ОКРЕМА ДУМКА

03 липня 2026 року 
м. Київ

справа №420/3078/25
адміністративне провадження №К/990/40384/25

судді Верховного Суду у Касаційному адміністративному суді Білак М. В. на постанову Верховного Суду у складі судової палати з розгляду справ щодо виборчого процесу та референдуму, а також захисту політичних прав громадян Касаційного адміністративного суду від 03 липня 2026 року у справі за позовом ОСОБА_1 до Національного агентства з питань запобігання корупції про визнання протиправними та скасування пунктів довідки, зобов`язання вчинити певні дії, провадження у якій відкрито за касаційною скаргою ОСОБА_1 , в інтересах якого діє адвокат Красінська Ольга Вікторівна, на постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 16 вересня 2025 року.
Короткий виклад історії справи
1. У січні 2025 року ОСОБА_1 (далі - позивач, ОСОБА_1 ) звернувся до суду з позовом до Національного агентства з питань запобігання корупції (далі - відповідач, НАЗК), в якому просив:
- визнати протиправними та скасувати пункт 1, підпункт 2.3 пункту 2, підпункти 4.1, 4.2, 4.3, 4.4, 4.5, 4.6 пункту 4, підпункт 5.1 пункту 5, пункт 6 у розділі 3.1 (ІІІ. Описова частина) довідки про результати проведення повної перевірки щорічної декларації особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, за 2022 рік, поданої ОСОБА_1 , депутатом Одеської обласної ради, від 03 січня 2025 року №10/25;
- визнати протиправним та скасувати розділ 3.5 (ІІІ. Описова частина) довідки про результати проведення повної перевірки щорічної декларації особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, за 2022 рік, поданої ОСОБА_1 , депутатом Одеської обласної ради, від 03 січня 2025 року №10/25;
- визнати протиправними та скасувати розділи 4.1, 4.5 (IV. Висновки) довідки про результати проведення повної перевірки щорічної декларації особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, за 2022 рік, поданої ОСОБА_1 , депутатом Одеської обласної ради, від 03 січня 2025 року №10/25;
- зобов`язати НАЗК відобразити на вебсайті довідку від 03 січня 2025 року № 10/25 про результати проведення повної перевірки декларації особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, щорічної за 2022 рік (виправленої), поданої ОСОБА_1 , депутатом Одеської обласної ради, з урахуванням висновків суду у цій справі.
2. Обґрунтовуючи позовні вимоги, позивач зазначив, що ініціювання повної перевірки декларації особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, за 2022 рік, поданої позивачем, відбулося з порушенням, визначеним Порядком проведення повної перевірки декларації особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, затвердженого наказом НАЗК від 29 січня 2021 року № 26/21 (далі - Порядок). Водночас висновки відповідача у довідці про результати повної перевірки такої декларації в частині тверджень про його спільне проживання як членом сім`ї зі ОСОБА_2 , визначення вартості об`єктів нерухомого майна, а саме транспортних засобів: ВАЗ 2121, Mitsubishi Pajero 2.8, Toyota Land Cruiser 200, Mitsubishi Pajero 2.5 та причепа HOBBY 12, відображення доходів, отриманих від Департаменту праці і соціальної політики Одеської міської ради у вигляді соціальних виплат і компенсації шкоди, завданої внаслідок Чорнобильської катастрофи; встановлення недостовірності відомостей щодо грошових активів на суму 1 789 866,75 грн, тверджень про наявність незадекларованих коштів на банківських рахунках в АТ КБ «ПриватБанк» та АТ «Райффайзен Банк», а також висновків щодо набуття у власність активів його донькою ОСОБА_3 не відповідають фактичним обставинам та не мають законного та належного правового підґрунтя.
3. Одеський окружний адміністративний суд рішенням від 23 квітня 2025 року позовні вимоги ОСОБА_1 задовольнив: визнав протиправними та скасував пункт 1, підпункт 2.3 пункту 2, підпункти 4.1, 4.2, 4.3, 4.4, 4.5, 4.6 пункту 4, підпункт 5.1 пункту 5, пункт 6 у розділі 3.1 (ІІІ. Описова частина) довідки про результати проведення повної перевірки щорічної декларації особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, за 2022 рік, поданої ОСОБА_1 , депутатом Одеської обласної ради, від 03 січня 2025 року №10/25; визнав протиправним та скасував розділ 3.5 (ІІІ. Описова частина) довідки про результати проведення повної перевірки щорічної декларації особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, за 2022 рік, поданої ОСОБА_1 , депутатом Одеської обласної ради, від 03 січня 2025 року № 10/25; визнав протиправними та скасував розділи 4.1, 4.5 (IV. Висновки) довідки про результати проведення повної перевірки щорічної декларації особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, за 2022 рік, поданої ОСОБА_1 , депутатом Одеської обласної ради, від 03 січня 2025 року № 10/25; зобов`язав НАЗК відобразити на сайті довідку від 03 січня 2025 року № 10/25 про результати проведення повної перевірки декларації особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, щорічної за 2022 рік (виправленої), поданої ОСОБА_1 , депутатом Одеської обласної ради, з урахуванням висновків суду у цій справі.
Суд першої інстанції керувався тим, що НАЗК дотримало встановлений законодавством порядок ініціювання повної перевірки декларації, яку подав позивач. Водночас довідка про результати повної перевірки зазначеної декларації в оскаржених частинах не ґрунтується на достовірних, повних і належним чином перевірених відомостях, не враховує наданих пояснень та документів позивача, суперечить принципам об`єктивності, верховенства права та пропорційності [стаття 2 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України)], а тому підлягає скасуванню у відповідних частинах з обов`язком НАЗК оприлюднити виправлену довідку з урахуванням висновків суду.
4. П`ятий апеляційний адміністративний суд постановою від 16 вересня 2025 року апеляційну скаргу НАЗК задовольнив частково: скасував рішення Одеського окружного адміністративного суду від 23 квітня 2025 року; закрив провадження у справі за позовом ОСОБА_1 до НАЗК про визнання протиправними та скасування пунктів рішення, зобов`язання вчинити певні дії відповідно до пункту 1 частини першої статті 238 КАС України.
Суд апеляційної інстанції вважав, що не уповноважений перевіряти за правилами адміністративного судочинства правомірність оскаржуваної довідки (окремих її положень). Посилаючись на правові висновки Верховного Суду, викладені в постанові від 23 листопада 2023 року у справі № 520/25012/21, суд зазначив, що довідка про результати проведення повної перевірки може бути предметом оскарження лише за відсутності ознак адміністративного чи кримінального правопорушення. Тобто, якщо за наслідками такої перевірки вже вирішується питання про притягнення суб`єкта декларування до певного виду відповідальності (адміністративної чи кримінальної), довідка про результати проведення перевірки не може бути оскаржена окремо, оскільки надання оцінки виявленим порушенням належить органу (суду), що безпосередньо вирішує питання про притягнення особи до певного виду юридичної відповідальності. Водночас суд апеляційної інстанції встановив, що Національне антикорупційне бюро України 16 травня 2025 року внесло до Єдиного реєстру досудових розслідувань відомості та розпочало досудове розслідування у кримінальному провадженні № 52025000000000270 за частиною другою статті 3662 Кримінального кодексу України щодо обставин можливого внесення позивачем недостовірних відомостей до декларації особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, за 2022 рік. З огляду на наведене суд убачав підстави для скасування рішення суду першої інстанції та закриття провадження у цій справі на підставі пункту 1 частини першої статті 238 КАС України.
5. Верховний Суд ухвалою від 09 квітня 2026 року передав справу на розгляд судової палати з розгляду справ щодо виборчого процесу та референдуму, а також захисту політичних прав громадян Касаційного адміністративного суду.
6. Верховний Суд у складі судової палати з розгляду справ щодо виборчого процесу та референдуму, а також захисту політичних прав громадян Касаційного адміністративного суду постановою від 03 липня 2026 року задовольнив касаційну скаргу ОСОБА_1 : скасував постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 16 вересня 2025 року; направив справу № 420/3078/25 для продовження розгляду до суду апеляційної інстанції.
7. Задовольняючи касаційну скаргу ОСОБА_1 , Верховний Суд дійшов висновку, що довідка, складена НАЗК за результатами повної перевірки декларації, складається суб`єктом владних повноважень на виконання покладених на нього законом владних управлінських функцій, стосується конкретного суб`єкта декларування, містить індивідуалізовані висновки, які стосуються прав, свобод та охоронюваних законом інтересів суб`єкта декларування, має визначений строк, її вичерпується виконанням. Таким чином, зазначена довідка відповідає ознакам акта, визначеним пунктом 19 частини першої статті 4 КАС України. Зазначена довідка складається за результатом повної перевірки декларації, є результатом реалізації контрольних функцій цього органу у сфері запобігання корупції. Її складення завершує контрольну процедуру, у межах якої НАЗК в односторонньому порядку реалізує надані йому законом владно-управлінські повноваження щодо оцінки дотримання суб`єктом декларування вимог законодавства у сфері запобігання корупції. Вона містить висновки щодо обставин, установлених під час перевірки, та щодо дотримання конкретним суб`єктом декларування вимог законодавства у сфері запобігання корупції. 
8. Верховний Суд вказав, що правове значення довідки не обмежується лише фіксацією встановлених НАЗК обставин, а поширюється на суміжні адміністративні процедури, у межах яких викладені в ній висновки можуть бути враховані іншими суб`єктами владних повноважень під час прийняття відповідних рішень. Водночас висновки довідки є підставою для реалізації передбачених законом механізмів реагування у разі виявлення ознак адміністративних чи кримінальних правопорушень. Висновки довідки, матеріалізуючись через механізм статті 513 Закону України «Про запобігання корупції» від 14 жовтня 2014 року № 1700-VII (далі - Закон № 1700-VII), породжують широкий спектр самостійних зобов`язальних, контрольних, дисциплінарних, кадрових, репутаційних, деліктних та інших правових наслідків для суб`єкта декларування. Такі наслідки самостійно й безпосередньо впливають на його правове становище та не вичерпуються можливістю його подальшого притягнення до юридичної відповідальності.
9. У зазначеному рішенні суд касаційної інстанції зауважив, що рішення НАЗК, прийняті за результатом перевірки декларацій, не перешкоджають здійсненню кримінального провадження, лише підкреслюють самостійність відповідних правовідносин та результатів їхньої реалізації. Початок досудового розслідування або відкриття провадження у справі про адміністративне правопорушення не поглинає та не нівелює рішення НАЗК, не змінює їхньої правової природи та не позбавляє їх значення як самостійного результату здійснення контрольних повноважень НАЗК. 
10. Верховний Суд також підкреслив, що наявність кримінального провадження або провадження у справах про адміністративне правопорушення не може бути підставою для виключення довідки про результати повної перевірки декларації з-під адміністративного судового контролю, відмови у доступі до суду чи відкладення перевірки її законності до завершення інших проваджень. Адміністративні суди зобов`язані здійснювати судовий контроль за законністю такої довідки та перевіряти її відповідність критеріям, визначеним частиною другою статті 2 КАС України, незалежно від наявності чи відсутності пов`язаних із нею кримінальних проваджень або проваджень у справах про адміністративні правопорушення. 
11. Верховний Суд зазначив про помилковість твердження: якщо довідка стала частиною матеріалів кримінального провадження, то вона не може бути предметом оскарження в адміністративному суді, оскільки на неї відповідно до приписів статті 222 КПК України поширюється особливий режим доступу. Такий підхід ґрунтується на ототожненні довідки НАЗК з доказами, отриманими або створеними безпосередньо в межах досудового розслідування. Натомість довідка є результатом самостійної контрольної процедури, що здійснюється НАЗК у процесі реалізації своїх владних управлінських функцій поза межами кримінального провадження.
12. Таким чином, Верховний Суд дійшов висновку про відступ від правових висновків, викладених у постановах Верховного Суду від 23 листопада 2023 року у справі № 520/25012/21 та від 19 лютого 2026 року у справі № 160/30949/24, відповідно до яких за наявності кримінального провадження або провадження у справі про адміністративне правопорушення, пов`язаних з результатами проведеної НАЗК перевірки декларації особи, довідка про результати проведення такої перевірки не може бути оскаржена окремо в порядку адміністративного судочинства.
13. Проте з такими висновками судової палати з розгляду справ щодо виборчого процесу та референдуму, а також захисту політичних прав громадян Касаційного адміністративного суду у цій справі я не можу погодитися.
Підстави і мотиви для висловлення окремої думки
14. Відповідно до пункту 71 частини першої статті 11 Закону № 1700-VII до повноважень НАЗК належить здійснення в порядку, визначеному Законом № 1700-VII, контролю та перевірки декларацій суб`єктів декларування, зберігання та оприлюднення таких декларацій, проведення моніторингу способу життя суб`єктів декларування.
15. Частиною першою статті 511 Закону № 1700-VII установлено, що НАЗК проводить щодо декларацій, поданих суб`єктами декларування, такі види контролю:
1) щодо своєчасності подання;
2) щодо правильності та повноти заповнення;
3) логічний та арифметичний контроль.
16. Отже, НАЗК здійснює щодо декларацій, поданих суб`єктами декларування, саме контрольні функції.
17. Згідно зі статтею 513 Закону № 1700-VII повна перевірка декларації полягає у з`ясуванні достовірності задекларованих відомостей, точності оцінки задекларованих активів, перевірці на наявність конфлікту інтересів та ознак незаконного збагачення чи необґрунтованості активів і може проводитися у період здійснення суб`єктом декларування діяльності, пов`язаної з виконанням функцій держави або місцевого самоврядування, а також протягом трьох років після припинення такої діяльності (частина перша); у разі виявлення за результатами повної перевірки декларації ознак необґрунтованості активів Національним агентством надається можливість суб`єкту декларування протягом десяти робочих днів надати письмове пояснення за таким фактом із відповідними доказами. У разі ненадання суб`єктом декларування у зазначені строки письмових пояснень і доказів чи надання не в повному обсязі Національне агентство інформує про це Національне антикорупційне бюро України та Спеціалізовану антикорупційну прокуратуру (частина третя).
18. Пунктом 1 розділу VI Порядку проведення повної перевірки декларації особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, затвердженого наказом НАЗК від 29 січня 2021 року № 26/21 (далі - Порядок) визначено, що за результатами проведення повної перевірки, у тому числі повторної, уповноважена особа складає та підписує довідку про результати проведення повної перевірки декларації (далі - довідка) у двох примірниках, один з яких після погодження відповідно до пункту 3 цього розділу надсилається суб`єкту декларування.
19. Отже, повторна перевірка може бути не одна, і за результатами кожної із них складається відповідна довідка.
20. Важливо зауважити, що правове питання, яке виникло у цій справі, зумовлене, насамперед, відсутністю чіткості визначень у Законі № 1700-VII та Порядку. У цих нормативно-правових актах законодавець не надав визначення довідки НАЗК, яку складає орган після проведення повної перевірки щорічної декларації особи, не визначив природу цього акта та підстави її судового оскарження. Саме відсутність цієї дефініції наразі створює проблеми у застосуванні приписів Закону № 1700-VII та Порядку.
21. Верховний Суд неодноразово намагався визначити правову природу довідки НАЗК, формуючи відповідні позиції про те, що довідка про результати проведення повної перевірки (її окремі положення) може бути предметом оскарження, проте лише за відсутності ознак адміністративного чи кримінального правопорушення або у разі закриття відповідного провадження, оскільки такі правовідносини виникають між суб`єктом декларування та НАЗК лише на стадії завершення перевірки (постанови від 23 березня 2023 року у справі № 160/4098/22, від 15 червня 2023 року у справі № 240/24844/21, від 06 квітня 2023 року у справі № 640/29515/21). У зазначених справах предметом оскарження була довідка НАЗК, сформована за результатами повної перевірки декларації, проведеної до відкриття кримінального провадження. 
22. Тобто особа в адміністративній справі № 420/3078/25, зважаючи на уже сформовану Верховним Судом практику, не була позбавлена можливості оскаржити довідку НАЗК у порядку, визначеному КАС України, до відкриття кримінального провадження.
23. Однак залишається невирішеним питання щодо того, чи є зазначений акт (довідка) рішенням, що породжує кінцеві наслідки для особи - суб`єкта декларування. Ураховуючи приписи Закону № 1700-VII та Порядку, вбачається, що НАЗК у своїх довідках після проведення повних перевірок щорічних декларацій фіксує певні неточності та висуває припущення щодо виявлених порушень суб`єктом декларування. Усі дії, що вчиняє особа після такої перевірки на вимогу НАЗК (подання уточненої декларації), слугують лише засобом для з`ясування НАЗК усіх деталей та обставин, за яких виникли такі розбіжності під час декларування.
24. У справі № 420/3078/25 Верховний Суд зазначив, що складання НАЗК довідки завершує контрольну процедуру, у межах якої НАЗК в односторонньому порядку реалізує надані йому законом владно-управлінські повноваження щодо оцінки дотримання суб`єктом декларування вимог законодавства у сфері запобігання корупції. Однак наголошую, що будь-яка перевірка має завершуватись остаточним рішенням про притягнення особи до відповідальності або звільнення від неї. У цьому випадку НАЗК, формуючи довідку, не ухвалює такого остаточного рішення, оскільки питання щодо наявності / відсутності підстав для відповідальності суб`єкта декларування вирішує суд відповідної юрисдикції. Отже, Закон № 1700-VII надав НАЗК повноваження виключно здійснювати перевірку декларацій та фіксувати виявлені неточності декларування.
25. Питання визначення правової природи довідки і наявності різних правових позицій судів дійсно вимагає уніфікації судової практики, однак можливість оскарження в адміністративному суді всіх довідок НАЗК, на мою думку, створить ще більші суперечності під час розгляду цієї категорії справ. Зважаючи на сформований у постанові від 03 липня 2026 року Верховним Судом у складі судової палати з розгляду справ щодо виборчого процесу та референдуму, а також захисту політичних прав громадян Касаційного адміністративного суду підхід, виникає очевидне запитання, на яке Верховний Суд не дав відповіді в межах цієї справи, а саме: якому виду провадження надається перевага у разі одночасного відкриття кримінального провадження та оскарження довідки в адміністративному суді.
26. Водночас принцип змагальності, закріплений у статті 22 Кримінального процесуального кодексу України (далі - КПК України), означає, що довідка НАЗК у кримінальному провадженні набуває процесуального статусу одного з джерел доказової інформації. Її доказова вага визначається виключно правилами кримінального процесу, а викладені в ній факти оцінює суд, який вирішує питання про допустимість. У цьому контексті приписи статті 90 КПК України щодо преюдиціального значення судових рішень свідчать про те, що рішення адміністративного суду, яким визнано протиправною та скасовано довідку НАЗК, може мати важливе процесуальне значення у кримінальному провадженні, оскільки таке судове рішення, якщо воно набрало законної сили та ним установлено порушення прав людини і основоположних свобод, має преюдиціальне значення для суду, що вирішує питання про допустимість доказів. Це означає, що за умови визнання адміністративним судом довідки НАЗК протиправною та її скасування з мотивів істотного порушення процедури перевірки, перевищення повноважень, недотримання гарантій участі особи або інших порушень, пов`язаних із незаконним одержанням чи формуванням викладених у ній відомостей, така обставина потенційно може бути підставою для визнання відповідної довідки недопустимим доказом у кримінальному провадженні. При цьому зміна статусу такої довідки в кримінальному провадженні може перешкоджати правоохоронному органу чи суду в перевірці викладених у ній фактів й обставин та може стати підставою для закриття кримінального провадження.
27. Окрім того, можливість оскарження всіх довідок НАЗК створює ризик надмірного перевантаження і без того обтяжених адміністративних судів та недотримання строків розгляду адміністративних справ, що також має значення у цьому контексті.
28. Можна припустити можливість оскарження «первісної» довідки НАЗК, зважаючи на вже сформовану Верховним Судом практику, про яку було зазначено вище. Однак відповідно до приписів Закону № 1700-VII НАЗК може проводити повну перевірку на вимогу, зокрема, спеціально уповноважених суб`єктів у сфері корупції, за результатами якої також складається відповідна довідка, що долучається до матеріалів відповідного кримінального провадження. Враховуючи правові висновки, сформовані у цій справі, виникає ситуація, за якої суб`єкт декларування може двічі оскаржувати довідки НАЗК, які міститимуть однакові неточності декларування, що суперечить принципам доцільності та ефективності вирішення спору.
29. Хочу також наголосити, що відступ від правового висновку Верховного Суду можливий лише у справах із подібними правовідносинами. Якщо попередня та нова справи не мають спільних правових ознак, то підстав для відступу від раніше висловленої позиції немає, адже попередня практика просто не стосується поточного спору.
30. Велика Палата Верховного Суду неодноразово зазначала, що подібність правовідносин означає тотожність суб`єктного складу учасників відносин, об`єкта та предмета правового регулювання, а також умов застосування правових норм (зокрема, часу, місця, підстав виникнення, припинення та зміни відповідних правовідносин). При цьому зміст правовідносин з метою з`ясування їх подібності визначається обставинами кожної конкретної справи (пункт 32 постанови від 27 березня 2018 року № 910/17999/16; пункт 38 постанови від 25 квітня 2018 року № 925/3/7; пункт 40 постанови від 25 квітня 2018 року № 910/24257/16).
31. У справі № 420/3078/25 Верховний Суд у складі судової палати з розгляду справ щодо виборчого процесу та референдуму, а також захисту політичних прав громадян Касаційного адміністративного суду дійшов висновку про наявність підстав для відступу від правових висновків, викладених у постанові Верховного Суду від 23 листопада 2023 року у справі № 520/25012/21 та у постанові Верховного Суду від 19 лютого 2026 року у справі № 160/30949/24, згідно з якими за наявності кримінального провадження або провадження у справі про адміністративне правопорушення, пов`язаних із висновками проведеної перевірки декларації особи, довідка про результати проведення такої перевірки не може бути оскаржена окремо в порядку адміністративного судочинства. Проте вважаю таку позицію необґрунтованою.
32. У справі, що розглянута, предметом спору є довідка НАЗК, складена за результатами повної перевірки, оскарженої в судовому порядку до внесення відомостей до Єдиного реєстру досудових розслідувань.
33. На відміну від справи № 520/25012/21, у якій предметом оскарження була «первісна» довідка, у справі № 160/30949/24 предметом оскарження була довідка НАЗК складена у зв`язку з запитом Спеціалізованої прокуратури у сфері оборони Східного регіону про надання інформації та проханням провести перевірку можливих фактів порушення вимог Закону № 1700-VII при заповненні щорічних декларацій суб`єктом декларування (довідка за результатами повної перевірки).
34. Отже, правовідносини, що виникли у справі, яка розглянута, та у справі № 160/30949/24, не є подібними, що виключає можливість правових підстав для відступу від практики.
35. Зазначаю також, що у випадку виявлення за результатами проведення НАЗК повної перевірки декларації ознак вчинення суб`єктом декларування кримінального правопорушення та реєстрації за таким фактом кримінального провадження (як це було у справі № 160/30949/24), матеріали повної перевірки декларації стають частиною доказової бази у відповідному кримінальному провадженні, і на них відповідно до приписів статті 222 КПК України поширюється особливий режим доступу. Зокрема, зазначена процесуальна норма за замовчуванням містить заборону розголошення всіх відомостей кримінального провадження, за винятком лише тих, щодо яких слідчим чи прокурором надано письмовий дозвіл, що унеможливлює надання НАЗК до суду всіх доказів.
36. Довідка НАЗК, яка є частиною доказової бази в рамках кримінального чи адміністративного провадження, де вирішується питання про притягнення суб`єкта декларування до відповідальності в порядку КПК України або Кодексу України про адміністративні правопорушення, не може бути предметом оскарження в порядку КАС України. 
37. З огляду на наведене, вважаю що не було об`єктивної необхідності для відступу у цій справі від правових висновків, викладених у постановах Верховного Суду від 23 листопада 2023 року у справі № 520/25012/21 та від 19 лютого 2026 року у справі № 160/30949/24.

Суддя М. В. Білак