| ШОСТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
Справа № 320/11298/24 Суддя (судді) першої інстанції: Лиска І.Г.

ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

03 серпня 2026 року м. Київ
Шостий апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:
Головуючого судді Коротких А.Ю.,
суддів Сорочка Є.О.,
Чаку Є.В.,
при секретарі Ковальчук І.В.,
розглянувши у відкритому судовому засіданні апеляційну скаргу Всеукраїнської громадської організації "Український союз промисловців і підприємців" на рішення Київського окружного адміністративного суду від 22 вересня 2025 року у справі за адміністративним позовом Всеукраїнської громадської організації "Український союз промисловців і підприємців" до Кабінету Міністрів України, треті особи: Управління адміністративних будинків Господарсько-фінансового департаменту Секретаріату Кабінету Міністрів України, Господарсько-фінансовий департамент Секретаріату Кабінету Міністрів України, Міністерство у справах ветеранів, про визнання протиправним та скасування розпорядження,-
В С Т А Н О В И В :
Всеукраїнська громадська організація "Український союз промисловців і підприємців" звернулась до Київського окружного адміністративного суду з адміністративним позовом до Кабінету Міністрів України, треті особи: Управління адміністративних будинків Господарсько-фінансового департаменту Секретаріату Кабінету Міністрів України, Господарсько-фінансовий департамент Секретаріату Кабінету Міністрів України, Міністерство у справах ветеранів, про визнання протиправним та скасування розпорядження.
Рішенням Київського окружного адміністративного суду від 22 вересня 2025 року у задоволенні позову відмовлено повністю.
Не погоджуючись із прийнятим рішенням суду, Всеукраїнська громадська організація "Український союз промисловців і підприємців" звернулась з апеляційною скаргою, в якій просить скасувати рішення суду першої інстанції та ухвалити нову постанову, якою позов задовольнити повністю. Свої вимоги апелянт мотивує тим, що судом першої інстанції при постановленні оскаржуваного рішення неповно досліджено обставини, що мають значення для справи та неправильно застосовано норми матеріального та процесуального права.
10 грудня 2025 року на адресу суду надійшов відзив від Управління адміністративних будинків Господарсько-фінансового департаменту Секретаріату Кабінету Міністрів України, в якому останній просив апеляційну скаргу Всеукраїнської громадської організації "Український союз промисловців і підприємців" на рішення Київського окружного адміністративного суду від 22 вересня 2025 року залишити без задоволення, а рішення суду першої інстанції - без змін.
10 грудня 2025 року на адресу суду надійшов відзив від Господарсько-фінансового департаменту Секретаріату Кабінету Міністрів України, в якому останній просив апеляційну скаргу Всеукраїнської громадської організації "Український союз промисловців і підприємців" на рішення Київського окружного адміністративного суду від 22 вересня 2025 року залишити без задоволення, а рішення суду першої інстанції - без змін.
12 грудня 2025 року на адресу суду надійшов відзив від Міністерства у справах ветеранів, в якому останній просив апеляційну скаргу Всеукраїнської громадської організації "Український союз промисловців і підприємців" на рішення Київського окружного адміністративного суду від 22 вересня 2025 року залишити без задоволення, а рішення суду першої інстанції - без змін.
Заслухавши суддю-доповідача, дослідивши матеріали справи, колегія суддів дійшла висновку, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню.
Судом першої інстанції встановлено, що Всеукраїнська громадська організація "Український союз промисловців і підприємців" з 1997 року користується приміщенням у будинку на вул. Хрещатик, 34, в м. Києві поверхи три та сім на умовах оплати фактичних витрат, пов`язаних з утриманням займаних приміщень будинку, на підставі Розпорядження Кабінету Міністрів України №581-р від 16.10.1997 року.
Кабінетом Міністрів України 03 січня 2024 року було прийнято розпорядження № 2-р «Про внесення змін до пункту 1 розпорядження Кабінету Міністрів України від 17 листопада 2023 року № 1055 та визнання такими, що втратили чинність, розпорядження Кабінету Міністрів України від 26 лютого 1993 року № 137 та пункту 1 розпорядження Кабінету Міністрів України від 16 жовтня 1997 року № 581» (надалі «Розпорядження № 2-р»).
Абзацом другим пункту 2 оскаржуваного розпорядження було визнано таким, що втратив чинність пункт 1 розпорядження Кабінету Міністрів України від 16 жовтня 1997 року № 581.
Пунктом 1 Розпорядження Кабінету Міністрів України № 581-р (надалі «Розпорядження № 581-р») встановлено наступне:
«Розмістити Міністерство енергетики у будинку по вул. Хрещатик, 34, у м. Києві, передавши цей будинок в оперативне управління Міністерства.
Міністерству промислової політики забезпечити у місячний термін вивільнення займаних приміщень і здійснити передачу зазначеного будинку Міністерству енергетики.
Взяти до відома, що Міністерство енергетики надасть у користування Українській спілці промисловців та підприємців приміщення третього і сьомого поверхів у будинку по вул. Хрещатик, 34, на умовах оплати фактичних витрат, пов`язаних з утриманням займаних приміщень будинку».
Розпорядження № 581-р було виконано шляхом передачі майна в оперативне управління Міністерства енергетики України та укладення на підставі Розпорядження № 581-р відповідного договору на відшкодування фактичних витрат, пов`язаних з утриманням займаних Позивачем приміщень. Факт виконання Розпорядження № 581-р встановлений постановою Київського апеляційного господарського суду від 05.04.2018 року року, яке залишено без змін постановою Верховного Суду від 19.03.2019 року у справі 910/8622/16.
Позивач стверджує, що прийняттям Розпорядження № 2-р від 03.01.2024 року Відповідач фактично визнав таким, що втратив чинність акт індивідуальної дії, який вичерпав свою дію фактом його виконання.
Позивач, не погоджуючись з такими діями відповідача, вважаючи їх протиправними, а свої права - порушеними, звернувся з даним позовом до суду.
Надаючи правову оцінку обставинам справи, колегія суддів зазначає наступне.
Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Відповідно до частини другої статті 55 Конституції України, кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.
Так, повноваження Кабінету Міністрів України у спірних правовідносинах, зокрема, регламентовано Конституцією України, Законом України від 27.02.2014 року № 794-VII "Про Кабінет Міністрів України" (із змінами і доповненнями) (далі - Закон № 794-VII).
Згідно з частиною другою статті 1 Закону № 794-VII Кабінет Міністрів України здійснює виконавчу владу безпосередньо та через міністерства, інші центральні органи виконавчої влади, Раду міністрів Автономної Республіки Крим та місцеві державні адміністрації, спрямовує, координує та контролює діяльність цих органів.
Відповідно до частини першої статті 3 Закону № 794-VII діяльність Кабінету Міністрів України ґрунтується на принципах верховенства права, законності, поділу державної влади, безперервності, колегіальності, солідарної відповідальності, відкритості та прозорості.
Відповідно до частини третьої статті 3 Закону № 794-VII Кабінет Міністрів України є колегіальним органом, Кабінет Міністрів України приймає рішення після обговорення питань на його засіданнях.
Згідно з положеннями статті 4 Закону № 794-VII Кабінет Міністрів України у своїй діяльності керується Конституцією України, цим Законом, іншими законами України, а також указами Президента України та постановами Верховної Ради України, прийнятими відповідно до Конституції та законів України.
Приписами статті 117 Конституції України визначено, що Кабінет Міністрів України в межах своєї компетенції видає постанови і розпорядження, які є обов`язковими до виконання.
Згідно із статтею 19 Закону № 794-VII діяльність Кабінету Міністрів України спрямовується на забезпечення інтересів Українського народу шляхом виконання Конституції та законів України, актів Президента України, а також Програми діяльності Кабінету Міністрів України, схваленої Верховною Радою України, вирішення питань державного управління у сфері економіки та фінансів, соціальної політики, праці та зайнятості, охорони здоров`я, освіти, науки, культури, спорту, туризму, охорони навколишнього природного середовища, екологічної безпеки, природокористування, правової політики, законності, забезпечення прав і свобод людини та громадянина, запобігання і протидії корупції, розв`язання інших завдань внутрішньої і зовнішньої політики, цивільного захисту, національної безпеки та обороноздатності.
Відповідно до статті 117 Конституції України та частини першої статті 49 Закону №794-VII Кабінет Міністрів України на основі та на виконання Конституції і законів України, актів Президента України, постанов Верховної Ради України, прийнятих відповідно до Конституції та законів України, видає обов`язкові для виконання акти - постанови і розпорядження.
Частиною третьою цієї ж статті встановлено, що акти Кабінету Міністрів України з організаційно-розпорядчих та інших поточних питань видаються у формі розпоряджень Кабінету Міністрів України.
Розглядаючи позовні вимоги, суд першої інстанції вірно вважав, що за необхідне перш за все вирішити питання правової природи оскаржуваного рішення суб`єкта владних повноважень.
Акт державного чи іншого органу - це юридична форма рішень цих органів, тобто офіційний письмовий документ, який породжує певні правові наслідки, спрямований на регулювання тих чи інших суспільних відносин і має обов`язковий характер для суб`єктів цих відносин.
Залежно від компетенції органу, який прийняв такий документ, характеру та обсягу відносин, що врегульовано ним, акти поділяються на нормативні і такі, що не мають нормативного характеру, тобто індивідуальні.
Згідно з пунктом 18 частини 1 статті 4 КАС України, нормативно-правовий акт - акт управління (рішення) суб`єкта владних повноважень, який встановлює, змінює, припиняє (скасовує) загальні правила регулювання однотипних відносин, і який розрахований на довгострокове та неодноразове застосування.
Індивідуальний акт - це акт (рішення) суб`єкта владних повноважень, виданий (прийняте) на виконання владних управлінських функцій або в порядку надання адміністративних послуг, який стосується прав або інтересів визначеної в акті (рішенні) особи або осіб, та дія якого вичерпується його виконанням або має визначений строк (пункт 19 частини першої статті 4 КАС України).
За владно-регулятивною природою всі юридичні акти поділяються на правотворчі, правотлумачні (правоінтерпретаційні) та правозастосовні. Нормативно-правові акти належать до правотворчих, а індивідуальні - до правозастосовних.
Нормативно-правовий акт - це письмовий документ компетентного органу держави, уповноваженого нею органу місцевого самоврядування чи іншого суб`єкта, в якому закріплено забезпечуване нею формально обов`язкове правило поведінки загального характеру. Такий акт приймається як шляхом безпосереднього волевиявлення народу, так і уповноваженим на це суб`єктом за встановленою процедурою, розрахований на невизначене коло осіб і на багаторазове застосування.
Натомість індивідуально-правові акти, як результати правозастосування, адресовані конкретним особам, тобто є формально обов`язковими для персоніфікованих (чітко визначених) суб`єктів; містять індивідуальні приписи, в яких зафіксовані суб`єктивні права та/чи обов`язки адресатів цих актів; розраховані на врегулювання лише конкретної життєвої ситуації, а тому їх юридична чинність (формальна обов`язковість) вичерпується одноразовою реалізацією. Крім того, такі акти не можуть мати зворотної дії в часі, а свій зовнішній прояв можуть отримувати не лише в письмовій (документальній), але й в усній (вербальній) або ж фізично-діяльнісній (конклюдентній) формах.
З огляду на викладене, нормативно-правовий акт містить загальнообов`язкові правила поведінки (норми права), тоді як акт застосування норм права (індивідуальний акт) - індивідуально-конкретні приписи, що є результатом застосування норм права; вимоги нормативно-правового акта стосуються всіх суб`єктів, які опиняються в нормативно регламентованій ситуації, а акт застосування норм права адресується конкретним суб`єктам і створює права та/чи обов`язки лише для цих суб`єктів; нормативно-правовий акт регулює певний вид суспільних відносин, а акт застосування норм права - конкретну життєву ситуацію; нормативно-правовий акт діє впродовж тривалого часу та не вичерпує своєї дії фактами його застосування, тоді як дія акта застосування норм права закінчується у зв`язку з припиненням конкретних правовідносин.
Такий правовий висновок міститься у постанові Великої Палати Верховного Суду від 05.02.2020 року у справі № 9901/520/19.
Згідно з статтею 116 Конституції України Кабінет Міністрів України здійснює управління об`єктами державної власності відповідно до закону.
Кабінет Міністрів України є суб`єктом управління, що визначає об`єкти управління державної власності, стосовно яких виконує функції з управління, а також об`єкти управління державної власності, повноваження з управління якими передаються іншим суб`єктам управління.
Постановою Кабінету Міністрів України від 18 липня 2007 року №950 затверджено Регламент Кабінету Міністрів України, відповідно до пункту 2 § 30 якого розпорядження Кабінету Міністрів видаються, зокрема, з питань передачі майна.
Закон України «Про управління об`єктами державної власності» (далі - Закон № 185-V) відповідно до Конституції України визначає правові основи управління об`єктами державної власності. У статті 1 Закону № 185-V визначено, що управління об`єктами державної власності - здійснення Кабінетом Міністрів України та уповноваженими ним органами, іншими суб`єктами, визначеними цим Законом, повноважень щодо реалізації прав держави як власника таких об`єктів, пов`язаних з володінням, користуванням і розпоряджанням ними у межах, визначених законодавством України, з метою задоволення державних та суспільних потреб.
Відповідно до статті 3 Закону №185-V об`єктами управління державної власності є: майно, яке передане казенним підприємствам в оперативне управління; майно, яке передане державним комерційним підприємствам (далі - державні підприємства), установам та організаціям; майно, яке передане державним господарським об`єднанням; корпоративні права, що належать державі у статутних капіталах господарських організацій (далі - корпоративні права держави); державне майно, що забезпечує діяльність Президента України, Верховної Ради України та Кабінету Міністрів України; державне майно, передане в оренду, лізинг, концесію; державне майно, що перебуває на балансі господарських організацій і не увійшло до їх статутних капіталів або залишилося після ліквідації підприємств та організацій; державне майно, передане в безстрокове безоплатне користування Національній академії наук України, галузевим академіям наук; безхазяйне та конфісковане майно, що переходить у державну власність за рішенням суду.
Згідно із статтею 4 вказаного Закону суб`єктами управління об`єктами державної власності є: Кабінет Міністрів України; центральний орган виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну політику у сфері управління об`єктами державної власності; міністерства, інші органи виконавчої влади та державні колегіальні органи (далі - уповноважені органи управління); Фонд державного майна України; органи що забезпечують діяльність Президента України, Верховної Ради України та Кабінету Міністрів країни; органи, які здійснюють управління державним майном відповідно до повноважень визначених окремими законами; державні господарські об`єднання, державні холдингові компанії, інші державні господарські організації (далі - господарські структури); Національна академія наук України, галузеві академії наук.
Приписами статті 5 Закону № 185-V визначено, що Кабінет Міністрів України є суб`єктом управління, що визначає об`єкти управління державної власності, стосовно яких виконує функції з управління, а також об`єкти управління державної власності, повноваження з урахуванням якими передаються іншим суб`єктам управління, визначеним цим Законом. 
Здійснюючи управління об`єктами державної власності, Кабінет Міністрів України серед іншого визначає органи виконавчої влади та державні колегіальні органи, які здійснюють функції з управління об`єктами державної власності; встановлює порядок передачі об`єктів державної власності суб`єктам управління, визначеним цим Законом.
Отже, Кабінет Міністрів України є суб`єктом, який здійснює управління об`єктами державної власності та в силу закону наділений повноваженнями щодо розпоряджання ними, у межах, визначених законодавством України, з метою задоволення державних та суспільних потреб.
Аналогічна правова позиція викладена у постанові Верховного Суду від 28 листопада 2022 року у справі № 826/10720/18, від 31 січня 2024 року у справі № 640/22029/19.
Керуючись пунктом 16 частини першої статті 6 Закону № 185-V уповноважені органи управління відповідно до покладених на них завдань здійснюють управління державним майном, що не увійшло до статутних капіталів господарських товариств у процесі корпоратизації або перетворення державних підприємств у акціонерні товариства, товариства з обмеженою відповідальністю, 100 % акцій (часток) у статутному капіталі яких належать державі, приймають рішення про подальше використання цього майна (крім матеріальних носіїв секретної інформації), у тому числі об`єктів, що не підлягають приватизації.
Згідно статті 317 Цивільного кодексу України власникові належать права володіння, користування та розпорядження своїм майном, які він може реалізовувати на власний розсуд. Звідси власник має право на визначення юридичної долі свого майна, у тому числі й шляхом надання майна іншим особам, а також вилучення цього майна у відповідних суб`єктів.
Відповідно до пункту 4 § 1 Постанови Кабінету Міністрів України від 18 липня 2007 року № 950 "Про затвердження Регламенту Кабінету Міністрів України" Кабінет Міністрів України видає на основі і на виконання Конституції та законів України, актів Президента України та постанов Верховної Ради України, прийнятих відповідно до Конституції та законів України, у межах своєї компетенції постанови і розпорядження, обов`язкові для виконання.
Як вбачається з матеріалів справи, спірні приміщення перебували в оперативному управлінні Міністерства енергетики та вугільної промисловості України на підставі розпорядження Кабінету Міністрів України від 16.10.1997 року № 581.
В подальшому, Кабінетом Міністрів України на підставі положень Закону України «Про управління об`єктами державної власності» та Закону України «Про Кабінет Міністрів України» прийнято розпорядження від 31.10.2023 року № 994 «Про передачу нежитлових приміщень у м. Києві до сфери управління Господарсько-фінансового департаменту Секретаріату Кабінету Міністрів України».
Вказаним Розпорядженням Уряду вирішено передати нежитлові приміщення першого, другого третього, четвертого, шостого поверхів та підвалу загальною площею 3214,5 кв. метра (інвентарний номер 00236), п`ятого поверху загальною площею 120,6 кв метра та 746,5 кв. метра (інвентарні номери 00236/1/505-506 та 00236/1), сьомого поверху загальною площею 884,5 кв. метра (інвентарний номер 00236/2) в будівлі по вул. Хрещатик, 34. у м. Києві із сфери управління Міністерства енергетики до сфери управління Господарсько-фінансового департаменту Секретаріату Кабінету Міністрів України із закріпленням їх на праві господарського відання за Управлінням адміністративних будинків Господарсько-фінансового департаменту Секретаріату Кабінету Міністрів України.
Крім того, абз.3 п.1 даного розпорядження, передбачено: «Взяти до відома, що Міністерство енергетики надасть у користування Українській спілці промисловців та підприємців приміщення третього і сьомого поверхів у будинку по вул. Хрещатик, 34, на умовах оплати фактичних витрат, пов`язаних з утриманням займаних приміщень будинку».
Держава в особі Кабінету Міністрів України шляхом видання розпорядження Кабінету Міністрів України від 16.10.1997 року № 581-р "Про передачу будинку в оперативне управління Міністерству енергетики" вирішила надати позивачу право користування нерухомим майном без визначення строку користування та за умови оплати фактичних витрат, пов`язаних з утриманням займаних приміщень будинку.
Формулювання "за умови оплати фактичних витрат, пов`язаних з утриманням займаних приміщень будинку" не свідчить про платність користування, а є відшкодуванням витрат власника майна на утримання майна, яким користувався позивач.
Тобто, позивач здійснював оплату не права користування, а набутих послуг (витрат на утримання майна), які є похідними від права користування (електроенергія, вода, податок на землю тощо). Наведене відображене сутністю фактичних правовідносин, які склалися між державою та Всеукраїнською громадською організації "Український союз промисловців і підприємців".
Велика Палата Верховного Суду у постанові від 22.01.2019 року у справі № 910/15100/17, в якій склались аналогічні правовідносини, де власник нерухомого майна - Херсонська обласна рада, припинила право користування приміщеннями, які були безоплатно передані громадській організації на невизначений строк, прийшла до висновків, що "за таких обставин між сторонами виникли правовідносини щодо передачі майна у безоплатне користування на невизначений період - доки воно не знадобиться власнику».
Подібних висновків дійшла Велика Палата Верховного Суду і в постанові від 22.01.2019 року у справі № 910/12224/17 при наданні оцінки правовідносинам щодо передачі майна Київською міською радою у безоплатне користування на невизначений період.
Таким чином, прийнявши оскаржуване розпорядження Кабінету Міністрів України від 03.01.2024 року № 2, Відповідач впорядкував порядок використання державного майна та реалізував свої повноваження, що стосуються прав держави як власника державного майна, що перебуває на балансі господарських організацій і не увійшло до їх статутних капіталів або залишилося після ліквідації підприємства та організації з питань, пов`язаних з володінням, користуванням і розпорядженням ним з метою задоволення державних та суспільних потреб.
Реалізуючи повноваження та відповідно до статті 49 Закону України "Про Кабінет Міністрів України" Уряд оскаржуваним розпорядженням унормував акти виконавчої гілки влади відповідно до вимог статті 9 Закону України "Про оренду державного та комунального майна", згідно якою заборонена передача державного майна в безоплатне користування або позичку, тому подальше безкоштовне використання державного майна неможливе, оскільки суперечить чинному законодавству. Отже, аналіз наведених норм законодавства свідчить про те, що Уряд, прийнявши оскаржуване Розпорядження, реалізував свої повноваження, що стосуються прав держави, як власника, щодо державного майна з питань пов`язаних з володінням, користуванням і розпоряджанням ним з метою задоволення державних та суспільних потреб.
Відтак, оскаржуване Розпорядження є законним та обґрунтованим, прийнятим на виконання визначених законом повноважень Уряду.
Крім того, колегія суддів першої інстанції вірно вважає безпідставним посилання Позивача на Рішення Конституційного Суду України, оскільки вказані висновки Суду стосуються меж повноважень органів місцевого самоврядування. Органи місцевого самоврядування, згідно з правовою позицією, викладеною в Рішенні Конституційного Суду України від 16.04.2009 року № 7-рп/2009, дійсно обмежені у можливості скасовувати або змінювати свої ненормативні акти, якщо це порушує права та інтереси суб`єктів правовідносин, що виникли на їх основі. Однак, така позиція не може автоматично поширюватися на Кабінет Міністрів України, оскільки це два різні суб`єкти владних повноважень із різними сферами компетенції.
Відповідно до статті 113 Конституції України, Кабінет Міністрів України є вищим органом у системі органів виконавчої влади, який забезпечує виконання Конституції, законів та актів Президента. Це передбачає, що Уряд має право вносити зміни до своїх актів, скасовувати їх, якщо це необхідно для забезпечення законності або виконання інших управлінських функцій.
Стаття 49 Закону № 794-VII передбачає, що Кабінет Міністрів України може переглядати свої акти, зокрема у разі їх невідповідності законодавству або зміни обставин. Це дозволяє уряду не лише приймати нові акти, але й скасовувати чи змінювати раніше ухвалені.
На відміну від органів місцевого самоврядування, акти Кабінету Міністрів України можуть бути не лише актами одноразового застосування, але й нормативними документами, які впливають на широкий спектр суспільних відносин. Скасування чи зміна таких актів є звичайною практикою в межах державного управління.
Урядові акти можуть бути скасовані, якщо це відповідають інтересам держави, суспільства або викликано змінами в законодавстві чи економічним умовам. Як-то, зміна умов управління об`єктами державної власності.
Таким чином, Кабінет Міністрів України уповноважений скасовувати свої акти як нормативного, так і ненормативного характеру. Це відповідає його конституційним та законодавчим повноваженням і необхідне для забезпечення динамічності державного управління. Положення, викладені в Рішенні Конституційного Суду України № 7-рп/2009, стосуються органів місцевого самоврядування і не є безпосередньо застосовними до діяльності Кабінету Міністрів України.
Щодо аргументів позивача стосовно того, що наявність підстав знаходження Позивача у спірному приміщенні підтверджені постановою Київського апеляційного господарського суду від 05.04.2018 року у справі № 910/8622/16, залишеною без змін постановою Верховного Суду від 19.03.2019 року, а розпорядження Кабінету Міністрів України від 03.01.2024 № 2-р є протиправним, колегія суддів зазначає наступне.
У постанові Київського апеляційного господарського суду від 05.04.2018 року у справі № 910/8622/16, залишеною без змін постановою Верховного Суду від 19.03.2019 року, суд апеляційної інстанції дійшов до висновків, що оскільки "доказів оскарження чи скасування розпорядження Кабінету Міністрів України від 16.10.1997 року № 581-р матеріали справи не містять", то позивач "має право на використання державного майна на підставі розпорядження Кабінету Міністрів України, який в силу п. 5 ст. 116 Конституції України здійснює управління об`єктами державної власності".
Відтак, суд першої інстанції прийшов до рірного висновку, що у Позивача наявне право користування спірним державним майном саме на підставі діючого розпорядження Кабінету Міністрів України від 16.10.1997 року № 581-р. Таким чином, саме суд поставив наявність права користування Позивача спірним приміщенням у залежність від дійсності розпорядження Кабінету Міністрів України від 16.10.1997 року № 581-р.
Отже, твердження Позивача про неможливість визнати таким, що втратило чинність розпорядження Кабінету Міністрів України від 16.10.1997 року № 581-р, фактично означало б неможливість власника розпоряджатися своїм майном, що порушує статтю 41 Конституції України (кожен має право володіти, користуватися і розпоряджатися своєю власністю) та статтю 317 Цивільного кодексу України (власникові належать права володіння, користування та розпоряджання своїм майном).
Колегія суддів зазначає, що прийняття постанов і розпоряджень Кабінетом Міністрів України є реалізацією дискреційних повноважень Уряду, тобто наданих державному органу повноважень діяти на власний розсуд в межах закону. Такі акти Уряду є підзаконними актами, такими, що приймаються на основі та на виконання Конституції та законів України.
Реалізація суб`єктами владних повноважень своїх повноважень, які є законодавчо визначеними, що випливає з положень частини другої статті 19 Конституції України, здійснює в межах повноважень відповідної законної дискреції.
Крім цього, Позивач як підставу для задоволення своїх вимог наводить Рішення Конституційного Суду України від 13.05.1997 року № 1-зп про незворотну дію у часі законів та інших нормативно-правових актів та від 16.04.2009 року № 7-рп/2009 про скасування актів органів місцевого самоврядування.
Вказані рішення не підлягають застосуванню у даній судовій справі, оскільки спірні правовідносини виникли на підставі розпорядження Кабінету Міністрів України, яке не є нормативно-правовим актом, та оскаржуваним рішенням Уряду пункт 1 розпорядження Кабінету Міністрів України від 16.10.1997 року № 581-р не скасовувався, а визнавався таким, що втратив чинність.
Оскільки Київський апеляційний господарський суд та Верховний Суд у справі № 910/8622/16 визнали розпорядження Кабінету Міністрів України від 16.10.1997 року № 581-р формою надання згоди на користування державним майном Позивачем, то відповідно і оскаржуване розпорядження Кабінету Міністрів України фактично є формою повернення державного майна з безоплатного користування.
Колегія суддів першої інстанції вірно зазначає, що Господарський суд міста Києва у своєму рішенні від 26.07.2024 року у справі № 910/3707/24 за позовом Позивача про визнання укладеною додаткову угоду до договору на відшкодування витрат балансоутримувача на утримання нерухомого майна та надання комунальних послуг (станом на дату подання цих пояснень вказане рішення суду ще не набрало законної сили), прийшов до висновку, що держава в особі Кабінету Міністрів України розпорядженням від 03.01.2024 року № 2-р вирішила припинити право Позивача на безоплатне користування державним нерухомим майном та скористалася своїм правом на відмову від договору позички, а тому останнім днем правомірного користування Позивачем нерухомим майном - приміщеннями в адміністративному будинку за адресою м. Київ, вул. Хрещатик, 34 загальною площею 870,80 кв. м, розташованими на 3 і 7 поверхах будівлі, було 03.04.2024 року.
Також колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції та вважає необґрунтованими доводи Позивача про можливість поновлення дії акту, який в свою чергу визнаний таким, що втратив чинність у зв`язку із скасуванням судом оскаржуваного Розпорядження.
Відповідно до положень пункту 32 Правил підготовки проектів актів Кабінету Міністрів України, затверджених постановою Кабінету Міністрів України № 870 від 06 вересня 2005 року, визнання таким, що втратив чинність, акта Кабінету Міністрів України чи його скасування не поновлює дію актів, які визнані ним такими, що втратили чинність, чи які скасовані таким актом. Дія акта Кабінету Міністрів України поновлюється шляхом прийняття відповідного акта або із зазначенням в тексті акта про визнання таким, що втратив чинність, акта Кабінету Міністрів України чи про його скасування.
Таке ж положення міститься у пункті 2.36 наказу Міністерства юстиції України від 12.04.2005 року № 34/5 «Про вдосконалення порядку державної реєстрації нормативно- правових актів у Міністерстві юстиції України та скасування рішення про державну реєстрацію нормативно-правових актів», в якому зазначено, що визнання нормативно- правового акта таким, що втратив чинність, не поновлює дію актів, які в свою чергу визнані ним такими, що втратили чинність.
Аналогічне правове регулювання встановлено також у Законі України «Про правотворчу діяльність», який хоч ще не введений в дію з огляду на воєнний стан, але підлягає врахуванню для загальної теоретичної характеристики дії нормативно-правових актів.
Так, відповідно до частини п`ятої статті 61 цього Закону визнання нормативно- правового акта або окремого його структурного елемента таким, що не відповідає Конституції України (є неконституційним), або таким, що втратив чинність, не відновлює дію нормативно-правового акта або його окремого структурного елемента, що діяв до набрання чинності нормативно-правовим актом або окремим його структурним елементом, що визнаний таким, що не відповідає Конституції України (є неконституційним), або таким, що втратив чинність.
Автоматичне відновлення норм права також не узгоджується з положеннями Указу Президента «Про порядок офіційного оприлюднення нормативно-правових актів та набрання ними чинності» від 10.06.97 року № 503/97.
У рішенні Конституційного Суду України від 03 жовтня 1997 року № 4-зп надано роз`яснення стосовно порядку набрання чинності нормативно-правовими актами та зазначено, що конкретна сфера суспільних відносин не може бути водночас врегульована однопредметними нормативними правовими актами однакової сили, які за змістом суперечать один одному; звичайною є практика, коли наступний у часі акт містить пряме застереження щодо повного або часткового скасування попереднього; загальновизнаним є й те, що з прийняттям нового акта, якщо інше не передбачено самим цим актом, автоматично скасовується однопредметний акт, який діяв у часі раніше, тобто діє правило Lex posterior derogat priori - «наступний закон скасовує попередній».
Отже, одна норма може спричиняти недійсність іншої, в цьому випадку «недійсна» норма втрачає чинність остаточно, вона залишається нечинною навіть після втрати чинності норми, яка її «витіснила». Крім того, чинне законодавство України не передбачає випадків поняття «відновлення» в силі актів Уряду, які у встановленому порядку втратили чинність. Таким чином, скасування в судовому порядку оскаржуваного Розпорядження автоматично не поновить дію скасованих ним актів.
Зі змісту пояснювальної записки до проекту оскаржуваного Розпорядження вбачається, що метою його прийняття, зокрема в частині оскаржуваного пункту другого зазначено, що розпорядженням Кабінету Міністрів України від 31.10.2023 року № 994 вирішено передати нежитлові приміщення першого, другого, третього, четвертого, шостого поверхів та підвалу загальною площею 3214,5 кв. метра (інвентарний номер 00236), п`ятого поверху загальною площею 120,6 кв. метра та 746,5 кв. метра (інвентарні номери 00236/1/505-506 та 00236/1), сьомого поверху загальною площею 884,5 кв. метра (інвентарний номер 00236/2) в будівлі по вул. Хрещатик, 34, у м. Києві із сфери управління Міністерства енергетики до сфери управління Господарсько-фінансового департаменту Секретаріату Кабінету Міністрів України із закріпленням їх на праві господарського відання за Управлінням адміністративних будинків Господарсько- фінансового департаменту Секретаріату Кабінету Міністрів України.
Крім того, що на момент виникнення спірних правовідносин порядок оренди державного і комунального майна врегульовувався положеннями Закону України «Про оренду державного і комунального майна» від 10.04.1992 року № 2269-ХІІ, який не містив приписів стосовно заборони безоплатного користування державним майном.
Натомість нова редакція Закону України «Про оренду державного і комунального майна» від 03.10.2019 року № 157-ІХ, зокрема стаття 9, містить пряму заборону щодо безоплатного користування державним майном, що повністю унеможливлює перебування Позивача у спірних приміщеннях на безоплатній основі.
З урахуванням зазначеного, з метою приведення у відповідність нормативно-правових актів Кабінету міністрів України, було запропоновано визнати таким, що втратило чинність розпорядження Уряду від 26.02.1993 року № 137 «Про передачу будинку до сфери управління Мінпрому, та пункт 1 розпорядження Уряду від 16.10.1997 року № 581 «Про передачу будинку в оперативне управління Міністерству енергетики», відповідно до яких в будинку по вул. Хрещатик, 34 у м. Києві передбачалося розміщувати Мінпром та в подальшому Міненерго, тобто приміщення у яких безоплатно перебував Позивач.
Згідно Рекомендацій Комітету Міністрів Ради Європи № R(80)2, яка прийнята Комітетом Міністрів 11 березня 1980 року на 316-й нараді, визначено, що під дискреційними повноваженнями слід розуміти повноваження, які адміністративний орган, приймаючи рішення, може здійснювати з певною свободою розсуду, тобто, коли такий орган може обирати з кількох юридично допустимих рішень те, яке він вважає найкращим за даних обставин.
Дискреційні повноваження в більш вузькому розумінні - це можливість діяти за власним розсудом, в межах закону, можливість застосувати норми закону та вчинити конкретні дії (або дію) серед інших, кожні з яких окремо є відносно правильними (законними).
Частиною третьою статті 2 КАС України закріплено принципи адміністративної процедури, які повинні дотримуватися при реалізації дискреційних повноважень владного суб`єкта.
Відповідно до наведеної норми Кодексу у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; з використанням повноваження з метою. з якою це повноваження надано; обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); безсторонньо (неупереджено); добросовісно; розсудливо; дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; своєчасно, тобто протягом розумного строку.
Аналіз наведених норм свідчить про те, що Кабінет Міністрів України приймаючи оскаржуване Розпорядження діяв в межах дискреції, але в межах визначених законом повноважень.
Дискреційні повноваження Уряду України дозволяють йому скасовувати свої акти у випадках, визначених законодавством, із дотриманням принципів законності, пропорційності та захисту прав і законних інтересів фізичних і юридичних осіб.
Розпорядження Кабінету Міністрів України, як правило, мають характер одноразового застосування. У разі виявлення їхньої незаконності чи невідповідності державній політиці Уряд має повноваження скасувати ці акти.
Практика Конституційного Суду України підтверджує право органів державної влади, зокрема Кабінету Міністрів, на зміну або скасування власних актів, за умови, що це відповідає Конституції та законам України.
В свою чергу доводи Позивача про відсутність в Уряду відповідних повноважень щодо прийняття оскаржуваного акта є безпідставними і не грунтуються на жодних доказах.
Отже, Уряд України має законне право скасовувати свої розпорядження в межах своїх дискреційних повноважень, що дозволяє йому реагувати на зміну обставин, усувати недоліки чи невідповідності своїх актів законодавству.
Відтак, приймаючи оскаржуване розпорядження Кабінету Міністрів України, відповідач діяв в межах наданих йому повноважень. А тому доводи Позивача про відсутність у Відповідача відповідних повноважень щодо прийняття оскаржуваного акта є безпідставними і не ґрунтуються на жодних доказах. Таким чином, розпорядження Кабінету Міністрів України від 03.01.2024 року № 2 є законним, обґрунтованим та прийнятим на виконання визначених законодавством повноважень Кабінету Міністрів України, яким Уряд реалізував свої повноваження, що стосуються прав держави, як власника, щодо державного майна, що перебуває на балансі господарських організацій і не увійшло до їх статутних капіталів або залишилося після ліквідації підприємства та організації з питань пов`язаних з володінням, користуванням, і розпорядженням ним з метою задоволення державних та суспільних потреб.
Щодо способу захисту обраного позивачем в даній справі суд першої інстанції вірно зазначає, що за статтею 5 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси.
Згідно частини третьої статті 6 КАС України звернення до адміністративного суду для захисту прав і свобод людини і громадянина безпосередньо на підставі Конституції України гарантується.
Згідно частини другої статті 124 Конституції України юрисдикція судів поширюється на всі правовідносини, що виникають у державі.
Отже, з наведеної норми Конституції України вбачається, що судова юрисдикція поширюється не загалом на всі суспільні правовідносини, а лише на такі, що врегульовані нормами права, тобто наявність юридичного спору.
У свою чергу неодмінними елементом правовідносин є їх зміст, тобто суб`єктивне право особи та її обов`язок. Відтак, судовому захисту підлягає суб`єктивне право особи, яке порушується у конкретних правовідносинах.
Відповідні зміни або перешкоди можуть бути створені протиправними рішеннями, діями або бездіяльністю суб`єкта владних повноважень.
Якщо відповідні рішення, дії чи бездіяльність протиправно, на думку особи, спричинили виникнення, зміни чи припинення прав та обов`язків особи (тобто є юридично значимими), особа може порушити питання про визнання протиправними таких рішень, дій чи бездіяльності в судовому порядку.
При цьому позивач на власний розсуд визначає, чи порушені його права рішеннями, дією або бездіяльністю суб`єкта владних повноважень. Водночас задоволення відповідних вимог особи можливе лише в разі об`єктивної наявності порушення, тобто встановлення, що рішення, дія або бездіяльність протиправно породжують, змінюють або припиняють права та обов`язки у сфері публічно-правових відносин.
Колегія суддів звертає увагу, що гарантоване статтею 55 Конституції України право на судовий захист можливе лише у разі наявності такого порушеного права і логічним обґрунтуванням такого порушення.
Таким чином, порушене право має бути реальним, стосуватися індивідуального вираженого права або інтересів особи, яка стверджує про його порушення.
Аналогічну позицію встановлено Конвенцією про захист прав людини і основоположних свобод (далі - Конвенція), а саме у статті 13 Конвенції «Право на ефективний засіб юридичного захисту» проголошено: «Кожен, чиї права та свободи, визнані в цій Конвенції, було порушено, має право на ефективний засіб юридичного захисту в національному органі, навіть якщо таке порушення було вчинене особами, які здійснювали свої офіційні повноваження».
Також, Конституційний Суд України, вирішуючи питання, порушені в конституційному зверненні і конституційному поданні щодо тлумачення частини другої статті 55 Конституції України, у рішенні від 14.12.2011 року № 19-рп/2011 зазначив, що права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави (частина друга статті 3 Конституції України). Для здійснення такої діяльності органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові і службові особи наділені публічною владою, тобто мають реальну можливість на підставі повноважень, встановлених Конституцією і законами України, приймати рішення чи вчиняти певні дії.
Водночас, способи захисту права, як передбачені законом дії, що безпосередньо спрямовані на захист права. Такі дії є завершальними актами захисту у вигляді матеріально-правових дій або юрисдикційних дій щодо усунення перешкод на шляху здійснення суб`єктами своїх прав або припинення правопорушень, відновлення становища, яке існувало до порушення. Саме застосування конкретного способу захисту порушеного чи запереченого права і є результатом діяльності по захисту прав.
Отже, адміністративний суд, отримавши позовну заяву, повинен встановити наявність факту порушення права та застосувати конкретний спосіб захисту порушеного права, шо залежить як від змісту суб`єктивного права, за захистом якого звернулася особа, так і від характеру його порушення.
Завданням адміністративного судочинства, як визначено у частиною першої статті 2 КАС України, є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
У пункту 10 частини 2 статті 245 КАС України передбачено право суду захистити право позивача в інший спосіб, аніж це передбачено у попередніх пунктах цієї норми, який не суперечить закону і забезпечує ефективний захист таких прав.
Також згідно з частиною 2 статті 9 КАС України суд розглядає адміністративні справи не інакше як за позовною заявою, поданою відповідно до цього Кодексу, в межах позовних вимог. Суд може вийти за межі позовних вимог, якщо це необхідно для ефективного захисту прав, свобод, інтересів людини і громадянина, інших суб`єктів у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
Статтею 13 Конвенції передбачено право особи, права та свободи якої було порушено на ефективний засіб юридичного захисту в національному органі, навіть якщо таке порушення було вчинене особами, які здійснювали свої офіційні повноваження.
При цьому, під ефективним засобом (способом) слід розуміти такий, що призводить до потрібних результатів, наслідків, дає найбільший ефект.
Відтак, ефективний спосіб захисту повинен забезпечити поновлення порушених прав та бути адекватним наявним обставинам.
Крім того, право на доступ до суду, закріплене у ст. 6 Конвенції, не є абсолютним, воно може підлягати дозволеним за змістом обмеженням, зокрема щодо умов прийнятності скарг.
Такі обмеження не можуть зашкоджувати самій суті права доступу до суду, мають переслідувати легітимну мету, а також мас бути обґрунтована пропорційність між застосованими засобами та поставленою метою (п. 33 рішення від 21.12.2010 року у справі «Перетяка та Шереметьев проти України»).
Обов`язковою умовою надання правового захисту судом є наявність відповідного порушення суб`єктом владних повноважень прав, свобод або законних інтересів особи па момент її звернення до суду.
При цьому, таке порушення мас бути реальним, стосуватися індивідуально виражених прав чи інтересів особи, яка стверджує про їх порушення.
Тобто, гарантоване статтею 55 Конституції України й конкретизоване у відповідних законодавчих актах право на судовий захист передбачає можливість звернення до суду за захистом порушеного права, але вимагає, щоб стверджувальне порушення було обґрунтованим. Аналогічна правова позиція викладена у постановах Верховного Суду від 12.08.2018 року у справі № 826/4406/16, від 26.06.2018 року у справі № 802/1064/17-а, від 03.07.2018 року у справі № 826/16634/16.
З огляду на зазначене, вирішуючи спір, суд має пересвідчитись у належності особі яка звернулась за судовим захистом, відповідного права або охоронюваного законом інтересу (чи є така особа належним позивачем у справі - наявність права на позов у матеріальному розумінні), встановити, чи є відповідне право або інтерес порушеним (встановити факт порушення), а також визначити, чи відповідає обраний позивачем спосіб захисту порушеного права тим, що передбачені законодавством та чи забезпечить такий спосіб захисту відновлення порушеного права позивача.
Колегія суддів зазначає, що адміністративне судочинство спрямоване саме на захист порушених прав осіб у сфері публічно-правових відносин, таким чином для задоволення позову адміністративний суд повинен встановити, чи у зв`язку з прийняттям відповідного рішення чи діями суб`єкта владних повноважень порушуються права позивача.
Задоволенню в адміністративному судочинстві підлягають лише ті вимоги, які відновлюють порушені права чи інтереси у сфері публічно-правових відносин.
Таким чином, у розумінні КАС України захист прав, свобод та інтересів осіб завжди має похідний характер від встановлення судом самого факту їх порушення, адже відсутність порушеного права, свободи чи інтересу виключає необхідність їх захисту або відновлення.
Саме по собі порушення вимог закону діями (бездіяльністю) або рішеннями суб`єкта владних повноважень не є достатньою підставою для визнання їх протиправними, оскільки обов`язковою умовою визнання їх незаконними є доведеність позивачем порушення цими діями або рішенням безпосередньо його прав та охоронюваних законом інтересів.
Аналогічна позиція висловлена в окремих рішеннях Конституційного Суду України, зокрема рішення від 25.11.2017 року № 6-рп/1997 за конституційним зверненням громадянки України щодо офіційного тлумачення частини другої статті 55 Конституції України та статті 248-2 Цивільного процесуального кодексу України (справа громадянки України щодо права на оскарження в суді неправомірних дій посадової особи) та від 25.12.1997 року № 9-зп/1997 у справі за конституційним зверненням громадян України та інших громадян щодо офіційного тлумачення статей 55, 64, 124 Конституції України (справа за зверненнями жителів міста Жовті Води).
Окрім того, в рішенні Верховного Суду від 28.02.2019 року по адміністративній справі № 522/3665/17, зазначено, що в контексті завдань адміністративного судочинства (ст. 2 КАС України) звернення до суду є способом захисту порушених прав, свобод або законних інтересів позивача. Тому особа повинна довести (а суд - встановити), що їй належать права, свободи або законні інтереси, за захистом яких вона звернулася до суду. Права, свободи та законні інтереси, які належать конкретній особі (особам) є предметом судового захисту.
Отже, обов`язковою умовою для задоволення позову є доведеність позивачем порушення саме його прав та охоронюваних законом інтересів з боку відповідача, зокрема, наявність в особи, яка звернулася з позовом, суб`єктивного матеріального права або законного інтересу, на захист якого подано позов. Аналогічні правові висновки, викладені в постановах Верховного Суду від 21.11.2018 року у справі № 504/4148/16-а, від 06.11.2019 року у справі №826/15078/17, від 30.06.2020 року у справі № 640/1609/19.
Таким чином, доводи позивача не містять обґрунтування порушення його прав, оскільки в матеріалах справи не вбачається підтвердження бездіяльності відповідача щодо неприйняття відповідної постанови Кабінету Міністрів України, оскільки головним аргументом товариства є припущення щодо зволікання з прийняттям вищезазначеного акта Уряду України.
Колегія суддів апеляційної інстанції зазначає, що рішення суду першої інстанції постановлене з додержанням норм матеріального і процесуального права, обставини справи встановлено повно та досліджено всебічно.
Відповідно до частин першої та другої статті 77 Кодексу адміністративного судочинства України, кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу.
В адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень обов`язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача.
За таких обставин, враховуючи вищевикладене, системно проаналізувавши приписи законодавства України, що були чинними на момент виникнення спірних правовідносин між сторонами, зважаючи на взаємний та достатній зв`язок доказів у їх сукупності, колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції щодо відсутності підстав для задоволення позову.
Доводи апеляційної скарги зазначених вище висновків суду першої інстанції не спростовують і не дають підстав для висновку, що судом першої інстанції при розгляді справи неправильно застосовано норми матеріального права, які регулюють спірні правовідносини, чи порушено норми процесуального права.
Відповідно до ст. 316 КАС України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.
Керуючись ст.ст. 243, 250, 308, 310, 315, 316, 321, 325, 328 КАС України, суд
П О С Т А Н О В И В :
Апеляційну скаргу Всеукраїнської громадської організації "Український союз промисловців і підприємців" залишити без задоволення, а рішення Київського окружного адміністративного суду від 22 вересня 2025 року - без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена в касаційному порядку протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення безпосередньо до Верховного Суду.

Головуючий суддя: Коротких А.Ю.

Судді: Сорочко Є.О.

Чаку Є.В.

Повний текст виготовлено: 05 серпня 2026 року.