Окрема думка
судді Касаційного цивільного суду у складі Верховного Суду
Крат В. І., 

12 серпня 2026 року
м. Київ

справа № 399/34/23
провадження № 61-425св25

Верховний Суд у складі колегії суддів Другої судової палати Касаційного цивільного суду: головуючий - Крат В. І. судді: Гудима Д. А., Дундар І. О. (суддя-доповідач), Краснощоков Є. В., Пархоменко П. І., касаційну скаргу ОСОБА_1 , яка подана представником ОСОБА_2 , задовольнив частково.
Рішення Онуфріївського районного суду Кіровоградської області від 20 червня 2024 року та постанову Кропивницького апеляційного суду від 11 грудня 2024 року в частині підстав представництва прокурором інтересів держави змінив, виклавши її в редакції цієї постанови. Рішення Онуфріївського районного суду Кіровоградської області від 20 червня 2024 року та постанову Кропивницького апеляційного суду від 11 грудня 2024 року в частині позовних вимог заступника керівника Кіровоградської обласної прокуратури, заявлених в інтересах держави в особі Головного управління Держгеокадастру в Кіровоградській області, скасував. Позовні вимоги заступника керівника Кіровоградської обласної прокуратури, заявлені в інтересах держави в особі Головного управління Держгеокадастру в Кіровоградській області, залишив без розгляду. Постанову Кропивницького апеляційного суду від 11 грудня 2024 року в частині позовних вимог заступника керівника Кіровоградської обласної прокуратури в інтересах держави до Онуфріївської селищної ради Олександрійського району Кіровоградської області, ОСОБА_1 про визнання недійсним рішення, визнання недійсними договорів оренди та припинення права оренди скасував. Рішення Онуфріївського районного суду Кіровоградської області від 20 червня 2024 року в частині позовних вимог заступника керівника Кіровоградської обласної прокуратури в інтересах держави до Онуфріївської селищної ради Олександрійського району Кіровоградської області, ОСОБА_1 про визнання недійсним рішення, визнання недійсними договорів оренди та припинення права оренди змінив, виклавши його мотивувальну частину в редакції цієї постанови.

Не можу погодитися із цією постановою з таких мотивів.

1. У січні 2023 року заступник керівника Кіровоградської обласної прокуратури в інтересах держави в особі Головного управління Держгеокадастру в Кіровоградській області звернувся з позовом до Онуфріївської селищної ради Олександрійського району Кіровоградської області, ОСОБА_1 про визнання недійсним рішення, визнання недійсним договорів оренди землі, припинення права оренди.

2. Європейський суд з прав людини зауважує, що національні суди мають вибирати способи такого тлумачення, які зазвичай можуть включати акти законодавства, відповідну практику, наукові дослідження тощо (VOLOVIK v. UKRAINE, № 15123/03, § 45, ЄСПЛ, 06 грудня 2007 року).

2.1. Верховенство права вимагає від держави його втілення у правотворчу та правозастосовну діяльність (пункт 4.1. Рішення Конституційного Суду України від 02 листопада 2004 року № 15-рп/2004).

3. Відповідно до усталеної практики Європейського суду з прав людини сторонами цивільного розгляду є позивач і відповідач, які мають рівні права, включаючи право на юридичну допомогу. Підтримка прокуратурою однієї зі сторін може бути виправдана за певних умов, наприклад, з метою захисту вразливих осіб, які вважаються не здатними захистити свої інтереси самостійно, або в разі, якщо правопорушення зачіпає велику кількість людей, або якщо вимагають захисту реальні державні інтереси або майно (KOROLEV v. RUSSIA (no. 2), № 5447/03, § 33, ЄСПЛ, від 01 квітня 2010 року; MENCHINSKAYA v. RUSSIA, № 42454/02, § 35, ЄСПЛ, від 15 січня 2009 року).

3.1. Конституція України має найвищу юридичну силу. Закони та інші нормативно-правові акти приймаються на основі Конституції України і повинні відповідати їй (частина перша та друга статті 8 Конституції України).

3.2. Відповідно до пункту 2 статті 121 Конституції України (в редакції, чинній до внесення змін Законом України № 1401-VIII від 02 червня 2016 року) прокуратура України становить єдину систему, на яку покладаються: представництво інтересів громадянина або держави в суді у випадках, визначених законом.

3.3. У рішенні Конституційного Суду України від 08 квітня 1999 року N 3-рп/99 (справа про представництво прокуратурою України інтересів держави в арбітражному суді) вказано, що державні інтереси закріплюються як нормами Конституції України, так і нормами інших правових актів. Інтереси держави відрізняються від інтересів інших учасників суспільних відносин. В основі перших завжди є потреба у здійсненні загальнодержавних (політичних, економічних, соціальних та інших) дій, програм, спрямованих на захист суверенітету, територіальної цілісності, державного кордону України, гарантування її державної, економічної, інформаційної, екологічної безпеки, охорону землі як національного багатства, захист прав усіх суб`єктів права власності та господарювання тощо. Поняття «орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах» означає орган, на який державою покладено обов`язок щодо здійснення конкретної діяльності у відповідних правовідносинах, спрямованої на захист інтересів держави. Таким органом, відповідно до статей 6, 7, 13 та 143 Конституції України, може виступати орган державної влади чи орган місцевого самоврядування, якому законом надано повноваження органу виконавчої влади.

3.4. Місцеве самоврядування є правом територіальної громади - жителів села чи добровільного об`єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища та міста - самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України. Особливості здійснення місцевого самоврядування в містах Києві та Севастополі визначаються окремими законами України. Місцеве самоврядування здійснюється територіальною громадою в порядку, встановленому законом, як безпосередньо, так і через органи місцевого самоврядування: сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи. Органами місцевого самоврядування, що представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ та міст, є районні та обласні ради. Питання організації управління районами в містах належить до компетенції міських рад. Сільські, селищні, міські ради можуть дозволяти за ініціативою жителів створювати будинкові, вуличні, квартальні та інші органи самоорганізації населення і наділяти їх частиною власної компетенції, фінансів, майна (стаття 140 Конституції України).

3.5. Органам місцевого самоврядування можуть надаватися законом окремі повноваження органів виконавчої влади. Держава фінансує здійснення цих повноважень у повному обсязі за рахунок коштів Державного бюджету України або шляхом віднесення до місцевого бюджету у встановленому законом порядку окремих загальнодержавних податків, передає органам місцевого самоврядування відповідні об`єкти державної власності. Органи місцевого самоврядування з питань здійснення ними повноважень органів виконавчої влади підконтрольні відповідним органам виконавчої влади (частина третя та четверта статті 143 Конституції України).

3.6. В Україні діє прокуратура, яка здійснює представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом (пункт 3 частини першої статті 131-1 Конституції України).

3.7. Прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу (абзац 1 частини третьої статті 23 Закону України «Про прокуратуру»).

3.8. Як в Конституції України, так і в законах розмежовуються такі учасники відносин як держава та територіальні громади, відповідно, і їх інтереси. Тлумачення пункту 3 частини першої статті 131-1 Конституції України (в чинній редакції), з урахуванням практики Європейського суду з прав людини, свідчить, що прокурор може представляти саме інтереси держави в суді. Тобто Конституцією України визначено, що прокуратура уповноважена здійснювати представництво інтересів лише держави, а не територіальних громад (органів місцевого самоврядування). Розширене тлумачення випадків (підстав) для представництва прокурором інтересів держави в суді, в тому числі й територіальних громад, не відповідає принципу змагальності, який є однією з засад правосуддя (пункт 3 частини другої статті 129 Конституції України). Тому, за загальним правилом, не допускається представництво прокуратурою інтересів органу місцевого самоврядування. Як виняток, представництво інтересів органу місцевого самоврядування може мати місце в тому випадку, якщо органу місцевого самоврядування надано законом окремі повноваження органів виконавчої влади.

3.9. Положення абзацу 1 частини третьої статті 23 Закону України «Про прокуратуру» прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган місцевого самоврядування повинні стосуватися тільки тих ситуацій, якщо органу місцевого самоврядування надано законом окремі повноваження органів виконавчої влади.

3.10. У пунктах 6.41.-6.43. постанови Великої Палати Верховного Суду від 15 жовтня 2019 року у справі № 903/129/18 (провадження № 12-72гс19) вказано, що: 
«у цьому випадку необхідність захисту інтересів держави прокурором полягає у необхідності відновлення законності та справедливої рівноваги між інтересами суспільства (у цьому випадку - місцевої громади) й орендаря, повернення землі у комунальну власність та відновлення порушеного порядку розпорядження земельною ділянкою комунальної власності, дотримання принципу раціонального використання землі, що відповідає принципу, закріпленому у Конституції України, за яким права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави, яка відповідає перед людиною за свою діяльність (стаття 3). Органи місцевого самоврядування є відповідальними за свою діяльність перед юридичними і фізичними особами (стаття 74 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні»). 
На підтвердження неналежного виконання покладених законом та умовами договору оренди повноважень з боку Городищенської сільської ради Луцького району Волинської області прокурор як у суді першої, так і в суді апеляційної інстанції зазначав, що указана сільська рада у грудні 2017 року самостійно зверталась до суду з позовом про повернення спірної земельної ділянки, однак Господарський суд Волинської області ухвалою від 24 січня 2018 року у справі № 903/981/17 указану позовну заяву повернув позивачу у зв`язку з несплатою судового збору. При цьому у подальшому орган місцевого самоврядування не вживав заходів щодо повернення земельної ділянки. 
Велика Палата Верховного Суду зазначає, що незалежно від того, чи відповідають дійсності доводи Городищенської сільської ради Луцького району Волинської області про неможливість самостійно звернутись до суду з позовом про повернення земельної ділянки через відсутність коштів для сплати судового збору, сам факт незвернення до суду сільської ради з позовом, який би відповідав вимогам процесуального законодавства та відповідно мав змогу захистити інтереси жителів територіальної громади, свідчить про те, що указаний орган місцевого самоврядування неналежно виконує свої повноваження щодо повернення земельної ділянки, у зв`язку із чим у прокурора виникають обґрунтовані підстави для захисту інтересів значної кількості громадян - членів територіальної громади с. Городище та звернення до суду з таким позовом, що відповідає нормам національного законодавства та практиці Європейського суду з прав людини».

3.11.У пунктах 36 - 38 постанови Великої Палати Верховного Суду від 15 вересня 2020 року в справі № 469/1044/17 (провадження № 14-317цс19) зазначено, що:
«суди встановили, що земельна ділянка належить до комунальної власності територіальної громади с. Коблеве. Суд апеляційної інстанції у постанові звернув увагу на таке: Прокурор, звертаючись з позовом, зазначив про те, що первинним суб`єктом місцевого самоврядування та суб`єктом права комунальної власності є територіальна громада. З огляду на те, що порушення інтересів територіальної громади відбулося внаслідок прийняття органом місцевого самоврядування, який є одним зі співвідповідачів, незаконних рішень, прокурор звернувся до суду як самостійний позивач в інтересах держави, що виражаються в інтересах частини Українського народу - членів територіальної громади, яка є власником земельної ділянки. Прокурор наголошував на особливому режимі прибережних захисних смуг, їх значенні у формуванні водно-екологічного правопорядку та забезпеченні екологічної безпеки населення України; указав на необхідність захисту як інтересів територіальної громади, позбавленої права власності на земельну ділянку, так і публічного, суспільного інтересу як інтересу державного. Велика Палата Верховного Суду погоджується з такими аргументами прокурора та вважає необґрунтованим довід касаційної скарги про те, що прокурор не може представляти інтереси територіальної громади, бо вони не є державними. Конституція України та Закон України «Про прокуратуру» надають прокурору повноваження з представництва не тільки загальнодержавних інтересів, але й локальних інтересів держави. Більше того, у збереженні прибережних захисних смуг виражаються загальнодержавні інтереси у безпечному довкіллі, непогіршенні екологічної ситуації, у використанні власності не на шкоду людині та суспільству (частина третя статті 13, частина сьома статті 41, частина перша статті 50 Конституції України). Крім того, Велика Палата Верховного Суду зауважує, що прокурор оскаржив рішення Коблівської сільради, саме тому визначивши останню відповідачем. Він мав підстави звернутися до суду як позивач, вважаючи, що відсутній орган, який може захистити інтереси держави (див. постанову Великої Палати Верховного Суду від 26 червня 2019 року у справі № 587/430/16-ц (пункт 40)). Проте за певних обставин прокурор може звертатися до суду в інтересах держави і в особі органу місцевого самоврядування, зокрема тоді, коли цей орган є стороною правочину, про недійсність якого стверджує прокурор. Оскільки таку позовну вимогу вправі заявити, зокрема, будь-яка сторона правочину, відповідний орган як така сторона може бути позивачем. У такій ситуації прокурор для представництва інтересів держави в особі компетентного органу як сторони правочину має продемонструвати, що цей орган не здійснює або неналежним чином здійснює захист відповідних інтересів, не реагуючи на повідомлення прокурора про наявність підстав для звернення до суду (абзац третій частини четвертої статті 23 Закону України «Про прокуратуру»; див. також висновки, висловлені Великою Палатою Верховного Суду у постанові від 26 травня 2020 року у справі № 912/2385/18 (пункти 77-83))».

3.12. У пунктах 93 - 95 постанови Великої Палати Верховного Суду від 20 липня 2022 року в справі № 910/5201/19 (провадження № 12-37гс21) вказано, що «ЄСПЛ звертав увагу на те, що підтримка, що надається прокуратурою одній зі сторін, може бути виправдана за певних обставин, наприклад, у тих випадках, коли відповідне правопорушення зачіпає інтереси великого числа громадян, або у випадках, коли потрібно захистити інтереси держави (див. mutatis mutandis рішення від 15 січня 2009 року у справі «Менчинська проти Росії» (Menchinskaya v. Russia), заява № 42454/02, пункт 35). Прокурор самостійно обґрунтував, що необхідність захисту інтересів держави в цій справі полягає в необхідності захисту територіальної громади міста Києва, яка відповідно до статті 13 Конституції України є власником землі та інших природних ресурсів, адже передача спірної земельної ділянки в оренду без проведення земельних торгів призводить до втраченої можливості отримати максимально великий розмір орендної плати у разі продажу права оренди на земельних торгах. При цьому прокурор подав позов для усунення помилки, допущеної, на думку прокурора, самим органом місцевого самоврядування при наданні земельної ділянки в оренду, тобто при здійсненні його власних функцій у земельних відносинах, правильно вказавши, що Київрада, яка не вчинила дій для виправлення допущеного порушення, у такій справі має бути відповідачем. Водночас інший орган, який відповідно до чинного законодавства здійснює функції з розпорядження землями територіальної громади, відсутній».

3.13. У постанові Великої Палати Верховного Суду від 05 жовтня 2022 року в справі № 923/199/21 (провадження № 12-1гс22) зазначено, що:
«8.11. За наслідками перегляду цього рішення Південно-західний апеляційний господарський суд постановою від 28.09.2021 апеляційну скаргу Пансіонату задовольнив; рішення Господарського суду Херсонської області від 18.05.2021 скасував та ухвалив нове рішення, яким відмовив у задоволенні позову, поданого прокурором в інтересах держави в особі Ради та Департаменту; стягнув з Прокуратури на користь Пансіонату витрати, пов`язані зі сплатою судового збору за розгляд справи в суді апеляційної інстанції в розмірі 13 620, 00 грн.
8.14. Питання представництва інтересів держави прокурором у суді врегульовано у статті 23 Закону, який набрав чинності 15.07.2015. Частина перша цієї статті визначає, що представництво прокурором держави в суді полягає у здійсненні процесуальних та інших дій, спрямованих на захист інтересів держави, у випадках та порядку, встановлених законом.
8.15. Згідно з абзацами першим та другим частини третьої статті 23 Закону прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті, крім випадку, визначеного абзацом четвертим цієї частини.
8.16. Велика Палата Верховного Суду неодноразово зазначала, що у випадку, коли держава вступає в цивільні правовідносини, вона має цивільну правоздатність нарівні з іншими їх учасниками. Держава набуває і здійснює цивільні права й обов`язки через відповідні органи, які діють у межах їхньої компетенції. Отже, поведінка органів, через які діє держава, розглядається як поведінка держави у відповідних, зокрема цивільних правовідносинах. Тому у відносинах, у які вступає держава, органи, через які вона діє, не мають власних прав і обов`язків, а наділені повноваженнями (компетенцією) представляти державу у відповідних правовідносинах (висновки Великої Палати Верховного Суду, викладені в підпунктах 6.21, 6.22 постанови від 20.11.2018 у справі № 5023/10655/11, підпунктах 4.19, 4.20 постанови від 26.02.2019 у справі № 915/478/18, пункті 26 постанови від 26.06.2019 у справі № 587/430/16-ц, пункті 21 постанови від 15.01.2020 у справі № 698/119/18, пункті 35 постанови від 18.03.2020 у справі № 553/2759/18, підпункті 8.5 постанови від 06.07.2021 у справі № 911/2169/20).
8.17. Велика Палата Верховного Суду також звертала увагу на те, що в судовому процесі держава бере участь у справі як сторона через її відповідний орган, наділений повноваженнями у спірних правовідносинах (пункт 35 постанови Великої Палати Верховного Суду від 27.02.2019 у справі № 761/3884/18).
8.18. Тобто під час розгляду справи в суді фактичною стороною у спорі є держава, навіть якщо позивач визначив стороною у справі певний орган (пункт 27 постанови Великої Палати Верховного Суду від 26.06.2019 у справі № 587/430/16-ц)».

3.14. У постанові Великої Палати Верховного Суду від 21 червня 2023 року в справі № 905/1907/21 (провадження № 12-1гс23) вказано, що:
«10.1. У відносинах щодо розрахунків з постачальником природного газу за договором комунальний заклад, який є розпорядником бюджетних коштів, виступає не як суб`єкт владних повноважень, а як сторона у зобов`язальних правовідносинах (див. mutatis mutandis висновки Великої Палати Верховного Суду, викладені у підпунктах 6.27-6.29 постанови від 13.11.2019 у справі № 922/3095/18 та підпунктах 6.30-6.32 постанови від 23.10.2019 у справі № 922/3013/18).
10.2. Використання коштів місцевого бюджету становить суспільний інтерес та стосується прав та інтересів великого кола осіб - мешканців відповідної області. Завданням органу місцевого самоврядування є забезпечення раціонального використання майна та інших ресурсів, що перебувають у комунальній власності. Неефективне витрачання коштів місцевого бюджету, зокрема шляхом укладення підконтрольним органу місцевого самоврядування комунальним закладом незаконних правочинів, може порушувати економічні інтереси відповідної територіальної громади.
10.3. Оскільки засновником комунального закладу та власником його майна є територіальна громада в особі органу місцевого самоврядування, що фінансує і контролює діяльність такого комунального закладу, а також зобов`язаний контролювати виконання обласного бюджету, зокрема законність та ефективність використання зазначеним закладом коштів цього бюджету за договорами про закупівлю товарів, то вказаний орган місцевого самоврядування є особою, уповноваженою на вжиття заходів представницького характеру щодо захисту інтересів територіальної громади, інтереси якої є складовою інтересів держави, пов`язаних із законним та ефективним витрачанням коштів обласного бюджету. Схожі висновки викладені у постановах КГС ВС від 22.12.2022 у справі № 904/123/22, від 26.10.2022 у справі № 904/5558/20 (підпункти 5.50, 5.51) та від 21.12.2022 у справі № 904/8332/21 (пункт 33)».

4. За таких обставин, касаційному суду необхідно було постановити ухвалу про передачу справи на розгляд Великої Палати Верховного Суду для відступу від висновків Великої Палати Верховного Суду, зроблених у постанові від 15 жовтня 2019 року у справі № 903/129/18 (провадження № 12-72гс19), в постанові від 15 вересня 2020 року в справі № 469/1044/17 (провадження № 14-317цс19), в постанові від 20 липня 2022 року в справі № 910/5201/19 (провадження № 12-37гс21), в постанові Великої Палати Верховного Суду від 05 жовтня 2022 року в справі № 923/199/21 (провадження № 12-1гс22) та в постанові Великої Палати Верховного Суду від 21 червня 2023 року в справі № 905/1907/21 (провадження № 12-1гс23).

Суддя В. І. Крат