| ШОСТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
Справа № 759/12358/25 Суддя (судді) першої інстанції: 

ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

15 вересня 2026 року м. Київ

Шостий апеляційний адміністративний суд у складі колегії:
головуючий суддя Парінов А.Б.,
судді:  Беспалов О.О.,
Ключкович В.Ю.,
розглянувши у письмовому провадженні апеляційну скаргу ОСОБА_1 на ухвалу Святошинського районного суду м.Києва від 11 червня 2025 року у справі за позовом ОСОБА_1 до ОСОБА_2 про оскарження бездіяльності суб`єкта владних повноважень, -

В С Т А Н О В И В:

ОСОБА_3 звернулась до Святошинського районного суду міста Києва з адміністративним позовом, у якому просила відкрити справу про адміністративне правопорушення, зафіксоване її заявою до органів Святошинського управління поліції Головного управління Національної поліції у місті Києві, про накладення адміністративних стягнень, передбачених статтею 173 Кодексу України про адміністративні правопорушення.
Позовні вимоги обґрунтовані тим, що 29 квітня 2025 року позивачку, вчителя Київської гімназії східних мов № 1, у приміщенні гімназії групою осіб було насильно утримувано в навчальному кабінеті, у зв`язку з чим того ж дня близько 17:15 год вона звернулася до Святошинського управління поліції із відповідною заявою, прийняття якої посвідчено протоколом від 29 квітня 2025 року. Розгляд заяви покладено на начальника сектору ювенальної превенції Пономаренко О.Г. Позивачка зазначала, що станом на день подання позову жодного рішення за заявою не прийнято, про пересилання заяви 19 травня 2025 року до Управління патрульної поліції її не повідомлено, що, на її переконання, свідчить про протиправну бездіяльність суб`єкта владних повноважень, який зобов`язаний зафіксувати процесуальним документом (протоколом про адміністративне правопорушення) подію проступку, що є підставою для порушення (відкриття) провадження у справі про адміністративне правопорушення.
Ухвалою Святошинського районного суду міста Києва від 11 червня 2025 року у відкритті провадження у справі відмовлено на підставі пункту 1 частини першої статті 170 Кодексу адміністративного судочинства України, а позивачці роз`яснено, що питання правомірності дій та бездіяльності поліцейських із розгляду заяви про кримінальне правопорушення має вирішуватися в порядку кримінального судочинства. 
Відмовляючи у відкритті провадження, суд першої інстанції виходив з того, що позивачка подала до поліції заяву про вчинення кримінального правопорушення, рішення за якою ще не прийняте, а тому за приписами пункту 1 частини першої статті 303 та частини першої статті 214 Кримінального процесуального кодексу України оскарження бездіяльності органу досудового розслідування здійснюється в порядку кримінального судочинства і такий спір не підлягає розгляду за правилами адміністративного судочинства.
Не погоджуючись із зазначеною ухвалою, ОСОБА_1 подала апеляційну скаргу, в якій просить ухвалу скасувати та передати справу для розгляду до суду першої інстанції.
На обґрунтування апеляційної скарги апелянт посилається на те, що за змістом позовної заяви заявлені вимоги стосуються оскарження бездіяльності начальника сектору ювенальної превенції Святошинського управління поліції, тоді як директорку гімназії помилково визначено відповідачем, а Київська гімназія східних мов № 1 не є суб`єктом владних повноважень. Вказує, що відповідно до частини третьої статті 48 Кодексу адміністративного судочинства України у разі подання позову не до тієї особи, яка повинна відповідати за позовом, суд за згодою позивача має замінити первісного відповідача належним, а не відмовляти у відкритті провадження та позбавляти позивача можливості усунути такий недолік. Зазначає, що про пересилання її заяви за належністю до Управління патрульної поліції її не повідомлено, чим, на думку апелянта, порушено вимоги Закону України «Про звернення громадян» та статті 40 Конституції України щодо обов`язку надати обґрунтовану відповідь у встановлений строк; на підтвердження своєї позиції посилається на постанову Верховного Суду від 28 лютого 2023 року у справі № 480/2784/21. Крім того, апелянт зазначає, що відповідно до частини другої статті 249 Кодексу адміністративного судочинства України суд вправі постановити окрему ухвалу за наявності підстав для вирішення питання про притягнення до відповідальності осіб, рішення, дії чи бездіяльність яких визнано протиправними.
Відповідно до частини першої статті 308 Кодексу адміністративного судочинства України суд апеляційної інстанції переглядає справу за наявними у ній і додатково поданими доказами та перевіряє законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги.
Перевіривши матеріали справи, колегія суддів дійшла висновку, що апеляційна скарга підлягає задоволенню з огляду на таке.
Частиною другою статті 55 Конституції України кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб. Згідно з частиною третьою статті 124 Конституції України юрисдикція судів поширюється на будь-який юридичний спір та будь-яке кримінальне обвинувачення; у передбачених законом випадках суди розглядають також інші справи.
Відповідно до частини першої статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
Пунктами 1, 2 та 7 частини першої статті 4 Кодексу адміністративного судочинства України визначено, що адміністративна справа - переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір; публічно-правовий спір - спір, у якому хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв`язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій; суб`єкт владних повноважень - орган державної влади, орган місцевого самоврядування, орган військового управління, їх посадова чи службова особа, інший суб`єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на підставі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, або наданні адміністративних послуг.
Згідно з частиною першою статті 5 Кодексу адміністративного судочинства України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист, зокрема, шляхом визнання бездіяльності суб`єкта владних повноважень протиправною та зобов`язання вчинити певні дії.
Відповідно до пункту 1 частини першої статті 19 Кодексу адміністративного судочинства України юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження. За приписами пунктів 2 і 3 частини другої статті 19 цього Кодексу юрисдикція адміністративних судів не поширюється на справи, що мають вирішуватися в порядку кримінального судочинства, а також на справи про накладення адміністративних стягнень, крім випадків, визначених цим Кодексом.
За правилами пункту 1 частини першої статті 170 Кодексу адміністративного судочинства України суддя відмовляє у відкритті провадження в адміністративній справі, якщо позов не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.
Критеріями розмежування судової юрисдикції є предмет спору, характер спірних матеріальних правовідносин та їх суб`єктний склад; під час визначення предметної юрисдикції справ суди повинні виходити із суті права та (або) інтересу, за захистом якого звернулася особа, заявлених вимог, характеру спірних правовідносин, змісту та юридичної природи обставин у справі. Участь суб`єкта владних повноважень є обов`язковою ознакою для класифікації спору як публічно-правового, проте сама собою участь у спорі суб`єкта владних повноважень не дає підстав ототожнювати спір із публічно-правовим і відносити його до справ адміністративної юрисдикції.
Як вбачається зі змісту позовної заяви, звернення позивачки поєднує два за юридичною природою відмінні складники, які підлягають самостійній юрисдикційній кваліфікації.
Перший складник стосується розгляду органами поліції заяви позивачки від 29 квітня 2025 року про вчинення щодо неї насильницьких дій, прийнятої та зареєстрованої як заява про кримінальне правопорушення. У цій частині відносини є кримінально-процесуальними. Відповідно до частини першої статті 214 Кримінального процесуального кодексу України слідчий, дізнавач, прокурор невідкладно, але не пізніше 24 годин після подання заяви, повідомлення про вчинене кримінальне правопорушення зобов`язаний внести відповідні відомості до Єдиного реєстру досудових розслідувань та розпочати розслідування. За пунктом 1 частини першої статті 303 Кримінального процесуального кодексу України на досудовому провадженні може бути оскаржена бездіяльність слідчого, дізнавача, прокурора, яка полягає у невнесенні відомостей про кримінальне правопорушення до Єдиного реєстру досудових розслідувань після отримання заяви чи повідомлення про кримінальне правопорушення, - заявником, потерпілим, його представником чи законним представником та іншими визначеними цією нормою особами. Згідно з частиною першою статті 306 цього Кодексу скарги на рішення, дії чи бездіяльність слідчого, дізнавача чи прокурора розглядаються слідчим суддею місцевого суду згідно з правилами судового розгляду, передбаченими статтями 318-380 цього Кодексу.
Конституційний Суд України у Рішенні від 23 травня 2001 року № 6-рп/2001 роз`яснив, що захист прав і свобод людини не може бути надійним без надання їй можливості при розслідуванні кримінальної справи оскаржити до суду окремі процесуальні акти, дії чи бездіяльність органів дізнання, попереднього слідства і прокуратури, але таке оскарження може здійснюватись у порядку, встановленому Кримінальним процесуальним кодексом України, оскільки діяльність посадових осіб, як і діяльність суду, має свої особливості та не належить до управлінської сфери. 
У Рішенні від 14 грудня 2011 року № 19-рп/2011 Конституційний Суд України вказав, що правовідносини, які мають місце під час розгляду заяв про злочини, за своєю правовою природою є кримінально-процесуальними, а тому перевірка скарг на рішення, дії чи бездіяльність указаних суб`єктів владних повноважень має відбуватися у тому ж процесуальному порядку і тим же судом, тобто судом із розгляду кримінальних справ.
Наведене узгоджується зі сталою практикою Верховного Суду. У постанові від 18 вересня 2025 року у справі № 320/18141/24 Верховний Суд, залишаючи без змін ухвалу окружного адміністративного суду про відмову у відкритті провадження та постанову суду апеляційної інстанції у спорі про визнання протиправною бездіяльності службової особи щодо невнесення відомостей до Єдиного реєстру досудових розслідувань, зазначив: "Оскільки звернення позивача до суду обумовлено нездійсненням відповідачем передбачених КПК України процесуальних дій, у межах спірних правовідносин позивач і відповідач фактично діють як учасники кримінального провадження, права і обов`язки яких визначені кримінальним процесуальним законом, тому спір у цій справі не може бути предметом розгляду в адміністративному суді". А отже, у частині, в якій вимоги позивачки зводяться до оскарження повноти та своєчасності розгляду органами поліції її заяви про кримінальне правопорушення (внесення відомостей до Єдиного реєстру досудових розслідувань, прийняття процесуального рішення за такою заявою), відповідні відносини перебувають поза межами адміністративної юрисдикції, і в цій частині висновок суду першої інстанції про належність спору до кримінального судочинства є правильним.
Разом із тим суд першої інстанції залишив поза увагою, що заявлена позивачкою вимога за своїм змістом не вичерпується оскарженням кримінально-процесуальної діяльності поліції. Предметом позову, як його визначила сама позивачка і як його відтворив суд першої інстанції в оскаржуваній ухвалі, є вимога про відкриття справи про адміністративне правопорушення, передбачене статтею 173 Кодексу України про адміністративні правопорушення, тобто вимога про визнання протиправною бездіяльності суб`єкта владних повноважень, яка полягає у нескладенні протоколу про адміністративне правопорушення, та про зобов`язання вчинити відповідні дії. Такий складник позову підлягає розгляду за правилами адміністративного судочинства.
Порядок і підстави притягнення осіб до відповідальності за вчинення адміністративних правопорушень визначені Кодексом України про адміністративні правопорушення. 
Частиною першою статті 254 цього Кодексу передбачено, що про вчинення адміністративного правопорушення складається протокол уповноваженими на те посадовою особою або представником громадської організації чи органу громадської самодіяльності; за статтею 255 цього Кодексу до числа уповноважених складати протоколи осіб віднесено, зокрема, уповноважених осіб органів Національної поліції; відповідно до частини першої статті 257 цього Кодексу протокол надсилається органу (посадовій особі), уповноваженому розглядати справу про адміністративне правопорушення; за частиною першою статті 221 цього Кодексу справи про адміністративне правопорушення, передбачене статтею 173 (дрібне хуліганство), розглядають судді районних, районних у місті, міських чи міськрайонних судів.
Згідно з пунктом 1 частини першої статті 20 Кодексу адміністративного судочинства України місцевим загальним судам як адміністративним судам підсудні адміністративні справи з приводу рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень у справах про притягнення до адміністративної відповідальності; аналогічні за змістом приписи містяться у статті 286 цього Кодексу. 
Адміністративним судам підсудні справи не лише з приводу оскарження рішень суб`єктів владних повноважень у справах про притягнення до адміністративної відповідальності, а також щодо оскарження дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень у таких справах.
Ця правова позиція прямо сформульована Верховним Судом. У постанові від 01 травня 2026 року у справі № 160/2568/25, предметом якої були, зокрема, вимоги про визнання протиправною бездіяльності уповноваженої особи поліції, що полягала у нескладенні протоколу про адміністративне правопорушення за статтею 173 Кодексу України про адміністративні правопорушення "Дрібне хуліганство", та про зобов`язання скласти такий протокол щодо групи осіб і направити матеріали до суду, Верховний Суд визнав помилковими висновки судів попередніх інстанцій про відмову у відкритті провадження на підставі пункту 1 частини першої статті 170 Кодексу адміністративного судочинства України і зазначив, що "за приписами статей 20 і 286 КАС України адміністративним судам підсудні справи не лише з приводу оскарження рішень суб`єктів владних повноважень у справах про притягнення до адміністративної відповідальності, а також щодо оскарження дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень у справах про притягнення до адміністративної відповідальності", а тому "предметом позову у цій справі є бездіяльність суб`єктів владних повноважень, яка полягає у невчиненні дій щодо притягнення певних осіб до адміністративної відповідальності, і яка за своєю правовою природою відрізняється від процесуальних дій, що здійснюються адміністративним органом під час безпосереднього розгляду справи про адміністративне правопорушення".
Такого самого підходу Верховний Суд дотримався у постанові від 18 березня 2026 року у справі № 160/3510/25, підтримавши розмежування, за яким вимога про оскарження бездіяльності слідчого щодо розгляду заяви (стаття 110 Кримінального процесуального кодексу України) не підлягає розгляду за правилами адміністративного судочинства, тоді як вимога про визнання протиправною бездіяльності, що полягає у нескладенні протоколу про адміністративне правопорушення, та про зобов`язання скласти такий протокол є вимогою адміністративної юрисдикції, підсудною за приписами статті 20 Кодексу адміністративного судочинства України місцевому загальному суду як адміністративному суду.
Таким чином, вимога позивачки про визнання протиправною бездіяльності органу поліції, що полягає у нескладенні протоколу про адміністративне правопорушення, передбачене статтею 173 Кодексу України про адміністративні правопорушення, та про вчинення відповідних дій, є публічно-правовим спором і належить до юрисдикції адміністративних судів. Складання протоколу про адміністративне правопорушення та направлення його до суду є процесуальними діями суб`єкта владних повноважень у процедурі притягнення особи до адміністративної відповідальності, а невчинення таких дій за наявності відповідної заяви особи, яка вважає себе потерпілою, є оскаржуваною в порядку адміністративного судочинства бездіяльністю; ця вимога за своєю природою відрізняється від оскарження кримінально-процесуальної діяльності поліції, помилково покладеного судом першої інстанції в основу висновку про непідсудність спору адміністративним судам у цілому.
Істотним є й те, що позивачка звернулася саме до Святошинського районного суду міста Києва, тобто до місцевого загального суду як адміністративного суду, якому за пунктом 1 частини першої статті 20 Кодексу адміністративного судочинства України підсудні справи з приводу дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень у справах про притягнення до адміністративної відповідальності. А отже, вимога позивачки в означеному складнику пред`явлена до належного суду, і підстав для відмови у відкритті провадження у справі з мотивів непідсудності спору адміністративним судам не було.
Не є підставою для відмови у відкритті провадження і те, що відповідачем у позові зазначено директорку Київської гімназії східних мов № 1, тоді як зміст вимог спрямований на бездіяльність органу поліції. За частиною третьою статті 48 Кодексу адміністративного судочинства України, якщо позов подано не до тієї особи, яка повинна відповідати за позовом, суд до ухвалення рішення у справі за згодою позивача замінює первісного відповідача належним відповідачем, не закриваючи провадження у справі, якщо це не потягне за собою зміни підсудності адміністративної справи. Питання складу відповідачів вирішується судом першої інстанції під час підготовки справи до розгляду після відкриття провадження і не може бути самостійною підставою для відмови у відкритті провадження. Отже, довід апеляційної скарги в цій частині є обґрунтованим.
Доводи апеляційної скарги з посиланням на Закон України "Про звернення громадян", статтю 40 Конституції України, постанову Верховного Суду від 28 лютого 2023 року у справі № 480/2784/21 та частину другу статті 249 Кодексу адміністративного судочинства України стосуються оцінки правомірності бездіяльності відповідача та обраного способу захисту, а тому є передчасними на стадії вирішення питання про відкриття провадження і підлягають дослідженню судом першої інстанції під час розгляду справи по суті.
Установивши наведене, суд першої інстанції дійшов передчасного висновку про відмову у відкритті провадження у справі в повному обсязі, поширивши кримінально-процесуальну кваліфікацію на ту вимогу, яка за своїм змістом є вимогою адміністративної юрисдикції, чим неправильно застосував пункт 1 частини першої статті 170 Кодексу адміністративного судочинства України.
Оскільки оскаржувана ухвала перешкоджає подальшому провадженню у справі і постановлена з неправильним застосуванням норм права, вона підлягає скасуванню з направленням справи до суду першої інстанції для продовження розгляду, під час якого суду першої інстанції належить вирішити питання про відкриття провадження та про склад відповідачів з урахуванням наведеного.
Відповідно до пункту 4 частини першої статті 320 Кодексу адміністративного судочинства України підставами для скасування ухвали суду, яка перешкоджає подальшому провадженню у справі, і направлення справи для продовження розгляду до суду першої інстанції є неправильне застосування норм матеріального права чи порушення норм процесуального права, які призвели до неправильного вирішення питання.
Керуючись статтями 242, 243, 308, 311, 315, 320, 321, 322, 325, 328, 329 Кодексу адміністративного судочинства України, суд

П О С Т А Н О В И В:

Апеляційну скаргу ОСОБА_1 - задовольнити.
Ухвалу Святошинського районного суду міста Києва від 11 червня 2025 року - скасувати та направити справу до суду першої інстанції для продовження розгляду.
Постанова суду набирає законної сили з дати її ухвалення, є остаточною та оскарженню не підлягає. 
Головуючий суддя А.Б. Парінов
Судді: О.О. Беспалов
В.Ю. Ключкович

(Повний текст постанови суду виготовлено 15 вересня 2026 року)