ОКРЕМА ДУМКА

16 липня 2026 року 
м. Київ
справа №320/60179/24
адміністративне провадження №К/990/20520/26

Відповідно до статті 34 Кодексу адміністративного судочинства України висловлюю незгоду з постановою Верховного Суду від 16 липня 2026 року у справі № 320/60179/24, якою касаційну скаргу Кабінету Міністрів України залишено без задоволення, а рішення Київського окружного адміністративного суду від 12 травня 2025 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 31 березня 2026 року - без змін.
Вважаю, що суди попередніх інстанцій неправильно застосували норми матеріального права, а Верховний Суд не усунув допущених ними помилок. Абзац другий пункту 1 та пункт 4 Порядку виплати пенсій (щомісячного довічного грошового утримання), не виплачених за період до місяця відновлення їх виплати, внутрішньо переміщеним особам та особам, які відмовилися відповідно до пункту 1 частини першої статті 12 Закону України «Про забезпечення прав і свобод внутрішньо переміщених осіб» від довідки про взяття на облік внутрішньо переміщеної особи і зареєстрували місце проживання та постійно проживають на контрольованій Україною території, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 10 листопада 2021 року № 1165 (далі - Порядок № 1165), не припиняють права особи на належні їй суми пенсії, не зменшують загального розміру заборгованості та не встановлюють підстав для її списання. Ці приписи визначають джерело фінансування, окрему бюджетну програму, періодичність виплат, їх граничний щомісячний розмір і пропорційний розподіл наявних бюджетних призначень між одержувачами однорідних виплат.
На моє переконання, у постанові не повною мірою розмежовано матеріальне право на одержання нарахованих сум пенсії та організаційно-бюджетний механізм виконання відповідного грошового зобов`язання. Унаслідок цього положення статей 46 і 47 Закону України від 9 липня 2003 року № 1058-IV «Про загальнообов`язкове державне пенсійне страхування» (далі - Закон № 1058-IV) витлумачено як такі, що виключають установлення будь-якого спеціального бюджетно-організаційного механізму поетапної виплати заборгованості за минулий період, хоча безпосередньо такого припису ці норми не містять.
Не заперечую, що рішення Луганського окружного адміністративного суду від 16 травня 2019 року у справі № 360/1492/19 підлягає обов`язковому та своєчасному виконанню, а тривале невиконання судового рішення не може виправдовуватися лише відсутністю коштів. Однак із цього не випливає протиправність кожного нормативного механізму, який визначає бюджетне джерело та порядок поетапного погашення відповідної заборгованості. Законність такого механізму повинна оцінюватися з урахуванням усієї системи норм пенсійного, бюджетного та конституційного права, а не лише крізь призму індивідуального строку очікування конкретного одержувача.
За результатами касаційного перегляду, на мою думку, касаційну скаргу Кабінету Міністрів України належало задовольнити, рішення судів першої та апеляційної інстанцій скасувати та ухвалити нове рішення про відмову в задоволенні позову.
I. Предмет спору та предмет незгоди
Предметом спору є законність абзацу другого пункту 1 та пункту 4 Порядку № 1165. Перший із цих приписів передбачає, що пенсійні виплати за минулий період, у тому числі нараховані на виконання судових рішень, проводяться за окремою програмою в бюджеті Пенсійного фонду України за рахунок коштів державного бюджету. Пункт 4 установлює щомісячне спрямування частини відповідних бюджетних призначень, граничний розмір щомісячної виплати, пропорційний розподіл наявних асигнувань у разі їх недостатності та можливість збільшення виплати за результатами виконання бюджету за дев`ять місяців.
Позивачеві з 5 квітня 2002 року призначено пенсію за віком. Виплату пенсії зупинено з квітня 2017 року на підставі розпорядження управління Пенсійного фонду України в м. Лисичанську Луганської області від 30 березня 2017 року. Рішенням Луганського окружного адміністративного суду від 16 травня 2019 року у справі № 360/1492/19, яке набрало законної сили 19 липня 2019 року, це розпорядження визнано протиправним і скасовано, а відповідний орган Пенсійного фонду України зобов`язано відновити нарахування та виплату пенсії з 1 квітня 2017 року.
Правова проблема у цій справі полягає не у з`ясуванні того, чи зберігає позивач право на всю обліковану суму заборгованості. Таке право сторонами не заперечувалося, а Порядок № 1165 його не припиняв. Суд мав визначити, чи уповноважений Кабінет Міністрів України встановити спеціальний бюджетно-організаційний механізм погашення пенсійної заборгованості за минулий період та чи змінюють оскаржувані положення сам зміст права на пенсію, а не лише спосіб виконання відповідного зобов`язання.
Колегія суддів відповіла на це питання заперечно, виходячи з того, що Закон № 1058-IV безпосередньо не передбачає окремої бюджетної програми, граничного розміру щомісячної виплати заборгованості та пропорційного розподілу недостатніх бюджетних призначень. З таким підходом не погоджуюсь, оскільки відсутність у матеріальному законі вичерпного опису всіх бюджетних і технічних стадій здійснення видатків не означає заборони їх урядового нормативного врегулювання.
II. Щодо наявності підстав для скасування рішень судів попередніх інстанцій
Відповідно до частини першої статті 351 КАС України неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права є підставою для скасування судових рішень повністю або частково та ухвалення нового рішення. У цій справі суди попередніх інстанцій неправильно визначили зміст статей 46, 47 і 113 Закону № 1058-IV, не застосували у належному системному зв`язку статтю 95 Конституції України та приписи Бюджетного кодексу України, а також не встановили межі делегованого Кабінету Міністрів України регулювання.
З мотивів судових рішень убачається, що встановлення умов бюджетного забезпечення, періодичності та способу розподілу коштів для виплати пенсійної заборгованості було ототожнено зі зміною самого права на пенсію. Водночас матеріальні норми визначають підстави виникнення, розмір і збереження пенсійної вимоги, а бюджетне законодавство - джерела фінансування, бюджетні призначення, асигнування та порядок здійснення платежів із публічних коштів. Ці складові правового регулювання взаємопов`язані, але мають різний предмет.
Оскаржувані норми не передбачають втрати невиплаченої частини пенсії після закінчення певного строку, не змінюють розмір нарахованої суми та не ставлять її облік у залежність від наявності коштів. Навпаки, вони виходять із визнання всієї суми належною одержувачу та визначають порядок її поступового погашення. Тому висновок про недопустиме звуження права потребував установлення того, що саме оскаржуваний нормативний механізм, а не недостатній обсяг щорічного фінансування, позбавляє особу реальної можливості одержати всю належну суму в розумний строк. Відповідного обґрунтування судові рішення не містять.
Суди також не оцінили кожен оскаржуваний припис окремо. Абзац другий пункту 1 визначає джерело фінансування та окрему бюджетну програму. Пункт 4 складається з кількох самостійних правил: формування кола одержувачів на відповідний бюджетний рік, щомісячного фінансування, граничного розміру поточної виплати, пропорційного розподілу недостатніх асигнувань і можливості збільшення виплати. Визнання всього комплексу норм нечинним потребувало окремого аналізу правомірності кожного з цих нормативних елементів.
Висновок судів про протиправність оскаржуваних положень ґрунтується не на встановленій суперечності конкретному законодавчому припису, а переважно на тому, що Закон № 1058-IV сам не містить відповідного механізму. Однак для нормативного акта виконавчої влади визначальним є не буквальне дублювання закону, а наявність законної мети, компетенції та відповідність установленого механізму актам вищої юридичної сили.
III. Правова природа спірного регулювання: право на пенсійну виплату та механізм погашення заборгованості
Право позивача на пенсію та право на одержання нарахованих, але своєчасно не виплачених сум є майновими правами, що підлягають судовому захисту. Водночас із визнання цієї обставини не випливає, що будь-який порядок здійснення платежу становить втручання у саме існування або обсяг майнового права.
Для правильної кваліфікації необхідно розмежувати три юридичні питання: наявність і розмір вимоги; джерело фінансування; процедуру фактичного перерахування коштів. Порядок № 1165 не визначає право на призначення пенсії, не встановлює формулу її обчислення та не переглядає суму, нараховану органом Пенсійного фонду України або визначену на виконання судового рішення. Його предметом є друге і третє питання: джерело та організація виплати заборгованості.
Абзац другий пункту 1 Порядку № 1165 не позбавляє одержувача можливості вимагати виплату. Він прямо включає до предмета регулювання суми, нараховані на виконання судових рішень, що набрали законної сили, та закріплює державний бюджет як джерело їх фінансування. За своїм юридичним змістом це правило визнає відповідне зобов`язання держави та визначає спосіб його бюджетного забезпечення.
Пункт 4 Порядку № 1165 також не встановлює остаточного граничного розміру заборгованості. Прожитковий мінімум використано для визначення максимального розміру відповідної щомісячної виплати, а не як межу загальної суми, яка належить особі. Невиплачений залишок продовжує обліковуватися у переліку одержувачів. Останній абзац цього пункту, крім того, допускає збільшення виплати за наявності залишку бюджетних призначень.
Висновок постанови про те, що особа «позбавляється можливості отримати» належну їй суму, потребує врахування того, що оскаржувані положення не припиняють вимоги та не зменшують її загального розміру. Порядок може призводити до тривалого строку погашення заборгованості, але тривалість виконання і юридичне припинення права є різними правовими категоріями. Перша обставина може бути предметом оцінки пропорційності, ефективності виконання та індивідуального судового контролю; друга вимагала б прямого припису про втрату або зменшення вимоги, якого Порядок № 1165 не містить.
Держава мала врегулювати одночасне виконання значної кількості однорідних зобов`язань перед особами, які перебувають у подібному становищі. За відсутності загального механізму окремі виплати могли б здійснюватися несистемно, залежно від випадкової послідовності звернень або фактичної спроможності окремих територіальних органів. Запровадження єдиного обліку одержувачів, однакового граничного розміру щомісячної виплати та пропорційного розподілу недостатніх бюджетних призначень саме по собі спрямоване на однакове ставлення до осіб, включених до відповідної бюджетної програми.
Тому спірне регулювання слід було оцінювати як механізм виконання визнаних зобов`язань, а не як нормативне переоформлення права на пенсію. Така кваліфікація не звільняє державу від обов`язку забезпечити виплату в розумний строк, але визначає належний предмет судової перевірки.
IV. Щодо повноважень Кабінету Міністрів України
Частина друга статті 19 Конституції України зобов`язує органи державної влади діяти на підставі, в межах повноважень та у спосіб, передбачені Конституцією і законами України. З цього припису випливає як заборона для Кабінету Міністрів України змінювати законодавчо визначений зміст права, так і його обов`язок забезпечувати практичне виконання законів шляхом прийняття підзаконних нормативно-правових актів у межах наданої компетенції.
Відповідно до частин першої та другої статті 49 Закону України «Про Кабінет Міністрів України» Уряд на основі та на виконання Конституції і законів України видає обов`язкові для виконання постанови й розпорядження, а акти нормативного характеру приймає у формі постанов. Отже, підзаконний акт не повинен обмежуватися відтворенням тексту закону; його призначенням є конкретизація організаційного механізму реалізації законодавчих приписів.
Підпункт 6 пункту четвертого статті 20 Закону України «Про забезпечення прав і свобод внутрішньо переміщених осіб» покладає на Кабінет Міністрів України обов`язок забезпечити нормативне врегулювання реалізації внутрішньо переміщеними особами права на соціальні виплати. Частина перша статті 47 Закону № 1058-IV додатково підтверджує допустимість урядового регулювання організаційного порядку виплати пенсій. У системному зв`язку з пунктами 3 і 6 частини першої статті 116 Конституції України, статтями 2 і 49 Закону України «Про Кабінет Міністрів України», статтею 113 Закону № 1058-IV та приписами Бюджетного кодексу України ці положення надавали Уряду повноваження визначити бюджетно-організаційний механізм здійснення відповідних виплат, але не змінювати належну особі суму, припиняти вимогу або встановлювати нові підстави для відмови в її задоволенні.
Положення пункту 6 частини першої статті 92 Конституції України, за яким виключно законами України визначаються основи соціального захисту, форми і види пенсійного забезпечення, також не виключає підзаконного врегулювання організаційних і бюджетно-процедурних питань виконання вже визнаного грошового зобов`язання держави. Порядок № 1165 не запроваджує нового виду пенсії, не змінює умов набуття права на неї, формули її обчислення чи загального розміру нарахованої суми. Тому саме по собі посилання на статтю 92 Конституції України не доводить, що кожний елемент механізму бюджетного фінансування та фактичного перерахування коштів належить до виключного предмета законодавчого регулювання.
У постанові Верховного Суду фактично визнано наявність у Кабінету Міністрів України повноваження визначати порядок здійснення соціальних виплат внутрішньо переміщеним особам. Водночас подальший висновок про перевищення Кабінетом Міністрів України меж компетенції не супроводжено окремим визначенням юридичного критерію, за яким організаційна конкретизація перетворюється на зміну змісту права.
Таким критерієм, на моє переконання, має бути вплив нормативного припису на підставу виникнення вимоги, її загальний розмір, тривалість існування та можливість примусового захисту. Якщо підзаконний акт установлює нову підставу для відмови у виплаті, списує частину заборгованості, обмежує період, за який вона може бути стягнута, або припиняє право після спливу строку, він змінює матеріальне право. Якщо ж акт визначає бюджетне джерело, порядок обліку одержувачів, періодичність виплат і пропорційний розподіл наявних асигнувань без припинення невиплаченого залишку, він регулює спосіб виконання відповідного зобов`язання.
Оскаржувані положення належать до другої групи. Вони не змінюють приписів Закону № 1058-IV про підстави та розмір пенсійної виплати і не надають органу Пенсійного фонду України права відмовити у визнанні заборгованості. Тому сам факт їх відсутності у Законі № 1058-IV не свідчить про вихід Кабінету Міністрів України за межі компетенції.
Саме по собі те, що окремий організаційний елемент механізму виплати безпосередньо не відтворений у Законі № 1058-IV, ще не доводить його протиправності. Визначальними є наявність компетенції Кабінету Міністрів України та відсутність суперечності конкретного припису актові вищої юридичної сили.
V. Щодо тлумачення статей 46 та 47 Закону № 1058-IV
Частина друга статті 46 Закону № 1058-IV установлює, що нараховані суми пенсії, не отримані з вини органу, який призначає і виплачує пенсію, виплачуються за минулий час без обмеження будь-яким строком із нарахуванням компенсації втрати частини доходів. Зміст цього припису полягає передусім у відсутності кількісного обмеження періоду, за який особа має право отримати пенсію, якщо невиплата сталася з вини державного органу.
Словосполучення «без обмеження будь-яким строком» характеризує часовий обсяг належної особі вимоги: вона не обмежується трьома роками, як у випадку несвоєчасного отримання пенсії з вини пенсіонера. Ця норма не встановлює конкретної кількості днів для одноразового перерахування всієї накопиченої заборгованості після її нарахування та не визначає бюджетно-касової процедури такого платежу.
У постанові словосполучення «без обмеження будь-яким строком» поширено також на порядок фактичного погашення заборгованості, хоча граматичний і системний зміст статті 46 Закону № 1058-IV допускає його розуміння як характеристики періоду, за який зберігається право на виплату.
Частина перша статті 47 Закону № 1058-IV передбачає, що пенсія виплачується щомісяця не пізніше 25 числа місяця, за який вона виплачується. Ця норма регулює поточну періодичну пенсійну виплату. Вона пов`язує строк із місяцем, за який здійснюється пенсія, і не містить правила щодо одноразової виплати у певному місяці всього боргу, накопиченого за декілька попередніх років.
Застосування строку до 25 числа до заборгованості за період з квітня 2017 року до червня 2019 року не дає відповіді на питання, до 25 числа якого саме місяця вся така сума повинна бути виплачена після поновлення пенсії. Отже, стаття 47 цього Закону безпосередньо не регулює спірні відносини та потребує доповнення організаційним механізмом.
Водночас Порядок № 1165 не змінює строк виплати поточної пенсії. З матеріалів справи видно, що після поновлення виплати позивач отримував поточну пенсію, а спір стосувався окремо облікованої суми за минулий період. Тому поширення правил статті 47 про поточну щомісячну пенсію на порядок погашення заборгованості за минулий період є неправильним.
Частина друга статті 5 Закону № 1058-IV визначає законодавчий рівень регулювання основних елементів загальнообов`язкового державного пенсійного страхування, зокрема умов, порядку та гарантій здійснення пенсійних виплат. Водночас цей припис не може тлумачитися ізольовано від статті 113 того самого Закону, яка безпосередньо пов`язує фінансування дефіциту Пенсійного фонду України з коштами Державного бюджету України, а отже - з конституційним і бюджетним порядком здійснення публічних видатків. Виключність законодавчого регулювання означає заборону підзаконним актом змінювати підстави виникнення права, належну особі суму чи гарантії її одержання, але не вимагає визначення Законом № 1058-IV кожної бюджетної, облікової та касової операції, необхідної для здійснення відповідного платежу.
Отже, статті 46 і 47 Закону № 1058-IV гарантують збереження всієї належної особі суми та своєчасність поточних пенсійних виплат, але не виключають законного підзаконного врегулювання бюджетного джерела й організаційного порядку погашення заборгованості за минулий період.
VI. Щодо бюджетно-правового механізму фінансування
Оцінюючи абзац другий пункту 1 Порядку № 1165, необхідно виходити з того, що виплата заборгованості за рахунок публічних коштів не може здійснюватися поза межами конституційного та бюджетного порядку.
Стаття 95 Конституції України встановлює засади справедливого і неупередженого розподілу суспільного багатства, визначення будь-яких видатків держави, їх розміру та цільового спрямування виключно законом про Державний бюджет України, а також прагнення держави до збалансованості бюджету. Ці приписи не скасовують соціальних зобов`язань держави, але вимагають, щоб їх виконання здійснювалося в межах установленого бюджетного процесу.
Частина перша статті 23 Бюджетного кодексу України передбачає, що бюджетні зобов`язання та платежі з бюджету здійснюються лише за наявності відповідного бюджетного призначення. Підпункт «ж» пункту 9 частини першої статті 87 цього Кодексу відносить компенсацію дефіциту коштів Пенсійного фонду України до видатків державного бюджету. Пункти 20 і 29 частини першої статті 116 визначають порушенням бюджетного законодавства взяття зобов`язань без асигнувань і здійснення видатків без бюджетних призначень або з їх перевищенням.
Стаття 113 Закону № 1058-IV, за якою дефіцит коштів Пенсійного фонду України покривається за рахунок коштів державного бюджету, визначає джерело компенсації дефіциту. Вона не є індивідуальним бюджетним призначенням, не встановлює обсяг видатків на конкретний рік і не створює позабюджетного порядку здійснення платежів. Її реалізація неминуче потребує передбачення коштів у державному бюджеті та бюджеті Пенсійного фонду України.
Саме цю функцію виконує абзац другий пункту 1 Порядку № 1165: він не замінює визначене законом джерело фінансування, а конкретизує його, передбачаючи окрему програму в бюджеті Пенсійного фонду України, що фінансується з державного бюджету. Тому висновок постанови про встановлення Урядом «іншого» механізму фінансування не відповідає змісту оскаржуваного припису.
Так само пункт 4 Порядку № 1165 узгоджує фактичні платежі з бюджетним розписом та наявними призначеннями. Це не додаткова матеріальна умова виникнення права на пенсійну виплату, а обов`язкова передумова законного здійснення будь-якого платежу з бюджету. Неврахування статті 23 та статті 116 Бюджетного кодексу України створювало б ситуацію, за якої орган Пенсійного фонду України мав би здійснювати видатки без установленого джерела й асигнувань, тобто всупереч бюджетному законодавству.
Застосований у постанові підхід надає статті 113 Закону № 1058-IV значення безпосередньої підстави для повного фінансування індивідуальної заборгованості незалежно від обсягу бюджетних призначень. Проте покриття дефіциту Пенсійного фонду України є механізмом фінансового забезпечення солідарної системи, який охоплює сукупність передбачених законом пенсійних видатків. Закон не визначає, що сам факт виникнення індивідуальної заборгованості автоматично породжує бюджетне призначення у повному її розмірі поза законом про Державний бюджет України.
Вимога бюджетної дисципліни не може бути протиставлена обов`язковості судового рішення. Водночас і обов`язковість судового рішення не скасовує конституційного порядку здійснення публічних видатків. Завданням держави є забезпечити обидві вимоги: передбачити достатні призначення та організувати виплати так, щоб зобов`язання виконувалися у розумний строк і на справедливих для всіх одержувачів засадах.
Отже, бюджетні положення, на які посилався Кабінет Міністрів України, не є виправданням невиконання зобов`язань, але підтверджують необхідність нормативного механізму їх фінансування. Суди повинні були перевірити пропорційність конкретних параметрів цього механізму, а не визнавати протиправним саме встановлення бюджетної програми та прив`язку платежів до бюджетних призначень.
VII. Щодо правових позицій Конституційного Суду України та практики Європейського суду з прав людини
У постанові наведено правові позиції Конституційного Суду України щодо гарантій соціальних прав та неприпустимості їх довільного обмеження з мотивів недостатності бюджетного фінансування. Водночас для вирішення цієї справи необхідно враховувати також правові позиції щодо допустимості зміни механізмів реалізації соціально-економічних прав, фінансових можливостей держави та вимог статті 95 Конституції України.
У Рішенні від 26 грудня 2011 року № 20-рп/2011 Конституційний Суд України зазначив, що передбачені законами соціально-економічні права не є абсолютними, а механізм їх реалізації може бути змінений, зокрема через неможливість фінансового забезпечення, шляхом пропорційного перерозподілу коштів з метою збереження балансу інтересів усього суспільства.
У пункті 3 резолютивної частини Рішення від 25 січня 2012 року № 3-рп/2012 Конституційний Суд України роз`яснив, що принцип законності під час вирішення справ про соціальний захист передбачає застосування судами не лише законів України, а й нормативно-правових актів відповідних органів державної влади, виданих на підставі, у межах повноважень та у спосіб, передбачені Конституцією і законами України, зокрема нормативно-правових актів Кабінету Міністрів України, прийнятих у межах його компетенції. Отже, відсутність у Законі № 1058-IV дослівного відтворення кожного організаційного або бюджетно-процедурного елемента не є самостійною підставою для визнання відповідного урядового регулювання протиправним. Тому висновок про протиправність відповідного урядового регулювання потребував установлення конкретної суперечності оскаржуваного припису нормі акта вищої юридичної сили, а не лише констатації того, що такий механізм безпосередньо не описаний у Законі № 1058-IV.
У Рішенні від 22 травня 2018 року № 5-р/2018 Конституційний Суд України виходив із того, що обсяг соціальних гарантій може визначатися з урахуванням фінансово-економічних можливостей держави за умови збереження сутнісного змісту конституційного права.
Отже, конституційна практика не встановлює абсолютної заборони враховувати бюджетні можливості при визначенні способу виконання соціальних зобов`язань. Вона вимагає забезпечити справедливий баланс, не скасовувати право, не позбавляти його сутнісного змісту та не покладати на особу надмірного тягаря. Для визнання всього оскаржуваного регулювання протиправним Суд мав обґрунтувати, який саме його елемент припиняє або зменшує право, чому критерії розподілу коштів є необ`єктивними та з яких підстав непропорційність строку виплати поширюється також на приписи про бюджетне джерело й організацію фінансування. Водночас у постанові не розмежовано вплив окремих елементів спірного механізму на зміст права та на організаційний порядок його реалізації.
Потребує врахування й та частина практики Європейського суду з прав людини, яка стосується меж розсуду держави. Нарахована пенсійна заборгованість, безумовно, може становити «майно» у розумінні статті 1 Першого протоколу до Конвенції. Проте ця стаття не гарантує незмінності кожної процедурної умови соціальної виплати та не позбавляє державу розсуду у формуванні системи соціального забезпечення, якщо втручання є законним, переслідує легітимну мету і зберігає справедливий баланс.
У рішенні у справі «Великода проти України» від 3 червня 2014 року Європейський суд з прав людини визнав, що законодавча зміна механізму соціальних виплат сама по собі не становить порушення статті 1 Першого протоколу, якщо після зміни правового регулювання особа не має чинної вимоги на збереження попереднього способу нарахування. Ця справа не є тотожною спірній, однак підтверджує відсутність абсолютного права на незмінний механізм соціальної виплати.
Водночас у справі «Великода проти України» зміну механізму соціальної виплати було здійснено законодавчими актами, тоді як у справі, що розглядається, йдеться про нормативно-правовий акт Кабінету Міністрів України. Тому зазначене рішення підтверджує лише відсутність абсолютного права на незмінність механізму соціальної виплати, але не звільняє суд від перевірки наявності в Уряду законної підстави для відповідного регулювання.
Справа «Пічкур проти України», на яку послалася більшість суддів колегії, стосувалася повного припинення пенсії виключно через проживання особи за кордоном. У цій справі право позивача не припинено, його заборгованість облікована, а часткові виплати здійснювалися. Тому висновок у справі «Пічкур проти України» не може бути перенесений без аналізу істотної відмінності між повним позбавленням виплати за ознакою місця проживання та поетапним погашенням визнаної заборгованості.
Практика Європейського суду з прав людини щодо невиконання судових рішень, зокрема у справах «Юрій Миколайович Іванов проти України» та «Бурмич та інші проти України», підтверджує системний характер відповідної проблеми та обов`язок держави усунути її причини. Водночас із цієї практики не випливає, що загальний нормативний механізм обліку, фінансування і пропорційного розподілу коштів є незаконним лише тому, що він не забезпечив негайної повної виплати конкретному стягувачу. Вирішальним є питання про реальність, передбачуваність і пропорційність такого механізму.
У постанові не наведено оцінки легітимної мети спірного регулювання, придатності обраних засобів, наявності менш обтяжливого механізму та наслідків скасування Порядку для інших одержувачів. За відсутності такого аналізу посилання на статтю 1 Першого протоколу не є достатнім для висновку про протиправність усього оскаржуваного регулювання.
VIII. Щодо висновку про порушення принципу рівності та заборони дискримінації
Для встановлення дискримінації недостатньо констатувати, що нормативний акт стосується певної категорії осіб. Необхідно визначити належну групу порівняння, з`ясувати, чи перебувають відповідні особи в аналогічному або істотно подібному становищі, установити різницю у ставленні за захищеною ознакою та перевірити наявність об`єктивного і розумного виправдання.
Водночас наведена у пункті 59 постанови характеристика пункту 4 Порядку № 1165 як такого, що передбачає виплати «у порядку черговості включення осіб до відповідного переліку», не повною мірою відповідає тексту цього припису. Пункт 4 передбачає виплату особам, включеним до переліку станом на 1 січня відповідного року, в однаковому граничному розмірі, а за недостатності бюджетних призначень - пропорційний розподіл коштів між усіма одержувачами. Це підтверджують установлені обставини: у 2022 році всім одержувачам виплачено по 532,18 грн, а у 2023 році - по 3 957,42 грн рівними частинами. Отже, цей механізм не встановлює переваг залежно від моменту звернення особи або включення її до переліку.
У пункті 88 постанови серед можливих додаткових вимог до внутрішньо переміщених осіб наведено проходження спеціальних перевірок, підтвердження місця проживання та інші спеціальні процедури як умову виплати пенсії. Водночас абзац другий пункту 1 та пункт 4 Порядку № 1165 безпосередньо таких вимог не містять, не покладають на одержувача додаткових обов`язків і не ставлять виплату в залежність від учинення ним певних дій. Ці приписи адресовані відповідним державним органам та визначають порядок виконання грошового зобов`язання держави. Тому висновок, викладений у пункті 84 постанови, потребував конкретизації тієї не передбаченої законом вимоги, яку встановлюють оскаржувані положення.
Належною групою порівняння у цій справі могли бути інші пенсіонери, яким із вини пенсійного органу або на виконання судового рішення нараховано заборгованість за минулий період, але виплата якої не регулюється Порядком № 1165. Водночас у постанові не визначено такої порівнюваної групи та не наведено висновку про те, що особи, які перебувають у справді аналогічному становищі, одержують заборгованість за сприятливішим механізмом. Порівняння одержувачів заборгованості за минулий період із пенсіонерами, які одержують поточну щомісячну пенсію, саме по собі не є достатнім, оскільки ці виплати відрізняються за періодом виникнення, бюджетним призначенням і способом обліку.
Коло одержувачів Порядку № 1165 також не обмежується особами, які на момент виплати мають довідку внутрішньо переміщеної особи. Воно охоплює осіб, які відмовилися від такої довідки та постійно проживають на контрольованій території, а також випадки недоотриманої пенсії у зв`язку зі смертю пенсіонера. Тому кваліфікація всього регулювання як відмінності за ознакою статусу внутрішньо переміщеної особи не відповідає колу його адресатів.
У межах відповідної бюджетної програми Порядок установлює однакові правила для одержувачів: включення до переліку, визначення граничного розміру щомісячної виплати та пропорційний розподіл наявних бюджетних призначень. Такий спосіб розподілу спрямований на недопущення ситуації, за якої обмежений обсяг коштів повністю спрямовується окремим особам, тоді як інші одержувачі не отримують жодної виплати. Пропорційний розподіл є засобом забезпечення рівного ставлення до одержувачів однорідних виплат, а не проявом дискримінації.
Спеціальний механізм не повинен перетворюватися на відкладення виконання на невизначений строк або покладати на особу надмірний тягар. Водночас за нормативним змістом оскаржуваних приписів відмінність у порядку виплати зумовлена не статусом внутрішньо переміщеної особи як захищеною ознакою, а видом платежу - погашенням заборгованості за минулий період за рахунок окремої бюджетної програми. У постанові не обґрунтовано, чому така відмінність не має об`єктивного та розумного виправдання і чому її належить кваліфікувати саме як дискримінацію, а не як диференціацію механізмів поточних виплат і погашення раніше накопиченої заборгованості.
Отже, висновок про порушення принципу рівності зроблено без установлення всіх елементів прямої або непрямої дискримінації. Сам факт спеціального регулювання виплат заборгованості певній категорії одержувачів не доводить дискримінаційного характеру такого регулювання.
IX. Щодо причинного зв`язку між Порядком № 1165 і невиконанням рішення суду
У пункті 31 постанови Верховного Суду зазначено, що рішення Луганського окружного адміністративного суду від 16 травня 2019 року не виконано у повному обсязі у зв`язку з набранням чинності Порядком № 1165. Такий причинний зв`язок не підтверджується встановленою хронологією.
Це не ставить під сумнів імператив статті 129-1 Конституції України та статті 370 КАС України щодо обов`язковості судового рішення і забезпечення його виконання державою. Бюджетний або організаційний механізм повинен забезпечувати реальне виконання остаточного судового рішення в розумний строк. Водночас із цих приписів безпосередньо не випливає обов`язок здійснити одноразову виплату всієї накопиченої заборгованості поза встановленим бюджетним порядком або протиправність будь-якого загального механізму поетапного виконання однорідних зобов`язань. Предметом оцінки мали бути реальність, передбачуваність і пропорційність такого механізму, а також правомірність кожного з його окремих елементів.
Рішення суду набрало законної сили 19 липня 2019 року. Порядок № 1165 прийнято 10 листопада 2021 року та він набрав чинності 12 листопада 2021 року. Отже, більш ніж протягом двох років до набрання чинності оскаржуваним актом рішення вже залишалося невиконаним у частині виплати заборгованості. Порядок № 1165 не міг бути первинною причиною невиконання в цей період.
Після запровадження Порядку позивачеві у 2022 та 2023 роках було здійснено часткові виплати. Ця обставина не доводить достатності або належної швидкості виконання, але свідчить, що після запровадження Порядку № 1165 часткове бюджетне фінансування відповідної заборгованості здійснювалося.
Належало розмежувати дві правові проблеми. Перша - індивідуальна бездіяльність органів Пенсійного фонду України щодо своєчасного й повного виконання рішення у справі № 360/1492/19. Друга - законність загального нормативного механізму виплати заборгованості невизначеному колу осіб. Наявність першої проблеми не є автоматичним доказом протиправності другого регулювання.
Позивач мав право вимагати застосування передбачених законом засобів примусового виконання та судового контролю, оскаржувати конкретні рішення, дії або бездіяльність органу Пенсійного фонду України, а також вимагати нарахування передбаченої законом компенсації втрати частини доходів у зв`язку з несвоєчасною виплатою належних сум. Проте у цій справі предметом позову було визнання загальних нормативних положень протиправними та нечинними, правові наслідки чого поширюються далеко за межі індивідуального спору.
Тому фактичне становище позивача мало значення для підтвердження його права на звернення до суду та оцінки практичного впливу Порядку, але не могло підмінити судовий нормативний контроль за відповідністю кожного оскаржуваного припису актам вищої юридичної сили.
X. Щодо меж нормативного контролю та пропорційності обраного способу захисту
Визнання нормативно-правового акта або його положень протиправними та нечинними має загальний характер. Такий спосіб захисту впливає не лише на позивача, а й на невизначене коло осіб, органи публічної влади та бюджетний процес. Саме тому суд повинен особливо ретельно оцінювати предмет регулювання, подільність норм і наслідки усунення їх із правової системи.
Пункт 1 частини другої статті 245 КАС України прямо передбачає можливість визнання протиправним та нечинним як нормативно-правового акта загалом, так і окремих його положень. Тому, якщо оскаржуваний пункт містить кілька нормативно самостійних правил, установлення невідповідності одного з них актові вищої юридичної сили не звільняє суд від обов`язку мотивувати, чому відповідний недолік поширюється на весь комплекс регулювання.
Абзац другий пункту 1 Порядку № 1165 закріплював окрему бюджетну програму та фінансування з державного бюджету. Визнання цього припису нечинним усуває нормативне визначення джерела коштів, водночас у постанові не наведено мотивів того, чому саме державне бюджетне фінансування суперечить статті 113 Закону № 1058-IV, яка також передбачає покриття дефіциту Пенсійного фонду України за рахунок державного бюджету.
Пункт 4 містить як правила, які безпосередньо впливають на строки виплати, так і організаційні положення, які самі по собі не зменшують суми заборгованості: щомісячне спрямування коштів відповідно до бюджетного розпису, пропорційний розподіл недостатніх призначень і можливість збільшення виплат за наявності залишку. У постанові не наведено мотивів, чому кожен із цих елементів є несумісним із законом і чому неможливо було, за наявності підстав, визнати протиправною лише окрему частину регулювання.
Навіть якщо припустити, що встановлення граничного розміру щомісячної виплати або включення до виплат лише осіб, наявних у переліку станом на 1 січня відповідного року, потребувало прямішої законодавчої основи чи додаткового обґрунтування пропорційності, це не доводило протиправності абзацу другого пункту 1 та всіх інших положень пункту 4 Порядку № 1165. Визначення державного бюджету джерелом фінансування, щомісячне спрямування коштів відповідно до бюджетного розпису, пропорційний розподіл недостатніх призначень і можливість збільшення виплат за результатами виконання бюджету мають самостійний нормативний зміст.
Суд також не оцінив, який правовий режим діятиме після втрати чинності оскаржуваними нормами. Усунення процедури не означає автоматичного виникнення достатніх бюджетних призначень або технічної можливості одночасно виплатити всі заборгованості. За відсутності іншого нормативного механізму визнання цих приписів нечинними може створити невизначеність щодо подальшого бюджетного фінансування та порядку здійснення відповідних виплат.
Фактичний строк погашення заборгованості позивача підтверджується такими встановленими обставинами: у 2022 році за відповідною програмою йому виплачено 532,18 грн, у 2023 році - 3 957,42 грн, тоді як залишок заборгованості станом на 1 грудня 2023 року становив 195 408,34 грн. Наведені суми свідчать про недостатність бюджетного фінансування відповідної програми у 2022- 2023 роках. Водночас обсяг щорічних бюджетних призначень безпосередньо не визначається оскаржуваними положеннями Порядку № 1165, а тому недостатність фактичного фінансування сама по собі не доводить протиправності кожного нормативного елемента встановленого механізму.
Водночас зазначені суми характеризують насамперед обсяг бюджетних призначень, а не нормативний зміст усіх оскаржуваних положень. Абзац другий пункту 1 та пункт 4 Порядку № 1165 не визначають загального розміру бюджетного фінансування і не забороняють його збільшення. Визнання цих приписів нечинними саме по собі не збільшує обсягу бюджетних призначень, не створює нового джерела коштів і не гарантує скорочення строку виплати. Тому фактична тривалість виконання мала оцінюватися окремо від питання відповідності кожного оскаржуваного нормативного припису актам вищої юридичної сили.
Зазначене не означає, що суд повинен утримуватися від визнання нормативно-правового акта нечинним лише через можливі організаційні або бюджетні труднощі. Водночас за частиною другою статті 265 КАС України нормативно-правовий акт втрачає чинність повністю або в окремій частині з моменту набрання законної сили відповідним судовим рішенням. Суд не наділений повноваженням відстрочити цей момент або встановити перехідний період. Саме тому наслідки усунення припису з правової системи мали бути враховані під час визначення обсягу задоволення позову та перевірки подільності оскаржуваного регулювання.
Визнання нечинними абзацу другого пункту 1 та пункту 4 Порядку № 1165 у повному обсязі потребувало окремого обґрунтування з погляду подільності цих приписів, захисту права позивача, прав інших одержувачів, бюджетної дисципліни та стабільності нормативного регулювання.
XI. Щодо правового значення висновку Міністерства юстиції України та повноти мотивування постанови
У постанові істотного значення надано висновку Міністерства юстиції України за результатами правової експертизи проєкту постанови № 1165, у якому за критерієм узгодженості з чинним законодавством зазначено відповідь «ні», а запропоновану редакцію пункту 4 рекомендовано переглянути.
Правова експертиза проєкту акта є важливою гарантією якості урядового нормотворення. Водночас висновок Міністерства юстиції України стосується проєкту нормативно-правового акта, має допоміжне значення для судового контролю та сам по собі не замінює встановлення конкретної суперечності остаточно прийнятого припису актові вищої юридичної сили.
Для надання такому висновку визначального значення необхідно було встановити, до якої саме редакції проєкту він стосувався, у чому полягало конкретне зауваження, які зміни було внесено після проведення правової експертизи та чи зберігся відповідний недолік в остаточній редакції пункту 4. Постанова такого порівняння не містить. Тому висновок Міністерства юстиції України підтверджує наявність правового застереження під час підготовки проєкту, однак не є самостійним доказом протиправності остаточно прийнятого нормативного припису.
Окремої уваги потребує узгодженість мотивів постанови. У пунктах 82 і 83 колегія суддів визнала повноваження Кабінету Міністрів України щодо нормативного врегулювання порядку здійснення соціальних виплат внутрішньо переміщеним особам та зазначила, що підзаконне регулювання є допустимим, якщо воно визначає механізм реалізації закону, не змінюючи змісту права. Водночас у пункті 84 не конкретизовано, яку саме не передбачену законом вимогу до одержувача встановлює Порядок № 1165 та який його припис змінює зміст права.
XII. Висновок
Підсумовуючи викладене, вважаю, що абзац другий пункту 1 та пункт 4 Порядку № 1165 не змінюють законодавчо визначених підстав виникнення права на пенсію, не зменшують загальної суми нарахованої заборгованості, не встановлюють строку її припинення та не позбавляють особу можливості вимагати виконання відповідного зобов`язання.
Оскаржувані приписи визначають бюджетне джерело та організаційний механізм погашення заборгованості за минулий період. Такий предмет регулювання належить до повноважень Кабінету Міністрів України за умови дотримання законів України, а його законність повинна оцінюватися у системному зв`язку зі статтею 95 Конституції України, статтями 23, 87 і 116 Бюджетного кодексу України, статтею 113 Закону № 1058-IV та законодавством про внутрішньо переміщених осіб.
Стаття 46 Закону № 1058-IV гарантує виплату всієї заборгованості без обмеження періоду, за який вона підлягає отриманню, але не встановлює обов`язку одноразово перерахувати весь борг поза бюджетною процедурою. Стаття 47 цього Закону регулює строк поточної щомісячної пенсії і не визначає строк погашення багаторічної заборгованості після поновлення виплати.
Правові позиції Конституційного Суду України та Європейського суду з прав людини вимагають збереження сутності соціального права, реальності виконання, недопущення надмірного тягаря та справедливого балансу. Вони не встановлюють абсолютної заборони державі застосовувати механізм виплати, узгоджений із бюджетним законодавством і вимогами пропорційності, якщо право та вся сума вимоги зберігаються.
Висновок про дискримінацію не підтверджено належним визначенням групи порівняння та аналізом об`єктивного виправдання. Причинний зв`язок між набранням чинності Порядком № 1165 і невиконанням судового рішення з 2019 року не встановлено. Правові наслідки визнання всього пункту 4 і абзацу другого пункту 1 нечинними для інших одержувачів та бюджетного механізму не оцінено.
Тривале невиконання рішення суду щодо позивача є неприпустимим і потребує ефективного реагування держави. Однак належним предметом такого реагування є забезпечення достатнього фінансування, застосування механізмів примусового виконання та судового контролю, а не усунення із правової системи загального механізму, який визнає заборгованість, визначає джерело коштів і забезпечує її пропорційне погашення.
Вважаю, що касаційну скаргу Кабінету Міністрів України слід було задовольнити, рішення Київського окружного адміністративного суду від 12 травня 2025 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 31 березня 2026 року скасувати й ухвалити нове рішення, яким відмовити ОСОБА_1 в задоволенні позову.
Ця окрема думка узгоджується з моєю послідовною позицією щодо необхідності системного застосування норм соціального та бюджетного законодавства, дотримання меж судового втручання у сферу публічних фінансів і забезпечення справедливого балансу між ефективним захистом індивідуального права, правами інших одержувачів, бюджетною дисципліною та передбачуваністю нормативного механізму пенсійних виплат. Такий підхід мною раніше викладено, зокрема, в окремих думках від 12 лютого 2019 року у справі № 240/4937/18 (https://reyestr.court.gov.ua/Review/79758812) та від 13 травня 2026 року у справі № 460/25663/23 (https://reyestr.court.gov.ua/Review/136492666).

Суддя Я.О. Берназюк