ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

05 серпня 2026 року 
м. Київ

справа № 320/54402/25
адміністративне провадження № К/990/25234/26 

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Дашутіна І. В.,
суддів Загороднюка А. Г., Соколова В. М.,
розглянув у порядку письмового провадження касаційну скаргу Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, на рішення Київського окружного адміністративного суду від 18.12.2025, ухвалене суддею Марич Є.В., та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 29.04.2026, ухвалену колегією суддів у складі: Єгорової Н.М., Сорочка Є.О., Чаку Є.В., у справі № 320/54402/25 за адміністративним позовом Приватного акціонерного товариства «Черкаське Хімволокно» до Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, про визнання протиправними та нечинними постанов у частині, -
ОПИСОВА ЧАСТИНА
Короткий зміст позовних вимог і рішень судів першої та апеляційної інстанцій:
У листопаді 2025 року Приватне акціонерне товариство «Черкаське Хімволокно» (далі - ПрАТ «Черкаське Хімволокно», позивач) звернулося до Київського окружного адміністративного суду з позовом до Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг (далі - НКРЕКП, відповідач), в якому просило визнати протиправними та нечинними постанови НКРЕКП у частині:
- пп. 1 п. 1 постанови від 04 грудня 2024 року № 2029 «Про внесення змін до Методики формування, розрахунку та встановлення тарифів на теплову енергію, що виробляється на теплоелектроцентралях, теплових електростанціях та когенераційних установках» (далі також - Постанова від 04 грудня 2024 року № 2029);
- п. 2 Змін до Методики формування, розрахунку та встановлення тарифів на теплову енергію, що виробляється на теплоелектроцентралях, теплових електростанціях та когенераційних установках, затверджених постановою від 12 серпня 2025 року № 1222 «Про затвердження Змін до Методики формування, розрахунку та встановлення тарифів на теплову енергію, що виробляється на теплоелектроцентралях, теплових електростанціях та когенераційних установках» (далі також - Постанова від 12 серпня 2025 року № 1222);
- п. 2 Змін до Порядку контролю за дотриманням ліцензіатами, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, законодавства у відповідних сферах та ліцензійних умов, затверджених постановою від 22 липня 2025 року № 1120 «Про затвердження Змін до Порядку контролю за дотриманням ліцензіатами, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, законодавства у відповідних сферах та ліцензійних умов» (далі також - Постанова від 22 липня 2025 року № 1120).
Обґрунтовуючи позовні вимоги, позивач зазначав, що оскаржувані постанови порушують його право як ліцензіата НКРЕКП на використання власної методики визначення питомих норм витрат паливно-енергетичних ресурсів на відпущену електричну та теплову енергію. На думку позивача, прийняттям Постанови від 04 грудня 2024 року № 2029 та Постанови від 22 липня 2025 року № 1222 НКРЕКП, за відсутності належних законодавчих повноважень, фактично встановила обов`язкову методику визначення показників витрат паливно-енергетичних ресурсів, а внесенням змін до Порядку контролю Постановою від 22 липня 2025 року № 1120 зобов`язала ліцензіатів здійснювати перехресне субсидіювання, що суперечить Методиці № 991.
Рішенням Київського окружного адміністративного суду від 18.12.2025, залишеним без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 29.04.2026, адміністративний позов задоволено частково:
- визнано протиправним та нечинним пп. 1 п. 1 постанови Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сфері енергетики та комунальних послуг від 04 грудня 2024 року № 2029 «Про внесення змін до Методики формування, розрахунку та встановлення тарифів на теплову енергію, що виробляється на теплоелектроцентралях, теплових електростанціях та когенераційних установках»;
- визнано протиправним та нечинним п. 2 Змін до Методики формування, розрахунку та встановлення тарифів на теплову енергію, що виробляється на теплоелектроцентралях, теплових електростанціях та когенераційних установках, затверджених постановою Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сфері енергетики та комунальних послуг від 12 серпня 2025 року № 1222 «Про затвердження Змін до Методики формування, розрахунку та встановлення тарифів на теплову енергію, що виробляється на теплоелектроцентралях, теплових електростанціях та когенераційних установках»;
- визнано протиправними та нечинними п. п. 18, 19 Методики визначення сум додатково отриманого або недоотриманого доходу суб`єктами господарювання з виробництва теплової енергії від здійснення ліцензованої діяльності з виробництва теплової енергії на теплоелектроцентралях, теплоелектростанціях, атомних електростанціях і когенераційних установках додатку 26 до Порядку контролю за дотриманням ліцензіатами, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, законодавства у відповідних сферах та ліцензійних умов, затвердженого постановою Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сфері енергетики та комунальних послуг від 14 червня 2018 року № 428, у редакції постанови Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сфері енергетики та комунальних послуг від 22 липня 2025 року № 1120.
Задовольняючи позовні вимоги частково, суд першої інстанції, з висновками якого погодився апеляційний суд, дійшов висновку про те, що НКРЕКП, не маючи повноважень на прийняття рішень про затвердження стандартів, норм і правил у сфері житлово-комунального господарства, необґрунтовано внесла зміни до Методики № 991 та Порядку № 428, які обмежують ліцензіатів у можливості використовувати власну методику розподілу витрат палива між виробництвом теплової й електричної енергії та фактично зобов`язують застосовувати конкретно визначені нормативні документи ГКД 34.09.103-96, ГКД 34.20.507-2003, СОУ-Н МПЕ 40.1.09.111:2005 та СОУ-Н МПЕ 40.1.09.111:2005, між якими відсутня методологічна єдність.
Суди попередніх інстанцій під час розгляду справи встановили:
Постановою Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг від 01 серпня 2017 року № 991 затверджено Методику формування, розрахунку та встановлення тарифів на теплову енергію, що виробляється на теплоелектроцентралях, теплових електростанціях та когенераційних установках (далі - Методика № 991).
Відповідно до законів України «Про теплопостачання», «Про комбіноване виробництво теплової та електричної енергії (когенерацію) та використання скидного енергопотенціалу» та «Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг» Національною комісією, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг було прийнято:
- постанову від 04 грудня 2024 року № 2029 «Про внесення змін до Методики формування, розрахунку та встановлення тарифів на теплову енергію, що виробляється на теплоелектроцентралях, теплових електростанціях та когенераційних установках», підпунктом 1 пункту 1 якої, зокрема, у підпункті 1 пункту 3.3 глави 3 абзац другий замінено чотирма новими абзацами другим-п`ятим такого змісту:
«витрати на придбання палива та його транспортування для виробництва електричної та (або) теплової енергії, які визначаються виходячи з планованого обсягу відпуску/виробництва електричної та (або) теплової енергії відповідно до річного плану виробництва, питомих норм витрат паливно-енергетичних ресурсів, визначених відповідно до положень ГКД 34.09.103-96 «Розрахунок звітних техніко-економічних показників електростанції про теплову економічність обладнання. Методичні вказівки" (далі - ГКД 34.09.103-96) та з урахуванням положень пункту 5.4.2 ГКД 34.20.507-2003 «Технічна експлуатація електричних станцій і мереж. Правила», затвердженого наказом Міністерства палива та енергетики України від 13 червня 2003 року № 296 (у частині складання енергетичних характеристик устаткування та визначення обсягів витрат палива на виробництво теплової та електричної енергії), а також діючих/планованих цін (тарифів) на паливно-енергетичні ресурси та послуги (витрати) з їх транспортування, тобто з урахуванням усіх планованих логістичних ланцюгів транспортування паливно-енергетичних ресурсів, калорійних еквівалентів, якісних характеристик палива, обсягу енергії природного газу, визначених умовами договору, сертифікатами постачальників чи даними базового/попереднього до базового періоду, або інформації інших центральних органів виконавчої влади/державних установ.
При розрахунку питомих витрат палива на відпущену теплову енергію не допускається застосування коефіцієнтів (математичних алгоритмів тощо), які збільшують витрати палива (питомі витрати палива) на виробництво теплової енергії за рахунок зменшення витрат палива (питомих витрат палива) на виробництво електричної енергії при її комбінованому виробництві та які не передбачені ГКД 34.09.103-96 та СОУ-Н МПЕ 40.1.09.111:2005 «Розрахункові питомі витрати палива на відпущену електричну і теплову енергію на прогнозований період. Методика визначення».
В окремих випадках за наявності обґрунтованих причин на час дії воєнного стану в Україні та протягом шести місяців після його припинення або скасування, ліцензіатам дозволяється застосовувати нормативні документи, які використовувалися при розрахунку витрат палива (питомих витрат палива), що враховані в діючих (встановлених) тарифах на виробництво теплової енергії.
При формуванні, розрахунку та встановленні тарифів на виробництво теплової енергії витрати на паливо та структура використання палива (у разі використання декількох видів палива при виробництві електричної та теплової енергії) визначаються з урахуванням аналізу фактичних даних за попередні періоди, виходячи з особливостей роботи генеруючого обладнання та устаткування конкретного ліцензіата, режимів роботи генеруючого обладнання та устаткування, можливості використання паливно-енергетичних ресурсів з найменшою вартістю для досягнення найнижчої собівартості, технічного стану чи технічної можливості роботи генеруючого обладнання та устаткування (значення максимального та мінімального навантажень котлів і турбін, характеру добового графіка зміни навантаження, старіння устаткування, освоєння введеного устаткування, структури і якості спалюваного палива, температури зовнішнього повітря, температури охолоджувальної води на вході в конденсатори турбін тощо), а також інших зовнішніх факторів».
- постанову від 12 серпня 2025 року № 1222 «Про затвердження Змін до Методики формування, розрахунку та встановлення тарифів на теплову енергію, що виробляється на теплоелектроцентралях, теплових електростанціях та когенераційних установках»; пунктом 2 таких Змін підпункт 1 пункту 3.3 глави 3 Методики № 991 після абзацу п`ятого доповнено тринадцятьма новими абзацами шостим-вісімнадцятим такого змісту:
«На час дії воєнного стану в Україні та протягом шести місяців після його припинення або скасування, у разі зміни планованої розрахункової питомої витрати палива на відпущену теплову енергію більш ніж на 5 % порівняно з питомою витратою палива, врахованою в діючих (встановлених) тарифах, НКРЕКП може враховувати питому витрату палива на відпущену теплову енергію з урахуванням фактичних показників питомих витрат палива за попередні періоди та їх динаміки. Зазначена зміна планованої розрахункової питомої витрати палива на відпущену теплову енергію може бути пов`язаною, зі зміною:
методики розподілу витрат палива між виробництвом теплової та електричної енергії порівняно з методикою, яка застосовувалася в діючих (встановлених) тарифах;
економічного коефіцієнта розподілу (частки тепла, відпущеного з відпрацьованою парою турбін, яка умовно відноситься на виробництво електричної енергії і забезпечує оптимізацію питомих витрат палива) порівняно з коефіцієнтом економічного розподілу, який застосовувався в діючих (встановлених) тарифах;
річного планованого обсягу відпуску/виробництва електричної та (або) теплової енергії порівняно з відповідними обсягами, які враховані в діючих (встановлених) тарифах;
структури використання палива (у разі застосування декількох видів палива при комбінованому виробництві теплової та електричної енергії) порівняно з відповідною структурою, яка врахована в діючих (встановлених) тарифах.
При цьому якщо при визначенні планованої розрахункової питомої витрати палива на відпущену теплову енергію ліцензіатом застосовувалася інша методика розподілу витрат палива та/або інший економічний коефіцієнт розподілу, ніж ті, що враховані в діючих (встановлених) тарифах:
до макетів розрахунку нормативних питомих витрат і економії палива на відпущену електричну і теплову енергію ліцензіат додає порівняльний аналіз питомих витрат палива, які визначаються відповідно до ГКД 34.09.100-2003 "Витрати палива на відпущену електричну та теплову енергію при їх комбінованому виробництві на теплових електростанціях. Методика визначення" (далі ГКД 34.09.100-2003) із застосуванням граничного значення коефіцієнта економічного розподілу відповідно до додатка 1 до ГКД 34.09.100-2003. Крім того, визначається приведений розрахунковий коефіцієнт економічного розподілу, застосування якого при використанні ГКД 34.09.100-2003 дало б ті самі результати щодо питомих витрат палива, що подані у відповідних макетах;
для періодів, у яких ліцензіатом застосовувалася інша методика розподілу витрат палива та/або інший економічний коефіцієнт розподілу, ніж ті, що враховані в діючих (встановлених) тарифах, та у яких фактичні питомі витрати палива перевищують більш ніж на 3 % питому витрату палива, враховану в діючих (встановлених) тарифах, надаються скориговані фактичні питомі витрати палива (для виробництва теплової і електричної енергії), які визначені ліцензіатом згідно з методикою розподілу витрат палива та/або економічним коефіцієнтом розподілу, врахованими в діючих (встановлених) тарифах.
Для випадків, визначених в абзацах сьомому і восьмому цього підпункту, НКРЕКП при встановленні тарифу на вироблену теплову енергію враховує питому витрату палива на відпущену теплову енергію з урахуванням фактичних та скоригованих фактичних питомих витрат палива за попередні 10 років та їх динаміки. У разі ненадання ліцензіатом зазначених у абзаці тринадцятому цього підпункту розрахунків скоригованих фактичних питомих витрат палива НКРЕКП не враховує фактичні питомі норми у періодах за попередні 10 років, у яких ліцензіатом застосовувалася інша методика розподілу витрат палива та/або інший економічний коефіцієнт розподілу фактичних показників питомих витрат палива, ніж ті, що були враховані в діючих (встановлених) тарифах. Для випадків, передбачених цим абзацом, питома витрата палива на відпущену теплову енергію з урахуванням фактичних та скоригованих фактичних питомих витрат палива враховується на рівні питомої витрати палива на відпущену теплову енергію:
врахованої у діючих тарифах у разі, якщо розрахункове значення є нижчим ніж враховане у діючих (встановлених) тарифах;
визначеної за розрахунком у разі, якщо розрахункове значення перевищує питомі витрати, враховані у тарифах, не більш як на 3 %;
врахованої у діючих тарифах, збільшеної на 3 % у разі, якщо розрахункове значення перевищує питомі витрати, враховані у тарифах, більш як на 3 %.
У разі якщо зміна планованої розрахункової питомої витрати палива на відпущену теплову енергію пов`язана із суттєвою зміною складу генеруючого обладнання (або виду палива), яка сталася внаслідок руйнування або пошкодження генеруючого обладнання у зв`язку зі збройною агресією Російської Федерації, або встановлення нового генеруючого обладнання сумарною потужністю більше 4,3 Гкал/год та не пов`язана з випадками, переліченими в абзацах сьомому і восьмому цього підпункту, вимога щодо врахування питомої витрати палива на відпущену теплову енергію з урахуванням фактичних показників питомих витрат палива за попередні періоди та їх динаміки не застосовується".
До прийняття Постанови від 04 грудня 2024 року № 2029 та Постанови від 12 серпня 2025 року № 1222 підпункт 1 пункту 3.3 глави 3 Методики № 991 діяв у редакції наступного змісту:
" 1) паливо, а саме:
витрати на придбання палива та його транспортування для виробництва електричної та (або) теплової енергії, які визначаються виходячи з планованого обсягу відпуску/виробництва електричної та (або) теплової енергії відповідно до річного плану виробництва, питомих норм витрат паливно-енергетичних ресурсів, визначених, затверджених та погоджених в установленому порядку, діючих/планованих цін (тарифів) на паливно-енергетичні ресурси та послуги (витрати) з їх транспортування, тобто з урахуванням усіх планованих логістичних ланцюгів транспортування паливно-енергетичних ресурсів, калорійних еквівалентів, обсягу енергії природного газу, визначених умовами договору, сертифікатами постачальників чи даними базового періоду.
Виробники, що здійснюють діяльність з виробництва електричної та теплової енергії у комбінований спосіб, надають розроблені (переглянуті) нормативні енергетичні характеристики устаткування електростанції, у тому числі графіки вихідно-нормативних питомих витрат палива, макет розрахунку нормативних питомих витрат і економії палива на відпущену електричну і теплову енергію, які були виконані відповідно до чинних галузевих нормативних документів, а також висновки про проведену кваліфікованими організаціями в галузі енергетики експертизу здійснених розрахунків питомих витрат умовного палива енергетичного об`єкту (електростанції)".
Також постановою Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг від 14 червня 2018 року № 428 було затверджено Порядок контролю за дотриманням ліцензіатами, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, законодавства у відповідних сферах та ліцензійних умов (далі - Порядок № 428).
Постановою Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг від 22 липня 2025 року № 1120 було затверджено Зміни до Порядку № 428 (далі Постанова від 22 липня 2025 року № 1120), пунктом 2 яких вирішено викласти у новій редакції додаток 26 до Порядку № 428, яким є Методика визначення сум додатково отриманого або недоотриманого доходу суб`єктами господарювання з виробництва теплової енергії від здійснення ліцензованої діяльності з виробництва теплової енергії на теплоелектроцентралях, теплоелектростанціях, атомних електростанціях і когенераційних установках (далі - Методика до Порядку № 428).
Пунктами 18, 19 Методики до Порядку № 428 у новій редакції передбачено наступне:
« 18. У разі порушення розподілу витрат на паливо при комбінованому виробництві на ТЕЦ теплової та електричної енергії, затвердженого рішенням НКРЕКП або врахованого при встановленні тарифів, у розмірі більше ніж на 3 %, компенсація таких витрат здійснюється за рахунок доходу від діяльності з виробництва електричної енергії, яка обраховується за формулою
К = (BЕ план)* K, тис. грн, де
(BЕ план) планова сума витрат (товарна продукція) з виробництва електричної енергії, тис. грн;
К відсоток компенсації за рахунок діяльності з виробництва електричної енергії, %.
Розрахунок відсотка компенсації здійснюється за формулою:
К = R факт (R план + 3%), %, де
R факт фактичний відсоток розподілу витрат між виробництвом теплової та електричної енергії, %, який розраховується за формулою:
R факт = (BT факт)/(BZ факт) *100, %, де
(BT факт) фактична сума витрат з виробництва теплової енергії, тис. грн;
(BZ факт) загальна фактична сума витрат з виробництва теплової енергії та електричної енергії, тис. грн;
R план плановий відсоток розподілу витрат між виробництвом теплової та електричної енергії, %, який розраховується за формулою:
R план= (BT план)/(BZ план) *100, %, де
(BT план) планова сума витрат з виробництва теплової енергії, тис. грн;
(BZ план) загальна планова сума витрат з виробництва теплової енергії та електричної енергії, тис. грн.
19. Фактична сума компенсації, що може бути включена до структури тарифів на виробництво теплової енергії ліцензіата за умови надання належного обґрунтування перевитрат, що були понесені у звітному періоді (році), розраховується за формулою:
К тариф = від`ємна сума Д підсумок + К + RT, тис. грн, де
Д підсумок від`ємне значення підсумкової суми недоотриманого доходу, тис. грн;
К сума, яка компенсується за рахунок доходу від діяльності з виробництва електричної енергії, тис. грн;
RT сума нарахованої різниці в тарифах та трансферів з Державного та місцевих бюджетів, віднесених на виробництво теплової енергії, тис. грн».
Уважаючи протиправними Постанову від 04 грудня 2024 року № 2029, Постанову від 12 серпня 2025 року № 1222 та Постанову від 22 липня 2025 року № 1120 в оскаржуваних частинах, позивач звернувся до суду з позовом.
Короткий зміст вимог та узагальнені доводи касаційної скарги:
Відповідач, посилаючись на неправильне застосування судами попередніх інстанцій норм матеріального права та порушення норм процесуального права, звернувся до суду з касаційною скаргою, в якій просить скасувати рішення Київського окружного адміністративного суду від 18.12.2025 та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 29.04.2026, і ухвалити нове рішення про відмову у задоволенні позову.
Підставою касаційного оскарження рішень судів першої та апеляційної інстанцій скаржник зазначає пункт 3 частини четвертої статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), посилаючись на відсутність висновку Верховного Суду щодо застосування:
- пункту 3 частини першої статті 17 Закону України «Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг»;
- статті 16 Закону України «Про теплопостачання»(у контексті визначення обсягу компетенції НКРЕКП);
- статті 20 Закону України «Про теплопостачання» (у контексті правомірності розподілу витрат на паливо між виробництвом теплової та електричної енергії при формуванні тарифу на теплову енергію для ліцензіатів, що використовується когенераційними установками, а також щодо меж повноважень НКРЕКП при визначенні методології такого розподілу);
- статті 19 Закону України «Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг» (у контексті правомірності встановлення Регулятором механізму розподілу витрат на паливо між видами ліцензованої діяльності при формуванні тарифу на теплову енергію для ліцензіатів, що використовують когенераційні установки, а також щодо розмежування поняття перехресного субсидіювання та правомірного тарифного регулювання з боку НКРЕКП.);
- пункту 5 частини четвертої статті 246 КАС України;
- статті 90 КАС України;
- статті 101 КАС України.
Так, скаржник у касаційній скарзі зазначає, що положення статті 17 Закону України «Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг», статті 16 Закону України «Про теплопостачання» та статті 6 Закону України «Про державне регулювання у сфері комунальних послуг та водовідведення» у їх системному тлумаченні наділяють НКРЕКП повноваженнями на затвердження методик розрахунку тарифів на теплову енергію, порядків здійснення контролю за ліцензіатами, а також на внесення змін до таких актів. 
Крім того, відповідач стверджує, що НКРЕКП не приймала, не змінювала, не затверджувала та не скасовувала жодного документа стандартизації, при цьому посилання у нормативно- правовому акті на галузевий документ не є тотожним його прийняттю чи затвердженню, тому є законним та свідчить про обов`язковість застосування таких галузевих норм; саме Законом України «Про стандартизацію» прямо передбачено механізм запровадження обов`язковості галузевих документів через нормативно-правові акти уповноважених суб`єктів, яким є НКРЕКП. Тому, на думку скаржника, суди дійшли помилкового висновку, що НКРЕКП перебрала на себе повноваження суб`єкта стандартизації.
Наголошує, що ненадання оцінки зазначеним доводам свідчить про неправильне застосування судами попередніх інстанцій Закону України «Про стандартизацію» та порушення норм процесуального права (п. 5 ч. 4 ст. 246, ст. 90 КАС України).
Позивач подав відзив на касаційну скаргу, у якому просить залишити оскаржувані судові рішення без змін як законні та обґрунтовані.
МОТИВУВАЛЬНА ЧАСТИНА
Норми права, якими керувався суд касаційної інстанції, та висновки суду за результатами розгляду касаційної скарги:
Заслухавши доповідь судді-доповідача, обговоривши доводи касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та відзиву на неї, перевіривши правильність застосування судами першої та апеляційної інстанції норм матеріального та процесуального права, колегія суддів вважає, що касаційна скарга не підлягає задоволенню з огляду на таке.
Відповідно до пункту 18 частини 1 статті 4 КАС України нормативно-правовий акт - акт управління (рішення) суб`єкта владних повноважень, який встановлює, змінює, припиняє (скасовує) загальні правила регулювання однотипних відносин, і який розрахований на довгострокове та неодноразове застосування.
Положеннями п. 1.1 Методики № 991 передбачено, що ця Методика визначає механізм формування, розрахунку та встановлення тарифів на теплову енергію для суб`єктів господарювання, які провадять господарську діяльність з виробництва електричної та (або) з виробництва теплової енергії на теплоелектроцентралях (далі - ТЕЦ), теплових електростанціях (далі - ТЕС) та когенераційних установках, включаючи теплоелектроцентралі, теплоелектростанції та когенераційні установки з використанням альтернативних джерел енергії, та є ліцензіатами Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг (далі - ліцензіати).
Як визначено у п. 1.1 Порядку № 428, дія цього Порядку поширюється, серед іншого, на суб`єктів господарювання, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, які отримали ліцензії на провадження господарської діяльності та регулювання, моніторинг та контроль за діяльністю яких здійснюється Національною комісією, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг.
Згідно з п. 1.3 Порядку № 428 цей Порядок установлює: процедуру організації та проведення перевірок; порядок оформлення результатів перевірок; права та обов`язки голови та членів комісії з перевірки; права та обов`язки уповноваженої особи ліцензіата; контроль за виконанням рішень НКРЕКП; порядок застосування санкцій до ліцензіатів за порушення законодавства та ліцензійних умов.
Відтак, ураховуючи, що Методика № 991 та Порядок № 428 встановлюють загальні правила регулювання однотипних відносин і розраховані на довгострокове та неодноразове застосування, за своєю суттю вони є нормативно-правовими актами.
Таким чином, оскаржувані в межах цієї адміністративної справи Постанова від 04 грудня 2024 року № 2029 та Постанова від 12 серпня 2025 року № 1222, якими внесені зміни до Методики № 991, а також Постанова від 22 липня 2025 року № 1120, якою внесені зміни до Порядку № 428, також належать до нормативно-правових актів.
Відповідно до частини 2 статті 264 КАС України право оскаржити нормативно-правовий акт мають особи, щодо яких його застосовано, а також особи, які є суб`єктом правовідносин, у яких буде застосовано цей акт.
Постановою від 04 грудня 2024 року № 2029 внесено зміни до Методики № 991 шляхом доповнення її окремими абзацами, які регламентують порядок визначення питомих витрат палива на підставі нормативних документів ГКД 34.09.103-96 та положень пункту 5.4.2 ГКД 34.20.507-2003, та одночасно забороняючи застосування коефіцієнтів, що штучно збільшують витрати палива на теплову енергію за рахунок зменшення витрат на електричну енергію і не передбачені ГКД 34.09.103-96 і СОУ-Н МПЕ 40.1.09.111:2005, а також встановлюють спеціальні правила на період воєнного стану.
Постановою від 12 серпня 2025 року № 1222 внесено зміни до Методики № 991 шляхом доповнення окремими абзацами, якими регламентовано право Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг враховувати питому витрату палива на відпущену теплову енергію з урахуванням фактичних показників питомих витрат палива за попередні періоди у разі зміни планованої розрахункової питомої витрати палива на відпущену теплову енергію, пов`язаної зокрема із зміною методики розподілу витрат палива між виробництвом теплової та електричної енергії порівняно з методикою, яка застосовувалася в діючих (встановлених) тарифах або економічного коефіцієнта розподілу (частки тепла, відпущеного з відпрацьованою парою турбін, яка умовно відноситься на виробництво електричної енергії і забезпечує оптимізацію питомих витрат палива) порівняно з коефіцієнтом економічного розподілу, який застосовувався в діючих (встановлених) тарифах.
При цьому, у випадку застосування іншої методики розподілу витрат палива та/або іншого економічного коефіцієнту розподілу, ніж ті, що враховані в діючих (встановлених) тарифах, ліцензіати мають надати Національній комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг порівняльний аналіз питомих витрат палива відповідно до ГКД 34.09.100-2003 "Витрати палива на відпущену електричну та теплову енергію при їх комбінованому виробництві на теплових електростанціях. Методика визначення".
Крім цього, якщо ліцензіат використовував іншу методику розподілу витрат палива або інший економічний коефіцієнт, ніж ті, що закладені в діючих тарифах, і при цьому фактичні питомі витрати палива перевищують на понад 3 % показники, передбачені в діючих тарифах, ліцензіат зобов`язаний подати до Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг скориговані фактичні витрати палива для виробництва теплової та електричної енергії, розраховані з урахуванням методики та коефіцієнтів, передбачених у діючих тарифах, а Національна комісія, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг при встановленні тарифу на теплову енергію враховує питомі витрати палива з урахуванням фактичних і скоригованих питомих витрат за попередні 10 років та їх динаміки, а за відсутності скоригованих розрахунків не враховує фактичні норми у періодах, коли застосовувалася методика розподілу витрат палива або економічний коефіцієнт, інші ніж у діючих тарифах.
Тобто, з огляду на зміни, запроваджені оскаржуваними положеннями Постанови від 04 грудня 2024 року № 2029 та Постанови від 12 серпня 2025 року № 1222, можливість застосування інших, ніж встановлені Методикою № 991 та/або визначені у діючих тарифах, методик розподілу витрат палива або економічних коефіцієнтів є обмеженою, адже за наслідками їх застосування Регулятор при встановленні тарифу на теплову енергію замість цих розрахунків враховує питомі витрати палива з урахуванням фактичних і скоригованих питомих витрат за попередні 10 років та/або не враховує розрахунок фактичних норм у періодах, коли застосовувалася такі методика та/або економічних коефіцієнт.
Пунктами 18, 19 Постанови від 22 липня 2025 року № 1120 встановлено механізм, за яким у разі відхилення розподілу витрат на паливо при комбінованому виробництві теплової та електричної енергії більше ніж на 3% від затвердженого/врахованого в тарифі, ліцензіатом здійснюється компенсація таких витрат, зокрема за рахунок доходу від іншого виду діяльності з виробництва електричної енергії.
Судами попередніх інстанцій встановлено, що ПрАТ «Черкаське хімволокно» здійснює діяльність із виробництва теплової енергії на теплоелектроцентралях, когенераційних установках та установках з використанням нетрадиційних або поновлюваних джерел енергії на підставі ліцензії, виданої за рішенням Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг від 05 червня 2014 року № 804 (переоформленої рішенням від 29 грудня 2016 року № 2444), а також діяльність із виробництва електричної енергії на підставі ліцензії, виданої за рішенням Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг від 19 травня 2011 року № 894 (переоформленої рішенням від 29 грудня 2016 року № 2444).
У грудні 2021 року позивачем запроваджено Стандарт підприємства «Питомі витрати палива на відпущену електричну енергію та теплоту при їх комбінованому виробництві на ВП «Черкаська ТЕЦ» ПрАТ «Черкаське Хімволокно» при спалюванні природного газу, вугілля та змішаного палива (вугілля-газ)» (далі - Стандарт). Розробником Стандарту є Приватне акціонерне товариство по пуску, налагодженню, удосконаленню технології та експлуатації електростанцій і мереж «ЛЬВІВОРГРЕС» (ПрАТ «ЛЬВІВОРГРЕС»).
Отже, ураховуючи застосування позивачем власної методики розподілу витрат палива, постановою НКРЕКП від 25 листопада 2025 року № 1910 позивачу встановлено нові тарифи на виробництво теплової енергії без урахування питомих норм витрат паливно-енергетичних ресурсів, визначених відповідно до Стандарту підприємства.
З огляду на вказане, на позивача, як виробника теплової та електричної енергії, а відтак учасника ринків теплової та електричної енергії, поширюють свою дію Методика № 991 та Порядок № 428, а отже і зміни, внесені до них оскаржуваними в цій справі Постановою від 04 грудня 2024 року № 2029, Постановою від 12 серпня 2025 року № 1222, Постановою від 22 липня 2025 року № 1120.
ПрАТ «Черкаське Хімволокно» є суб`єктом правовідносин, у яких вже було застосовано оскаржувані положення Постанови від 04 грудня 2024 року № 2029, Постанови від 12 серпня 2025 року № 1222, а також суб`єктом правовідносин, у яких буде застосовано оскаржувані положення Постанови від 22 липня 2025 року № 1120.
Таким чином, колегія суддів погоджується з висновками судів попередніх інстанцій про наявність у позивача права на звернення до суду з адміністративним позовом про оскарження постанов НКРЕКП від 04 грудня 2024 року № 2029, від 12 серпня 2025 року № 1222 та від 22 липня 2025 року № 1120 відповідно до вимог ст. 264 КАС України.
Частиною 2 статті 19 Конституції України передбачено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Правовий статус Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, її завдання, функції, повноваження та порядок їх здійснення визначає Закон України «Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг» від 22 вересня 2016 року № 1540-VIII (далі - Закон № 1540-VIII у редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин).
Відповідно до частини 1 статті 1 Закону № 1540-VIII Національна комісія, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг (далі Регулятор), є постійно діючим центральним органом виконавчої влади зі спеціальним статусом, який утворюється Кабінетом Міністрів України.
Положеннями пункту 2 частини 1 статті 2 Закону № 1540-VIII визначено, що Регулятор здійснює державне регулювання, моніторинг та контроль за діяльністю суб`єктів господарювання у сферах енергетики та комунальних послуг, зокрема у сфері комунальних послуг, стосовно діяльності з виробництва теплової енергії на теплогенеруючих установках, включаючи установки для комбінованого виробництва теплової та електричної енергії, транспортування її магістральними та місцевими (розподільчими) тепловими мережами, постачання теплової енергії в обсягах понад рівень, що встановлюється умовами та правилами провадження господарської діяльності (ліцензійними умовами).
Частиною 2 статті 2 Закону № 1540-VIII встановлено, що державне регулювання у сферах, визначених у частині першій цієї статті, здійснюється Регулятором відповідно до цього Закону, а також законів України «Про природні монополії», «Про ринок електричної енергії», «Про ринок природного газу», «Про трубопровідний транспорт», «Про комбіноване виробництво теплової та електричної енергії (когенерацію) та використання скидного енергопотенціалу», «Про державне регулювання у сфері комунальних послуг», «Про теплопостачання», «Про питну воду та питне водопостачання», «Про енергетичну ефективність», інших актів законодавства, що регулюють відносини у відповідних сферах.
Регулятор здійснює державне регулювання шляхом, зокрема, нормативно-правового регулювання у випадках, коли відповідні повноваження надані Регулятору законом (п. 1 ч. 2 ст. 3 Закону № 1540-VIII).
Згідно з частиною 1 статті 4 Закону № 1540-VIII основними принципами діяльності Регулятора є: законність; самостійність і незалежність у межах, визначених законом; компетентність; ефективність; справедливість; прогнозованість та своєчасність прийняття рішень; адресність регулювання; неупередженість та об`єктивність під час прийняття рішень; відкритість і прозорість, гласність процесу державного регулювання; недопущення дискримінації; відповідальність за прийняті рішення.
Відповідно до пункту 3 частини 1 статті 17 Закону № 1540-VIII для ефективного виконання завдань державного регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг Регулятор, зокрема, розробляє та затверджує нормативно-правові акти, зокрема: порядки контролю за дотриманням вимог законодавства у відповідній сфері регулювання та ліцензійних умов; порядки (методики) формування, розрахунку та встановлення державних регульованих цін і тарифів для суб`єктів природних монополій у сферах енергетики та комунальних послуг, а також для інших суб`єктів господарювання, що провадять діяльність на ринках у сферах енергетики та комунальних послуг, якщо відповідні повноваження надані Регулятору законом.
Частиною 4 статті 17 Закону № 1540-VIII передбачено, що порядки (методики) формування, розрахунку та встановлення державних регульованих цін і тарифів для суб`єктів природних монополій у сферах енергетики та комунальних послуг, а також для інших суб`єктів господарювання, що провадять діяльність на ринках у сферах енергетики та комунальних послуг, затверджені Регулятором, мають бути недискримінаційними і прозорими та підлягають оприлюдненню на офіційному веб-сайті Регулятора та в офіційному друкованому виданні. При розробленні та затвердженні зазначених методик Регулятор має забезпечити, щоб суб`єкти природних монополій у сферах енергетики та комунальних послуг отримали належні стимули на коротко- та довгостроковий періоди щодо підвищення ефективності, ліквідації перехресного субсидіювання між видами діяльності та групами споживачів, сприяння ринковій інтеграції та безпеці постачання.
У разі застосування будь-якого способу державного регулювання цін порядки (методики) формування, розрахунку та встановлення тарифів повинні забезпечити покриття економічно обґрунтованих витрат, залучення необхідних інвестицій, дотримання екологічних вимог, вимог якості та безпеки, обґрунтованої прибутковості. Такі порядки (методики) повинні сприяти використанню місцевих, відновлюваних та вторинних енергетичних ресурсів, а також сприятливих до навколишнього природного середовища технологій.
Згідно з частиною 5 статті 14 Закону № 1540-VIII рішення Регулятора оформлюються постановами, крім рішень щодо усунення порушень, виявлених під час здійснення контролю, які оформлюються розпорядженнями. Рішення Регулятора підписуються Головою.
Як зазначено у преамбулах Постанови від 04 грудня 2024 року № 2029 та Постанови від 12 серпня 2025 року № 1222, при їх прийнятті Регулятор, окрім Закону № 1540-VIII, керувався також Законом України «Про теплопостачання» від 02 червня 2005 року № 2633-IV (далі - Закон № 2633-IV) та Законом України «Про комбіноване виробництво теплової та електричної енергії (когенерацію) та використання скидного енергопотенціалу» від 05 квітня 2005 року № 2509-IV (далі - Закон № 2509-IV).
Повноваження Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, у сфері теплопостачання визначені у ст. 16 Закону № 2633-IV, згідно з якою до повноважень Регулятора належать, зокрема: розробка методик розрахунків тарифів на виробництво теплової енергії та плати за її транспортування та постачання; розроблення і затвердження методології (порядку) формування тарифів на теплову енергію у сфері теплопостачання для суб`єктів природних монополій та суб`єктів господарювання на суміжних ринках.
Частиною 2 статті 8 Закону № 2509-IV визначено, що державне регулювання у сфері використання когенераційних установок здійснюється шляхом, зокрема, встановлення тарифів на теплову енергію, що виробляється когенераційними установками.
Нормативно-правовим актом, який визначає окремі повноваження Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг також є Закон України «Про державне регулювання у сфері комунальних послуг» від 09 липня 2010 року № 2479-VI (далі - Закон № 2479-VI).
Згідно з підпунктами 1, 2 частини 1 статті 6 Закону № 2479-VI Національна комісія, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг бере участь у формуванні та реалізації державної політики у сфері теплопостачання і централізованого водопостачання та централізованого водовідведення; здійснює, зокрема, розроблення порядків (методик) формування тарифів на комунальні послуги для суб`єктів природних монополій та суб`єктів господарювання на суміжних ринках.
Судами встановлено, що оскаржуваними постановами Регулятора ліцензіатам фактично встановлено обов`язок із застосування конкретно визначених нормативних документів ГКД 34.09.103-96, ГКД 34.20.507-2003, СОУ-Н МПЕ 40.1.09.111:2005, ГКД 34.09.100-2003.
Водночас приписами Закону № 1540-VIII, Закону № 2633-IV, Закону № 2509-IV та Закону № 2479-VI прямо не передбачено повноважень Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг щодо здійснення державного регулювання за діяльністю суб`єктів господарювання у сфері теплопостачання шляхом встановлення обов`язкових до використання ліцензіатами нормативних документів при визначенні питомих норм витрат паливно-енергетичних ресурсів. До того ж Закон України «Про стандартизацію» не відносить відповідача до суб`єктів стандартизації і не наділяє останнього повноваженнями щодо прийняття, перегляду, скасування чи затвердження нормативних документів.
Натомість, НКРЕКП у касаційній скарзі наголошує, що оскаржувані постанови не містять норм стандартизації, а посилання у нормативно-правовому акті на галузевий документ не є тотожним його прийняттю, затвердженню, зміні або ж скасуванню. Скаржник стверджує, що можливість надання конкретному галузевому нормативному документу статусу обов`язкового до виконання внаслідок посилання на нього у нормативно-правовому акті прямо передбачена п. 3 розділу VI «Прикінцеві та перехідні положення» Закону України «Про стандартизацію».
Так, правові та організаційні засади стандартизації в Україні визначає Закон України «Про стандартизацію» від 05 червня 2014 року № 1315-VII (далі - Закон № 1315-VII), який набрав чинності 03 січня 2015 року.
За визначенням, що надане у пункті 14 частини 1 статті 1 Закону № 1315-VII, нормативний документ - документ, що встановлює правила, настанови чи характеристики щодо діяльності або її результатів.
Згідно зі статтею 6 Закону № 1315-VII залежно від рівня суб`єкта стандартизації, що приймає нормативні документи, вони поділяються на: національні стандарти та кодекси усталеної практики, прийняті національним органом стандартизації; стандарти, кодекси усталеної практики та технічні умови, прийняті підприємствами, установами та організаціями, що здійснюють стандартизацію.
Суб`єктами стандартизації, відповідно до частини 1 статті 8 Закону № 1315-VII є: центральний орган виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері стандартизації; центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері стандартизації; національний орган стандартизації; технічні комітети стандартизації; підприємства, установи та організації, що здійснюють стандартизацію.
Відповідно до абзацу 1 пункту 3 розділу VI «Прикінцеві та перехідні положення» Закону № 1315-VII стандарти, кодекси усталеної практики та технічні умови, прийняті центральними органами виконавчої влади до набрання чинності цим Законом, а також галузеві стандарти (ОСТ) та прирівняні до них інші нормативні документи колишнього Союзу Радянських Соціалістичних Республік, галузеві стандарти України (ГСТУ) (далі галузеві нормативні документи) застосовуються до їх заміни на технічні регламенти, національні стандарти, кодекси усталеної практики чи скасування в Україні, але не більш як 15 років з дня набрання чинності цим Законом.
ГКД 34.09.103-96 «Розрахунок звітних техніко-економічних показників електростанції про теплову економічність обладнання. Методичні вказівки», ГКД 34.20.507-2003 «Технічна експлуатація електричних станцій і мереж. Правила», СОУ-Н МПЕ 40.1.09.111:2005 «Розрахункові питомі витрати палива на відпущену електричну і теплову енергію на прогнозований період. Методика визначення», ГКД 34.09.100-2003 «Витрати палива на відпущену електричну та теплову енергію при їх комбінованому виробництві на теплових електростанціях. Методика визначення», розробником яких є Приватне акціонерне товариство по пуску, налагодженню, удосконаленню технології та експлуатації електростанцій і мереж «ЛЬВІВОРГРЕС» ( далі - ПрАТ "ЛЬВІВОРГРЕС"), були прийняті до набрання чинності Законом № 1315-VII та належать до галузевих нормативних документів.
Положеннями абзацу 7 пункту 3 розділу VI «Прикінцеві та перехідні положення» Закону № 1315-VII передбачено, що центральні органи виконавчої влади мають право замовляти послуги з виконання робіт щодо перевірки галузевих нормативних документів і розроблення пропозицій щодо внесення до них змін та їх скасування відповідними технічними комітетами стандартизації з додержанням вимог частин першої і другої статті 28 та частин першої і другої статті 29 цього Закону.
Згідно з абзацом 9 пункту 3 розділу VI «Прикінцеві та перехідні положення» Закону № 1315-VII галузеві нормативні документи застосовуються на добровільній основі, крім випадків, якщо обов`язковість їх застосування встановлена нормативно-правовими актами.
Абзацом 10 пункту 3 розділу VI «Прикінцеві та перехідні положення» Закону № 1315-VII установлено, що центральні органи виконавчої влади забезпечують розміщення на офіційних веб-сайтах текстів галузевих нормативних документів, обов`язковість застосування яких установлена нормативно-правовими актами, з безоплатним доступом до них.
Системний аналіз змісту наведених норм свідчить про те, що Національна комісія, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг не належить до суб`єктів стандартизації і не наділена повноваженнями щодо прийняття, перегляду, скасування чи затвердження нормативних документів з питань стандартизації.
Одним із принципів державної політики у сфері стандартизації є добровільність застосування галузевих нормативних документів, крім випадків, якщо обов`язковість їх застосування встановлена нормативно-правовими актами.
При цьому, тексти галузевих нормативних документів, обов`язковість застосування яких установлена нормативно-правовими актами, розміщуються на офіційних веб-сайтах центральних органів виконавчої влади з безоплатним доступом до них.
У той же час, положення абзацу 9 пункту 3 розділу VI «Прикінцеві та перехідні положення» Закону № 1315-VII, якими передбачено зазначений принцип, не визначають коло суб`єктів прийняття нормативно-правового акта, наділених повноваженнями встановлювати обов`язковість застосування галузевих нормативних документів. 
Разом з тим, відсутність в абзаці 9 пункту 3 розділу VI «Прикінцеві та перехідні положення» Закону № 1315-VII вимог до кола суб`єктів правотворчої діяльності, уповноважених на прийняття нормативно-правового акта про встановлення обов`язковості застосування певного галузевого нормативного документа, не може тлумачитись як безумовне наділення відповідними повноваженнями кожного суб`єкта, уповноваженого законом розробляти та затверджувати нормативно-правові акти.
Верховний Суд зауважує, що частина 2 статті 19 Конституції України зобов`язує органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадових осіб діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Обґрунтовуючи повноваження НКРЕКП щодо затвердження Методики формування, розрахунку та встановлення тарифів на теплову енергію, що виробляється на теплоелектроцентралях, теплових електростанціях та когенераційних установках, у якій встановлювати обов`язковість застосування галузевих нормативних документів, скаржник посилається на положення ст. 17 Закону № 1540-VIII, ст. 16 Закону № 2633-IV та ст. 6 Закону № 2479-VI.
При цьому, наявність у Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг повноважень розробляти та затверджувати методику формування, розрахунку та встановлення тарифів на теплову енергію, що виробляється на теплоелектроцентралях, теплових електростанціях та когенераційних установках не заперечується сторонами.
У свою чергу, предметом правового регулювання Методики № 991 є визначення механізму формування, розрахунку та встановлення тарифів на теплову енергію для суб`єктів господарювання, які провадять господарську діяльність з виробництва електричної та (або) з виробництва теплової енергії на ТЕЦ, ТЕС та когенераційних установках, включаючи теплоелектроцентралі, теплоелектростанції та когенераційні установки з використанням альтернативних джерел енергії, та є ліцензіатами Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, що не є тотожним встановленню механізму визначення питомих норм витрат паливно-енергетичних ресурсів на електричну та теплову енергію при їх комбінованому виробництві на теплових електростанціях.
Отже, встановлення нормативів витрат та втрат енергоносіїв при виробництві, транспортуванні та постачанні теплової енергії виходить за межі повноважень НКРЕКП, а отже за межі правового регулювання нормативно-правових актів, що приймаються Регулятором у сфері теплопостачання на виконання положень ст. 17 Закону № 1540-VIII, ст. 16 Закону № 2633-IV та ст. 6 Закону № 2479-VI.
Разом із цим, повноваження щодо розроблення науково обґрунтованих нормативів витрат та втрат енергоносіїв при виробництві, транспортуванні та постачанні теплової енергії, в силу положень частини 1 статті 11 Закону № 2633-IV, належить до повноважень центрального органу виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері житлово-комунального господарства.
Відповідно до п. 1 Положення про Міністерство розвитку громад та територій України, затвердженого Постановою Кабінету Міністрів України від 30 червня 2015 року № 460 (далі -Положення № 460), головним органом у системі центральних органів виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну політику, зокрема у сфері контролю житлово-комунального господарства, є Міністерство розвитку громад та територій України (Мінрозвитку).
Згідно з підпунктом 20 пункту 4 Положення № 460 Мінрозвитку відповідно до покладених на нього завдань затверджує, зокрема порядки, стандарти, норми і правила у сфері житлово-комунального господарства.
З урахуванням викладеного, Верховний Суд уважає обґрунтованими висновки судів попередніх інстанцій про те, що законом прямо не передбачено повноваження відповідача щодо здійснення державного регулювання за діяльністю суб`єктів господарювання у сферах енергетики та комунальних послуг у частині встановлення обов`язкових до використання ліцензіатами нормативних документів при визначенні питомих норм витрат паливно-енергетичних ресурсів. Натомість повноваження щодо затвердження стандартів, норм і правил у сфері житлово-комунального господарства, включаючи нормативи витрат та втрат енергоносіїв при виробництві, транспортуванні та постачанні теплової енергії, належать Міністерству розвитку громад та територій України.
Роблячи зазначений висновок, суди також урахували, що матеріали справи містять копії листа Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг від 06 серпня 2020 року № 8245/17.4/7-20 та Протоколу відкритого обговорення (розгляду зауважень та пропозицій) до проєкту рішення Регулятора, що має ознаки регуляторного акта, проєкту постанови Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг «Про затвердження Змін до Методики формування, розрахунку та встановлення тарифів на електричну та (або) теплову енергію, що виробляється на теплоелектроцентралях, теплових електростанціях та когенераційних установках» від 16 жовтня 2020 року з додатком Таблицею узгоджених позицій до проекту регуляторного акта, з яких убачається, що відповідач звертав увагу ліцензіатів на те, що при комбінованому виробництві електричної та теплової енергії основними рівноцінними методами розподілу витрат палива є фізичний метод, метод цінності енергії, метод розподілу економії, однак виробники не зобов`язані використовувати будь-який конкретний метод. При цьому, зі змісту Протоколу відкритого обговорення також слідує, що відповідач наголошував на доцільності звернення до Міністерства енергетики України з пропозицією розробити галузевий керівний документ, що буде передбачати єдиний порядок розподілу витрат при комбінованому виробництві електричної та теплової енергії.
Водночас суди попередніх інстанцій підтримали позицію скаржника щодо статусу вищезазначених документів, які не є нормативно-правовими актами чи індивідуальними рішеннями, що породжують права чи обов`язки.
Крім того, судами попередніх інстанцій встановлено, що матеріали справи не містять доказів щодо дотримання НКРЕКП вимог Закону № 1315-VII в частині розміщення текстів галузевих нормативних документів, обов`язковість застосування яких установлена оскаржуваними постановами, на офіційних веб-сайтах, з безоплатним доступом до них.
Заперечуючи проти зазначеного висновку, скаржник стверджує, що виконання обов`язку щодо розміщення на офіційному веб-сайті текстів національних стандартів та кодексів усталеної практики, обов`язковість застосування яких встановлена нормативно-правовими актами, а також національних стандартів (крім національних стандартів, гармонізованих з міжнародними і європейськими стандартами та національними стандартами інших країн), розроблених за рахунок бюджетних коштів, віднесено саме до ДП «УкрНДНЦ». При цьому, посилається на положення ч. 1 ст. 11, ст. 23 Закону № 1315-VII, які визначають функції національного органу стандартизації та особливості застосування національних стандартів та кодексів усталеної практики.
Проте ГКД 34.09.103-96, ГКД 34.20.507-2003, СОУ-Н МПЕ 40.1.09.111:2005, ГКД 34.09.100-2003 були прийняті до набрання чинності Законом № 1315-VII та у розумінні п. 3 розділу VI «Прикінцеві та перехідні положення» Закону № 1315-VII є галузевими нормативними документами, а не національним стандартом чи кодексом усталеної практики.
Вимога щодо розміщення центральними органами виконавчої влади на офіційних веб-сайтах текстів галузевих нормативних документів, обов`язковість застосування яких установлена нормативно-правовими актами, з безоплатним доступом до них, установлена саме абз. 10 п. 3 розділу VI «Прикінцеві та перехідні положення» Закону № 1315-VII.
Тобто відповідач, фактично встановивши оскаржуваними постановами обов`язковість застосування галузевих нормативних документів, не забезпечив розміщення їх текстів на офіційних веб-сайтах з безоплатним доступом до них.
Надаючи оцінку законності оскаржуваної Постанови від 04 грудня 2024 року № 2029 та Постанови від 12 серпня 2025 року № 1222 в контексті відповідності вимогам ст. 20 Закону № 2633-IV та відсутності методологічної єдності між нормативними документами, визначеними цими постановами, колегія суддів зазначає таке.
Так, загальні засади формування тарифів на теплову енергію визначені у ст. 20 Закону № 2633-IV, відповідно до якої тарифи на теплову енергію повинні забезпечувати відшкодування всіх економічно обґрунтованих витрат на виробництво, транспортування та постачання теплової енергії. Встановлення тарифів на теплову енергію нижче розміру економічно обґрунтованих витрат на її виробництво, транспортування та постачання не допускається.
Тобто витрати на паливо, використане для виробництва теплової енергії, підлягають включенню до тарифу на виробництво теплової енергії.
Судами першої та апеляційної інстанцій встановлено, що ПрАТ «Черкаське Хімволокно» використовує власний Стандарт методику розподілу витрат палива на відпущену електричну та теплову енергію при їх комбінованому виробництві.
При цьому судами ураховано, що відповідно до правової позиції Верховного Суду, викладеної в постановах від 11 вересня 2024 року у справі № 320/28285/23 та від 07 лютого 2025 року у справі № 320/36721/23, ліцензійними умовами та іншими нормативно-правовими актами не заборонено позивачу використовувати власну методику визначення розподілу витрат палива на відпущену енергетичну та теплову енергію.
Водночас оскаржуваними змінами до Методики № 991 Регулятор встановив обов`язок ліцензіатів використовувати, серед іншого, ГКД 34.09.100-2003 «Витрати палива на відпущену електричну та теплову енергію при їх комбінованому виробництві на теплових електростанціях. Методика визначення».
Як зазначено у вступі ГКД 34.09.100-2003, введення Методики обумовлюється необхідністю узгодженого регулювання тарифів на теплову енергію в умовах місцевого регулювання тарифів на теплову енергії згідно з Законом України «Про електроенергетику», а також настанням терміну перегляду ГКД 34.09.108-98 «Розподіл витрати палива на теплових електростанціях на відпущену електричну та теплову енергію при їх комбінованому виробництві». Методика має на меті забезпечення конкурентоздатності тепла комбінованого виробництва на ринку теплової енергії шляхом оптимізації витрат палива на відпущену теплову енергію.
Пунктами 4.4, 4.5 ГКД 34.09.100-2003, копія якого була надано до суду разом із позовною заявою, передбачено:
« 4.4. Визначення витрат палива передбачає економічний перерозподіл тепла відпрацьованої пари турбін і, як наслідок, перерозподіл палива на відпущену електричну та теплову енергії при їх комбінованому виробництві.
Економічний перерозподіл палива передбачає підвищення конкурентноздатності відпуску тепла комбінованого виробництва у порівнянні з розділеним виробництвом.
4.5. Визначення частки тепла відпрацьованої пари турбін, яка умовно відноситься на виробництво електроенергії, здійснюється за допомогою коефіцієнта економічного розподілу.
Коефіцієнт економічного розподілу визначається на основі техніко-економічних розрахунків і не повинен перевищувати граничних значень згідно з додатком 1. При визначенні коефіцієнта економічного розподілу повинно передбачатися зниження питомих витрат палива на теплову енергію, а питомі витрати палива на електричну енергію не повинні призвести до підвищення тарифу, встановленого Національною комісією регулювання електроенергетики».
Отже, закріплена у ГКД 34.09.100-2003 методика визначення витрати палива на відпущену електричну та теплову енергію при їх комбінованому виробництві на теплових електростанціях була розроблена в умовах державного регулювання як тарифу на виробництво теплової енергії, так і тарифу на виробництво електричної енергії, та спрямована на забезпечення конкурентоздатності виробництва тепла шляхом оптимізації (зменшення) витрат палива на відпущену теплову енергію, що, за своєю суттю, зводиться до завищення витрат палива на електричну енергію за рахунок зниження витрат палива на теплову енергію.
Однак, на момент прийняття відповідачем Постанови від 04 грудня 2024 року № 2029 та Постанови від 12 серпня 2025 року № 1222 положеннями Закону України «Про ринок електричної енергії» не передбачено державного регулювання тарифу на виробництво електричної енергії.
З урахуванням викладеного, колегія суддів погоджується з висновком судів першої та апеляційної інстанції, що оскаржуваними постановами Регулятора порушено принцип, закладений у статті 20 Закону № 2633-IV, оскільки економічний перерозподіл витрат, тобто зниження витрат на виробництво теплової енергії за рахунок завищення витрат на виробництво теплової енергії, не забезпечить виробнику теплової енергії відшкодування усіх економічно обґрунтованих витрат за рахунок тарифу на теплову енергію.
Також колегія суддів уважає за необхідне звернути увагу на те, що, як уже зазначалося, підпункт 1 пункту 3.3 глави 3 Методики № 991, у редакції зі змінами, що внесені постановами Регулятора від 04 грудня 2024 року № 2029 та від 12 серпня 2025 року № 1222, містить перелік нормативних документів, відповідно до яких та з урахуванням яких допускається визначення питомих норм витрат паливно-енергетичних ресурсів для врахування у складі виробничої собівартості електричної та (або) теплової енергії та які враховуються при визначенні тарифу на виробництво теплової енергії, а саме:
- ГКД 34.09.103-96 «Розрахунок звітних техніко-економічних показників електростанції про теплову економічність обладнання. Методичні вказівки»;
- ГКД 34.20.507-2003 «Технічна експлуатація електричних станцій і мереж. Правила», затвердженого наказом Міністерства палива та енергетики України від 13 червня 2003 року № 296;
- СОУ-Н МПЕ 40.1.09.111:2005 «Розрахункові питомі витрати палива на відпущену електричну і теплову енергію на прогнозований період. Методика визначення»;
- ГКД 34.09.100-2003 «Витрати палива на відпущену електричну та теплову енергію при їх комбінованому виробництві на теплових електростанціях. Методика визначення».
Водночас, доповнюючи зміст Методики № 991 посиланням на нормативний документ ГКД 34.09.103-96, Регулятор залишив поза увагою зміст іншого нормативного документу ГКД 34.09.100-2003, у Вступі до якого визначено наступне:
«Ця методика є доповненням до ГКД 34.09.103-96 "Розрахунок звітних техніко-економічних показників електростанції про теплову економічність устаткування. Методичні вказівки". Розрахунок усіх показників теплової економічності електростанції виконується згідно з ГКД 34.09.103-96, за винятком витрат палива і питомих витрат палива на відпущену електричну і теплову енергію, які визначаються згідно з цією Методикою».
З огляду на викладене, суди попередніх інстанцій дійшли правильного висновку про те, що ГКД 34.09.100-2003 «Витрати палива на відпущену електричну та теплову енергію при їх комбінованому виробництві на теплових електростанціях. Методика визначення» повністю замінило ГКД 34.09.103-96 «Розрахунок звітних техніко-економічних показників електростанції про теплову економічність обладнання. Методичні вказівки» у частині розрахунків витрат палива і питомих витрат палива на відпущену електричну і теплову енергію.
При цьому посилання відповідача на відсутність в публічному доступі ГКД 34.09.100-2003 та ГКД 34.09.103-96, що, на думку останнього, виключає можливість дослідження судами змісту цих нормативних документів, суд апеляційної інстанції обґрунтовано відхилив, зазначивши, що копію офіційного друкованого видання ГКД 34.09.100-2003 "Витрати палива на відпущену електричну та теплову енергію при їх комбінованому виробництві на теплових електростанціях. Методика визначення" позивачем було додано до позовної заяви та досліджено судом першої інстанції в ході розгляду справи, а зроблений аналіз положень вступу до зазначеного галузевого нормативного документа викладено в мотивувальній частині ухваленого судом першої інстанції рішення.
Суди першої та апеляційної інстанції також взяли до уваги листи ПрАТ «ЛЬВІВОРГРЕС», на які покликався позивач, а саме лист від 27 грудня 2024 року № 201/367, адресований позивачу та лист від 11 лютого 2025 року № 201/108, адресований відповідачу, чим позивач мотивував методологічну та технічну неузгодженість зазначених у Методиці № 991 нормативних документів, невідповідність вимогам ст. 20 Закону № 2633-IV.
Так, підпункт 1 пункту 3.3 глави 3 Методики № 991 у редакції зі змінами, внесеними постановами від 04 грудня 2024 року № 2029 та від 12 серпня 2025 року № 1222, містить вимогу про застосування ГКД 34.09.103-96 та СОУ-Н МПЕ 40.1.09.111:2005.
У той же час, за змістом листа ПрАТ «ЛЬВІВОРГРЕС» від 27 грудня 2024 року № 201/367, в п. 6.2.1 СОУ-Н МПЕ 40.1.09.111:2005 дається вказівка на застосування коефіцієнтів Кт (формула 5) і Кк (формула 6) відповідно до ГКД 34.09.100-2003. Отже, порядок розрахунку питомих витрат умовного палива, передбачений СОУ-Н МПЕ 40.1.09.111:2005, суперечить ГКД 34.09.103-96 (адже передбачає застосування коефіцієнтів, передбачених іншим нормативним документом ГКД 34.09.100-2003, що, як зазначено вище, прийнятий на заміну ГКД 34.09.103-96 у відповідній частині).
У листі ПрАТ «ЛЬВІВОРГРЕС» від 11 лютого 2025 року № 201/108 окремо вказано, що методику ГКД 34.09.103-96 відмінено в частині визначення звітних питомих витрат умовного палива на відпущену теплоту і електричну енергію у зв`язку із прийняттям ГКД 34.09.100-2003, тому для технічного регулювання нормативно-правовими актами можуть бути застосовані тільки чинні стандарти або їх чинні частини.
Зазначені обставини вказують, що ГКД 34.09.103-96 не може застосовуватися з огляду на зміну його положень іншим нормативним документом ГКД 34.09.100-2003, та технологічну несумісність ГКД 34.09.103-96 із СОУ-Н МПЕ 40.1.09.111:2005.
При цьому судами було ураховано, що ПрАТ «ЛЬВІВОРГРЕС» є розробником ГКД 34.09.103-96 та ГКД 34.09.100-2003, а також Стандарту, що використовується позивачем.
Таким чином, колегія суддів визнає обґрунтованими висновки судів першої та апеляційної інстанцій щодо несумісності запроваджених відповідачем галузевих нормативних документів та їх технічну неузгодженість між собою. 
Переглядаючи судові рішення в частині визнання нечинними та скасування пунктів 18, 19 Методики до Порядку № 428, колегія суддів виходить з такого.
Пунктом 2 Змін до Порядку № 428, що затверджені Постановою від 22 липня 2025 року № 1120, було викладено у новій редакції додаток 26 до Порядку № 428, а саме Методику визначення сум додатково отриманого або недоотриманого доходу суб`єктами господарювання з виробництва теплової енергії від здійснення ліцензованої діяльності з виробництва теплової енергії на теплоелектроцентралях, теплоелектростанціях, атомних електростанціях і когенераційних установках.
Пункти 18, 19 Методики до Порядку № 428 у редакції Постанови від 22 липня 2025 року № 1120 встановлюють механізм, за яким у разі відхилення розподілу витрат на паливо при комбінованому виробництві теплової та електричної енергії більше ніж на 3% від затвердженого/врахованого в тарифі, ліцензіатом здійснюється компенсація таких витрат, зокрема за рахунок доходу від діяльності з виробництва електричної енергії. За наведеною в зазначених пунктах Методики до Порядку № 428 формулою розрахунку компенсації фактично зменшується дохід від одного виду ліцензованої діяльності (електричної енергії) для покриття витрат іншого виду діяльності (теплової енергії).
Разом з тим, у згаданій вище статті 20 Закону № 2633-IV закріплено принцип, згідно з яким тарифи на теплову енергію повинні забезпечувати відшкодування всіх економічно обґрунтованих витрат на виробництво, транспортування та постачання теплової енергії.
Відповідно до пункту 4 частини 1 статті 17 Закону № 1540-VIII при розробленні та затвердженні методик Регулятор має забезпечити, щоб суб`єкти природних монополій у сферах енергетики та комунальних послуг отримали належні стимули на коротко- та довгостроковий періоди щодо підвищення ефективності, ліквідації перехресного субсидіювання між видами діяльності та групами споживачів, сприяння ринковій інтеграції та безпеці постачання. У разі застосування будь-якого способу державного регулювання цін порядки (методики) формування, розрахунку та встановлення тарифів повинні забезпечити покриття економічно обґрунтованих витрат, залучення необхідних інвестицій, дотримання екологічних вимог, вимог якості та безпеки, обґрунтованої прибутковості.
Відтак, для ефективного виконання завдань державного регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг Регулятор, згідно з пунктом 4 частини 1 статті 17 Закону № 1540-VIII, забезпечує ліквідацію перехресного субсидіювання, зокрема між видами господарської діяльності суб`єктів природних монополій.
Положеннями пункту 8 частини 1 статті 6 Закону № 2479-VI також прямо передбачено, що Національна комісія, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг здійснює контроль за недопущенням перехресного субсидіювання під час провадження господарської діяльності суб`єктами природних монополій та суб`єктами господарювання на суміжних ринках, що призводить або може призвести до недопущення, усунення, обмеження чи спотворення конкуренції.
У пункті 1.13 глави 1 Методики № 991 встановлено, що перехресне субсидіювання одних видів діяльності за рахунок інших не допускається.
Аналіз наведених норм дає підстави для висновку, що встановлені статтею 20 Закону № 2633-IV, статтею 17 Закону № 1540-VIII та статтею 6 Закону № 2479-VI принципи формування тарифів на теплову енергію гарантують виробнику теплової енергії відшкодування всіх економічних витрат саме за рахунок тарифу на виробництво теплової енергії, а не за рахунок доходів від інших видів діяльності.
Згідно з частиною 2 статті 2 Закону № 1540-VIII державне регулювання у сферах, визначених у частині першій цієї статті (у сфері комунальних послуг, зокрема, діяльності з виробництва теплової енергії), здійснюється Регулятором відповідно до цього Закону, а також законів України, зокрема Закону № 2633-IV та Закону № 2479-VI.
З огляду на викладене, колегія суддів погоджується з висновком судів попередніх інстанцій про те, що пункти 18, 19 Методики до Порядку № 428 не відповідають вимогам Закону № 1540-VIII, Закону № 2479-VI та пункту 1.13 Методики № 991, порушують принцип верховенства права, оскільки, усупереч законодавчо встановленим заборонам, фактично запроваджують механізм перехресного субсидіювання одного виду ліцензованої діяльності за рахунок іншого.
За таких обставин колегія суддів дійшла висновку, що доводи касаційної скарги, з якими скаржник пов`язував неправильне застосування судами попередніх інстанцій норм матеріального права, порушення норм процесуального права, та які стали підставою для відкриття касаційного провадження, не знайшли свого підтвердження під час касаційного перегляду справи.
Щодо визначеної скаржником підстави касаційного оскарження, передбаченої пунктом 3 частини четвертої статті 328 КАС України, колегія суддів зазначає, що сама лише відсутність висновку Верховного Суду щодо застосування певної норми права не зумовлює необхідності формування такого висновку за результатами розгляду кожної справи.
Застосування цієї підстави касаційного оскарження має бути пов`язане з наявністю питання права, вирішення якого потребує формування загального підходу, необхідного для застосування у подібних правовідносинах, з метою забезпечення єдності судової практики. Така необхідність має обґрунтуватися наявністю правової проблеми застосування тієї чи іншої норми права, зокрема неоднозначності, прогалин, колізії або суперечливого тлумачення відповідних положень. 
При цьому доводи скаржника здебільшого ґрунтуються на неналежному мотивуванні оскаржуваних судових рішень та ненадання судами попередніх інстанцій оцінки окремим доводам відповідача, які були перевірені Верховним Судом під час касаційного перегляду справи та визнані необґрунтованими, а наявне нормативне регулювання не є проблемним та дають змогу вирішити спір без формування окремого правового висновку.
За таких обставин визначена скаржником підстава касаційного оскарження, передбачена пунктом 3 частини четвертої статті 328 КАС України, не знайшла свого підтвердження, а підстав для формування окремого висновку щодо застосування зазначених ним норм права у подібних правовідносинах немає.
За правилами пункту 1 частини першої статті 349 КАС України суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право залишити судові рішення першої та (або) апеляційної інстанцій без змін, а скаргу без задоволення.
Згідно із частиною першою статті 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо рішення, переглянуте в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах, ухвалено з додержанням норм матеріального і процесуального права.
Таким чином, зважаючи на положення статті 350 КАС України, Верховний Суд уважає за необхідне касаційну скаргу залишити без задоволення, а оскаржувані судові рішення - без змін.
З огляду на результат касаційного розгляду, суд не вирішує питання щодо розподілу судових витрат.
Ураховуючи наведене вище, керуючись статтями 341, 345, 349, 350, 355, 356, 359 КАС України,
УХВАЛИВ:
Касаційну скаргу Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг залишити без задоволення.
Рішення Київського окружного адміністративного суду від 18.12.2025 та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 29.04.2026 залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її ухвалення, є остаточною та оскарженню не підлягає.

Суддя-доповідач І. В. Дашутін

Судді А. Г. Загороднюк

В. М. Соколов