| ШОСТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
Справа № 640/29954/20 Суддя (судді) першої інстанції: Горобцова Я.В.

ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

15 вересня 2026 року м. Київ

Шостий апеляційний адміністративний суд у складі колегії:
головуючий суддя Парінов А.Б.,
судді:  Беспалов О.О.,
Кравченко Є.Д.,
розглянувши у письмовому провадженні апеляційну скаргу Комунального підприємства Виконавчого органу Київради (Київської міської державної адміністрації) «Київтеплоенерго» на рішення Київського окружного адміністративного суду від 16 жовтня 2025 року у справі за адміністративним позовом Комунального підприємство Виконавчого органу Київради (Київської міської державної адміністрації) «Київтеплоенерго» до Західного офісу Держаудитслужби про визнання протиправним та скасування висновку, -

В С Т А Н О В И В:

Комунальне підприємство виконавчого органу Київради (Київської міської державної адміністрації) "Київтеплоенерго" звернулось до суду з позовом до Західного офісу Держаудитслужби, у якому просило визнати протиправним та скасувати висновок про результати моніторингу процедури закупівлі UA-2020-07-02-001104-a від 12 листопада 2020 року № 75/2. 
Позовні вимоги обґрунтовано невідповідністю оскаржуваного висновку вимогам, що ставляться до акта індивідуальної дії, та безпідставністю тверджень відповідача про порушення позивачем Закону України "Про публічні закупівлі".
Рішенням Київського окружного адміністративного суду від 16 жовтня 2025 року у задоволенні позову відмовлено.
Суд першої інстанції виходив з того, що визначення у Додатку № 5 "Технічна пропозиція" до тендерної документації строку дії пропозиції у 90 днів з дати розкриття суперечить пункту 5 Розділу III цієї ж тендерної документації та пункту 11 частини другої статті 22 Закону України "Про публічні закупівлі", а різне визначення початку перебігу строку в межах одного документа створює ситуацію невизначеності в учасників закупівлі.
Не погодившись із зазначеним рішенням, позивач подав апеляційну скаргу, в якій просить скасувати рішення суду першої інстанції та ухвалити нове рішення про задоволення позову в повному обсязі.
На обґрунтування вимог апеляційної скарги апелянт посилається на помилкове застосування судом першої інстанції пункту 11 частини другої статті 22 Закону України «Про публічні закупівлі», зазначаючи, що визначений замовником строк дії тендерних пропозицій тривалістю 90 днів з дати їх розкриття охоплює строк тривалістю 90 днів з дати кінцевого строку їх подання, а відтак відповідає встановленому законом мінімальному строку. Посилається на правову позицію Верховного Суду, викладену в постанові від 05 жовтня 2022 року у справі № 120/14075/21-а, відповідно до якої для встановлення порушення зазначеної норми необхідно визначити, що строк дії тендерних пропозицій встановлено меншим ніж 90 днів саме з дати кінцевого строку їх подання, тоді як відлік такого строку від дати розкриття тендерних пропозицій сам по собі не свідчить про порушення. Вказує на відсутність впливу спірного формулювання на перебіг та результати процедури закупівлі, оскільки в ній взяли участь сім учасників, які подали чотири питання та вимоги, жодна з яких не стосувалася строку дії тендерної пропозиції, а також на надмірний формалізм оскаржуваного рішення. Крім того, апелянт зазначає про несвоєчасність здійснення моніторингу, оскільки наказ про його початок видано 27 жовтня 2020 року, тобто після укладення 02 вересня 2020 року договору про закупівлю, та про неможливість усунення встановленого порушення після визначення переможця і укладення договору, посилаючись на відповідні правові висновки Верховного Суду, викладені в постановах від 26 серпня 2021 року у справі № 280/2494/19 та від 28 січня 2021 року у справі № 160/12925/19. Також апелянт вказує на неврахування судом першої інстанції того, що станом на 09 лютого 2024 року договір від 02 вересня 2020 року № 1042/ДЗЗ-20 не лише був укладений, а й виконаний сторонами в повному обсязі.
Відповідно до п. 3 ч. 1 ст. 311 Кодексу адміністративного судочинства України, суд апеляційної інстанції може розглянути справу без повідомлення учасників справи (в порядку письмового провадження) за наявними у справі матеріалами, якщо справу може бути вирішено на підставі наявних у ній доказів, у разі подання апеляційної скарги на рішення суду першої інстанції, які ухвалені в порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення сторін (у порядку письмового провадження).
З огляду на викладене, колегія суддів визнала за можливе розглянути справу в порядку письмового провадження.
Відповідач подав відзив на апеляційну скаргу, в якому просить залишити її без задоволення, а рішення суду першої інстанції – без змін. Відзив мотивовано тим, що встановлення різних строків дії тендерної пропозиції у різних положеннях однієї тендерної документації створює ситуацію невизначеності, а відсутність звернень учасників з цього питання факту суперечності не спростовує; моніторинг здійснено вчасно, позаяк він проводиться також протягом дії договору про закупівлю; зобов`язання щодо усунення порушення є обов`язковим реквізитом висновку та має характер превентивного заходу, законність якого підтверджено постановами Верховного Суду від 30 березня 2023 року у справі № 420/11945/21 та від 01 лютого 2024 року у справі № 160/18391/22; апелянт не обґрунтував, які саме його права порушено оскаржуваним висновком.
Колегія суддів встановила такі обставини.
02 липня 2020 року позивач оприлюднив оголошення про проведення відкритих торгів UA-2020-07-02-001104-a на закупівлю товарів за кодом ДК 021:2015:38410000-2 "Лічильні прилади" очікуваною вартістю 3 283 208,00 гривень.
Тендерну документацію затверджено протоколом від 16 липня 2020 року № 1291. У пункті 5 Розділу III тендерної документації зазначено, що тендерні пропозиції вважаються дійсними протягом 90 днів із дати кінцевого строку подання тендерних пропозицій. У Додатку № 5 "Технічна пропозиція" до тієї самої тендерної документації зазначено, що строк дії пропозиції становить 90 днів з дати розкриття.
Кінцевий строк подання тендерних пропозицій – 24 липня 2020 року, розкриття тендерних пропозицій відбулося 27 липня 2020 року.
02 вересня 2020 року за результатами процедури закупівлі позивач уклав з Товариством з обмеженою відповідальністю "Хімлаборреактив" договір № 1042/ДЗЗ-20 на суму 481 886,52 гривень з податком на додану вартість, строк дії якого визначено до 31 грудня 2020 року. Договір виконано, що підтверджується звітом про виконання договору про закупівлю, сформованим 01 березня 2021 року, за яким сума оплати становить 367 279,98 гривень, а причини розірвання договору відсутні.
На підставі наказу Управління Західного офісу Держаудитслужби в Івано-Франківській області від 27 жовтня 2020 року № 75, виданого на виконання доручення Держаудитслужби від 16 вересня 2020 року № 003100-18/4941-2020, розпочато моніторинг спірної процедури закупівлі. Моніторинг закінчено 12 листопада 2020 року.
За результатами моніторингу складено висновок від 12 листопада 2020 року № 75/2, яким констатовано єдине порушення – пункту 11 частини другої статті 22 Закону України "Про публічні закупівлі", що полягало у зазначенні в Додатку № 5 "Технічна пропозиція" до тендерної документації строку дії пропозиції у 90 днів з дати розкриття, що не відповідає пункту 5 Розділу III тендерної документації. За результатами аналізу решти питань, зокрема визначення предмета закупівлі, відображення закупівлі у річному плані, оприлюднення інформації про закупівлю, правильності заповнення форм документів, розгляду та відхилення тендерних пропозицій, своєчасності укладання договору про закупівлю та його оприлюднення, відповідності умов договору умовам тендерної пропозиції переможця, порушень не встановлено.
Зобов`язальною частиною висновку позивача зобов`язано здійснити заходи щодо усунення виявлених порушень в установленому законодавством порядку, зокрема шляхом вжиття заходів недопущення їх в подальшому, та протягом п`яти робочих днів з дня оприлюднення висновку оприлюднити через електронну систему закупівель інформацію та/або документи, що свідчать про вжиття таких заходів.
Надаючи правову оцінку спірним правовідносинам, що виникли між сторонами та висновкам суду першої інстанції, колегія суддів зазначає наступне.
Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Згідно зі статтею 5 Закону України "Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні" контроль за дотриманням законодавства у сфері закупівель здійснюється шляхом проведення моніторингу закупівлі у порядку, встановленому Законом України "Про публічні закупівлі", проведення перевірки закупівель, а також під час державного фінансового аудиту та інспектування.
Відповідно до пункту 11 частини другої статті 22 Закону України "Про публічні закупівлі" від 25 грудня 2015 року № 922-VIII (у редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин) у тендерній документації зазначаються такі відомості: строк дії тендерної пропозиції, протягом якого тендерні пропозиції вважаються дійсними, але не менше 90 днів із дати кінцевого строку подання тендерних пропозицій.
Наведена норма встановлює нижню межу тривалості строку, протягом якого тендерні пропозиції мають залишатися дійсними, і не приписує замовникові формулювати цей строк у тендерній документації виключно через відлік від дати кінцевого строку подання пропозицій. Єдина умова, дотримання якої вимагає законодавець, полягає в тому, щоб тендерні пропозиції залишалися дійсними не менше 90 днів, обчислених від дати кінцевого строку їх подання. Отже, склад порушення пункту 11 частини другої статті 22 Закону утворює лише таке визначення строку, за якого пропозиція втрачає чинність раніше, ніж спливе цей мінімальний період.
За обставинами цієї справи 90 днів, обчислені від визначеного тендерною документацією кінцевого строку подання тендерних пропозицій – 24 липня 2020 року, спливали 22 жовтня 2020 року. 90 днів, обчислені від дати розкриття тендерних пропозицій – 27 липня 2020 року, спливали 25 жовтня 2020 року. А отже, строк дії пропозиції за Додатком № 5 не лише не є меншим за встановлений законом мінімум, а перевищує його на три дні. Жодне з двох положень тендерної документації не створює ситуації, за якої тендерна пропозиція діяла б менше 90 днів із дати кінцевого строку її подання, а тому об`єктивна сторона порушення, констатованого у висновку, відсутня.
Подібні висновки викладені у постанові Верховного Суду від 05 жовтня 2022 року у справі № 120/14075/21-а: "Аналіз наведених правових норм свідчить, що строк дії тендерних пропозицій, протягом якого тендерні пропозиції вважаються дійсними, розраховується саме від дати кінцевого строку їх подання та не повинен бути меншим 90 днів із цієї дати. При цьому Закон не забороняє замовнику, за його бажанням, встановлювати триваліший строк". Розглядаючи справу, в якій замовник визначив строк дії тендерної пропозиції тривалістю 180 днів з дати розкриття пропозицій, Верховний Суд зазначив: "Отже для того, щоб констатувати порушення замовником пункту 11 частини другої статті 22 Закону № 922-VIII необхідно вказати чи порушив замовник термін дійсності тендерних пропозицій менше 90 днів із дати кінцевого строку подання тендерних пропозицій", і дійшов висновку про відсутність порушення, незважаючи на те, що відлік строку замовник вів від дати розкриття тендерних пропозицій.
Відповідно до частини п`ятої статті 242 Кодексу адміністративного судочинства України при виборі і застосуванні норми права до спірних правовідносин суд враховує висновки щодо застосування норм права, викладені в постановах Верховного Суду.
Відповідно до частини другої статті 77 Кодексу адміністративного судочинства України в адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень обов`язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача. Відповідач не довів, що визначений тендерною документацією строк дії тендерної пропозиції був меншим за 90 днів із дати кінцевого строку подання тендерних пропозицій, тобто не довів наявності тієї обставини, яка єдина утворює склад порушення, покладеного в основу оскаржуваного висновку.
Довід відповідача про те, що встановлення в різних положеннях однієї тендерної документації різних моментів початку перебігу строку створює для учасників ситуацію невизначеності, колегія суддів відхиляє. Внутрішня неузгодженість положень тендерної документації і недотримання мінімальної тривалості строку дії тендерної пропозиції є різними за змістом обставинами. Відповідач кваліфікував виявлене ним діяння виключно за пунктом 11 частини другої статті 22 Закону, а суд, здійснюючи перевірку правомірності акта індивідуальної дії, не вправі підмінювати суб`єкта владних повноважень і надавати цьому діянню іншу правову кваліфікацію, ніж та, яку обрав сам орган. Таким чином, за відсутності недотримання мінімального строку висновок позбавлений правової підстави. Доводи апелянта про відсутність впливу спірного формулювання на процедуру закупівлі та її результати і про надмірний формалізм оскарженого рішення окремої оцінки не потребують: встановлена вище відсутність самої події порушення пункту 11 частини другої статті 22 Закону України "Про публічні закупівлі" охоплює обидва доводи і є самостійною та достатньою підставою для задоволення апеляційної скарги.
Водночас колегія суддів критично оцінює інші доводи апеляційної скарги.
Відповідно до пункту 14 частини першої статті 1 Закону України "Про публічні закупівлі" моніторингом процедури закупівлі є аналіз дотримання замовником законодавства у сфері публічних закупівель під час проведення процедури закупівлі, укладення договору про закупівлю та протягом його дії з метою запобігання порушенням законодавства у сфері публічних закупівель. А отже, здійснення моніторингу після укладення договору про закупівлю і протягом строку його дії відповідає закону. Наказ про початок моніторингу видано 27 жовтня 2020 року, тобто в межах строку дії договору від 02 вересня 2020 року № 1042/ДЗЗ-20, який діяв до 31 грудня 2020 року, а тому твердження апелянта про несвоєчасність моніторингу є безпідставним.
Так само безпідставними є доводи апелянта про неможливість усунення порушення після укладення договору та про виконання договору в повному обсязі. Зобов`язальна частина оскаржуваного висновку не вимагає від замовника припинення договірних відносин, а полягає у вжитті заходів недопущення виявлених порушень у подальшому, тобто має характер превентивного заходу, спрямованого на врегулювання майбутніх правовідносин. Правомірність такого способу усунення порушення підтверджено Верховним Судом у постанові від 30 березня 2023 року у справі № 420/11945/21. Проте превентивний характер зобов`язання здатний виправдати висновок лише тоді, коли порушення, на усунення якого це зобов`язання спрямоване, дійсно мало місце. Оскільки порушення пункту 11 частини другої статті 22 Закону України "Про публічні закупівлі" позивач не вчинив, зобов`язальна частина висновку також позбавлена підстави. Довід відповідача про необґрунтування позивачем того, які саме його права порушено оскаржуваним висновком, колегія суддів відхиляє: висновок вимагає від позивача вчинити дії з усунення виявлених порушень та оприлюднити через електронну систему закупівель інформацію про вжиті заходи у встановлений строк, а отже безпосередньо породжує для позивача юридичні наслідки і зачіпає його права.
Таким чином, суд першої інстанції правильно встановив фактичні обставини справи, проте помилково розтлумачив пункт 11 частини другої статті 22 Закону України "Про публічні закупівлі" як такий, що визначає момент початку перебігу строку дії тендерної пропозиції, тоді як ця норма встановлює виключно мінімальну тривалість такого строку. Наслідком цієї помилки стала відмова в позові за відсутності події порушення.
Відповідно до частини першої статті 308 Кодексу адміністративного судочинства України суд апеляційної інстанції переглядає справу за наявними у ній і додатково поданими доказами та перевіряє законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги.
Згідно з пунктом 4 частини першої статті 317 Кодексу адміністративного судочинства України підставами для скасування судового рішення суду першої інстанції повністю або частково та ухвалення нового рішення у відповідній частині є неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права.
За приписами частини другої цієї ж статті неправильним застосуванням норм матеріального права вважається неправильне тлумачення закону або застосування закону, який не підлягає застосуванню, або незастосування закону, який підлягав застосуванню.
Керуючись статтями 77, 242, 243, 250, 308, 311, 315, 317, 321, 322, 325, 328 Кодексу адміністративного судочинства України, суд

П О С Т А Н О В И В:

Апеляційну скаргу Комунального підприємства виконавчого органу Київради (Київської міської державної адміністрації) "Київтеплоенерго"– задовольнити.
Рішення Київського окружного адміністративного суду від 16 жовтня 2025 року – скасувати та ухвалити нове рішення, яким адміністративний позов Комунального підприємства виконавчого органу Київради (Київської міської державної адміністрації) "Київтеплоенерго" до Західного офісу Держаудитслужби про визнання протиправним та скасування висновку задовольнити.
Визнати протиправним та скасувати висновок про результати моніторингу процедури закупівлі UA-2020-07-02-001104-a від 12 листопада 2020 року № 75/2.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена до Верховного Суду в порядку і строки, визначені статтями 328, 329 КАС України.
Головуючий суддя А.Б. Парінов
Судді: О.О. Беспалов
Є.Д. Кравченко

(Повний текст постанови суду виготовлено 15 вересня 2026 року)