| ШОСТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
Справа № 640/18842/19 Суддя (судді) першої інстанції: Скрипка І.М.

ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

15 вересня 2026 року м. Київ

Шостий апеляційний адміністративний суд у складі колегії:
головуючий суддя Парінов А.Б.,
судді:  Беспалов О.О.,
Кобаль М.І.,
розглянувши у письмовому провадженні апеляційну скаргу Акціонерного товариства "Українська залізниця" на рішення Київського окружного адміністративного суду від 08 серпня 2025 року у справі за адміністративним позовом Акціонерного товариства «Українська залізниця» в особі регіональної філії «Одеська залізниця «Акціонерного товариства «Українська залізниця» до Державної аудиторської служби України про визнання протиправним та скасування висновку, -

В С Т А Н О В И В:

Акціонерне товариство "Українська залізниця" в особі регіональної філії "Одеська залізниця" акціонерного товариства "Українська залізниця" звернулось до суду з позовом до Державної аудиторської служби України, у якому просило визнати протиправним та скасувати висновок Держаудитслужби від 20 вересня 2019 року № 415 про результати моніторингу закупівлі, інформація щодо якої оприлюднена в електронній системі закупівель Prozorro за № UA-2019-08-22-003085-с.
Позовні вимоги обґрунтовані тим, що складений за результатами моніторингу висновок є необґрунтованим і безпідставним. Товариство наполягало на відсутності обов`язку замовника вносити зміни до річного плану закупівель у частині виду процедури закупівлі. Наголошувало, що у висновку на нього покладено неконкретизований обов`язок вчинити дії, який не має реального законодавчого механізму виконання.
Рішенням Київського окружного адміністративного суду від 08 серпня 2025 року у задоволенні позову відмовлено. 
Суд першої інстанції виходив з того, що застосування переговорної процедури не позбавляє замовника обов`язку здійснювати закупівлю відповідно до річного плану, а тому порушення статті 4 Закону України "Про публічні закупівлі" дійсно мало місце. Суд врахував, що позивач протягом 2019 року регулярно вносив зміни до річного плану, у зв`язку з чим невнесення змін щодо виду процедури закупівлі залишилося незрозумілим. Суд також визнав, що висновок відповідає вимогам до його оформлення, встановленим Законом та Порядком заповнення форми висновку про результати моніторингу закупівлі, а обов`язкове зазначення конкретного способу усунення порушення нормами не передбачене. Окремо суд зауважив, що позивач не скористався правом одноразово звернутися до органу державного фінансового контролю за роз`ясненням змісту висновку.

Не погоджуючись із рішенням суду першої інстанції, позивач подав апеляційну скаргу, у якій просить його скасувати та ухвалити нове рішення про задоволення позову. 
На обґрунтування вимог апеляційної скарги апелянт посилається на те, що чинним законодавством не передбачено обов`язку замовника вносити зміни до річного плану закупівель у частині виду процедури закупівлі у разі прийняття рішення про проведення переговорної процедури за пунктом 4 частини другої статті 35 Закону України «Про публічні закупівлі» за результатами двічі відмінених відкритих торгів. Зазначає, що неодноразове внесення змін до річного плану саме по собі не свідчить про наявність технічної можливості змінити вид закупівлі, оскільки така зміна призвела б до зміни визначеної очікуваної вартості закупівлі у розмірі 54 407 200,00 грн та унеможливила б проведення інших запланованих процедур. Вказує, що наведені обставини судом першої інстанції належним чином не досліджені всупереч вимогам частини третьої статті 242 Кодексу адміністративного судочинства України, а Держаудитслужбою не доведено належними та допустимими доказами наявність у замовника обов`язку та технічної можливості внесення відповідних змін. Крім того, апелянт зазначає, що вимога про вжиття заходів щодо усунення виявлених порушень не містить конкретної норми чи чітко визначених дій, які має вчинити замовник, а покладення на нього обов`язку самостійно визначати такі заходи може призвести до вчинення нового порушення законодавства.
Відповідно до п. 3 ч. 1 ст. 311 Кодексу адміністративного судочинства України суд апеляційної інстанції може розглянути справу без повідомлення учасників справи (в порядку письмового провадження) за наявними у справі матеріалами, якщо справу може бути вирішено на підставі наявних у ній доказів, у разі подання апеляційної скарги на рішення суду першої інстанції, які ухвалені в порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення сторін (у порядку письмового провадження).
З огляду на викладене, колегія суддів визнала за можливе розглянути справу в порядку письмового провадження.
Держаудитслужбою подано відзив на апеляційну скаргу, у якому відповідач просить залишити скаргу без задоволення, а рішення суду першої інстанції – без змін. Відповідач наполягає, що застосування переговорної процедури не звільняє замовника від обов`язку здійснювати закупівлю відповідно до річного плану, який є загальним принципом планування, а тому висновок є законним та обґрунтованим. Стосовно способу усунення порушення Держаудитслужба зазначає, що пункт 3 розділу III Порядку заповнення форми висновку зобов`язує орган навести структурну одиницю компетенційного нормативно-правового акта, тобто межі своїх повноважень щодо зобов`язання замовника усунути порушення, а не визначати конкретний захід, який замовник має вжити; конкретний спосіб усунення орган визначає самостійно, а у пункті 3 констатуючої частини висновку наведено посилання на статті 5 та 10 Закону України "Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні".
Судом першої інстанції встановлено, що позивачем за предметом закупівлі послуг з ремонту лінійного обладнання моторвагонного рухомого складу (послуги з ремонту приводного силового модуля Power Pack) двічі оголошувалися відкриті торги – за № UA-2019-05-31-001323-b та № UA-2019-07-09-000816-с, обидва очікуваною вартістю 8 715 588,00 грн, які були відмінені у зв`язку з поданням для участі в торгах менше двох тендерних пропозицій. 
У зв`язку з цим позивач застосував переговорну процедуру закупівлі, розмістивши оголошення № UA-2019-08-22-003085-с, і 19 вересня 2019 року за її результатами уклав договір про закупівлю із ТОВ "Електрик Інжинірінг ЛТД". 
На підставі наказу від 10 вересня 2019 року № 262 відповідачем проведено моніторинг зазначеної закупівлі, за результатами якого 20 вересня 2019 року в електронній системі закупівель оприлюднено висновок № 415.
За результатами аналізу питань визначення предмета закупівлі, наявності підстав для застосування переговорної процедури, оприлюднення інформації щодо закупівлі, своєчасності укладення договору та його оприлюднення порушень не встановлено. Водночас за результатами аналізу дотримання законодавства у частині річного плану встановлено порушення статті 4 Закону України "Про публічні закупівлі": відповідно до річного плану передбачалася закупівля відповідних послуг шляхом застосування відкритих торгів, натомість замовник провів переговорну процедуру, яка річним планом не передбачена. Дійшовши такого висновку, Держаудитслужба зобов`язала позивача здійснити заходи щодо усунення виявлених порушень у встановленому законодавством порядку та протягом п`яти робочих днів з дня оприлюднення висновку оприлюднити через електронну систему закупівель інформацію та/або документи, що свідчать про усунення порушення, або аргументовані заперечення до висновку, або інформацію про причини неможливості усунення виявлених порушень.
Колегія суддів, перевіривши матеріали справи та доводи апеляційної скарги і відзиву, дійшла висновку, що апеляційна скарга задоволенню не підлягає з огляду на таке.
Відповідно до частини першої статті 308 Кодексу адміністративного судочинства України суд апеляційної інстанції переглядає справу за наявними у ній і додатково поданими доказами та перевіряє законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги.
Згідно з частиною другою статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Згідно зі статтею 5 Закону України "Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні" контроль за дотриманням законодавства у сфері закупівель здійснюється шляхом проведення моніторингу закупівлі у порядку, встановленому Законом України "Про публічні закупівлі", проведення перевірки закупівель, а також під час державного фінансового аудиту та інспектування.
Стаття 4 Закону України "Про публічні закупівлі" (у редакції, чинній на час виникнення спірних відносин) передбачає, що закупівля здійснюється відповідно до річного плану. Річний план, додаток до річного плану та зміни до них безоплатно оприлюднюються на веб-порталі Уповноваженого органу з питань закупівель протягом п`яти днів з дня їх затвердження.
Відповідно до пункту 4 частини другої статті 35 Закону України "Про публічні закупівлі" переговорна процедура закупівлі застосовується замовником як виняток у разі, якщо замовником було двічі відмінено тендер через відсутність достатньої кількості учасників, при цьому предмет закупівлі, його технічні та якісні характеристики, а також вимоги до учасника не повинні відрізнятися від вимог, що були визначені замовником у тендерній документації.
Зі змісту наведених норм є очевидним, що право замовника застосувати як виняток переговорну процедуру за наслідками двічі відмінених торгів і обов`язок замовника здійснювати закупівлю відповідно до річного плану є самостійними вимогами Закону, які не виключають одна одну. Застосування переговорної процедури не звільняє замовника від обов`язку привести річний план у відповідність до фактично обраної процедури закупівлі, оскільки закупівля здійснюється саме відповідно до річного плану. Оскільки річним планом передбачалася закупівля шляхом відкритих торгів, а фактично проведена переговорна процедура, і відповідних змін до плану замовник не вніс, закупівлю здійснено не відповідно до річного плану, що становить порушення статті 4 Закону. Таку правову позицію підтверджує і практика Верховного Суду, згідно з якою закупівля здійснюється відповідно до річного плану, а у разі проведення процедури, що ним не передбачена, замовник вносить відповідні зміни до плану та оприлюднює їх у встановлений строк.
Доводи апелянта про відсутність обов`язку вносити зміни до річного плану щодо виду процедури, а також про технічну неможливість внесення таких змін колегія суддів відхиляє. Твердження про те, що зміна виду закупівлі неминуче тягне зміну очікуваної вартості всього річного плану у сумі 54 407 200,00 грн і позбавляє замовника можливості здійснити інші заплановані процедури, жодними доказами не підтверджене та має характер припущення. Навпаки, з матеріалів справи вбачається, що позивач протягом 2019 року неодноразово, а саме шістнадцять разів, вносив зміни до річного плану закупівель, зокрема протоколом № 3 засідання тендерного комітету від 11 квітня 2019 року внесено зміни № 1, а протоколом № 256 від 26 вересня 2019 року – зміни № 16. Наведене свідчить, що механізм внесення змін до плану був доступним замовнику та ним використовувався, а отже об`єктивна неможливість внесення відповідних змін у справі не доведена. Крім того, за приписами частини восьмої статті 71 Закону замовник мав право протягом трьох робочих днів з дня оприлюднення висновку одноразово звернутися до органу державного фінансового контролю за роз`ясненням змісту висновку та його зобов`язань, однак таким правом не скористався.
А отже, довід апеляційної скарги про відсутність порушення статті 4 Закону та недоведеність його реальності є необґрунтованим, а висновок відповідача у частині констатації порушення відповідає обставинам справи.
Щодо доводів апелянта про неконкретність зобов`язальної частини висновку колегія суддів зазначає таке.
Відповідно до частини шостої статті 71 Закону України "Про публічні закупівлі" за результатами моніторингу закупівлі посадова особа органу державного фінансового контролю складає та підписує висновок про результати моніторингу закупівлі, у якому обов`язково зазначаються, зокрема, опис порушення законодавства у сфері публічних закупівель, виявленого за результатами моніторингу закупівлі, та зобов`язання щодо усунення порушення законодавства у сфері публічних закупівель.
Із наведеної норми випливає, що орган державного фінансового контролю зобов`язаний описати виявлене порушення та зазначити зобов`язання щодо його усунення, при цьому Закон надає органу певну свободу розсуду у визначенні способу усунення виявленого порушення з урахуванням його характеру. Обираючи спосіб усунення, орган не в кожному випадку зобов`язаний вимагати припинення (розірвання) договірних відносин: якщо виявлене порушення такого припинення не потребує, орган вправі обмежитися заходом превентивного характеру, скерованим на дотримання відповідних правових норм надалі. Подібний висновок викладено у постанові Верховного Суду від 30 березня 2023 року у справі № 420/11945/21, у якій Верховний Суд, скасовуючи рішення судів попередніх інстанцій та відмовляючи в позові, зазначив, що суб`єкт владних повноважень, встановивши наявність порушень під час проведення спірної закупівлі, дійшов висновку про застосування до замовника превентивного заходу, що не вимагає розірвання договірних відносин, а така вимога скерована на дотримання в подальшому вказаних правових норм під час проведення закупівель.
У спірному висновку Держаудитслужба не вимагала від замовника розірвання укладеного договору. Зобов`язання здійснити заходи щодо усунення виявлених порушень у встановленому законодавством порядку за своїм змістом не покладає на замовника непропорційного обов`язку та надає йому можливість обрати відповідний закону варіант поведінки. Водночас висновок прямо передбачає альтернативу, згідно з якою замовник протягом п`яти робочих днів оприлюднює або документи, що свідчать про усунення порушення, або аргументовані заперечення до висновку, або інформацію про причини неможливості усунення виявлених порушень. Отже, у разі якщо усунення порушення замовник вважав об`єктивно неможливим з огляду на укладення договору, він мав право повідомити орган про причини такої неможливості. Позивач цим правом не скористався, як не скористався і правом на одноразове звернення за роз`ясненням змісту висновку. Разом із тим у пункті 3 констатуючої частини висновку відповідач навів компетенційні норми – статті 5 та 10 Закону України "Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні", на підставі яких зобов`язав замовника усунути порушення, що відповідає вимогам пункту 3 розділу III Порядку заповнення форми висновку про результати моніторингу закупівлі.
Таким чином, зобов`язальна частина висновку є достатньо визначеною з огляду на характер виявленого порушення, не покладає на замовника непропорційного обов`язку та не суперечить меті моніторингу, а тому довід апеляційної скарги про її неконкретність підтвердження не знайшов.
Стосовно доводів апелянта про порушення судом першої інстанції частини третьої статті 242 Кодексу адміністративного судочинства України та про недоведеність відповідачем правомірності висновку колегія суддів зазначає, що за частиною першою статті 77 цього Кодексу кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу, а за частиною другою цієї статті в адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень обов`язок щодо доказування правомірності свого рішення покладається на відповідача. Факт проведення закупівлі за процедурою, не передбаченою річним планом, за відсутності відповідних змін до плану є об`єктивною обставиною, яка підтверджується оприлюдненою в електронній системі закупівель інформацією та не заперечується позивачем по суті. Відповідач цю обставину довів, а суд першої інстанції надав їй належну оцінку та встановив обставини справи повно. За таких умов посилання апелянта на неповне з`ясування обставин є безпідставним.
Наведене в сукупності дає підстави для висновку, що спірний висновок Держаудитслужби прийнято на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені законом, є обґрунтованим і відповідає критеріям, встановленим частиною другою статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України, а підстав для його скасування немає.
Доводи апеляційної скарги висновків суду першої інстанції не спростовують та зводяться до незгоди з наданою оцінкою обставин справи. Суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.
Відповідно до частини першої статті 316 Кодексу адміністративного судочинства України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду – без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.
Керуючись статтями 242, 308, 311, 315, 316, 321, 322, 325, 328 Кодексу адміністративного судочинства України, суд

П О С Т А Н О В И В:

Апеляційну скаргу Акціонерного товариства "Українська залізниця" – залишити без задоволення.
Рішення Київського окружного адміністративного суду від 08 серпня 2025 року – залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена до Верховного Суду в порядку і строки, визначені статтями 328, 329 КАС України.

Головуючий суддя А.Б. Парінов

Судді: О.О. Беспалов

М.І. Кобаль

(Повний текст постанови суду виготовлено 15 вересня 2026 року)