ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

04 серпня 2026 року 

м. Київ

справа №640/12385/22
адміністративне провадження № К/990/55464/25 

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: 
судді-доповідача Кравчука В.М., суддів Коваленко Н.В., Стеценка С.Г.,

розглянув у попередньому судовому засіданні
касаційну скаргу Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг
на постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 03 грудня 2025 року (колегія у складі суддів Кузьмишиної О.М., Мєзєнцева Є.І., Карпушової О.В.)
у справі №640/12385/22
за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю "Українська торгова енергетична компанія" 
до Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг 
про визнання протиправною та скасування постанови від 11.02.2022 № 278.

І. ЗМІСТ ПОЗОВНИХ ВИМОГ

1. Товариство з обмеженою відповідальністю "Українська торгова енергетична компанія" звернулося до суду з позовом до Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, у якому просить суд:
- визнати протиправною та скасувати постанову Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг № 278 від 11.02.2022 про накладення штрафу на Товариство з обмеженою відповідальністю "Українська торгова енергетична компанія" за недотримання вимог нормативно-правових актів, що регулюють функціонування ринку електричної енергії, та порушення Ліцензійних умов з постачання електричної енергії споживачу та Ліцензійних умов з перепродажу електричної енергії (трейдерської діяльності);
- зобов`язати Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, повернути Товариству з обмеженою відповідальністю "Українська торгова енергетична компанія" сплачений штраф, накладений Постановою Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг № 278 від 11.02.2022.

II. ОБСТАВИНИ СПРАВИ

2. Суди попередніх інстанцій встановили, що Товариство з обмеженою відповідальністю "Українська торгова енергетична компанія" здійснює господарську діяльність, зокрема, у сфері виробництва, передачі, розподілення електроенергії.
3. Позивач звернувся до відповідача з листами № 518 від 06.09.2021 та № 573 від 24.09.2021, в яких просив надати роз`яснення Закону України «Про заходи, спрямовані на подолання кризових явищ та забезпечення фінансової стабільності на ринку природного газу» від 14.07.2021 №1639-IX.
4. Листом від 22.10.2021 №12202/22.3/7 відповідач повідомив позивача про зміни в законодавстві та прийняття постанови від 01.09.2021 №1495.
5. На адресу позивача надійшли листи Державного підприємства «Оператор ринку» №03-13/2522 від 01.10.2021 та № 01-13/2774 від 02.11.2021 з інформацією щодо електропостачальників, які не виконують приписи законодавства.
6. За інформацією, наведеною у додатку 1 до листа ДП «Оператор ринку» 01.10.2021 №03-13/2522, у вересні 2021 року акцептований обсяг продажу електричної енергії позивача на РДН склав 34,1 МВт*год. Проте у позивача у вересні 2021 не було зареєстровано обсяги купівлі електричної енергії за двосторонніми договорами у виробників електричної енергії та/або гарантованого покупця та обсяги імпорту електричної енергії. Відхилення акцептованого обсягу продажу електричної енергії позивачем на РДН від встановленого п. 9 розділу XVII "Прикінцеві та перехідні положення" Закону України "Про ринок електричної енергії" від 13.04.2017 № 2019-VIII (далі - Закон № 2019-VIII) обмеження в 10% склало 34,1- 0=34,1 МВт*год.
7. З інформацією, наведеною у додатку 1 до листа ДП "Оператор ринку" від 02.11.2021 №01-13/2774, у жовтні 2021 року акцептований обсяг продажу електричної енергії позивача на РДН склав 3999,7 МВт*год. Проте у позивача у жовтні 2021 року були відсутні зареєстровані обсяги купівлі електричної енергії за двосторонніми договорами у виробників електричної енергії та/або гарантованого покупця, та обсяги імпорту електричної енергії. Відхилення акцептованого обсягу продажу електричної енергії позивачем на РДН від встановленого пунктом 9 розділу XVII "Прикінцеві та перехідні положення" Закону обмеження в 10% склало 3999,7 - 0 = 3999,7 МВт*год.
8. 02.11.2021 до позивача надійшов лист ДП «Оператор ринку» від 02.11.2021 № 01-13/2777 "Щодо надання інформації", зі змісту якого вбачається, що на доповнення до листів ДП "Оператор ринку" з конфіденційною інформацією від 01.10.2021 № 03-13/2522 та від 02.11.2021 № 01-13/2774, в якому ДП "Оператор ринку" повідомив, що у деяких електропостачальників та трейдерів спостерігається перевищення встановленого в Законі обмеження у 10%, а у деяких взагалі відсутні зареєстровані обсяги купівлі електричної енергії за двосторонніми договорами у виробників електричної енергії та/або гарантованого покупця, а також обсяги імпорту електричної енергії, що може свідчити про недотримання учасниками РДН/ВДР вимог абз. 3 п. 9 розділу XVII "Прикінцеві та перехідні положення" Закону №2019-VIII з додатками.
9. Відповідно до Додатків до вказаного листа до Переліку електропостачальників та трейдерів включено, зокрема, ТОВ "УТЕК" (рядок 31 таблиці 1 та рядок 16 таблиці 2), у яких спостерігалось перевищення загального обсягу продажу електричної енергії на ринку "на добу наперед" (далі - РДН) 10% зареєстрованих обсягів купівлі електричної енергії за двосторонніми договорами у виробників електричної енергії та/або гарантованого покупця, та обсягів імпорту, а також у яких відсутні відповідні зареєстровані обсяги купівлі за вересень та жовтень 2021 року.
10. 10.11.2021 НКРЕКП на засіданні у формі відкритого слухання прийнято постанову № 2150 "Про проведення позапланової невиїзної перевірки ТОВ "УТЕК" (далі - Постанова № 2150) та згодом 17.12.2021 прийнято Постанову № 2675 "Про внесення змін до постанови НКРЕКП № 2150 від 10.11.2021" (далі - Постанова № 2675).
11. На підставі Постанов №№ 2150 та 2675 та посвідчення на проведення позапланової невиїзної перевірки від 17.01.2022 № 29, 18.01.2022 здійснено позапланову невиїзну перевірку позивача за період з 01.09.2021 до 31.10.2021.
12. За результатами позапланової перевірки складено Акт дотримання суб`єктом господарювання вимог законодавства та ліцензійних умов з постачання електричної енергії споживачу та з перепродажу електричної енергії (трейдерської діяльності) від 18.01.2022 №21 (далі - Акт № 21).
13. Зі змісту Акта № 21 вбачається, що ТОВ "УТЕК" у вересні 2021 року здійснило продаж електричної енергії на РДН в обсязі 34,1 МВт*год. Проте у Товариства в зазначеному періоді (місяці) були відсутні зареєстровані обсяги купівлі електричної енергії за двосторонніми договорами у виробників електричної енергії та/або гарантованого покупця, та обсяги імпорту електричної енергії. Також у жовтні 2021 року Товариство здійснило продаж електричної енергії на РДН в обсязі 3999,7 МВт*год. Проте у Товариства, в зазначеному періоді (місяці) були відсутні зареєстровані обсяги купівлі електричної енергії за двосторонніми договорами у виробників електричної енергії та/або гарантованого покупця, та обсяги імпорту електричної енергії. Таким чином, ТОВ "УТЕК" у вересні та жовтні 2021 року не мало права здійснювати продаж електричної енергії на РДН, оскільки не здійснювало закупівлю у зазначених періодах (місяцях) електричної енергії за двосторонніми договорами у виробників та/або гарантованого покупця та імпорт. Разом з тим, за даними перевірки у вересні 2021 року ТОВ "УТЕК" продало на РДН 34,1 МВт*год та у жовтні 2021 року ним продано на РДН 3999,7 МВт*год.
14. Відповідно до обґрунтування до проектів постанов НКРЕКП, зокрема "Про проведення позапланової невиїзної перевірки ТОВ "УТЕК"" зазначено, що ДП "Оператор ринку" у своєму листі звертається із проханням провести перевірки таких суб`єктів господарювання, зокрема ТОВ "УТЕК", що вказує на ознаки порушень, зокрема ТОВ "УТЕК", вимог законодавства, що регулює функціонування ринку електричної енергії, та відповідних ліцензійних умов, зокрема п.1 ч. 2 ст. 55 Закону України "Про ринок електричної енергії"; п. 1 ч. 2 ст.57 Закону України "Про ринок електричної енергії"; абз. 3 п. 9 розділу XVII Закону України "Про ринок електричної енергії"; п. 1 постанови НКРЕКП № 1495; пп. 5 п. 2.2 глави 2 Ліцензійних умов № 1469; пп. 5 п. 2.2 розділу 2 Ліцензійних умов № 1468; пп. 12 п. 2.2 розділу 2 Ліцензійних умов № 1468 та пропонується прийняти постанову про проведення позапланової невиїзної перевірки.
15. Відповідно до постанови № 278 від 11.02.2022 «Про накладення штрафу на ТОВ «УТЕК» за недотримання вимог нормативно-правових актів, що регулюють функціонування ринку електричної енергії, та порушення Ліцензійних умов з постачання електричної енергії споживачу та Ліцензійних умов з перепродажу електричної енергії (трейдерської діяльності)» відповідачем накладено штраф на позивача в розмірі 901000 грн за порушення Закону № 2019-VIII:
- п. 1 ч. 2 ст. 55 - у частині обов`язку трейдерів дотримуватися ліцензійних умов провадження господарської діяльності із трейдерської діяльності та інших нормативно-правових актів, що регулюють функціонування ринку електричної енергії;
- п. 1 ч. 2 ст. 57 - у частині обов`язку електропостачальника дотримуватися ліцензійних умов провадження господарської діяльності з постачання електричної енергії споживачу та інших нормативно-правових актів, що регулюють функціонування ринку електричної енергії;
- абз. 3 п.9 розділу XVII «Прикінцеві та перехідні положення» - у частині обов`язку дотримання обмеження загального (максимального) обсягу продажу електричної енергії електропостачальником та/або трейдерами на ринку "на добу наперед" у розрахунковому періоді (місяці) у розмірі, який не може перевищувати 10 відсотків від зареєстрованого обсягу купівлі електричної енергії за двосторонніми договорами у виробників електричної енергії та/або гарантованого покупця такими електропостачальниками, та/або трейдерами на такий розрахунковий період (місяць);
- п. 1 постанови НКРЕКП №1495 - у частині обов`язку, зокрема електропостачальника та трейдера, забезпечити дотримання абзацу третього пункту 9 розділу XVII "Прикінцеві та перехідні положення" Закону України "Про ринок електричної енергії";
- пп. 5 п. 2.2 глави 2 Ліцензійних умов №1469 - у частині обов`язку ліцензіата виконувати рішення НКРЕКП у строки, встановлені відповідним рішенням та законодавством;
- п. 22 п. 2.2 глави 2 Ліцензійних умов № 1469 - у частині заборони надавати пропозиції та укладати договори, які містять положення, що суперечать Закону України "Про ринок електричної енергії";
- пп. 5 п. 2.2 розділу 2 Ліцензійних умов №1468 - у частині обов`язку ліцензіата виконувати рішення НКРЕКП у строки, встановлені відповідним рішенням та чинним законодавством;
- п. 12 пункту 2.2 розділу 2 Ліцензійних умов № 1468 - у частині обов`язку ліцензіата здійснювати купівлю-продаж електричної енергії за двосторонніми договорами та на організованих сегментах ринку електричної енергії відповідно до Закону України "Про ринок електричної енергії" та нормативно-правових актів, що забезпечують функціонування ринку електричної енергії.
16. Постановою № 431 від 03.05.2022 «Про розстрочення сплати штрафу, накладеного на ТОВ «УТЕК»» позивачу розстрочено сплату штрафу, який згодом було сплачено.

ІІІ. АРГУМЕНТИ СТОРІН

17. В обґрунтування позову позивач зазначає про відсутність підстав для накладення на нього штрафу, інкримінованих порушень він не вчиняв, оскільки законодавець не встановлював обмежень щодо вибору контрагентів за двосторонніми договорами. Відповідач не має права обмежувати позивача у виборі контрагентів за двосторонніми договорами. Позивач не вважає порушенням купівлю електричної енергії у суб`єктів господарювання, які не є ані виробниками електричної енергії, ані гарантованими покупцями. Отже, у діях позивача відсутній склад порушення норми абз.3 п. 9 розділу XVII Закону України «Про ринок електричної енергії».
Також позивач покликається на відсутність у постанові обґрунтування застосування до нього штрафу у розмірі 901 000 грн.
18. Відповідач проти позову заперечив. Зазначив, що встановлені в результаті перевірки ТОВ "УТЕК" порушення вимог абз. 3 п. 9 розділу XVII "Прикінцеві та перехідні положення" Закону №2019-VIII є порушенням п. 2.3 договору про участь у РДН та ВДР, а отже й законних прав ДП «Оператора ринку».
У випадку неукладення двосторонніх договорів з виробниками електричної енергії та/або гарантованим покупцем, максимально дозволений обсяг для продажу на РДН для електропостачальника та/або трейдера становив 0.
ТОВ "УТЕК" у вересні та жовтні 2021 року не мало права здійснювати продаж електричної енергії на РДН, оскільки не здійснювало закупівлю у зазначених періодах (місяцях) електричної енергії за двосторонніми договорами у виробників та/або гарантованого покупця та імпорт. Разом з тим, за даними перевірки у вересні 2021 року ТОВ "УТЕК" продало на РДН 34,1 МВт*год та у жовтні 2021 року - 3999,7 МВт*год.
Таким чином, ТОВ "УТЕК" порушило вимоги законодавства, що регулює функціонування ринку електричної енергії, Ліцензійні умови № 1469 та № 1468.

IV. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

19. Рішенням Луганського окружного адміністративного суду від 23.06.2025 у задоволенні позову відмовлено.
Суд першої інстанції зазначив, що матеріалами справи не спростовано порушень приписів пункту 9 розділу XVII "Прикінцеві та перехідні положення" Закону України "Про ринок електричної енергії".
Враховуючи, що проведення позапланової перевірки дотримання позивачем ліцензійних умов провадження відповідного виду господарської діяльності належить до виключних повноважень Регулятора, а також те, що перевірка проводилась на підставі обґрунтованого звернення ДП "Оператор ринку", суд дійшов висновку, що позапланову невиїзну перевірку позивача проведено Регулятором відповідно до вимог Закону України "Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг" від 22.09.2016 №1540-VIII (далі - Закон №1540-VIII). Крім того, позивач постанову щодо проведення позапланової невиїзної перевірки не оскаржував, доказів оскарження не надав.
20. Постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 03.12.2025 апеляційну скаргу ТОВ "УТЕК" задоволено: рішення Луганського окружного адміністративного суду від 23.06.2025 скасовано, прийнято нове рішення, яким позов задоволено.
Суд апеляційної інстанції дійшов висновку, що оскаржувана постанова прийнята НКРЕКП за відсутності підстав та мотивів прийняття, оскільки не містить обґрунтування її прийняття, висновків щодо необхідності застосування до позивача штрафних санкцій та конкретних правових підстав застосування такої санкції, а тому є протиправною.

V. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ ТА ВІДЗИВУ НА НЕЇ

21. 29.12.2025 до Верховного Суду надійшла касаційна скарга, в якій Національна комісія, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, просить скасувати постанову суду апеляційної інстанції, залишивши в силі рішення суду першої інстанції.
22. На думку скаржника, суд апеляційної інстанції не застосував висновки Верховного Суду, викладені, зокрема, у постанові від 21.04.2021 у справі № 480/2675/20, в якій, досліджуючи питання дотримання принципів пропорційності порушення і покарання та ефективності санкцій, які мають стримуючий вплив, зазначено, що якщо за результатом проведеної у встановленому порядку перевірки НКРЕКП виявлено порушення у діяльності суб`єкта господарювання, то вирішення питання про визначення конкретного розміру санкцій у межах, встановлених частиною четвертою з урахуванням вимог ч. 5 ст. 77 Закону № 2019-VIII, є дискреційним повноваженням НКРЕКП. Аналогічна позиція була підтримана Верховним Судом також у постанові від 21.03.2023 у справі № 640/17821/21.
23. Натомість суд апеляційної інстанції застосував у своїй постанові висновки Верховного Суду, викладені у постанові від 23.08.2023 у справі № 200/3265/21-а, правовідносини в якій не є подібними до справи, що розглядається. 
24. Вищенаведені висновки суду свідчать про незастосування судом апеляційної інстанції норм матеріального права, а саме:

(а) в частині необґрунтованості постанови через відсутність у ній детальних обставин порушення:
- абз. 1 та 5 ч. 5 ст. 19 Закону № 1540-VIII - щодо процедури складання акта та прийняття рішення на його підставі;
- абз. 10 ч. 4 ст. 14 Закону № 1540-VIII - щодо оприлюднення проектів рішень та обґрунтувань до них;
- ст. 72 Закону України "Про адміністративну процедуру" від 17.02.2022 №2073-IX (далі - Закон №2073-IX).
НКРЕКП вважає, що мотиви та обґрунтування порушень не обов`язково мають бути дослівно перенесені в текст самої Постанови, якщо вони детально викладені в Акті перевірки № 21, на підставі якого приймалося рішення.
Регулятор стверджує, що суд проігнорував ч. 3 ст. 72 Закону № 2073-IX, яка дозволяє не зазначати в постанові посилання на факти, якщо їх наведено в акті перевірки, на основі якого прийнято постанову.
НКРЕКП зазначає, що відсутній висновок Верховного Суду щодо питання застосування вищезазначених норм права у подібних правовідносинах щодо питання чи вважається дотриманим у постанові НКРЕКП принцип обґрунтованості, якщо порушення зафіксовано в Акті перевірки та відображено в обґрунтуванні до проекту рішення.

(б) щодо процедури проведення перевірки. Регулятор заперечує висновки суду про "формальність" перевірки через незапитування документів у позивача.
Скаржник вважає, що суд неправильно витлумачив повноваження Регулятора, визначені ст. 17 та 19 Закону № 1540-VIII щодо здійснення державного контролю.
НКРЕКП наголошує, що жоден нормативний акт не зобов`язує її обов`язково витребовувати пояснення від суб`єкта господарювання, якщо наявної інформації (зокрема від ДП "Оператор ринку") достатньо для встановлення факту порушення.

(в) щодо суті порушення та обставин справи. НКРЕКП стверджує, що факт порушення Позивачем "10-відсоткового обмеження" є доведеним.
Регулятор зазначає, що у вересні та жовтні 2021 року ТОВ "УТЕК" продавало на РДН обсяги енергії, які не були підкріплені закупівлею у виробників або гарантованого покупця, що є прямим порушенням абз. 3 п. 9 розділу XVII Закону "Про ринок електричної енергії".
Скаржник вказує на тривалість порушення (2 місяці) та його негативні наслідки для ринку (збільшення дефіциту пропозицій та можливе зростання цін), що, на його думку, виправдовує розмір штрафу.

(г) щодо дискреційних повноважень Регулятора при визначенні штрафу. Скаржник вважає, що суд не має права переглядати розмір санкції, вважаючи це втручанням у свою виключну компетенцію, передбачену ч. 4 та ч. 5 ст. 77 Закону України "Про ринок електричної енергії", які встановлюють межі штрафів та критерії їх призначення (серйозність, тривалість тощо).
На думку НКРЕКП, якщо факт порушення встановлено, то вибір конкретної суми штрафу в межах, визначених законом, є її дискреційним повноваженням.
Скаржник зазначає, що суд апеляційної інстанції не застосував висновки Верховного Суду щодо дискреції Регулятора, викладені у постановах від 21.04.2021 у справі № 480/2675/20 та від 21.03.2023 у справі № 640/17821/21.
25. Ухвалою від 14.01.2026 Верховний Суд відкрив провадження у справі. 
26. У відзиві позивач зазначає наступне:
- щодо незастосування висновків Верховного Суду про дискреційні повноваження (справи № 480/2675/20 та № 640/17821/21). Правовідносини у справах, на які посилається скаржник, суттєво відрізняються від поточної справи. У тих випадках позивачами були Оператори систем розподілу (ОСР), які мають особливий статус та системну важливість для ринку, а перевірки виявили численні (понад 20) порушення, що загрожували енергетичній безпеці. На відміну від згаданих справ, позивач у цій справі є трейдером/постачальником, у якого зафіксовано лише одне фактичне порушення, а накладений штраф є очевидно непропорційним і невідповідним тяжкості порушення. Дискреційні повноваження не є абсолютними й не можуть використовуватися свавільно. Суд повинен контролювати рішення, прийняті на підставі дискреції, перевіряючи їх на відповідність принципам обґрунтованості та пропорційності;
- щодо застосування судом апеляційної інстанції "неподібної" справи № 200/3265/21-а. Верховний Суд у справах № 420/1369/22 та № 420/1367/22, де розглядалися аналогічні санкції до електропостачальників/трейдерів за порушення "10-відсоткового обмеження", застосував саме висновки зі справи № 200/3265/21-а щодо необхідності обґрунтування санкції;
- щодо Закону № 2073-IX. Оскаржувана постанова НКРЕКП № 278 була прийнята 11.02.2022, тоді як Закон № 2073-IX був прийнятий лише 17.02.2022 і набрав чинності 15.12.2023. Згідно зі ст. 58 Конституції України, закони не мають зворотної дії, тому суд апеляційної інстанції не мав підстав застосовувати цей закон до подій 2022 року;
- щодо обґрунтування порушень в Акті перевірки замість самої постанови. Обґрунтування розміру штрафу та неможливості застосування меншої санкції має наводитися безпосередньо в постанові суб`єкта владних повноважень. Зазначення порушень в акті перевірки або проектах документів не є належним обґрунтуванням санкції, оскільки остаточний розмір штрафу визначається саме на засіданні НКРЕКП під час прийняття рішення, а не під час перевірки;
- щодо відсутності самого факту порушення. Суд апеляційної інстанції встановив відсутність порушення позивачем абз. 3 п. 9 розділу XVII Закону України "Про ринок електричної енергії". Обмеження у 10% стосується лише продажу енергії, купленої у виробників або гарантованого покупця, тоді як позивач купував її у трейдерів. Верховний Суд уже сформував висновок щодо застосування цієї норми у справі № 640/1981/22, де підтвердив, що на перепродаж енергії, купленої у трейдерів, це обмеження не поширюється. Оскільки порушення відсутнє, оскаржувана постанова НКРЕКП є протиправною в будь-якому випадку, незалежно від процедурних моментів її обґрунтування.
27. Сторони клопотали про розгляд справи за їхньої участі, водночас відповідно до ч.1 ст. 343 КАС України попередній розгляд справи проводиться без повідомлення учасників справи.

VІ. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ

28. Верховний Суд перевірив правильність застосування судами норм матеріального та процесуального права у межах доводів касаційної скарги та відзиву на неї, дійшов такого висновку.
29. Відповідно до ч. 2 ст. 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
30. Згідно з ч.ч. 1-3 ст. 1 Закону № 1540-VIII Національна комісія, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг (далі - Регулятор), є постійно діючим центральним органом виконавчої влади зі спеціальним статусом, який утворюється Кабінетом Міністрів України.
Особливості спеціального статусу Регулятора обумовлюються його завданнями і повноваженнями та визначаються цим Законом, іншими актами законодавства і полягають, зокрема, в особливостях організації та порядку діяльності Регулятора, в особливому порядку призначення членів Регулятора та припинення ними повноважень, у спеціальних процесуальних засадах діяльності Регулятора та гарантії незалежності в прийнятті ним рішень у межах повноважень, визначених законом, встановленні умов оплати праці членів та працівників Регулятора.
Регулятор є колегіальним органом, що здійснює державне регулювання, моніторинг та контроль за діяльністю суб`єктів господарювання у сферах енергетики та комунальних послуг.
Регулятор є юридичною особою публічного права, має відокремлене майно, що є державною власністю, рахунки в органах, що здійснюють казначейське обслуговування бюджетних коштів, печатку із зображенням Державного Герба України та своїм найменуванням.
Роботу Регулятора забезпечують його центральний апарат і територіальні органи.
31. Згідно з ч. 2 ст. 3 Закону №1540-VIII Регулятор здійснює державне регулювання, зокрема, шляхом державного контролю та застосування заходів впливу.
32. Пунктом 2 ч. 2 ст. 17 Закону №1540-VIII встановлено, що Регулятор має право вимагати від операторів систем передачі та розподілу електричної енергії або операторів газотранспортної та газорозподільних систем за необхідності змінювати умови і положення, у тому числі тарифи або методики, з метою забезпечення їх пропорційності і застосовування на недискримінаційній основі.
33. Відповідно до ч. ч. 1, 2, 3, 4, 5, 8, 11 ст. 19 Закону № 1540-VIII регулятор здійснює державний контроль за дотриманням суб`єктами господарювання, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, законодавства у відповідних сферах та ліцензійних умов шляхом проведення планових та позапланових виїзних, а також невиїзних перевірок відповідно до затверджених ним порядків контролю. Перевірка проводиться на підставі рішення Регулятора. Для проведення перевірки створюється комісія з перевірки, що складається не менш як із трьох представників центрального апарату та/або територіальних органів Регулятора.
Під час здійснення державного контролю Регулятор має право: 1) вимагати від суб`єкта господарювання усунення виявлених порушень вимог цього Закону та законів, що регулюють діяльність у сфері енергетики та комунальних послуг, і ліцензійних умов; 2) фіксувати процес здійснення планового або позапланового заходу чи кожну окрему дію засобами аудіо- та відеотехніки, не перешкоджаючи здійсненню такого заходу; 3) вимагати припинення дій, що перешкоджають здійсненню державного контролю; 4) призначати експертизу, одержувати пояснення, у тому числі працівників суб`єкта господарювання, довідки, копії документів, відомості з питань, що виникають під час державного контролю; 5) приймати обов`язкові до виконання суб`єктом господарювання, що провадить діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, рішення про усунення виявлених порушень; 6) накладати штрафні санкції та вживати заходів, передбачених законом; 7) за результатами перевірки або моніторингу приймати рішення про встановлення (зміну) тарифів на товари (послуги) суб`єктів господарювання, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, та внесення змін до відповідних інвестиційних програм.
За результатами перевірки складається акт у двох примірниках, який підписується членами комісії з перевірки. Один примірник акта про результати перевірки передається суб`єкту господарювання, діяльність якого перевірялася, або уповноваженій ним особі. Суб`єкт господарювання, діяльність якого перевірялася, має право надати письмові пояснення та обґрунтування щодо проведеної перевірки та/або виявлених порушень у строк до п`яти робочих днів з дня отримання акта про результати перевірки. У разі виявлення порушень акт про результати перевірки вноситься на засідання Регулятора, за результатами якого Регулятор приймає рішення про застосування до суб`єкта господарювання, що провадить діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, санкції, передбаченої цим Законом. Акт про результати перевірки разом із поясненнями та обґрунтуванням суб`єкта господарювання, діяльність якого перевірялася, підлягає оприлюдненню на офіційному веб-сайті Регулятора до розгляду акта на засіданні Регулятора.
Позапланова невиїзна перевірка проводиться виключно у приміщенні Регулятора або його територіального органу.
Підставою для проведення позапланової невиїзної перевірки суб`єкта господарювання, що провадить діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, є: 1) неподання, несвоєчасне подання, подання недостовірної інформації або необхідність перевірки достовірності такої інформації; 2) неподання, несвоєчасне подання, подання недостовірних даних у звітності або необхідність перевірки достовірності таких даних в установлений Регулятором строк або в інших документах; 3) неподання копій документів, засвідчених в установленому законодавством порядку, пояснень та іншої інформації на законну вимогу Регулятора; 4) обґрунтоване звернення фізичної або юридичної особи про порушення суб`єктом господарювання, що провадить діяльність у сфері енергетики чи комунальних послуг, її законних прав та надання документів (копій документів), що підтверджують таке порушення; 5) обґрунтоване звернення суб`єкта господарювання або споживача про порушення суб`єктом природної монополії законодавства з питань доступу до електричних/теплових/газових мереж, мереж централізованого водопостачання та/або водовідведення, порушення ліцензійних умов та надання документів (копій документів), що підтверджують таке порушення ліцензійних умов; 6) виявлення під час аналізу звітності або моніторингу нецільового використання коштів, передбачених встановленою структурою тарифів та/або схваленою інвестиційною програмою. Позапланова невиїзна перевірка суб`єкта господарювання, що провадить діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, може проводитися без попередження заздалегідь. Згода суб`єкта, що провадить діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, його повідомлення про проведення позапланової невиїзної перевірки, його присутність під час проведення такої перевірки є необов`язковими. Про результати позапланової невиїзної перевірки (про факти виявлення порушень законодавства та їх перелік або про відсутність порушень) суб`єкт господарювання, що провадить діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, повідомляється рекомендованим листом протягом п`яти робочих днів після підписання акта про результати позапланової невиїзної перевірки.
Рішення Регулятора про застосування санкцій за порушення ліцензійних умов, законодавства у сферах енергетики та комунальних послуг може бути прийнято протягом 30 днів з дня виявлення порушення Регулятором.
34. Отже, з аналізу законодавства слідує, що у разі встановлення під час перевірки чи моніторингу порушень з боку ліцензіата Регулятор наділений повноваженнями або приймати рішення щодо зміни тарифу, або вносити зміни до існуючих інвестиційних програм.
35. Частиною 2 ст. 22 Закону №1540-VIII передбачено, що за порушення законодавства у сферах енергетики та комунальних послуг до суб`єктів господарювання, що провадять діяльність у відповідній сфері, Регулятор може застосовувати санкції у вигляді:
1) застереження та/або попередження про необхідність усунення порушень;
2) накладення штрафу;
3) зупинення дії ліцензії;
4) анулювання ліцензії.
За порушення законодавства у сферах енергетики та комунальних послуг до посадових осіб суб`єктів господарювання, що провадять діяльність у відповідній сфері, Регулятор може застосовувати адміністративні стягнення.
36. Згідно з ч.ч. 3, 4 ст. 22 Закону № 1540-VIII, у разі виявлення порушень законодавства у сферах енергетики та комунальних послуг Регулятор у 30-денний строк з дня складення акта перевірки розглядає питання відповідальності суб`єкта господарювання, його посадових осіб на своєму засіданні та приймає рішення про застосування до суб`єкта господарювання санкцій та/або застосування адміністративного стягнення до посадової особи такого суб`єкта господарювання. При застосуванні санкцій Регулятор має дотримуватися принципів пропорційності порушення і покарання та ефективності санкцій, які мають стримуючий вплив.
37. Суди попередніх інстанцій встановили, що спірним відносинам передували доповнення абз. 3 п. 9 розділу XVII «Прикінцеві та перехідні положення» Закону №2019-VIII, внесені Законом України «Про заходи, спрямовані на подолання кризових явищ та забезпечення фінансової стабільності на ринку природного газу» №1639-IX від 14.07.2021 про те, що тимчасово, до 01.11.2021 загальний (максимальний) обсяг продажу електричної енергії електропостачальниками та/або трейдерами на ринку "на добу наперед" у розрахунковому періоді (місяці) не може перевищувати 10 відсотків від зареєстрованого обсягу купівлі електричної енергії за двосторонніми договорами у виробників електричної енергії та/або гарантованого покупця такими електропостачальниками та/або трейдерами на такий розрахунковий період (місяць). У разі здійснення імпорту електричної енергії постачальником та/або трейдером обсяг електричної енергії, що може бути проданий таким електропостачальником та/або трейдером на ринку "на добу наперед", збільшується на обсяг такої імпортованої електричної енергії.
38. На виконання цієї норми закону НКРЕКП прийняла постанову від 01.09.2021 №1495 «Про деякі питання діяльності електропостачальників та/або трейдерів на ринку» на добу наперед"». Постановлено електропостачальникам, трейдерам, Оператору системи передачі та Оператору ринку забезпечити дотримання абзацу третього пункту 9 розділу XVII «Прикінцеві та перехідні положення» Закону України "Про ринок електричної енергії" (п. 1).
39. Для забезпечення дотримання абз. 3 п. 9 розділу XVII «Прикінцеві та перехідні положення» Закону № 2019-VIII оператору системи передачі до 11:30 дня, що передує добі постачання, надавати Оператору ринку інформацію щодо зареєстрованих обсягів купівлі електричної енергії за двосторонніми договорами кожним електропостачальником та/або трейдером у виробників електричної енергії та/або гарантованого покупця, а також щодо обсягів імпорту електричної енергії такими електропостачальниками та/або трейдерами.
40. Мета контрольних повноважень НКРЕКП - усувати порушення закону з боку підконтрольних суб`єктів. Отримавши інформацію ДП "Оператор ринку" про порушення вимог абз. 3 п. 9 розділу XVII "Прикінцеві та перехідні положення" Закону №2019-VIII багатьма електропостачальниками та трейдерами, НКРЕКП повинна вживати заходів до їх припинення. Визнання неможливості проведення позапланової перевірки у цій конкретній ситуації призвело б до неможливості ефективного виправлення правопорушення та впливу на порушника.
41. Отже, звернення ДП «Оператор ринку» є належною підставою для проведення позапланової невиїзної перевірки, що передбачена п. 4 ч. 8 ст. 19 Закону № 1540-VIII.
42. Аналогічна позиція висловлена, зокрема в постанові Верховного Суду від 13.03.2024 у справі № 420/1367/22.
43. Суди попередніх інстанцій встановили, що підставою для прийняття оскаржуваної постанови НКРЕКП слугувало те, що ТОВ «УТЕК» у вересні та жовтні 2021 року здійснило продаж електричної енергії на РДН, проте у Товариства в зазначеному періоді були відсутні зареєстровані обсяги купівлі електричної енергії за двосторонніми договорами у виробників електричної енергії та/або гарантованого покупця, та обсяги імпорту електричної енергії. 
44. Суд апеляційної інстанції обґрунтовано зазначив, що вказані обставини не відображені в оскаржуваній постанові, а з наданих відповідачем доказів та пояснень не вбачається, з яких саме джерел встановлено вказані обставини, якими доказами вказані обставини підтверджуються, проте наведене відображено лише у акті перевірки.
45. У постановах від 21.07.2025 у справі № 640/1981/22 та від 10.11.2025 у справі № 640/2971/22, за схожих обставин, Верховний Суд дійшов висновку про те, що зазначення порушень в акті перевірки чи в проектах документів не може вважатися належним обґрунтуванням санкції, оскільки конкретна санкція визначається не під час перевірки, а на засіданні НКРЕКП під час вирішення питання про відповідальність суб`єкта господарювання та прийняття відповідного рішення. 
46. Обґрунтування розміру санкцій та їх пропорційності у відзиві під час розгляду справи теж не узгоджується з вимогами закону, оскільки правомірність рішень суб`єктів владних повноважень оцінюється на час їх прийняття.
47. Відтак, Суд відхиляє доводи касаційної скарги про те, що оскаржуване рішення може не містити обґрунтування застосування санкцій, опису порушення, якщо ці відомості містить акт перевірки та проекти документів.
48. Застосування до цих відносин Закону України «Про адміністративну процедуру», про що твердить скаржник, є неможливим, оскільки цей закон прийнято 17.02.2022, через 6 днів після ухвалення оскаржуваної постанови (11.02.2022), а набрав він чинності 15.12.2023. 
49. Згідно зі ст. 58 Конституції України закони не мають зворотної дії, тому суди попередніх інстанцій не мали підстав для його застосування під час розгляду цієї справи.
50. Оцінюючи доводи стосовно застосування до позивача штрафу у максимальному розмірі, Суд бере до уваги, що відповідно до приписів ч. 3 ст. 22 Закону № 1540-VIII при застосуванні санкцій Регулятор має дотримуватися принципів пропорційності порушення і покарання та ефективності санкцій, які мають стримуючий вплив..
51. Відповідно до положень пп. 4 ч. 4 ст. 77 Закону №2019-VIII Регулятор у разі скоєння правопорушення на ринку електричної енергії приймає у межах своїх повноважень рішення про накладення штрафів на учасників ринку (крім споживачів) у таких розмірах: від 5 тисяч до 100 тисяч неоподатковуваних мінімумів доходів громадян - на суб`єктів господарювання, що провадять господарську діяльність на ринку електричної енергії, що підлягає ліцензуванню, зокрема:
б) за порушення ліцензійних умов провадження відповідного виду господарської діяльності на ринку електричної енергії, що підлягає ліцензуванню;
в) за недотримання вимог нормативно-правових актів, що регулюють функціонування ринку електричної енергії.
52. Таким чином, якщо за результатом проведеної у встановленому порядку перевірки Нацкомісії виявлено порушення у діяльності суб`єкта господарювання, то вирішення питання про визначення конкретного розміру санкцій у межах, встановлених частиною четвертою з урахуванням вимог ч. 5 ст. 77 Закону № 2019-VIII, є дискреційним повноваженням Нацкомісії, наявність якого не заперечується позивачем у цій справі. 
53. Зазначений висновок узгоджується з правовою позицією, висловленою Верховним Судом у постанові від 21.04.2021 у справі № 480/2675/20.
54. Відповідно до ч. 5 ст. 77 Закону №2019-VIII при визначенні санкцій за порушення, передбачені цією статтею, Регулятор та центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері нагляду (контролю) в галузі електроенергетики, враховують серйозність і тривалість правопорушення, наслідки правопорушення для інтересів ринку електричної енергії та учасників ринку, пом`якшуючі та обтяжуючі обставини.
Поведінка правопорушника, спрямована на зменшення негативних наслідків правопорушення, негайне припинення правопорушення після його виявлення, сприяння виявленню правопорушення Регулятором та центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері нагляду (контролю) в галузі електроенергетики, під час перевірки вважаються пом`якшуючими обставинами.
Поведінка правопорушника, спрямована на приховування правопорушення та його негативних наслідків, на продовження вчинення правопорушення, а також повторне вчинення правопорушення на ринку електричної енергії вважаються обтяжуючими обставинами.
55. У постанові від 26.07.2023 у справі № 200/3265/21-а Верховний Суд у складі Судової палати з розгляду справ щодо захисту соціальних прав Касаційного адміністративного суду зробив такі висновки щодо застосування дискреційних повноважень НКРЕКП та пропорційності санкцій:

« 35. Разом з цим Верховний Суд зазначає, що дискреція - це не обов`язок, а повноваження адміністративного органу, оскільки юридична концепція дискреції передбачає можливість вибору між альтернативними способами дій та/або бездіяльністю. У разі, якщо законодавство передбачає прийняття лише певного конкретного рішення, то це не є реалізацією дискреції (повноважень), а є виконанням обов`язку. 
36. Дискреція є необхідною та безальтернативною для управлінської діяльності адміністративного органу юридичною конструкцією, завдяки якій вирішується низка важливих завдань, центральними з яких є забезпечення справедливої, ефективної та орієнтованої на індивідуальні потреби приватної особи правозастосовної та правотворчої діяльності названих суб`єктів.
37. Дискреція не є довільною; вона завжди здійснюється відповідно до закону (права), оскільки згідно з частиною другою статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
38. Зв`язаність дискреції адміністративного органу законом (правом) робить можливим здійснення адміністративними судами перевірки рішень (дій), прийнятих адміністративним органом внаслідок реалізації дискреційних повноважень.
…
41. Таким чином, дискреція - це елемент управлінської діяльності. Вона пов`язана з владними повноваженнями і їх носіями - органами державної влади та місцевого самоврядування, їх посадовими і службовими особами. Дискрецію не слід ототожнювати лише з формалізованими повноваженнями, вона характеризується відсутністю однозначного нормативного регулювання дій суб`єкта. На законодавчому рівні поняття "дискреційні повноваження" суб`єкта владних повноважень відсутнє. У судовій практиці сформовано позицію щодо поняття дискреційних повноважень, під якими слід розуміти такі повноваження, коли у межах, які визначені законом, адміністративний орган має можливість самостійно (на власний розсуд) вибирати один з кількох варіантів конкретного правомірного рішення. Водночас, повноваження державних органів не є дискреційними, коли є лише один правомірний та законно обґрунтований варіант поведінки суб`єкта владних повноважень. Тому, у разі настання визначених законодавством умов відповідач зобов`язаний вчинити конкретні дії і, якщо він їх не вчиняє, його можна зобов`язати до цього в судовому порядку.
42. Тобто, дискреційне повноваження може полягати у виборі діяти, чи не діяти, а якщо діяти, то у виборі варіанту рішення чи дії серед варіантів, що прямо або опосередковано закріплені у законі. Важливою ознакою такого вибору є те, що він здійснюється без необхідності узгодження варіанту вибору будь-ким.
43. Адміністративний суд, перевіряючи рішення, дію чи бездіяльність суб`єкта владних повноважень на відповідність, закріпленим частиною другою статті 2 КАС України критеріям, не втручається у дискрецію (вільний розсуд) суб`єкта владних повноважень поза межами перевірки за названими критеріями. Завдання адміністративного судочинства полягає не у забезпеченні ефективності державного управління, а в гарантуванні дотримання вимог права, інакше було б порушено принцип розподілу влади.
…
47. Право на визначення розміру санкції згідно із наведеної вище норми покладається на орган контролю, проте, законодавцем встановлено можливість застосування штрафних санкцій в розмірі від 85000,00 грн до 1700000, 00 грн.
… 
49. Таким чином, у разі виявлення порушень законодавства у сферах енергетики та комунальних послуг Регулятор розглядає питання відповідальності суб`єкта господарювання, його посадових осіб на своєму засіданні та приймає рішення про застосування до суб`єкта господарювання санкцій та/або застосування адміністративного стягнення до посадової особи такого суб`єкта господарювання. При застосуванні санкцій Регулятор має дотримуватися принципів недискримінації та пропорційності порушення і покарання та ефективності санкцій, які мають стримуючий вплив.
50. В свою чергу, обов`язковість дотримання принципу пропорційності зумовлює обов`язок суб`єкта владних повноважень, при визначенні розміру санкції, обґрунтовувати в своєму рішенні ступінь тяжкості вчиненого правопорушення та його небезпечність.
…
76. При цьому, колегія суддів звертає увагу на те, що орган контролю під час прийняття рішення про накладення штрафу зобов`язаний обґрунтовано вказати про причини застосування обраного розміру штрафної санкції, а також вказати на підстави неможливості застосування штрафної санкції у меншому розмірі.
77. Разом з цим, оспорювана постанова Нацкомісії не містить жодного обґрунтування щодо тяжкості вчиненого правопорушення ТОВ … та відповідності вчиненого правопорушення розміру штрафу».

56. Застосовуючи ці правові висновки в контексті обставин цієї справи, Суд бере до уваги, що обґрунтування розміру штрафної санкції, а також неможливості застосування штрафної санкції у меншому розмірі, повинно наводитися у постанові суб`єкта владних повноважень. 
Обґрунтування розміру санкцій та їх пропорційності у відзиві під час розгляду справи теж не узгоджується з вимогами закону, оскільки правомірність рішень суб`єктів владних повноважень оцінюється на час їх прийняття.
57. Аналогічна позиція також була висловлена у постановах Верховного Суду від 23.08.2023 у справі № 420/1369/22, від 26.09.2023 у справі № 640/36179/21, від 13.03.2024 у справі № 420/1367/22, від 23.08.2023 у справі № 420/1369/22, і Суд не погоджується з аргументами скаржника та не вбачає підстав для відступу від цих висновків.
58. В оскаржуваній постанові НКРЕКП не оцінило серйозність і тривалість правопорушення, наслідки правопорушення для інтересів ринку електричної енергії та учасників ринку, пом`якшуючі та обтяжуючі обставини, тобто не виконав вимог ч. 5 ст. 77 Закону № 2019-VIII не обґрунтував застосування санкції саме у такому розмірі.
59. Вказане свідчить про недотримання відповідачем при прийнятті оскаржуваної постанови принципу обґрунтованості та пропорційності.
60. Згідно з положенням ч. 4 ст. 328 КАС України підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.
61. Відповідно до чч. 1-3 ст. 242 КАС України судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права.
Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.
62. Крім того, ст. 2 та ч. 4 ст. 242 КАС України встановлюють, що судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, а саме бути справедливим та неупередженим, своєчасно вирішувати спір у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
63. Відповідно до ч. 1 ст. 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо рішення, переглянуте в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах, ухвалено з додержанням норм матеріального і процесуального права.
64. За вказаних обставин, Верховний Суд дійшов висновку про наявність підстав для залишення касаційної скарги без задоволення, а рішення суду апеляційної інстанції - без змін.

Керуючись ст. 243, 341, 345, 349, 350, 356, 359 КАС України, Суд -

У Х В А Л И В:

Касаційну скаргу Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, залишити без задоволення.
Постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 03 грудня 2025 року у справі № 640/12385/22 залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і її не може бути оскаржено.

Суддя В.М. Кравчук

Суддя Н.В. Коваленко

Суддя С.Г. Стеценко