ШОСТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД	
Справа № 640/38365/21 

П О С Т А Н О В А
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

07 липня 2026 року м. Київ

Шостий апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:
Судді-доповідача: Бужак Н.П.
Суддів: Кобаля М.І., Файдюка В.В. 
розглянувши у порядку письмового провадження апеляційну скаргу Північного офісу Держаудитслужби на рішення Запорізького окружного адміністративного суду від 28 липня 2025 року, суддя Мінаєва К.В., у справі за адміністративним позовом Акціонерного товариства «Укргазвидобування» до Північного офісу Держаудитслужби про визнання протиправним та скасування висновку,- 

У С Т А Н О В И В:

Акціонерне товариство «Укргазвидобування» звернулось до Окружного адміністративного суду міста Києва з адміністративним позовом до Північного офісу Держаудитслужби, в якому просило визнати протиправним та скасувати рішення Північного офісу Держаудитслужби про результати моніторингу процедури закупівлі № UA-2021-04-23-004209-b від 14.12.2021 року.
Ухвалою Окружного адміністративного суду міста Києва від 17.03.2022 відкрито провадження в адміністративній справі та вирішено розглядасти справу за правилами спрощеного позовного провадження без повідомлення(виклику) сторін.
Законом України “Про ліквідацію Окружного адміністративного суду міста Києва та утворення Київського міського окружного адміністративного суду” від 13.12.2022 № 2825-IX (далі Закон № 2825-IX) Окружний адміністративний суд міста Києва ліквідований, утворений Київський міський окружний адміністративний суд із місцезнаходженням у місті Києві.
На виконання вимог пункту 2 Прикінцевих та перехідних Закону № 2825-IX та Порядку №399 на підставі акту приймання-передачі судових справ, не розглянутих Окружним адміністративним судом міста Києва від 05.03.2025, згідно супровідного листа Київського окружного адміністративного суду від 05.03.2025 №01-19/3049/25 до Запорізького окружного адміністративного суду передано адміністративну справу №640/38365/21. 
Ухвалою Запорізького окружного адміністративного суду від 08.04.2025 справу вирішено розглядати за правилами спрощеного позовного провадження.
Рішенням Запорізького окружного адміністративного суду від 28 липня 2025 року адміністративний позов задоволено повністю.
Не погодившись з рішенням Запорізького окружного адміністративного суду Північний офіс Держаудитслужби подав апеляційну скаргу, в якій просить скасувати рішення суду першої інстанці та ухвалити рішення про відмову в задоволенні позовних вимог.
Відповідно до п. 3 ч. 1 ст. 311 Кодексу адміністративного судочинства України, суд апеляційної інстанції може розглянути справу без повідомлення учасників справи (в порядку письмового провадження) за наявними у справі матеріалами, якщо справу може бути вирішено на підставі наявних у ній доказів, подання апеляційної скарги на рішення суду першої інстанції, які ухвалені в порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення сторін (у порядку письмового провадження).
Частиною 2 статті 311 КАС України визначено, що якщо під час письмового провадження за наявними у справі матеріалами суд апеляційної інстанції дійде висновку про те, що справу необхідно розглядати у судовому засіданні, то він призначає її до апеляційного розгляду в судовому засіданні.
Колегія суддів, враховуючи обставини даної справи, а також те, що апеляційна скарга подана на рішення, перегляд якого можливий за наявними у справі матеріалами на підставі наявних у ній доказів, не вбачає підстав виходу із письмового провадження та проведення розгляду апеляційної скарги за участю учасників справи у відкритому судовому засіданні.
В матеріалах справи достатньо письмових доказів для вирішення апеляційної скарги, а особиста участь сторін у розгляді справи не обов`язкова.
З огляду на викладене, колегія суддів визнала можливим розглянути справу в порядку письмового провадження.
Перевіривши матеріали справи та доводи апеляційної скарги, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню з наступних підстав.
Відповідно до ч. 1 ст. 308 КАС України суд апеляційної інстанції переглядає справу за наявними у ній і додатково поданими доказами та перевіряє законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги. 
Судом першої інстанції встановлено, що відповідно до наказу Північного офісу Держаудитслужби від 17.11.2021 № 661 «Про початок моніторингу закупівлі», Північним офісом Держаудитслужби здійснено моніторинг закупівлі Позивачем - 24612000-7 Вибухові речовини різні (Заряд кумулятивний для корпусних перфораційних систем 3 3/8” – 3 1/2” (86мм – 89мм)), ДК 021:2015: 24610000-3 — Готові вибухові речовини.
У висновку вказано наступне: 
«Предметом аналізу були питання: визначення предмета закупівлі, відображення закупівлі у річному плані, оприлюднення інформації щодо закупівлі, відповідності вимог тендерної документації вимогам Закону України «Про публічні закупівлі» від 25.12.2015 № 922-VIII (далі – Закон № 922-VIII), розгляду тендерних пропозицій, своєчасності укладання договору про закупівлю та його оприлюднення, відповідності умов договору умовам тендерної пропозиції переможця.
Під час моніторингу проаналізовано: річний план закупівель на 2021 рік, оголошення про проведення відкритих торгів, тендерну документацію, затверджену протоколом тендерного комітету від 23.04.2021 № 762, тендерні пропозиції ТОВ «НТП «Агрософт», НІЦ «Матеріалообробка вибухом» Інституту електрозварювання ім. Є.О. Патона Національної академії наук України, протокол розгляду тендерних пропозицій від 24.06.2021 № 21Т-086, повідомлення про намір укласти договір від 24.06.2021, договір від 12.07.2021 № УГПГФ 915/07-21, відповідь Замовника на запит органу державного фінансового контролю від 22.11.2021.
Відповідно до частини першої статті 4 Закону № 922-VIII планування закупівель здійснюється на підставі наявної потреби у закупівлі товарів, робіт і послуг. Заплановані закупівлі включаються до річного плану закупівель. При цьому згідно із вимогами пункту 3 частини другої статті 4 Закону № 922-VIII річний план закупівель повинен містити інформацію про розмір бюджетного призначення та/або очікувана вартість предмета закупівлі.
Отже, перед здійсненням процедури закупівлі замовник зобов`язаний визначити очікувану вартість предмета закупівлі з урахуванням усіх його необхідних технічних, функціональних та якісних характеристики.
Згідно із частиною п`ятою статті 8 Закону № 922-VIII протягом строку проведення моніторингу процедури закупівлі посадова особа органу державного фінансового контролю, відповідальна за проведення моніторингу процедури закупівель, має право через електронну систему закупівель запитувати у замовника пояснення (інформацію, документи) щодо прийнятих рішень та/або вчинених дій чи бездіяльності, які є предметом дослідження в рамках моніторингу процедури закупівлі. Усі такі запити про надання пояснень автоматично оприлюднюються електронною системою закупівель.
Замовник протягом трьох робочих днів з дня оприлюднення запиту про надання пояснень щодо прийнятих рішень та/або вчинених дій чи бездіяльності, які є предметом дослідження в рамках моніторингу процедури закупівлі, повинен надати відповідні пояснення (інформацію, документи) через електронну систему закупівель. 
З огляду на викладене під час здійснення моніторингу процедури закупівлі Північний офіс Держаудитслужби 22.11.2021 звернувся через електронну систему закупівель до Замовника з метою отримання, зокрема, інформації та документів на підставі яких Замовник обґрунтував розмір витрат, технічних та якісних характеристик предмета закупівлі та визначив його очікувану вартість, а також щодо отримання інформації про посилання на сторінку власного вебсайту (або офіційного вебсайту головного розпорядника бюджетних коштів) на якій розміщено зазначену інформацію, відповідно до вимог пункту 4-1 постанови Кабінету Міністрів України від 11 жовтня 2016 року № 710 «Про ефективне використання державних коштів» (зі змінами) (далі – Постанова № 710) .
Однак, Замовник на порушення вимог частини п`ятої статті 8 Закону № 922-VIII не надав через електронну систему закупівель інформацію та документи на підставі яких розрахував розмір витрат, технічних та якісних характеристик предмета закупівлі та визначив його очікувану вартість.».
За результатами моніторингу встановлено порушення п. 8 та п. 9 ч. 2 ст. 21, ч. 1 ст. 31, ч. 5 ст. 41 Закону № 922-VШ. За результатами аналізу питання дотримання Замовником законодавства у сфері публічних закупівель при визначенні предмета закупівлі, відображення закупівлі у річному плані, відповідності вимог тендерної документації вимогам Закону № 922- VIII, своєчасності укладання договору про закупівлю та його оприлюднення - порушень не встановлено.
14.12.2021 р. в електронній системі публічних закупівель Ргоzогrо (https://prozorro.gov.ua/tender/UA-2021-04-23-004209-b) оприлюднено висновок про результати моніторингу процедури закупівлі № UA-2021-04-23-004209-b, який затверджено начальником Північного офісу Держаудитслужби 14.12.2021 р. ОСОБА_1 .
Надаючи оцінку правовідносинам, що виникли у справі, колегія суддів зазначає наступне.
Згідно з частиною другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Правові та організаційні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні на момент виникнення спірних правовідносин було регламентовано Законом України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» від 26.01.1993 №2939-XII (далі - Закон № 2939-XII у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин).
Згідно з частиною першою статті 1 Закону №2939-XII здійснення державного фінансового контролю забезпечує центральний орган виконавчої влади, уповноважений Кабінетом Міністрів України на реалізацію державної політики у сфері державного фінансового контролю (далі - орган державного фінансового контролю).
Відповідно до частини другої статті 2 Закону №2939-XII державний фінансовий контроль забезпечується органом державного фінансового контролю через проведення державного фінансового аудиту, інспектування, перевірки закупівель та моніторингу закупівлі.
Постановою Кабінету Міністрів України від 28.10.2015 №868 «Про утворення Державної аудиторської служби України», яка набрала чинності 03.11.2015, утворено Державну аудиторську службу України як центральний орган виконавчої влади, діяльність якого спрямовується та координується Кабінетом Міністрів України через Міністра фінансів, реорганізувавши Державну фінансову інспекцію шляхом перетворення.
Відповідно до пункту 1 Положення про Державну аудиторську службу України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 03.02.2016 №43 (далі - Положення №43), Державна аудиторська служба України (Держаудитслужба) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра фінансів та який реалізує державну політику у сфері державного фінансового контролю.
За змістом підпункту 3 пункту 4 Положення №43 Держаудитслужба відповідно до покладених на неї завдань, крім іншого, реалізує державний фінансовий контроль через здійснення: моніторингу закупівель.
Держаудитслужба здійснює свої повноваження безпосередньо і через утворені в установленому порядку міжрегіональні територіальні органи (пункт 7 Положення №43).
Відповідно до частин 1 та 4 статті 5 Закону №2939-XII контроль за дотриманням законодавства у сфері закупівель здійснюється шляхом проведення моніторингу закупівлі у порядку, встановленому Законом України «Про публічні закупівлі», проведення перевірки закупівель, а також під час державного фінансового аудиту та інспектування. Моніторинг закупівлі здійснюється за місцезнаходженням органу державного фінансового контролю.
Правові та економічні засади здійснення закупівель товарів, робіт і послуг для забезпечення потреб держави та територіальної громади регулює Закон № 922-VIII (у редакції, чинній на час проведення моніторингу процедури закупівлі).
Пунктом 14 частини 1 статті 1 Закону №922-VIII визначено, що моніторинг процедури закупівлі - аналіз дотримання замовником законодавства у сфері публічних закупівель під час проведення процедури закупівлі, укладення договору про закупівлю та протягом його дії з метою запобігання порушенням законодавства у сфері публічних закупівель.
Відповідно до частини 1 статті 8 Закону №922-VIII моніторинг процедури закупівлі здійснюють центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері державного фінансового контролю, та його міжрегіональні територіальні органи (далі - органи державного фінансового контролю). Моніторинг процедури закупівлі здійснюється протягом проведення процедури закупівлі, укладення договору про закупівлю та його дії. Моніторинг процедури закупівлі не проводиться на відповідність тендерної документації вимогам частини четвертої статті 22 цього Закону.
Згідно з частиною п`ятою статті 8 Закону № 922-VIII протягом строку проведення моніторингу процедури закупівлі посадова особа органу державного фінансового контролю, відповідальна за проведення моніторингу процедури закупівель, має право через електронну систему закупівель запитувати у замовника пояснення (інформацію, документи) щодо прийнятих рішень та/або вчинених дій чи бездіяльності, які є предметом дослідження в рамках моніторингу процедури закупівлі. Усі такі запити про надання пояснень автоматично оприлюднюються електронною системою закупівель. Замовник протягом трьох робочих днів з дня оприлюднення запиту про надання пояснень щодо прийнятих рішень та/або вчинених дій чи бездіяльності, які є предметом дослідження в рамках моніторингу процедури закупівлі, повинен надати відповідні пояснення (інформацію, документи) через електронну систему закупівель.
Замовник у межах строку здійснення моніторингу процедури закупівлі має право з власної ініціативи надавати пояснення щодо прийнятих рішень та/або вчинених дій чи бездіяльності, які є предметом дослідження в рамках моніторингу процедури закупівлі.
Приписами частини шостої статті 8 Закону № 922-VIII передбачено, що за результатами моніторингу процедури закупівлі посадова особа органу державного фінансового контролю складає та підписує висновок про результати моніторингу процедури закупівлі (далі - висновок), що затверджується керівником органу державного фінансового контролю або його заступником. Такий висновок підлягає оприлюдненню в електронній системі закупівель протягом трьох робочих днів з дня його складання.
У частині десятій статті 8 Закону № 922-VIII закріплено, що у разі незгоди замовника з інформацією, викладеною у висновку, він має право оскаржити висновок до суду протягом 10 робочих днів з дня його оприлюднення, про що зазначається в електронній системі закупівель протягом наступного робочого дня з дня оскарження висновку до суду. Замовник зазначає в електронній системі закупівель про відкриття провадження у справі протягом наступного робочого дня з дня отримання інформації про відкриття такого провадження та номер такого провадження.
Аналіз наведених правових норм дає підстави для висновку, що органу державного фінансового контролю надано можливість здійснювати контроль за дотриманням законодавства у сфері публічних закупівель шляхом їх моніторингу, за результатами здійснення якого посадовою особою складається висновок про результати моніторингу закупівлі.
При виявленні порушень законодавства у сфері публічних закупівель орган державного фінансового контролю у висновку здійснює його опис та зазначає про спосіб його усунення.
Отже, з метою усунення виявленого під час моніторингу порушення вимог законодавства у сфері публічних закупівель у висновку міститься вимога зобов`язального характеру, яка є обов`язковою для виконання.
Із Висновку вбачається, що під час здійснення моніторингу процедури закупівлі Північний офіс Держаудитслужби 22.11.2021 звернувся через електронну систему закупівель до Замовника з метою отримання, зокрема, інформації та документів на підставі яких Замовник обґрунтував розмір витрат, технічних та якісних характеристик предмета закупівлі та визначив його очікувану вартість, а також щодо отримання інформації про посилання на сторінку власного вебсайту (або офіційного вебсайту головного розпорядника бюджетних коштів) на якій розміщено зазначену інформацію, відповідно до вимог пункту 4-1 постанови Кабінету Міністрів України від 11 жовтня 2016 року № 710 «Про ефективне використання державних коштів» (зі змінами) (далі – Постанова № 710) .
22.11.2021 відповідачем оприлюднено в електронній системі закупівель запит замовнику на пояснення, що доступні за посиланням https://prozorro.gov.ua/tender/UA-2021-04-23-004209-b. 23.11.2021 позивачем оприлюднені в електронній системі закупівель пояснення на запит Відповідача від 22.11.2021 (доступні за пocилaнням https://prozorro.gov.ua/tender/UA-2021-04-23-004209-b.)
Відповідач вважає, що в даному випадку позивач допустив порушення вимог частини 5 статті 8 Закону № 922-VIII, оскільки не надав через електронну систему закупівель інформацію та документи на підставі яких розрахував розмір витрат, технічних та якісних характеристик предмета закупівлі та визначив його очікувану вартість.
До матеріалів справи долучено відповідь на вказаний запит, за змістом якої позивач пояснив, що на товариство не поширюються вимоги постанови Кабінету Міністрів України від 11 жовтня 2016 р. № 710 «Про ефективне використання державних коштів», якою передбачено обов`язок головних розпорядників бюджетних коштів (розпорядників бюджетних коштів нижчого рівня), суб`єктів господарювання державного сектору економіки та підприємств, які використовують кошти державного бюджету забезпечити обґрунтування технічних та якісних характеристик предмета закупівлі, розміру бюджетного призначення, очікуваної вартості предмета закупівлі та оприлюднення вказаної інформації на власному веб- сайті, з огляду на наступне.
Товариство не є бюджетною установою, що повністю утримуються за рахунок відповідно державного бюджету чи місцевого бюджету. Крім того, Товариство не є суб`єктом господарювання державного сектору економіки, з огляду на вказане.
Статтею 22 Господарського кодексу України визначено, що суб`єктами господарювання державного сектора економіки є суб`єкти, що діють на основі лише державної власності, а також суб`єкти, державна частка у статутному капіталі яких перевищує п`ятдесят відсотків чи становить величину, яка забезпечує державі право вирішального впливу на господарську діяльність цих суб`єктів.
Відповідно до п. 4.2 статуту АТ «Укргазвидобування» Товариство є власником: майна, переданого йому засновником; кредитних та запозичених коштів; виробленої продукції та майна, створеного (придбаного) Товариством у результаті господарської діяльності; доходів, отриманих у результаті здійснення господарської діяльності;
Згідно з рішенням Господарського суду міста Києва по справі № 910/10255/13 від 27.06.2013 року, залишеного без змін постановою Київського апеляційного господарського суду від 10.07.2013 року та постановою Вищого господарського суду України від 13.08.2013 року по справі № 910/10255/13, встановлено, що майно, передане Національною акціонерною компанією Нафтогаз України до статутного капіталу ПАТ «Укргазвидобування» (перейменовано на АТ «Укргазвидобування» з 23.05.2018), а також майно, яке придбане, виготовлене та отримане ПАТ «Укргазвидобування» з інших джерел (в тому числі набуте внаслідок правонаступництва) є власністю ПАТ «Укргазвидобування».
Пунктом 4.3. статуту АТ «Укргазвидобування» передбачено, що Товариство має використовувати державне майно відповідно до законодавства. Майно, що є державною власністю і надане Товариству у користування, включається до його активів.
Тобто, відповідно до статуту Товариства, у АТ «Укргазвидобування» наявне майно, яке належить йому на праві приватної власності та, крім того, АТ «Укргазвидобування» може використовувати державне майно.
Отже, АТ «Укргазвидобування» не є суб`єктом, який діє на основі лише державної власності, а отже йому не притаманна перша ознака суб`єкта господарювання державного сектору економіки.
Водночас, згідно з ч. 1 ст. 167 Господарського кодекс у України корпоративні права - це права особи, частка якої визначається у статутному капіталі (майні) господарської організації, що включають правомочності на участь цієї особи в управлінні господарською організацією, отримання певної частки прибутку (дивідендів) даної організації та активів у разі ліквідації останньої відповідно до закону, а також інші правомочності, передбачені законом та статутними документами.
Пунктом 8 частини 1 статті 2 Закону України «Про акціонерні товариства» визначено, що корпоративні права - сукупність майнових і немайнових прав акціонера - власника акцій товариства, які випливають з права власності на акції, що включають право на участь в управлінні акціонерним товариством, отримання дивідендів та активів акціонерного товариства у разі його ліквідації відповідно до закону, а також інші права та правомочності, передбачені законом чи статутними документами.
Згідно ст. 172 Господарського кодексу України відносини, пов`язані з управлінням корпоративними правами держави, регулюються Законом України "Про управління об`єктами державної власності", іншими законами України та нормативно-правовими актами, прийнятими відповідно до них.
Так, статтею 3 Закону України "Про управління об`єктами державної власності» визначено, що корпоративні права держави це - корпоративні права, що належать державі у статутних капіталах господарських організацій. Зі змісту вищезазначених норм чинного законодавства вбачається, що господарське товариство вважається таким, у статутному капіталі якого є корпоративні права держави, лише у випадку якщо держава є акціонером такого товариства та їй належать акції у статутному капіталі цього господарського товариства.
Відповідно до статуту АТ «Укргазвидобування» засновником та єдиним акціонером Товариства є акціонерне товариство «Національна акціонерна компанія «Нафтогаз України», яка є окремою юридичною особою, створеною відповідно до чинного законодавства України.
Рішенням Господарського суду міста Києва по справі № 910/10255/13 від 27.06.2013 року, залишеного без змін постановою Київського апеляційного господарського суду від 10.07.2013 та постановою Вищого господарського суду України від 13.08.2013 по справі № 910/10255/13, встановлено, що корпоративні права відносно ПАТ «Укргазвидобування» належать саме Національній акціонерній компанії «Нафтогаз України», а не державі, а відтак ПАТ «Укргазвидобування» не є господарською організацію чи товариством, у статутному капіталі якої є корпоративні права держави.
Постановою Окружного адміністративного суду м. Києва від 19.02.2014, залишеної без змін ухвалою Київського апеляційного адміністративного суду від 19.01.2016 року та постановою Верховного Суду від 20.12.2018 року по справі №826/1503/14, встановлено, що у статутному капіталі ПАТ "Укргазвидобування" наявні корпоративні права виключно НАК "Нафтогаз України", а відтак, ПАТ "Укргазвидобування" не є підприємством, частка держави у статутному капіталі якого становить 50 відсотків та більше.
Таким чином, оскільки акції АТ «Укргазвидобування» належать НАК «Нафтогаз України», а не державі, то АТ «Укргазвидобування» не відноситься до суб`єктів, державна частка у статутному капіталі яких перевищує п`ятдесят відсотків чи становить величину, яка забезпечує державі право вирішального впливу на господарську діяльність цих суб`єктів, а відтак АТ «Укргазвидобування» не притаманна і друга ознака суб`єкта державного сектору економіки.
Разом з тим, у рішенні Господарського суду м. Києві від 17.01.2017 у справі №910/17060/16, залишеного без змін постановою Вищого господарського суду України від 24.10.2017, встановлено, що Товариство не відносяться до суб`єктів державного сектору економіки.
Наведене свідчить про те, що АТ «Укргазвидобування» не є суб`єктом державного сектору економіки. Товариство не використовує кошти Державного бюджету України.
Таким чином, як вірно встановив суд першої інстанції, позивач не є головним розпорядником бюджетних коштів (розпорядником бюджетних коштів нижчого рівня), суб`єктом господарювання державного сектору економіки, а відтак і не належить до переліку суб`єктів господарювання, на яких розповсюджуються вимоги пункту 4-1 постанови Кабінету Міністрів України «Про ефективне використання державних коштів» від 11 жовтня 2016 року № 710 щодо оприлюднення інформації про обґрунтування технічних та якісних характеристик предмета закупівлі на сторінці власного веб-сайту.
Всі зазначені аргументи було описано АТ «Укргазвидобування» у наданих поясненнях, які опубліковані у відповідь на запит на пояснення. Проте, відповідачем їх протиправно не взято до уваги.
Проаналізувавши норми Закону № 922-VIII та зміст оскаржуваного Висновку, колегія суддів вважає, що зафіксовані відповідачем порушення вимог частини п`ятої статті 8 Закону № 922-VIII виходять за межі моніторингу процедури закупівлі, оскільки не стосуються аналізу дотримання замовником законодавства у сфері публічних закупівель під час проведення процедури закупівлі, укладення договору про закупівлю та протягом його дії.
Водночас, колегія суддів наголошує, що Висновок не містить посилання на порушення Замовником Постанови № 710, проте, відповідач запросив у позивача посилання на сторінку власного вебсайту, на якому розміщено обґрунтування технічних та якісних характеристик предмета закупівлі, розміру витрат, очікуваної вартості предмета закупівлі, необхідність визначення яких і передбачена вказаною Постановою.
Разом із тим, відповідачем не доведено наявність у позивача обов`язку розміщувати вказану інформацію.
Між тим, контролюючим органом не було зазначено, що визначення очікуваної вартості закупівлі відбулося із порушенням законодавства, та через це мало свої негативні юридичні наслідки, тому останнє не може вважатися порушенням, встановленим за результатами процедури закупівлі, а тому висновок в цій частині не відповідає цілям моніторингу.
Аналогічного висновку дійшов Верховний Суд в постанові від 19.02.2025 у справі №640/19571/22.
Щодо зобов`язальної частини висновку про результати моніторингу закупівлі, колегія суддів звертає увагу на таке.
Як вже зазначено колегією суддів вище, відповідач зобов`язав позивача «здійснити заходи направлені на недопущення встановлених порушень у подальшому, зокрема шляхом притягнення до відповідальності осіб, якими допущено порушення та протягом п`яти робочих днів з дня оприлюднення висновку оприлюднити через електронну систему закупівель інформацію та/або документи, що свідчать про вжиття таких заходів».
Наказом Державної аудиторської служби України від 23.04.2018 №86 затверджено Порядок заповнення форми висновку про результати моніторингу закупівлі.
Відповідно до пункту 2 Розділу ІІІ цього Порядку у пункті 2 констатуючої частини форми висновку робиться висновок про наявність чи відсутність порушення (порушень) законодавства у сфері публічних закупівель за кожним із питань, що аналізувалися.
У разі виявлення порушення (порушень) законодавства у сфері публічних закупівель пункт 3 констатуючої частини форма висновку має містити посилання на структурну одиницю компетенційного нормативно-правового акта, на підставі якої орган державного фінансового контролю зобов`язує замовника усунути у встановленому законодавством порядку такі порушення, а також зобов`язання щодо їх усунення (пункт 3 Розділу ІІІ Порядку).
Системний аналіз приписів Закону № 922-VIII та розділу III Порядку № 552, а також встановлених обставин справи дозволяє дійти висновку, що з метою виконання вимоги щодо обґрунтованості спірного висновку відповідачу не достатньо вказати у його змісті на факт відповідного правопорушення. Відповідач зобов`язаний навести опис порушення (порушень) законодавства у сфері публічних закупівель, виявленого(их) за результатами моніторингу закупівлі, а також, у разі виявлення порушення (порушень) законодавства у сфері публічних закупівель, окремо зазначити структурну одиницю компетенційного нормативно-правового акта, на підставі якої орган державного фінансового контролю зобов`язує замовника усунути у встановленому законодавством порядку виявлені порушення, а також зобов`язання щодо їх усунення.
У розумінні вимог чинного законодавства, Висновок за своїм змістом є рішенням суб`єкта владних повноважень, прийнятим в межах реалізації повноважень органу державного фінансового контролю, та визначає позивачу певні зобов`язання для виконання. При цьому зобов`язальний характер вимоги щодо усунення правопорушення свідчить про встановлення цього порушення і визначення імперативного обов`язкового способу його усунення.
Наведене узгоджується із правовим висновком Верховного Суду, викладеним у постановах від 10.12.2019 у справі №160/9513/18 та від 05.03.2020 у справі №640/467/19.
Висновок є індивідуально-правовим актом та породжує права і обов`язки для позивача, оскільки містить певні вимоги зобов`язального характеру, зокрема, недопущення в подальшому порушень законодавства та оприлюднення через електронну систему закупівель інформацію та/або документи, що свідчать про вжиття заходів.
Можливість усунення виявлених порушень прямо залежить від чіткого визначення суб`єктом владних повноважень конкретного заходу (варіанту поведінки), яких слід вжити уповноваженій особі Замовника для усунення порушень.
Спонукання позивача самостійно визначити на підставі невизначених норм, які саме заходи слід вжити для усунення виявлених порушень, в свою чергу, може призвести до нового можливого порушення позивачем чинного законодавства. Зазначене є порушенням вимог закону в частині змісту висновку як акта індивідуальної дії.
Визначення контролюючим органом такого способу усунення виявлених порушень як «здійснення заходів із забезпечення в подальшому недопущення встановлених порушень» не вирішує питання обґрунтованості та вмотивованості акта індивідуальної дії.
Відповідач, приймаючи акт індивідуальної дії зобов`язального характеру про необхідність усунення правопорушення, повинен визначити імперативний обов`язковий спосіб його усунення.
Проте, відповідач не конкретизував, яких саме заходів має вжити позивач та не визначив спосіб усунення виявлених під час моніторингу порушень, що свідчить про його нечіткість та невизначеність.
Водночас, зобов`язання висновку контролюючого органу не містить конкретних заходів до виконання, тобто є неконкретизованим, в цій частині висновку не встановлено спосіб його виконання: він не містить визначення переліку дій, які саме необхідні вчинити позивачу, які заходи слід вжити задля усунення порушень, а також таке формулювання виключає можливість відстежити виконання визначеного зобов`язання.
Отже, колегія суддів вважає вірними доводи суду першої інстанції про відсутність порушень позивачем Закону № 922-VIII при проведенні закупівлі UA-2021-04-23-004209-b, а також зважаючи на необґрунтованість висновку, а оскаржуваний Висновок не відповідає критеріям, передбаченим ч. 2 ст. 2 КАС України, є протиправним та таким, що підлягає скасуванню.
Щодо підписання та затвердження спірного висновку неналежним електронним підписом, то колегія суддів також погоджується з висновками суду першої інстанції в цій частині.
Відповідно до абзацу 2 частини другої статті 17 Закону №2155-VIII (в редакції чинній на час виникнення спірних правовідносин) органи державної влади, органи місцевого самоврядування, підприємства, установи та організації державної форми власності, державні реєстратори, нотаріуси та інші суб`єкти, уповноважені державою на здійснення функцій державного реєстратора, для засвідчення чинності відкритого ключа використовують лише кваліфікований сертифікат відкритого ключа, а для реалізації повноважень, спрямованих на набуття, зміну чи припинення прав та/або обов`язків фізичної або юридичної особи відповідно до закону, застосовують виключно засоби кваліфікованого електронного підпису чи печатки, які мають вбудовані апаратно-програмні засоби, що забезпечують захист записаних на них даних від несанкціонованого доступу, від безпосереднього ознайомлення із значенням параметрів особистих ключів та їх копіювання.
Пунктом 3 Постанови №193 виключається можливість використання удосконалених електронних підписів чи печаток, які базуються на кваліфікованих сертифікатах відкритих ключів для реалізації органами державної влади, органами місцевого самоврядування, підприємствами, установами та організаціями державної форми власності, державними реєстраторами, нотаріусами та іншими суб`єктами, уповноваженими державою на здійснення функцій державного реєстратора, повноважень, спрямованих на набуття, зміну чи припинення прав та/або обов`язків фізичної або юридичної особи відповідно до закону.
Отже, для реалізації відповідних повноважень використовуються виключно кваліфіковані електронні підписи.
Відповідно до пункту 1 Порядку використання електронних довірчих послуг в органах державної влади, органах місцевого самоврядування, підприємствах, установах та організаціях державної форми власності, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 19 вересня 2018 року № 749 (далі - Порядок № 749) (чинного на час виникнення спірних правовідносин), цей Порядок визначав вимоги щодо використання, у тому числі отримання, кваліфікованих електронних довірчих послуг в органах державної влади, органах місцевого самоврядування, підприємствах, установах та організаціях державної форми власності (далі - державні установи) із використанням працівниками державних установ засобів кваліфікованого електронного підпису.
Кваліфікований сертифікат відкритого ключа підписувача - представника державної установи - кваліфікований сертифікат відкритого ключа, в якому додатково до ідентифікаційних даних фізичної особи, яка є працівником державної установи, зазначаються ідентифікаційні дані відповідної державної установи (найменування та ідентифікаційний код юридичної особи в Єдиному державному реєстрі підприємств та організацій України).
Згідно з пунктом 4 Порядку № 749 державні установи та їх працівники для засвідчення чинності відкритого ключа використовують лише кваліфіковані сертифікати відкритих ключів.
Верховний Суд у постанові від 23.02.2024 у справі № 200/14064/21 указав на те, що електронний підпис - це унікальний набір криптографічно зашифрованих електронних даних, які ідентифікують особу. Він може бути удосконаленим (УЕП) та кваліфікованим (КЕП). Відрізняються ці види підпису рівнем захисту. КЕП - більш захищений, оскільки базується на кваліфікованому сертифікаті відкритого ключа і зберігається на захищеному носії. УЕП - менш захищений, оскільки зберігається на незахищеному носії, водночас дає змогу здійснити ідентифікацію підписувача та виявити порушення цілісності електронних даних, з якими пов`язаний цей підпис.
Верховним Судом у постанові від 14.03.2024 по справі № 640/16962/21 також підтверджено, що оскаржуваний висновок підлягав оприлюдненню в електронній системі та на форму висновку мав бути накладений саме кваліфікований електронний підпис посадової особи органу, яка здійснила моніторинг процедури закупівлі.
Як убачається з протоколу створення та перевірки кваліфікованого та удосконаленого електронного підпису спірний висновок підписаний та затверджений відповідачем за допомогою удосконаленого електронного підпису, а не кваліфікованого електронного підпису, що підтверджується інформацією з сайту Центрального засвідчувального органу (https://czo.gov.ua/verify).
Таким чином, оскаржуваний висновок підписаний неналежним цифровим підписом, що суперечить п. 4 Загальних положень Порядку заповнення форми висновку про результати моніторингу процедури закупівлі, затвердженого наказом Міністерства фінансів України 08.09.2020 р. №552 та пп. 1) п. 3 постанови Кабінету Міністрів України від 03.03.2020 №193.
Щодо посилань позивача на те, що висновок про результати вищезазначеного моніторингу було складено відповідачем з порушенням вимог чинного законодавства.
Відповідно до ч. 4 ст. 8 Закону України «Про публічні закупівлі» строк здійснення моніторингу процедури закупівлі не може перевищувати 15 робочих днів з наступного робочого дня від дати оприлюднення повідомлення про початок моніторингу процедури закупівлі в електронній системі закупівель.
Рішення про початок моніторингу процедури закупівлі оприлюднено в електронній системі закупівель 17.11.2021. Позивач вказує, що граничний строк для складення висновку про результати моніторингу процедури закупівлі закінчився 08.12.2021. Разом з тим, оскаржуваний Висновок складений 14.12.2021 (оприлюднений у цей же день), тобто на 19-й робочий день від дати оприлюднення повідомлення про початок моніторингу процедури закупівлі, що суперечить ч. 4 ст. 8 Закону України «Про публічні закупівлі».
Однак, згідно з вимогами частини шостої статті 8 Закону № 922-VIII за результатами моніторингу процедури закупівлі посадова особа органу державного фінансового контролю складає та підписує висновок про результати моніторингу процедури закупівлі (далі - висновок), що затверджується керівником органу державного фінансового контролю або його заступником. Такий висновок підлягає оприлюдненню в електронній системі закупівель протягом трьох робочих днів з дня його складання.
Відповідач вважає, що граничний строк для складення висновку про результати моніторингу процедури закупівлі закінчується 09.12.2021. Таким чином, оскаржуваний Висновок складений 09.12.2021, а оприлюднений 14.12.2021, тому вимоги Закону № 922-VIII виконано.
Колегія суддів звертає увагу на помилковість позиції відповідача щодо строку складення висновку про результати моніторингу, оскільки 15 робочих днів з дня наступного за 17.11.2021 (з урахуванням відсутності святкових днів в цей період у 2021 році) спливають 08.12.2021, а отже саме цей день є граничним днем складання висновку, та відповідно 13.12.2021 – граничним строком оприлюднення. Отже відповідачем порушено вимоги статті 8 Закону №922-VIII.
Відповідно до ст. 2 КАС України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності субєктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи вчинені (прийняті) вони на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України.
Згідно з ч. 1 ст. 77 Кодексу адміністративного судочинства України, кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу.
За змістом ч. 2 ст. 77 Кодексу адміністративного судочинства України, в адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень обов`язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача. У таких справах суб`єкт владних повноважень не може посилатися на докази, які не були покладені в основу оскаржуваного рішення, за винятком випадків, коли він доведе, що ним було вжито всіх можливих заходів для їх отримання до прийняття оскаржуваного рішення, але вони не були отримані з незалежних від нього причин.
За таких обставин, колегія суддів приходить до висновку, що рішення суду першої інстанції є законним, підстави для його скасування відсутні, так як суд, всебічно перевіривши обставини справи, вирішив справу у відповідності з нормами матеріального та процесуального права, що підлягають застосуванню до даних правовідносин.
При цьому судовою колегією враховується, що згідно п. 41 висновку № 11 (2008) Консультативної ради європейських суддів до уваги Комітету Міністрів Ради Європи щодо якості судових рішень обов`язок суддів наводити підстави для своїх рішень не означає необхідності відповідати на кожен аргумент захисту на підтримку кожної підстави захисту. Обсяг цього обов`язку може змінюватися залежно від характеру рішення. Згідно з практикою Європейського суду з прав людини очікуваний обсяг обґрунтування залежить від різних доводів, що їх може наводити кожна зі сторін, а також від різних правових положень, звичаїв та доктринальних принципів, а крім того, ще й від різних практик підготовки та представлення рішень у різних країнах. З тим, щоб дотриматися принципу справедливого суду, обґрунтування рішення повинно засвідчити, що суддя справді дослідив усі основні питання, винесені на його розгляд.
Відповідно до ст. 242 Кодексу адміністративного судочинства України рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.
Доводи апеляційної скарги не спростовують висновків суду першої інстанції, а тому не можуть бути підставою для скасування рішення Запорізького окружного адміністративного суду від 28 липня 2025 року.
Згідно з п. 1 ч. 1 ст. 315 КАС України за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення суду першої інстанції суд апеляційної інстанції має право залишити апеляційну скаргу без задоволення, а судове рішення - без змін.
Відповідно до ст. 316 КАС України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.
За таких підстав апеляційна скарга підлягає залишенню без задоволення, а рішення суду першої інстанції - без змін.
Керуючись ст. ст. 241, 242, 243, 308, 311, 315, 316, 321, 322, 325, 329 КАС України, колегія суддів,-

П О С Т А Н О В И Л А:

Апеляційну скаргу Північного офісу Держаудитслужби залишити без задоволення, а рішення Запорізького окружного адміністративного суду від 28 липня 2025 року - без змін
Постанова суду апеляційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена в касаційному порядку до Верховного Суду у строк, визначений ст. 329 КАС України.

Суддя-доповідач: Бужак Н.П.

Судді: Кобаль М.І.

Файдюк В.В.