КИЇВСЬКИЙ ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
Р І Ш Е Н Н Я
І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И
09 вересня 2026 року м. Київ справа №640/11178/21
Київський окружний адміністративний суд у складі судді Жука Р.В., розглянувши у порядку спрощеного позовного провадження без виклику сторін адміністративну справу
за позовом фізичної особи-підприємця ОСОБА_1 
до Антимонопольного комітету України
треті особи 1) Відділ освіти Уманської міської ради;
2) Товариство з обмеженою відповідальністю «Умань Хліб Трейд»
про визнання протиправним та скасування рішення,

ВСТАНОВИВ:

І. Зміст позовних вимог.
До Окружного адміністративного суду міста Києва звернувся ФОП ОСОБА_1 з адміністративним позовом до Антимонопольного комітету України, в якому просить визнати протиправним та скасувати рішення Постійно діючої адміністративної колегії Антимонопольного комітету України з розгляду скарг про порушення законодавства у сфері публічних закупівель від 07.04.2021 №7242-р/пк-пз, прийняте за результатами розгляду скарги ТОВ «Умань Хліб Трейд» у процедурі закупівлі №UA-2021-02-19-005403-b.

ІІ. Виклад позиції позивача та заперечень відповідача.
Позивач зазначає, що підставою для прийняття оскаржуваного рішення став висновок відповідача про те, що тендерна пропозиція позивача підписана електронним підписом Федька Д.О. як фізичної особи, а не як фізичної особи-підприємця.
Позивач вважає такий висновок помилковим, оскільки фізична особа-підприємець не є окремою від відповідної фізичної особи особою, а набуття статусу підприємця не призводить до виникнення нового суб`єкта права. Електронний підпис однозначно ідентифікував ОСОБА_1 за прізвищем, ім`ям, по батькові та реєстраційним номером облікової картки платника податків, який збігається з РНОКПП позивача.
Також позивач зазначає, що ані законодавство, ані тендерна документація не передбачали обов`язку зазначення у кваліфікованому сертифікаті відкритого ключа окремої ознаки «фізична особа-підприємець».
Антимонопольний комітет України проти задоволення позову заперечив.
Відповідач зазначає, що пунктом 1.4 розділу III тендерної документації було встановлено обов`язок накладення на тендерну пропозицію електронного підпису або кваліфікованого електронного підпису учасника чи уповноваженої особи учасника.
Під час перевірки файлу електронного підпису позивача було встановлено, зокрема, що підписувачем є ОСОБА_1 , РНОКПП НОМЕР_1 , а в полі «Організація (установа)» зазначено «ФІЗИЧНА ОСОБА».
Виходячи з цього Колегія дійшла висновку, що на тендерну пропозицію не було накладено електронний підпис саме учасника — ФОП ОСОБА_1 , у зв`язку з чим його пропозиція не відповідала вимогам абзацу першого частини третьої статті 22 Закону України «Про публічні закупівлі» та підлягала відхиленню на підставі статті 31 цього Закону.

ІІІ. Заяви (клопотання) учасників справи інші процесуальні дії у справі.
Ухвалою Окружного адміністративного суду міста Києва від 26.04.2021 відкрито провадження у справі №640/11178/21 за правилами спрощеного позовного провадження та залучено до участі у справі Відділ освіти Уманської міської ради і ТОВ «Умань Хліб Трейд» як третіх осіб, які не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору.
01.07.2021 позивач подав клопотання, в якому додатково звернув увагу суду на роз`яснення Міністерства цифрової трансформації України щодо можливості використання фізичною особою-підприємцем електронного підпису фізичної особи та на подальшу практику органу оскарження із цього питання.
Після ліквідації Окружного адміністративного суду міста Києва справа передана до Київського окружного адміністративного суду.
Ухвалою Київського окружного адміністративного суду від 20.02.2025 справу прийнято до провадження та вирішено здійснювати її розгляд за правилами спрощеного позовного провадження без виклику сторін за наявними у справі матеріалами.
13.03.2025 до суду надійшло клопотання Антимонопольного комітету України від 12.03.2025 про закриття провадження у справі.
Вказане клопотання обґрунтоване тим, що згідно з відомостями Єдиного державного реєстру юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань державну реєстрацію підприємницької діяльності ОСОБА_1 припинено 12.07.2024 за власним рішенням.
Відповідач послався на пункт 5 частини першої статті 238 Кодексу адміністративного судочинства України та на постанову Шостого апеляційного адміністративного суду у справі №640/1102/21.
Щодо клопотання про закриття провадження у справі, суд зазначає таке.
Пунктом 5 частини першої статті 238 Кодексу адміністративного судочинства України передбачено, що суд закриває провадження у справі у разі смерті або оголошення в установленому законом порядку померлою фізичної особи або припинення юридичної особи, за винятком суб`єкта владних повноважень, які були однією із сторін у справі, якщо спірні правовідносини не допускають правонаступництва.
Отже, зазначена норма пов`язує закриття провадження, зокрема, зі смертю фізичної особи або припиненням юридичної особи. Припинення державної реєстрації підприємницької діяльності фізичної особи до передбачених цією нормою юридичних фактів не належить.
Припинення статусу підприємця не означає припинення існування відповідної фізичної особи.
У цій справі ОСОБА_1 як фізична особа не помер та не оголошений померлим. Припинено лише державну реєстрацію його підприємницької діяльності. Тому юридичний факт, з яким пункт 5 частини першої статті 238 КАС України пов`язує можливість закриття провадження щодо фізичної особи, відсутній.
Посилання відповідача на постанову Шостого апеляційного адміністративного суду у справі №640/1102/21 висновку суду не змінює, оскільки у тій справі вирішувалось питання процесуальних наслідків припинення юридичної особи, тоді як у справі, що розглядається, йдеться про припинення підприємницького статусу фізичної особи. Ці обставини не є подібними.
Суд також враховує характер обраного позивачем способу захисту. Предметом позову є перевірка правомірності та скасування конкретного індивідуального акта Антимонопольного комітету України. Позивач не заявляє вимог про поновлення процедури закупівлі, повторне визначення його переможцем чи зобов`язання укласти договір.
Отже, припинення ним у подальшому підприємницької діяльності не усуває предмет судового контролю за рішенням суб`єкта владних повноважень, прийнятим у період, коли позивач мав статус фізичної особи-підприємця.
За таких обставин підстави для закриття провадження у справі відсутні.
Частиною п`ятою статті 262 Кодексу адміністративного судочинства України передбачено, що суд розглядає справу в порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення сторін за наявними у справі матеріалами, за відсутності клопотання будь-якої зі сторін про інше.
Згідно частини другої статті 262 КАС України розгляд справи по суті за правилами спрощеного позовного провадження починається з відкриття першого судового засідання. Якщо судове засідання не проводиться, розгляд справи по суті розпочинається через тридцять днів, а у випадках визначених статтею 263 цього Кодексу, - через п`ятнадцять днів з дня відкриття провадження у справі.
З урахуванням викладеного, керуючись положеннями частини другої статті 262 КАС України наявні підстави для розгляду справи в порядку письмового провадження.

ІV. Обставини встановлені судом, та зміст спірних правовідносин.
Відділом освіти Уманської міської ради проводилась процедура відкритих торгів №UA-2021-02-19-005403-b за предметом закупівлі ДК 021:2015: 15810000-9 — «Хлібопродукти, свіжовипечені хлібобулочні та кондитерські вироби (хліб пшеничний, хліб житній, батон)».
Участь у процедурі закупівлі, серед інших, брали ТОВ «Умань Хліб Трейд» та фізична особа-підприємець ОСОБА_1 .
За результатами розгляду тендерних пропозицій переможцем процедури закупівлі визначено ФОП ОСОБА_1 , а 15.03.2021 в електронній системі закупівель оприлюднено повідомлення про намір укласти з ним договір.
25.03.2021 ТОВ «Умань Хліб Трейд» подало до Антимонопольного комітету України скаргу щодо рішення Замовника про визначення ФОП ОСОБА_1 переможцем.
Рішенням Колегії від 29.03.2021 №6241-р/пк-пз скаргу прийнято до розгляду.
07.04.2021 Постійно діюча адміністративна колегія Антимонопольного комітету України прийняла рішення №7242-р/пк-пз, яким скаргу задоволено частково та зобов`язано Відділ освіти Уманської міської ради скасувати рішення про визначення ФОП ОСОБА_1 переможцем процедури закупівлі.
Під час розгляду скарги Колегія встановила, що у складі пропозиції ФОП ОСОБА_1 містився файл електронного підпису «sign.p7s».
«Підписувач ФЕДЬКО ДМИТРО ОЛЕКСІЙОВИЧ П.І.Б. ФЕДЬКО ДМИТРО ОЛЕКСІЙОВИЧ РНОКПП НОМЕР_1 Організація (установа) ФІЗИЧНА ОСОБА ... Тип підпису Удосконалений Сертифікат Кваліфікований».
Водночас у документах тендерної пропозиції зазначено, що пропозиція подається саме ФОП ОСОБА_1 . У складі пропозиції також містилось пояснення про те, що документи на підтвердження повноважень іншої особи не подаються, оскільки позивач особисто підписує документи своєї тендерної пропозиції.
«Разом з тим, на Пропозицію не накладено електронний підпис (або кваліфікований електронний підпис) учасника/уповноваженої особи учасника процедури закупівлі (саме ФОП ОСОБА_1 )».
Виходячи з цього відповідач дійшов висновку, що учасник не відповідав вимогам абзацу першого частини третьої статті 22 Закону України «Про публічні закупівлі», а його тендерна пропозиція підлягала відхиленню відповідно до статті 31 цього Закону.
Інший довід скарги ТОВ «Умань Хліб Трейд» стосувався документів щодо транспортного засобу та прихованих у них персональних даних.
За результатами його розгляду Колегія встановила наявність завантаженого ФОП ОСОБА_1 договору оренди транспортного засобу та зазначила, що скаржник не довів і документально не підтвердив, яким чином приховані персональні дані впливають на зміст пропозиції. У цій частині Колегія констатувала відсутність підстав для задоволення скарги.
Таким чином, встановленою відповідачем підставою, яка зумовила задоволення скарги та покладення на Замовника обов`язку скасувати рішення про визначення ФОП ОСОБА_1 переможцем, був саме висновок щодо неналежного підписання його тендерної пропозиції.

V. Оцінка суду.
Частиною другою статті 19 Конституції України встановлено: органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Відповідно до частини другої статті 2 КАС України адміністративні суди у справах щодо оскарження рішень суб`єктів владних повноважень перевіряють, зокрема, чи прийняті вони на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України, а також обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення.
Спірні правовідносини виникли у березні-квітні 2021 року, тому суд застосовує Закон України «Про публічні закупівлі» №922-VIII та Закон України «Про електронні довірчі послуги» №2155-VIII у редакціях, чинних на цей час.
Абзацом першим частини третьої статті 22 Закону №922-VIII було встановлено, що тендерна документація може містити іншу інформацію, вимоги щодо наявності якої передбачені законодавством та яку замовник вважає за необхідне включити до тендерної документації.
Відповідно до абзацу третього пункту 1 частини першої статті 31 Закону №922-VIII замовник відхиляє тендерну пропозицію із зазначенням аргументації в електронній системі закупівель у разі, якщо учасник не відповідає встановленим абзацом першим частини третьої статті 22 цього Закону вимогам до учасника відповідно до законодавства.
Отже, застосування наведеної підстави для відхилення тендерної пропозиції передбачає існування конкретної вимоги законодавства, якій учасник не відповідає.
Пунктом 1.4 розділу III тендерної документації було передбачено, що під час використання електронної системи закупівель документи та дані створюються та подаються з урахуванням вимог законів України «Про електронні документи та електронний документообіг» і «Про електронні довірчі послуги», а тендерна пропозиція повинна містити накладений електронний підпис (або кваліфікований електронний підпис) учасника/уповноваженої особи учасника процедури закупівлі.
При цьому ні зазначений пункт документації, ні інші встановлені судом її положення не містили вимоги про те, що кваліфікований сертифікат відкритого ключа фізичної особи-підприємця повинен містити окрему вказівку на статус «фізична особа-підприємець» або що в результатах перевірки електронного підпису в полі «Організація (установа)» має бути зазначено саме такий статус.
Відповідно до Закону №2155-VIII підписувач — це фізична особа, яка створює електронний підпис.
Отже, вже саме законодавче визначення підписувача виходило з того, що електронний підпис створюється фізичною особою.
Пунктом 4 частини другої статті 23 Закону №2155-VIII у редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин, було встановлено, що кваліфіковані сертифікати відкритих ключів обов`язково повинні містити ідентифікаційні дані, які однозначно визначають користувача електронних довірчих послуг, у тому числі прізвище, ім`я, по батькові (за наявності) підписувача та унікальний номер запису в Єдиному державному демографічному реєстрі або реєстраційний номер облікової картки платника податків.
Таким чином, для підписувача закон прямо визначав обов`язковими його персональні ідентифікаційні дані — прізвище, ім`я, по батькові та один із передбачених законом унікальних ідентифікаторів.
Окремої обов`язкової ознаки про наявність у фізичної особи статусу підприємця пункт 4 частини другої статті 23 Закону №2155-VIII не містив.
При цьому законодавець у пункті 3 тієї самої частини статті 23, регламентуючи ідентифікаційні дані суб`єкта, який видає кваліфікований сертифікат відкритого ключа, прямо використовував конструкцію для фізичної особи – підприємця.
Відтак, законодавець прямо виокремлював фізичну особу-підприємця у тих випадках, коли вважав відповідний статус юридично значущим для змісту кваліфікованого сертифіката.
Натомість щодо ідентифікації підписувача такого розмежування законом установлено не було.
Більше того, частиною третьою статті 23 Закону №2155-VIII було передбачено, що кваліфіковані сертифікати відкритих ключів можуть містити інші ідентифікаційні дані фізичних або юридичних осіб, необов`язкові додаткові спеціальні атрибути, визначені у стандартах для кваліфікованих сертифікатів відкритих ключів. Ці атрибути не повинні впливати на інтероперабельність і визнання кваліфікованих електронних підписів.
Отже, додаткові ідентифікаційні атрибути, не передбачені частиною другою цієї статті як обов`язкові, не могли набувати значення обов`язкової умови визнання електронного підпису.
У спірних правовідносинах результати перевірки електронного підпису містили як прізвище, ім`я та по батькові підписувача — ОСОБА_1 , так і його РНОКПП — НОМЕР_1 .
Ці дані повністю збігалися з ідентифікаційними даними фізичної особи-підприємця ОСОБА_1 , який подав тендерну пропозицію.
Жодних обставин, які свідчили б про те, що електронний підпис належав іншій фізичній особі або був накладений особою, яка не мала права підписувати тендерну пропозицію, відповідач не встановив.
Так само зміст самої тендерної пропозиції не залишав невизначеності щодо того, у якій якості діяв ОСОБА_1 : пропозиція подавалась від імені ФОП ОСОБА_1 , а позивач прямо зазначав, що особисто підписує її документи.
Велика Палата Верховного Суду у пункті 5.21 постанови від 25.02.2020 у справі №916/385/19 сформулювала правовий висновок про те, що підприємець - це юридичний статус фізичної особи, який засвідчує право цієї особи на заняття самостійною, ініціативною, систематичною, на власний ризик господарською діяльністю з метою досягнення економічних і соціальних результатів та одержання прибутку.
Наведений висновок має значення для цієї справи саме для визначення юридичної природи статусу фізичної особи-підприємця.
Набуття фізичною особою статусу підприємця не створює іншої фізичної особи. Підприємницький статус характеризує правову якість, у якій відповідна фізична особа бере участь у конкретних правовідносинах.
Тому зазначення під час технічної перевірки електронного підпису в полі «Організація (установа)» слів «ФІЗИЧНА ОСОБА» саме по собі не давало підстав вважати, що тендерну пропозицію підписано іншою особою, ніж ФОП ОСОБА_1 .
Правове значення мало встановлення особи підписувача та того, чи вчиняв він відповідну електронну дію від імені учасника процедури закупівлі.
За встановлених обставин обидві ці умови були дотримані: підписувачем був ОСОБА_1 з тим самим РНОКПП, а електронний підпис було накладено на тендерну пропозицію, подану ним саме як фізичною особою-підприємцем.
Отже, висновок Антимонопольного комітету України фактично ґрунтувався на прирівнюванні відсутності в сертифікаті окремої ознаки підприємницького статусу до відсутності електронного підпису учасника процедури закупівлі.
Проте ані Закон №2155-VIII, ані тендерна документація такої вимоги не встановлювали.
Таким чином, відповідач надав відсутності додаткового атрибута кваліфікованого сертифіката значення обов`язкової вимоги до тендерної пропозиції, яка не була передбачена чинним на той час законодавством.

У поданому 01.07.2021 клопотанні позивач звернув увагу суду на роз`яснення Міністерства цифрової трансформації України щодо застосування Закону №2155-VIII, у якому Міністерство роз`яснило, що оскільки Закон окремо не виділяє таку категорію користувачів електронних довірчих послуг, як фізична особа - підприємець, то така особа може використовувати електронний підпис фізичної особи для електронної ідентифікації та як підпис.
Також позивач послався на подальше рішення органу оскарження від 17.05.2021 №10771-р/пк-пз, у якому при вирішенні аналогічного питання було враховано зазначене роз`яснення.
Суд враховує, що відповідне роз`яснення Міністерства цифрової трансформації України надане після прийняття оскаржуваного рішення від 07.04.2021, не є нормативно-правовим актом та саме по собі не може змінювати зміст законодавства або мати зворотну дію в часі.
Водночас наведене роз`яснення не встановлює нового правового правила, а стосується тлумачення положень Закону №2155-VIII, які були чинними і на час виникнення спірних правовідносин.
Його зміст узгоджується з безпосередньо встановленим статтею 23 Закону №2155-VIII переліком обов`язкових ідентифікаційних даних підписувача та відсутністю серед них окремої ознаки «фізична особа-підприємець».
Тому зазначене роз`яснення суд оцінює не як самостійну правову підставу для вирішення спору, а як додаткове підтвердження помилковості застосування Антимонопольним комітетом України положень Закону №2155-VIII у спосіб, за якого електронний підпис фізичної особи, однозначно ідентифікованої як та сама особа, що є учасником-ФОП, не визнавався підписом такого учасника лише через відсутність у сертифікаті окремого зазначення підприємницького статусу.
Таким чином, суд встановив, що електронний підпис був накладений ОСОБА_1 ; відомості електронного підпису містили його ПІБ і РНОКПП, які однозначно ідентифікували цю особу; тендерну пропозицію подано цією ж особою у статусі фізичної особи-підприємця; законодавство не вимагало наявності у кваліфікованому сертифікаті підписувача окремої обов`язкової ознаки «фізична особа-підприємець»; тендерна документація також не містила такої вимоги.
Отже, у Антимонопольного комітету України не було правових підстав для висновку, що на тендерну пропозицію не накладено електронний підпис учасника ФОП ОСОБА_1 .
Оскільки інший довід скарги ТОВ «Умань Хліб Трейд» самим органом оскарження визнано необґрунтованим, після спростування висновку щодо електронного підпису відсутня встановлена оскаржуваним рішенням обставина, яка могла б слугувати правовою підставою для зобов`язання Замовника скасувати рішення про визначення ФОП ОСОБА_1 переможцем.
Відтак рішення Антимонопольного комітету України від 07.04.2021 №7242-р/пк-пз не відповідає критеріям правомірності рішення суб`єкта владних повноважень, встановленим частиною другою статті 2 КАС України, оскільки в оскаржуваній частині ґрунтується на вимозі, яка не була передбачена законом.
Відповідно до частини другої статті 77 КАС України в адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень обов`язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача.
Антимонопольний комітет України правомірності оскаржуваного рішення у спірній частині не довів.
У зв`язку з цим позовні вимоги підлягають задоволенню.

VI. Судові витрати.
З матеріалів справи встановлено, що при зверненні до суду позивач сплатив судовий збір у сумі 2270,00 грн відповідно до платіжного доручення №503 від 19.04.2021.
Відповідно до частини першою статті 139 КАС України при задоволенні позову сторони, яка не є суб`єктом владних повноважень, всі судові витрати, які підлягають відшкодуванню або оплаті відповідно до положень цього Кодексу, стягуються за рахунок бюджетних асигнувань суб`єкта владних повноважень, що виступав відповідачем у справі.
Отже, сплачений позивачем судовий збір у сумі 2270,00 грн підлягає стягненню на його користь за рахунок бюджетних асигнувань Антимонопольного комітету України.
Керуючись статтями 241, 243-246, 255, 295 Кодексу адміністративного судочинства України, суд,-

ВИРІШИВ:

1. Адміністративний позов фізичної особи-підприємця ОСОБА_1 – задовольнити повністю.
2. Визнати протиправним та скасувати рішення Постійно діючої адміністративної колегії Антимонопольного комітету України з розгляду скарг про порушення законодавства у сфері публічних закупівель від 07 квітня 2021 року №7242-р/пк-пз.
3. Стягнути за рахунок бюджетних асигнувань Антимонопольного комітету України (03035, м. Київ, вул. Митрополита Василя Липківського, 45, код ЄДРПОУ 00032767) на користь ОСОБА_1 ( АДРЕСА_1 , РНОКПП НОМЕР_1 ) судовий збір у розмірі 2270 (дві тисячі двісті сімдесят) гривень 00 копійок.

Копію рішення надіслати учасникам справи.
Відповідно до статті 255 Кодексу адміністративного судочинства України рішення набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги всіма учасниками справи, якщо скаргу не було подано. У разі подання апеляційної скарги рішення, якщо його не скасовано, набирає законної сили після повернення апеляційної скарги, відмови у відкритті апеляційного провадження чи закриття апеляційного провадження або прийняття постанови судом апеляційної інстанції за наслідками апеляційного перегляду.
Відповідно до статей 295, 297 апеляційна скарга подається до Шостого апеляційного адміністративного суду протягом тридцяти днів з дня його проголошення. Якщо в судовому засіданні було проголошено скорочене (вступну та резолютивну частини) рішення суду або якщо розгляд справи здійснювався в порядку письмового провадження, зазначений строк обчислюється з дня складення повного судового рішення.

Суддя Жук Р.В.