ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

23 червня 2026 року
м. Київ

справа № 9901/130/21
провадження № 11-404заі25
Велика Палата Верховного Суду у складі:
головуючого Погрібного С. О.,
судді-доповідача Кривенди О. В.,
суддів Банаська О. О., Білоконь О. В., Булейко О. Л., Губської О. А., Ємця А. А., Короля В. В., Мазура М. В., Мартинюк Н. М., Пількова К. М., Стефанів Н. С., Стрелець Т. Г., Ступак О. В., Ткача І. В., Уркевича В. Ю., 
за участю:
секретаря судового засідання Біляр Л. В.,
представника відповідача - Мовіле О. С.,
представника Служби безпеки України - Скрипнікова Д. С.,
розглянувши в закритому судовому засіданні справу № 9901/130/21 за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю «Граніт-001» до Президента України, треті особи: Рада національної безпеки і оборони України, Служба безпеки України, про визнання протиправним та скасування Указу в частині, апеляційне провадження в якій відкрито за апеляційною скаргою Товариства з обмеженою відповідальністю «Граніт-001» на рішення Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 07 жовтня 2025 року (судді Соколов В. М., Білак М. В., Загороднюк А. Г., Мацедонська В. Е., Уханенко С. А.).
УСТАНОВИЛА:
Короткий зміст позовних вимог та їх обґрунтування
1. Товариство з обмеженою відповідальністю «Граніт-001» (далі - ТОВ «Граніт- 001», Підприємство) звернулося до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду (далі - Касаційний адміністративний суд) як суду першої інстанції з позовною заявою до Президента України, треті особи: Рада національної безпеки і оборони України (далі - РНБО), Служба безпеки України (далі - СБУ), у якій просило визнати протиправним та скасувати Указ Президента України від 21 квітня 2021 року № 169/2021 «Про рішення Ради національної безпеки і оборони України від 15 квітня 2021 року «Про застосування персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій)» (далі - Указ № 169/2021) у частині введення в дію пункту 5 додатка 2 до згаданого в цьому Указі рішення РНБО, згідно з яким до ТОВ «Граніт-001» застосовано персональні спеціальні економічні та інші обмежувальні заходи (санкції).
2. Обґрунтовуючи позов, Підприємство зазначало, що Указ № 169/2021 в оскаржуваній частині та згадане рішення РНБО в частині, що стосується ТОВ «Граніт- 001», не містять передбачених статтею 3 Закону України від 14 серпня 2014 року № 1644-VII «Про санкції» (у редакції, чинній на час виникнення спірних відносин; далі - Закон № 1644-VII) підстав застосування санкцій, так само як і вмотивованих аргументів, з огляду на які до нього застосовані санкції.
3. Позивач доводив, що він не є суб`єктом, до якого відповідно до 
Закону № 1644-VII можуть застосовуватися спеціальні економічні та інші обмежувальні заходи, оскільки є юридичною особою, яка зареєстрована згідно із законодавством України; його засновником (кінцевим бенефіціарним власником) та директором є громадяни України, а також немає будь-якого контролю з боку іноземної юридичної особи чи фізичної особи - нерезидента.
4. Позивач наполягав на тому, що він не вчиняв будь-яких дій, пов`язаних зі створенням реальних або потенційних загроз національним інтересам, національній безпеці, суверенітету чи територіальній цілісності України, які могли б бути підставою для запровадження санкцій відповідно до частини першої статті 3 Закону № 1644-VII. Пояснення СБУ щодо фактичних обставин, на яких ґрунтується запровадження санкцій до позивача, містять лише інформацію про участь позивача у процедурах публічних закупівель і оскарження рішень, дій чи бездіяльності замовників у таких процедурах. На переконання позивача, подання скарг у межах процедур публічних закупівель не можна тлумачити як протизаконні дії або як такі, що становлять загрозу національним інтересам, національній безпеці тощо.
5. Доводив позивач і те, що Указ № 169/2021 в оскаржуваній частині не відповідає вимогам пропорційності, оскільки під час застосування санкцій до Підприємства не дотримано балансу між несприятливими наслідками для прав та законних інтересів ТОВ «Граніт-001» і метою, з якою видано оскаржуваний Указ. Підприємство зазнає істотних негативних наслідків від прийняття Указу № 169/2021, зокрема воно позбавлене можливості виконувати договірні зобов`язання перед контрагентами, оскільки застосування санкцій призвело до припинення Підприємством господарської діяльності.
Короткий зміст рішення суду першої інстанції
6. Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду рішенням від 07 жовтня 2025 року відмовив у задоволенні позову ТОВ «Граніт-001», виснувавши, що Указ № 169/2021 у частині, яка стосується позивача, відповідає критеріям, яким має відповідати рішення суб`єкта владних повноважень згідно із частиною другою статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України 
(далі - КАС України).
7. Суд першої інстанції базував свої висновки на тому, що Президент України видав Указ № 169/2021 (в оскаржуваній частині) у межах повноважень та у спосіб, визначені Конституцією та законами України; належних та допустимих доказів, які б спростовували це, позивач під час розгляду справи не надав.
8. Суд першої інстанції зазначив, що Президент України у спірних відносинах реалізував свої конституційні повноваження у сфері національної безпеки, які відповідно до Закону № 1644-VII спрямовані на реалізацію суверенного права України на захист її національних інтересів і національної безпеки, недопущення, зокрема експропріації власності держави, завдання державі майнових втрат та створення перешкод для її сталого економічного розвитку. РНБО як координаційний орган з питань національної безпеки і оборони при Президентові України визначає достатність підстав для застосування санкцій та необхідність їх застосування з метою невідкладного та ефективного реагування на наявні і потенційні загрози національним інтересам та безпеці України, несе відповідальність за їхню об`єктивність, відповідність меті та ефективність, а також за дотримання інших принципів застосування санкцій відповідно до частини другої статті 3 
Закону № 1644-VII. Оскільки рішення РНБО про застосування санкцій вводить у дію своїм указом Президент України, то в такий спосіб він виражає свою згоду щодо підстав та доцільності їх застосування.
9. Стосовно підстав застосування санкцій до позивача суд першої інстанції базувався на тому, що суб`єктами, які наділені повноваженнями ініціювати питання щодо скасування та внесення змін до санкцій, є Верховна Рада України, Президент України, Кабінет Міністрів України, Національний банк України, СБУ. Оскільки санкції до позивача застосовані рішенням РНБО на підставі пропозицій СБУ, то саме ці суб`єкти владних повноважень, згідно з висновком суду першої інстанції, наділені повноваженнями ініціювати та вирішувати питання щодо їх скасування чи зміни. СБУ, виконуючи покладені на неї завдання щодо попередження, виявлення, припинення та розкриття протиправних дій, що безпосередньо створюють загрозу життєво важливим інтересам України, наділена потрібним обсягом повноважень, зокрема під час контррозвідувальної діяльності, які дозволяють їй виявити факт реальної чи потенційної загрози національним інтересам, національній безпеці, суверенітету і територіальній цілісності України, про які йдеться у статті 3 Закону № 1644-VII.
10. Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду зазначив, що СБУ ініціювала перед РНБО питання про застосування до Підприємства санкцій у зв`язку з установленими фактами його протиправної діяльності на шкоду інтересам держави, про що зазначено у довідці щодо підстав застосування спеціальних обмежувальних заходів (санкцій) від 15 вересня 2022 року № 5/7/3/5-12223дск (гриф «Для службового користування»).
11. Наведені у довідці СБУ факти протиправної діяльності компаній, що прямо чи опосередковано підконтрольні ОСОБА_1 , слугували підставою для внесення СБУ (лист від 05 квітня 2021 року № 8/3/5-3163дск) до РНБО пропозицій щодо застосування спеціальних обмежувальних заходів (санкцій), зокрема до 
ТОВ «Граніт-001».
12. Суд першої інстанції визнав обставини, на які посилалася СБУ щодо діяльності Підприємства, такими, що мають достатній ступінь обґрунтованості для того, щоб РНБО та Президент України мали підстави реалізувати свої дискреційні повноваження щодо застосування санкцій до позивача.
13. Суд відхилив довід ТОВ «Граніт-001», що Підприємство не підпадає під ознаки підсанкційної особи, зазначивши, що позивач належить до кола суб`єктів, до яких можуть бути застосовані санкції відповідно до Закону № 1644-VII. Також суд відхилив довід позивача про порушення оскаржуваними положеннями Указу № 169/2021 принципу пропорційності, проявом якого, як стверджував позивач, є необґрунтоване та надмірне обмеження його права на мирне володіння майном, зазначивши, що втручання у право власності позивача у зв`язку із застосуванням санкцій не позбавляє його всіх правомочностей власника, а лише обмежує можливість реалізації окремих з них (користуватися та розпоряджатися власністю) в Україні; таке втручання є пропорційним легітимній меті та не становитиме надмірного тягаря для позивача.
Зміст доводів Підприємства в апеляційній скарзі
14. ТОВ «Граніт-001» не погодилося із рішенням Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 07 жовтня 2025 року та подало апеляційну скаргу, у якій просить рішення скасувати й ухвалити нове про задоволення позову.
15. Обґрунтовуючи скаргу, апелянт зазначає, що суд першої інстанції ухвалив рішення за недоведеності обставин, що мають значення для справи, які втім визнав установленими, а також неправильно застосував норми матеріального права та допустив порушення норм процесуального права, внаслідок чого рішення як незаконне та необґрунтоване підлягає скасуванню.
16. Підприємство вважає, що суд першої інстанції дійшов неправильного висновку, що критерієм визначення суб`єкта, до якого можуть бути застосовані санкції, є діяльність, про яку йдеться в пункті 1 частини першої статті 3 Закону № 1644-VII, і жодних інших обмежень цей Закон не встановлює. Такий висновок, на переконання Підприємства, хоча й зроблений з посиланням на висновки Великої Палати Верховного Суду (далі - Велика Палата), викладені в постановах від 13 січня 2021 року у справі № 9901/405/19, від 06 липня 2023 року у справі № 9901/635/18, від 17 грудня 2024 року у справах № 9901/206/21, № 9901/203/21, проте є хибним та суперечить нормам частини другої статті 1 та частини третьої статті 5 Закону № 1644-VII. У зв`язку із цим, на думку апелянта, Велика Палата має відступити від зазначеного висновку, оскільки таким висновком суд фактично перебирає на себе функції органу законодавчої влади (порушуючи принцип розподілу влади) та нівелює (відміняє) зміст норми частини другої статті 1 Закону № 1644-VII, яка іншого змістового призначення, аніж визначення конкретного переліку осіб, до яких можна застосовувати санкції, не має.
17. Під час визначення підсанкційної особи характер діяльності превалює над ознакою суб`єктності лише у випадку, коли йдеться про терористичну діяльність (за здійснення терористичної діяльності санкції можуть бути застосовані до будь-якої особи). В усіх інших випадках санкції можна застосовувати до виключного переліку осіб, серед яких немає української юридичної особи, яка створена на території України за законодавством України і яку контролюють фізичні особи - громадяни України.
18. Скаржник наголошує, що ТОВ «Граніт-001» є українською юридичною особою, створеною на території України відповідно до законодавства України; особи, які здійснюють контроль над Підприємством з моменту його створення і до застосування санкцій, є громадянами України; ТОВ «Граніт-001» не здійснювало та не здійснює терористичну діяльність.
19. Президент України наділений правом законодавчої ініціативи згідно зі статтею 93 Конституції України і за потреби не позбавлений можливості ініціювати зміни, зокрема й до приписів частини другої статті 1, частини третьої статті 5 Закону № 1644-VII для того, щоб змінити визначений у них перелік суб`єктів, до яких можуть бути застосовані санкції. Натомість хибне, за словами Підприємства, тлумачення Великою Палатою згаданих норм фактично усуває потребу внесення до них змін.
20. Як стверджує позивач, суд першої інстанції безпідставно визнав законним застосування до нього санкцій на підставі пункту 1 частини першої статті 3 Закону № 1644-VII, тоді як у справі немає достатніх та переконливих доказів, які б підтверджували терористичну або іншу його (позивача) діяльність на шкоду національним інтересам та/або національній безпеці, що могло б об`єктивно стати підставою для застосування санкцій. Ані відповідач, ані СБУ таких фактів у судовому процесі не довели.
21. Апелянт наголошує, що по суті єдиною доведеною в межах розгляду справи діяльністю Підприємства, з якою СБУ пов`язує застосування санкцій, є подання ТОВ «Граніт-001» скарг на дії, рішення чи бездіяльність замовників у процедурах публічних закупівель. За увесь період участі у процедурах публічних закупівель Підприємство подало до Антимонопольного комітету України (далі - АМКУ) 173 скарги, з яких 105 задоволено (близько 61 %), щодо 37 - відмовлено в задоволенні, 27 - припинено розгляд у зв`язку з самостійним усуненням порушень замовником, 2 - припинено розгляд у зв`язку з відкликанням скарги скаржником, 
2 - припинено розгляд у зв`язку зі скасуванням замовником процедури закупівлі. На переконання апелянта, наведене свідчить, що у переважній більшості випадків уповноважений орган, який розглядав скарги (АМКУ), встановлював порушення законодавства саме з боку замовників.
22. Подання скарг у визначеному Законом України № 922-VIII від 25 грудня 2015 року «Про публічні закупівлі» (далі - Закон № 922-VIII) порядку не лише не створювало загрози національним інтересам і національній безпеці України, а навпаки, сприяло дотриманню законності та недопущенню порушень під час витрачання бюджетних коштів. Апелянт наголошує, що звернення до передбаченого законом органу (АМКУ) не можна кваліфікувати як «системне» чи «умисне» «блокування» публічних закупівель, а поготів як підставу для застосування санкцій згідно із Законом № 1644-VII.
23. Апелянт також покликається на дані публічного модуля аналітики bi.prozorro.org, згідно з якими у 2019 році до АМКУ подано 10 979 скарг у процедурах публічних закупівель, у 2020 році - 12 604 скарги, а у 2021 році (у квітні якого було ухвалено оскаржуваний Указ) - 14 785 скарг. Така динаміка спростовує позицію СБУ про «блокування» закупівель окремою групою скаржників.
24. Жоден із наявних у матеріалах справи документів не містить об`єктивного підтвердження того, що ТОВ «Граніт-001» перебуває під прямим чи опосередкованим контролем ОСОБА_1 або пов`язане з іншими одинадцятьма компаніями зі списку СБУ у спосіб, який дозволяв би застосовувати до нього санкції на підставі презумпції належності до групи. Наявні у рішенні суду посилання на копії витягів із рішень Тимчасової адміністративної колегії АМКУ від 19 червня 2019 року № 37-р/тк, від 28 грудня 2017 року № 8-р/тк-тв та № 7-р/тк-тв, за твердженням апелянта, до нього стосунку не мають, оскільки ТОВ «Граніт-001» до відповідальності за вчинення узгоджених антиконкурентних дій рішеннями АМКУ не притягалося.
25. Надані до суду відомості про кримінальні провадження № 22019000000000346, № 22020000000000263 та № 22020000000000057, за його твердженням, не можуть бути належними доказами наявності підстав для застосування санкцій, оскільки: у кримінальних провадженнях № 22019000000000346 та № 22020000000000263 ТОВ «Граніт-001» узагалі не згадується; у витягах з кримінального провадження № 22020000000000057 Підприємство згадується разом із понад 60 іншими юридичними особами, а вироків суду у жодному із цих проваджень немає.
26. На переконання Підприємства, суд першої інстанції не встановив причинного зв`язку між наведеними в матеріалах справи обставинами кримінальних проваджень і діяльністю самого позивача, безпідставно поклався на матеріали, у яких Підприємство фактично не фігурує як особа, стосовно якої здійснюється досудове розслідування, і не оцінив критично, чи можуть такі відомості слугувати належним підтвердженням існування загроз національній безпеці.
27. До того ж оскаржуваним Указом до Підприємства застосовано сімнадцять видів санкцій, які суд першої інстанції повинен був проаналізувати на обґрунтованість та відповідність меті кожної з них, що зроблено не було.
28. На переконання апелянта, навіть якщо припустити наявність у діях Підприємства ознак «блокування» публічних закупівель, то достатнім для досягнення мети було б застосування винятково санкції, передбаченої пунктом 10 частини першої статті 4 Закону № 1644-VII (заборона здійснення публічних та оборонних закупівель), що унеможливило б участь позивача в закупівлях, зокрема подання ним скарг до АМКУ. Натомість застосування таких санкцій, як «заборона або обмеження заходження іноземних невійськових суден та військових кораблів до територіального моря України», є очевидно неспівмірним характеру його діяльності (будівництву та ремонту автомобільних доріг) та не має жодного зв`язку із заявленою метою застосування санкцій.
29. Наголошує Підприємство на тому, що санкція у формі блокування активів фактично унеможливила будь-яку його господарську діяльність, оскільки позивач був позбавлений можливості сплачувати податки та заробітну плату працівникам, розраховуватися з кредиторами (зокрема з банками за кредитними договорами), унаслідок чого діяльність Підприємства припинилася, працівники звільнилися, майно стягується на користь кредиторів у судовому порядку, ліцензії та дозволи анульовано.
30. Оскаржуваний Указ у частині застосування санкції у виді «інших санкцій, що відповідають принципам їх застосування, встановленим цим Законом» (пункт 17 переліку санкцій, застосованих до Підприємства) не відповідає вимозі юридичної визначеності. Таке формулювання, на думку позивача, надає простір для свавілля, оскільки не дозволяє особі, до якої застосовано санкції, з достатнім ступенем чіткості з`ясувати обсяг і зміст обмежень, які до неї застосовано, та передбачити їх правові наслідки.
31. Скаржник покликається на рішення Суду Королівської Лави Високого Суду Правосуддя Сполученого Королівства від 18 серпня 2023 року у справі за позовом Євгена Швідлера ([2023] EWHC 2121 (Admin), Case No: CO/741/2023). Аналізуючи це рішення, скаржник доводить, що обґрунтування пропорційності застосованих санкцій має бути спрямоване на пояснення, у який спосіб конкретні заходи сприяють досягненню сформульованої державою мети (зокрема, спонукання підсанкційної особи до конкретної поведінки). За твердженням апелянта, у цій справі суд першої інстанції такого аналізу не здійснив.
Рух апеляційної скарги
32. Велика Палата ухвалою від 13 листопада 2025 року відкрила апеляційне провадження за апеляційною скаргою ТОВ «Граніт-001» на рішення Касаційного адміністративного суду від 07 жовтня 2025 року, ухвалою від 10 грудня 2025 року призначила справу до апеляційного розгляду в закритому судовому засіданні з повідомленням (викликом) учасників справи на 10 годину 00 хвилин 24 лютого 2026 року. 24 лютого 2026 року розгляд справи відкладено на 14 годину 30 хвилин 28 квітня 2026 року. 28 квітня 2026 року розгляд справи відкладено на 23 червня 2026 року.
Позиція інших учасників справи щодо апеляційної скарги Підприємства
33. Офіс Президента України (далі також - Офіс), який відповідно до Указу Президента України від 30 квітня 2020 року № 162/2020 «Про забезпечення самопредставництва Президента України та створених ним допоміжних органів і служб у судах України» здійснює самопредставництво Президента України в судах, у відзиві на апеляційну скаргу ТОВ «Граніт-001» не погоджується з наведеними в ній доводами, стверджує, що вони не спростовують правильності висновків Касаційного адміністративного суду в рішенні від 07 жовтня 2025 року щодо підстав для відмови в задоволенні позову, законності та обґрунтованості цього рішення.
34. Зазначає, що Указ № 169/2021 в оскаржуваній частині видано на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією і законами України. Санкції застосовано до позивача рішенням РНБО, введеним у дію Указом № 169/2021, за наявності підстав, визначених статтею 3 Закону № 1644-VII, відповідно до принципів пропорційності, відповідності меті, для досягнення якої застосовані санкції, та ефективності.
35. Тимчасове обмеження права позивача користуватися та розпоряджатися належним йому майном є втручанням держави у його право на мирне володіння майном, але таке втручання держави у це право є пропорційним легітимній меті, базується на Законі № 1644-VII, не позбавляє позивача права власності, а лише тимчасово, на чітко визначений строк, обмежує можливість реалізації цього права в Україні.
36. Офіс зазначає, що позивач неправильно трактує норми Закону № 1644-VII, вважаючи, що до нього як юридичної особи, що створена за законодавством України, неможливе застосування санкцій. Офіс погоджується з тим, що визначальним критерієм для застосування до особи санкцій є не включення особи до переліку суб`єктів, зазначених у статті 1 Закону № 1644-VII, а здійснення нею діяльності, визначеної у пункті 1 частини першої статті 3 цього Закону, від якої Закон охороняє суспільні відносини. Здійснення позивачем такої діяльності доведено в судовому процесі, що робить довід позивача, що до нього не можна застосовувати санкції, необґрунтованим.
37. СБУ у відзиві на апеляційну скаргу ТОВ «Граніт-001», вважаючи, що суд першої інстанції розглянув справу з дотриманням норм матеріального та процесуального права, з дослідженням усіх доказів у цій справі, просить залишити скаргу без задоволення, а рішення суду першої інстанції - без змін.
38. Зазначає, що зміст та обсяг зібраних СБУ даних давав достатні підстави для відповідного реагування в інтересах національної безпеки України. У зв`язку із цим застосовані до позивача санкції мають легітимну мету, а втручання в його права з боку держави у такий спосіб зумовлене передусім обов`язком захистити національні інтереси і було потрібним та цілком адекватним актом реагування на виявлені неправомірні дії позивача.
39. Наголошує, що санкції не мають ознак кримінально-правового заходу впливу, оскільки: 1) їх призначенням є не кара, як це передбачає Кримінальний кодекс України, а лише обмеження економічної та іншої діяльності, яка сприяє тероризму, іншим посяганням на національні інтереси, національну безпеку, суверенітет і територіальну цілісність України; 2) вони не полягають у позбавленні людини волі, власності, інших конституційних прав і свобод. Застосування санкцій не виключає застосування інших заходів захисту національних інтересів, національної безпеки, суверенітету і територіальної цілісності України, її економічної самостійності, прав, свобод та законних інтересів громадян України, суспільства та держави (стаття 1 Закону № 1644-VII), зокрема в порядку кримінального судочинства. А тому, за своєю юридичною природою, це різні механізми реагування держави на існуючі загрози національній безпеці та національним інтересам.
40. Ураховуючи потребу невідкладного та ефективного реагування на наявні і потенційні загрози, Президент України, РНБО та СБУ використали свої повноваження з належною метою, що відповідає Закону № 1644-VII, а саме: захисту національних інтересів, національної безпеки, суверенітету і територіальної цілісності України, протидії терористичній діяльності, а також запобігання порушенню, відновлення порушених прав, свобод та законних інтересів громадян України, суспільства та держави.
Обставини справи, встановлені судом
41. ТОВ «Граніт-001» (код ЄДРПОУ 42751872) є юридичною особою, що зареєстрована за законодавством України.
42. Засновником (учасником), кінцевим бенефіціарним власником і директором ТОВ «Граніт-001» є ОСОБА_2 [частка у статутному капіталі позивача 100 %].
43. Основним видом діяльності Підприємства є будівництво доріг і автострад (КВЕД 42.11). Протягом 2019-2020 років ТОВ «Граніт-001» брало участь у процедурах публічних закупівель, за наслідками яких уклало 28 договорів на загальну суму 671 145 289,75 грн.
44. У квітні 2021 року СБУ внесла пропозиції РНБО про застосування до ТОВ «Граніт-001» спеціальних обмежувальних заходів (санкцій) відповідно до Закону №1644-VII у зв`язку із встановленими фактами протиправної діяльності на шкоду інтересам держави.
45. Рішенням РНБО від 15 квітня 2021 року «Про застосування персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій)» підтримано внесені СБУ пропозиції щодо застосування спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій) до юридичних осіб згідно з додатком 2, зокрема й до позивача.
46. Пунктом 5 додатка 2 до цього рішення РНБО застосовано обмежувальні заходи (санкції) до ТОВ «Граніт-001» строком на три роки, а саме:
1) блокування активів - тимчасове обмеження права особи користуватися та розпоряджатися належним їй майном;
2) обмеження торговельних операцій (повне припинення);
3) обмеження, часткове чи повне припинення транзиту ресурсів, польотів та перевезень територією України (повне припинення);
4) запобігання виведенню капіталів за межі України;
5) зупинення виконання економічних та фінансових зобов`язань;
6) анулювання ліцензій та інших дозволів, одержання (наявність) яких є умовою для здійснення певного виду діяльності, зокрема, анулювання чи зупинення дії спеціальних дозволів на користування надрами;
7) заборона участі у приватизації, оренді державного майна резидентами іноземної держави та особами, які прямо чи опосередковано контролюються резидентами іноземної держави або діють в їх інтересах;
8) заборона здійснення публічних та оборонних закупівель товарів, робіт і послуг у юридичних осіб - резидентів іноземної держави державної форми власності та юридичних осіб, частка статутного капіталу яких знаходиться у власності іноземної держави, а також публічних та оборонних закупівель у інших суб`єктів господарювання, що здійснюють продаж товарів, робіт, послуг походженням з іноземної держави, до якої застосовано санкції згідно з цим Законом;
9) заборона або обмеження заходження іноземних невійськових суден та військових кораблів до територіального моря України, її внутрішніх вод, портів та повітряних суден до повітряного простору України або здійснення посадки на території України;
10) повна або часткова заборона вчинення правочинів щодо цінних паперів, емітентами яких є особи, до яких застосовано санкції згідно з цим Законом (повна заборона);
11) заборона видачі дозволів, ліцензій Національного банку України на здійснення інвестицій в іноземну державу, розміщення валютних цінностей на рахунках і вкладах на території іноземної держави;
12) припинення видачі дозволів, ліцензій на ввезення в Україну з іноземної держави чи вивезення з України валютних цінностей та обмеження видачі готівки за платіжними картками, емітованими резидентами іноземної держави;
13) заборона збільшення розміру статутного капіталу господарських товариств, підприємств, у яких резидент іноземної держави, іноземна держава, юридична особа, учасником якої є нерезидент або іноземна держава, володіє 10 і більше відсотками статутного капіталу або має вплив на управління юридичною особою чи її діяльність;
14) запровадження додаткових заходів у сфері екологічного, санітарного, фітосанітарного та ветеринарного контролю;
15) припинення дії торговельних угод, спільних проектів та промислових програм у певних сферах, зокрема у сфері безпеки та оборони;
16) заборона передання технологій, прав на об`єкти права інтелектуальної власності;
17) інші санкції, що відповідають принципам їх застосування, встановленим цим Законом.
47. 21 квітня 2021 року на підставі статті 107 Конституції України Президент України видав Указ № 169/2021, яким увів у дію рішення РНБО від 15 квітня 2021 року «Про застосування персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій)».
48. 04 квітня 2024 року Президент України видав Указ № 219/2024 «Про рішення Ради національної безпеки і оборони України від 04 квітня 2024 року «Про застосування персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій)». Цим Указом введено в дію рішення РНБО від 04 квітня 2024 року, яким до ТОВ «Граніт-001» (код ЄДРПОУ 42751872) застосовано персональні спеціальні економічні та інші обмежувальні заходи (санкції) строком на десять років (пункт 79 додатка 2 до рішення РНБО).
ПОЗИЦІЯ ВЕЛИКОЇ ПАЛАТИ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Норми права, які регулюють спірні правовідносини, та висновки Великої Палати щодо їх застосування у цій справі
49. Велика Палата відповідно до встановлених статтею 308 КАС України меж апеляційного перегляду справи дослідила наявні у справі докази, перевірила обґрунтованість наведених ТОВ «Граніт-001» доводів в апеляційній скарзі та дійшла висновку, що апеляційна скарга підлягає частковому задоволенню з підстав, викладених у цій постанові.
50. Завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень (частина перша статті 2 КАС України).
51. Кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист шляхом, зокрема, визнання протиправним та скасування індивідуального акта чи окремих його положень (частина перша статті 5 КАС України).
52. Органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що встановлені Конституцією та законами України (частина друга статті 19 Конституції України).
53. За приписами частини другої статті 2 КАС України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.
Конституційні засади повноважень Президента України та РНБО
54. Згідно зі статтею 102 Конституції України Президент України є главою держави і виступає від її імені. Президент України є гарантом державного суверенітету, територіальної цілісності України, додержання Конституції України, прав і свобод людини і громадянина.
55. Позаяк Президент України є органом державної влади, то це означає, що глава держави зобов`язаний діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені не тільки Конституцією, але й законами України.
56. На підставі пунктів 1, 18 частини першої статті 106 Конституції України Президент України забезпечує державну незалежність, національну безпеку і правонаступництво держави, а також очолює РНБО.
57. Статтею 107 Конституції України визначено, що РНБО є координаційним органом з питань національної безпеки і оборони при Президентові України. РНБО координує і контролює діяльність органів виконавчої влади у сфері національної безпеки і оборони. Головою РНБО є Президент України. Персональний склад РНБО формує Президент України. До складу РНБО за посадою входять Прем`єр-міністр України, Міністр оборони України, Голова СБУ, Міністр внутрішніх справ України, Міністр закордонних справ України. У засіданнях РНБО може брати участь Голова Верховної Ради України. Рішення РНБО вводяться в дію указами Президента України. Компетенція та функції РНБО визначаються законом.
58. Правові засади організації та діяльності РНБО, її склад, структуру, компетенцію і функції визначає Закон України від 05 березня 1998 року № 183/98-ВР «Про Раду національної безпеки і оборони України» (далі - Закон № 183/98-ВР).
59. Відповідно до частин першої, третьої та четвертої статті 10 Закону № 183/98-ВР рішення РНБО приймаються не менш як двома третинами голосів її членів та вводяться в дію указами Президента України. Рішення РНБО, введені в дію указами Президента України, є обов`язковими до виконання органами виконавчої влади.
Правове регулювання застосування санкцій
60. Згідно із частиною першою статті 1 Закону № 1644-VII з метою захисту національних інтересів, національної безпеки, суверенітету і територіальної цілісності України, протидії терористичній діяльності, а також запобігання порушенню, відновлення порушених прав, свобод та законних інтересів громадян України, суспільства та держави можуть застосовуватися спеціальні економічні та інші обмежувальні заходи (далі - санкції).
61. У частині другій статті 1 Закону № 1644-VII наведено перелік категорій суб`єктів, стосовно яких Україна реалізує право застосовувати санкції. Так, санкції можуть застосовуватися щодо іноземної держави, іноземної юридичної особи, юридичної особи, яка знаходиться під контролем іноземної юридичної особи чи фізичної особи - нерезидента, іноземців, осіб без громадянства, а також суб`єктів, які здійснюють терористичну діяльність.
62. Підстави та принципи застосування санкцій встановлені у статті 3 Закону № 1644-VII.
63. Згідно з частиною першою зазначеної статті підставами для застосування санкцій є: 1) дії іноземної держави, іноземної юридичної чи фізичної особи, інших суб`єктів, які створюють реальні та/або потенційні загрози національним інтересам, національній безпеці, суверенітету і територіальній цілісності України, сприяють терористичній діяльності та/або порушують права і свободи людини і громадянина, інтереси суспільства та держави, призводять до окупації території, експропріації чи обмеження права власності, завдання майнових втрат, створення перешкод для сталого економічного розвитку, повноцінного здійснення громадянами України належних їм прав і свобод; 2) резолюції Генеральної Асамблеї та Ради Безпеки Організації Об`єднаних Націй; 3) рішення та регламенти Ради Європейського Союзу; 4) факти порушень Загальної декларації прав людини, Статуту Організації Об`єднаних Націй.
64. Застосування санкцій ґрунтується на принципах законності, прозорості, об`єктивності, відповідності меті та ефективності (частина друга статті 3 Закону № 1644-VII).
65. Підставою для застосування санкцій також є вчинення іноземною державою, іноземною юридичною особою, юридичною особою, яка знаходиться під контролем іноземної юридичної особи чи фізичної особи - нерезидента, іноземцем, особою без громадянства, а також суб`єктами, які здійснюють терористичну діяльність, дій, зазначених у пункті 1 частини першої цієї статті, стосовно іншої іноземної держави, громадян чи юридичних осіб останньої (частина третя статті 3 Закону № 1644-VII).
66. Види санкцій, порядок їх застосування, скасування та внесення до них змін визначені статтями 4 та 5 Закону № 1644-VII.
67. Згідно із частиною першою статті 5 Закону № 1644-VII пропозиції щодо застосування, скасування та внесення змін до санкцій виносяться на розгляд РНБО Верховною Радою України, Президентом України, Кабінетом Міністрів України, Національним банком України, СБУ.
68. Рішення щодо застосування, скасування та внесення змін до санкцій щодо окремих іноземних юридичних осіб, юридичних осіб, які знаходяться під контролем іноземної юридичної особи чи фізичної особи - нерезидента, іноземців, осіб без громадянства, а також суб`єктів, які здійснюють терористичну діяльність (персональні санкції), встановлених пунктами 1, 2-21, 23-25 частини першої статті 4 цього Закону, приймається РНБО та вводиться в дію указом Президента України. Відповідне рішення набирає чинності з моменту видання указу Президента України і є обов`язковим до виконання (частина третя статті 5 Закону № 1644-VII).
69. Відповідно до частин шостої та сьомої зазначеної статті рішення про внесення змін до санкцій ухвалює орган, що прийняв рішення про їх застосування відповідно до цього Закону, за власною ініціативою або на підставі пропозицій органів державної влади, зазначених у частині першій цієї статті. Рішення про скасування санкцій ухвалює орган, що прийняв рішення про їх застосування відповідно до цього Закону, у разі якщо застосування санкцій привело до досягнення мети їх застосування.
Характер правового регулювання та роль Президента України у механізмі застосування санкцій
70. Закон № 1644-VII є регулятивним нормативним актом, який встановлює (запроваджує) низку обмежень демократичних прав і свобод певних суб`єктів у випадку загрози національним інтересам, національній безпеці, суверенітету й територіальній цілісності України, а також задля протидії терористичній діяльності.
71. Цей Закон, як можна зрозуміти зі змісту наведених вище його приписів, дозволяє обмежувати певні права та свободи (право власності, право на підприємницьку діяльність тощо), не змінюючи провідних (ключових) цінностей, що становлять основу Конституції України.
72. Позаяк главою держави і гарантом державного суверенітету, територіальної цілісності України, прав і свобод людини і громадянина є Президент України, а використання санкцій в особливий спосіб перебуває на межі втручання в права особи, гарантовані Конституцією України, Закон № 1644-VII установлює, що рішення щодо застосування певного виду санкцій ухвалюється РНБО та вводиться в дію указом Президента України, на якого власне й покладається відповідальність гарантувати як національні інтереси, національну безпеку, суверенітет і територіальну цілісність України, так і принципи правової держави, права і свободи людини і громадянина.
73. У цьому сенсі Закон № 1644-VII досить чітко й передбачувано визначає підстави, умови та мету застосування санкцій.
74. Як зазначено вище, суд першої інстанції встановив, що СБУ внесла пропозиції щодо застосування санкцій до ТОВ «Граніт-001» на розгляд РНБО.
75. Наявна в СБУ інформація, зібрана з використанням контррозвідувальних, пошукових, режимних, адміністративно-правових заходів, стала підставою для висновків компетентних органів щодо застосування санкцій.
76. [Виключено частину судового рішення, яка містить інформацію з обмеженим доступом.]
77. [Виключено частину судового рішення, яка містить інформацію з обмеженим доступом.]
78. [Виключено частину судового рішення, яка містить інформацію з обмеженим доступом.]
79. [Виключено частину судового рішення, яка містить інформацію з обмеженим доступом.]
80. [Виключено частину судового рішення, яка містить інформацію з обмеженим доступом.]
81. [Виключено частину судового рішення, яка містить інформацію з обмеженим доступом.]
82. [Виключено частину судового рішення, яка містить інформацію з обмеженим доступом.]
83. [Виключено частину судового рішення, яка містить інформацію з обмеженим доступом.]
84. [Виключено частину судового рішення, яка містить інформацію з обмеженим доступом.]
85. [Виключено частину судового рішення, яка містить інформацію з обмеженим доступом.]
86. Велика Палата констатує, що представник позивача отримав допуск до матеріалів справи, які містять службову інформацію. Ці надані СБУ матеріали стали підставою для застосування санкцій до позивача та були доступні для ознайомлення. Тож позивачу забезпечено можливість ознайомитися з фактичним обґрунтуванням оскаржуваного Указу.
87. Зазначені документи містять інформацію про те, що саме ці обставини були наведені СБУ в пропозиціях, скерованих до РНБО. Викладене спростовує доводи позивача про відсутність підстав для застосування санкцій.
Стандарти судового перегляду санкційних рішень за практикою ЄСПЛ
88. Перш ніж звернутися до оцінки обґрунтованості застосування санкцій до позивача, Велика Палата вважає за необхідне зазначити, що межі та обсяг судового перегляду у справах цієї категорії з урахуванням стандартів Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод (далі - Конвенція) та практики Європейського суду з прав людини (далі - ЄСПЛ) визначено в постанові Великої Палати від 28 квітня 2026 року у справі № 990/224/23.
89. У цій справі Велика Палата врахувала рішення ЄСПЛ від 16 жовтня 2025 року у справі «ТОВ «М.С.Л.» проти України» (заява № 18049/18), у якому ЄСПЛ виснував про порушення статті 1 Першого протоколу до Конвенції та статті 13 Конвенції у зв`язку із застосуванням санкцій за Законом № 1644-VII. Хоча це рішення стосувалося іншої особи та інших фактичних обставин, воно містить важливі правові висновки щодо вимог до судового перегляду у справах про санкції, які Велика Палата має враховувати під час здійснення правосуддя.
90. У зазначеному рішенні ЄСПЛ визнав, що широкі формулювання підстав для застосування санкцій, встановлені статтею 3 Закону № 1644-VII, можуть бути виправданими в контексті надзвичайних загроз національній безпеці та територіальній цілісності, з якими стикнулася Україна з 2014 року. ЄСПЛ погодився з тим, що приписи цього Закону повинні були охопити різні форми дій, які становили загрозу національній безпеці, а тому було певною мірою неминучим, що ці приписи були сформульовані в термінах, які не є дуже точними і є радше загальними (пункт 96 рішення).
91. Водночас ЄСПЛ наголосив, що Закон № 1644-VII слугує лише загальною правовою основою для накладення обмежень, а його приписи підлягають практичному тлумаченню та застосуванню окремими рішеннями РНБО та Президента України (пункт 97 рішення). У зв`язку із цим ЄСПЛ звернув увагу на необхідність індивідуалізованого обґрунтування рішень про застосування санкцій до конкретної особи.
92. ЄСПЛ зауважив, що хоча за конкретних обставин могло бути прийнятним, щоб оскаржувані рішення не включали всі фактичні та правові деталі, які призвели до накладення санкцій, було важливо, щоб особа мала можливість з`ясувати суть причин їх накладення та підготувати свою правову аргументацію (пункт 98 рішення).
93. Головним висновком ЄСПЛ у справі «ТОВ «М.С.Л.» проти України» стало те, що, незважаючи на дискреційні повноваження РНБО та Президента України в питаннях національної безпеки, судовий перегляд не може обмежуватися винятково перевіркою дотримання процедури та формальних вимог законодавства. ЄСПЛ наголосив, що суди зобов`язані перевіряти, чи базується рішення про санкції на достатньому фактичному підґрунті, та оцінювати достовірність і достатність доказів, наданих органами безпеки (пункти 102-108 рішення).
94. ЄСПЛ підкреслив, що, на відміну від справ, які стосуються санкцій, встановлених резолюціями Ради Безпеки ООН, оскаржувані санкції за Законом № 1644-VII є суто внутрішніми заходами, накладеними рішеннями українських органів влади в межах їхньої компетенції. У цьому сенсі їх правова природа не відрізняється від будь-якого іншого індивідуального акта чи адміністративного наказу, який регулярно видається відповідними органами влади у звичайному здійсненні їхніх повноважень (пункт 106 рішення).
95. ЄСПЛ також звернув увагу на те, що ані в Конституції України, ані в будь-якому іншому приписі національного законодавства не було нічого, що б прямо перешкоджало українським судам перевіряти підстави звинувачень або оцінювати достовірність інформації, наданої СБУ на підтримку цих звинувачень (пункт 107 рішення).
96. ЄСПЛ окремо наголосив на тому, що обсяг судового перегляду, здійснюваного Верховним Судом відповідно до Закону № 1644-VII у подібних справах, свідчить, що за умови його доступності без надмірної затримки такий засіб правового захисту може, у принципі, відповідати вимогам статті 13 Конвенції. Відповідно, висновки ЄСПЛ стосувалися винятково обставин конкретної справи і не ставили під сумнів ефективність проваджень у Верховному Суді у подібних справах загалом (пункт 120 рішення).
Правова позиція Великої Палати Верховного Суду щодо обсягу судового перегляду у справах про санкції
97. Велика Палата, враховуючи наведені висновки ЄСПЛ, а також конституційні засади здійснення правосуддя в Україні, формулює такі правові позиції щодо обсягу судового перегляду у справах про оскарження рішень РНБО та указів Президента України про застосування санкцій.
98. Згідно із частиною третьою статті 124 Конституції України юрисдикція судів поширюється на будь-який юридичний спір. Цей конституційний припис не визначає жодних винятків і поширюється на всі рішення суб`єктів владних повноважень, зокрема й ті, що ухвалюються в межах дискреційних повноважень у сфері національної безпеки.
99. Водночас принцип розподілу влади, закріплений у статті 6 Конституції України, встановлює, що законодавча, виконавча та судова влада здійснюються окремими органами в межах установлених Конституцією повноважень і відповідно до законів України. Це означає, що суд не може підміняти собою Президента України та РНБО у здійсненні їхніх конституційних повноважень щодо забезпечення національної безпеки та ухвалення рішень у цій сфері.
100. Велика Палата базує свої висновки на тому, що РНБО як координаційний орган з питань національної безпеки і оборони при Президентові України, а також Президент України як гарант державного суверенітету та територіальної цілісності наділені певним обсягом дискреційних повноважень під час оцінки загроз національній безпеці та ухвалення рішень про застосування санкцій відповідно до Закону № 1644-VII.
101. Така дискреція зумовлена специфікою діяльності у сфері національної безпеки, необхідністю оперативного реагування на загрози, складністю та багатофакторністю оцінки ризиків для держави. Водночас, як наголосив ЄСПЛ, жодна дискреція не може бути юридично безмежною, і правовладдя вимагає, щоб будь-яка дискреція не була настільки необмеженою, щоб стати потенційно свавільною.
102. Велика Палата наголошує, що наявність дискреційних повноважень у суб`єкта владних повноважень не звільняє суд від обов`язку здійснювати судовий перегляд рішення такого суб`єкта. Питання полягає не в тому, чи має суд здійснювати перегляд, а в обсязі та характері такого перегляду.
103. Згідно з Рекомендацією № R (80) 2 Комітету Міністрів Ради Європи державам-членам стосовно реалізації адміністративними органами влади дискреційних повноважень від 11 березня 1980 року дискреційним є повноваження, яке адміністративний орган, приймаючи рішення, може здійснювати з певною свободою розсуду, тобто коли такий орган може обирати з кількох юридично допустимих рішень те, яке він вважає найкращим за певних обставин.
104. Комітет Міністрів Ради Європи сформулював принципи, які слугують змістовними гарантіями ухвалення справедливого рішення. Здійснюючи дискреційні повноваження, адміністративний орган: переслідує лише ту мету, задля якої його наділено такими повноваженнями; дотримується принципу об`єктивності й безсторонності, враховуючи лише ті чинники, які стосуються конкретної справи; дотримується принципу рівності перед законом, не допускаючи несправедливої дискримінації; забезпечує належну рівновагу між несприятливими наслідками, які можуть настати через його рішення для прав, свобод чи інтересів осіб, та переслідуваною метою; ухвалює своє рішення в межах строку, прийнятного з огляду на питання, яке вирішується; забезпечує послідовне застосування загальних адміністративних приписів з одночасним врахуванням конкретних обставин кожної справи.
105. У пункті 2.4 Рішення Конституційного Суду України від 08 червня 2016 року 
№ 3-рп/2016 ідеться про те, що в Україні визнається і діє принцип верховенства права (частина перша статті 8 Конституції України), одним з елементів якого є правова визначеність приписів законів та інших нормативно-правових актів.
106. Згідно з правовою позицією Конституційного Суду України, викладеною в Рішенні від 22 вересня 2005 року № 5-рп/2005, із конституційних принципів рівності і справедливості випливає вимога визначеності, ясності і недвозначності правової норми, оскільки інше не може забезпечити її однакове застосування, не виключає необмеженості трактування у правозастосовній практиці, неминуче призводить до свавілля.
107. Твердження Конституційного Суду України ґрунтуються на тому, що принцип правової визначеності не виключає визнання за органом державної влади певних дискреційних повноважень в ухваленні рішень, однак у такому випадку має бути механізм запобігання зловживанню ними. Цей механізм повинен забезпечувати, з одного боку, захист особи від свавільного втручання органів державної влади у її права і свободи, а з другого - наявність можливості в особи передбачати дії цих органів.
108. У пункті 89 рішення від 16 жовтня 2025 року у справі «ТОВ «М.С.Л.» проти України» ЄСПЛ зазначив, що принцип законності також передбачає певну якість застосованих положень національного законодавства. Правові норми, на яких ґрунтується втручання, повинні бути достатньо доступними, точними та передбачуваними у своєму застосуванні. Зокрема, норма є «передбачуваною», коли вона забезпечує засіб захисту від свавільного втручання органів державної влади. Будь-яке втручання у мирне володіння майном має супроводжуватися процесуальними гарантіями, які надають відповідній фізичній чи юридичній особі обґрунтовану можливість звернутися зі своєю справою до компетентних органів державної влади для ефективного оскарження заходів, які становлять втручання у права, гарантовані цим положенням. Під час оцінки дотримання цієї умови необхідно здійснити комплексний розгляд відповідних судових та адміністративних процедур (рішення від 11 грудня 2018 року у справі «Лекіч проти Словенії» [ВП] (Lekic v. Slovenia) [GC], заява № 36480/07, пункт 95, з подальшими посиланнями на практику ЄСПЛ).
109. До того ж у національному праві має бути засіб юридичного захисту від свавільного втручання органів державної влади в права, гарантовані Конвенцією. Визначення дискреційних повноважень, якими наділені органи державної влади у сфері основоположних прав, у спосіб, що фактично робить ці права необмеженими, суперечило б принципу правовладдя. Відповідно закон має чітко визначати межі повноважень компетентних органів та однозначно визначати спосіб їх здійснення, беручи до уваги легітимну мету засобу, який розглядається, щоб гарантувати особі адекватний захист від свавільного втручання.
110. Згідно з практикою ЄСПЛ надання правової дискреції органам влади у виді необмежених повноважень є несумісним з принципом правовладдя, і закон має з достатньою чіткістю визначати межі такої дискреції, наданої компетентним органам, та порядок її здійснення, з урахуванням законної мети цього заходу, щоб забезпечити особі належний захист від свавільного втручання (рішення від 02 листопада 2006 року у справі «Волохи проти України», від 02 серпня 1984 року у справі «Мелоун проти Сполученого Королівства»).
111. Правовладдя вимагає, щоб будь-яка дискреція не була настільки необмеженою, щоб стати потенційно свавільною. Жодна дискреція не може бути юридично безмежною.
Стандарти судового перегляду у справах про санкції
112. Узагальнюючи наведені вище конституційні засади, приписи національного законодавства та стандарти Конвенції, Велика Палата формулює такі висновки щодо обсягу судового перегляду у справах про оскарження рішень щодо застосування санкцій згідно із Законом № 1644-VII.
113. Судовий перегляд у справах про застосування санкцій має бути достатнім для запобігання свавіллю, однак не може підміняти собою дискреційні повноваження РНБО та Президента України у сфері національної безпеки. Суд не може замінити власною оцінкою ризиків для національної безпеки ту оцінку, що здійснена відповідними конституційними органами.
114. Водночас судовий перегляд не може обмежуватися винятково формальною перевіркою дотримання процедури ухвалення рішення та наявності повноважень у відповідних органів. Такий підхід не відповідав би конституційному принципу поширення юрисдикції судів на будь-який юридичний спір (частина третя статті 124 Конституції України) та не забезпечував би ефективного захисту прав особи від свавільного втручання.
115. Велика Палата базує свої висновки на тому, що судовий перегляд у справах про санкції має включати перевірку таких аспектів:
1) процедурний аспект - чи дотримано процедуру ухвалення рішення про застосування санкцій, встановлену Конституцією України та Законом № 1644-VII; чи мали відповідні органи повноваження на ухвалення такого рішення; чи введено рішення РНБО в дію відповідним указом Президента України;
2) фактична основа - чи базується рішення про застосування санкцій на достатньому фактичному підґрунті; чи є докази, які з достатнім ступенем переконливості здатні підтримати висновок про існування обставин, що становлять підстави для застосування санкцій відповідно до статті 3 Закону № 1644-VII; чи є зібрана інформація достовірною та чи відповідає вона підставам, встановленим законом;
3) правова кваліфікація - чи підпадають встановлені фактичні обставини під підстави для застосування санкцій, визначені статтею 3 Закону № 1644-VII; чи правильно застосовано норми матеріального права;
4) пропорційність - чи є застосовані санкції пропорційними меті, на досягнення якої вони спрямовані; чи дотримано належного балансу між несприятливими наслідками для прав особи та легітимною метою застосування санкцій з урахуванням поваги до дискреційних повноважень РНБО та Президента України;
5) відсутність свавілля - чи не є рішення про застосування санкцій явно необґрунтованим, дискримінаційним або таким, що ухвалене з іншою метою, аніж встановлена законом.
116. Під час здійснення такого перегляду суд має враховувати специфіку сфери національної безпеки. Водночас наявність службової інформації не звільняє суд від обов`язку перевірити, чи містять ці матеріали достатню фактичну інформацію, яка з потрібним ступенем переконливості обґрунтовує застосування санкцій, а також чи відповідає ступінь такого втручання у права особи вимогам необхідності в демократичному суспільстві.
117. Велика Палата наголошує, що обсяг судового перегляду, визначений у цій постанові, не означає, що суд має переоцінювати кожен висновок СБУ, РНБО чи Президента України або перевіряти доцільність ухвалених ними рішень. Роль суду полягає в перевірці того, чи не є рішення про застосування санкцій свавільним, чи базується воно на достатній фактичній основі та чи відповідає вимогам закону. Остаточну відповідальність за оцінку ризиків для національної безпеки несуть РНБО та Президент України, втім ця відповідальність має реалізовуватися в межах правового поля та з можливістю судового перегляду, іншими словами, відповідати принципу правовладдя.
118. Такий підхід до судового перегляду відповідає як конституційним засадам здійснення правосуддя в Україні, так і стандартам Конвенції, викладеним у рішенні ЄСПЛ у справі «ТОВ «М.С.Л.» проти України», та забезпечує належний баланс між необхідністю ефективного захисту національної безпеки і потребою захисту прав особи.
119. Потрібно також зазначити, що в постанові від 28 квітня 2026 року у справі № 990/224/23 Велика Палата задля забезпечення основоположних прав людини, до якої застосовано санкції, зокрема на ефективний судовий захист, для відповідності національного правозастосування зобов`язанням України за Конвенцією, а також усунення неузгодженості між раніше висловленими висновками та сучасними стандартами захисту прав людини переглянула правовий висновок, викладений у своїх постановах від 13 січня 2021 року у справі № 9901/405/19, від 27 серпня 2024 року у справі № 800/162/16, у частині, в якій судовий перегляд за рішенням Президента України про введення в дію рішення РНБО про застосування персональних санкцій обмежувався винятково перевіркою дотримання меж дискреції та процедури введення санкцій без будь-якої оцінки наявності в матеріалах справи достатньої фактичної основи для висновку про існування реальної чи потенційної загрози, встановленої статтею 3 Закону № 1644-VII.
120. Такий відступ обумовлений необхідністю усунути неузгодженість між раніше сформульованим підходом та вимогами правовладдя, які вимагають, щоб дискреційні повноваження не були безмежними та супроводжувалися реальними гарантіями захисту прав особи, зокрема ефективним судовим переглядом, що є потрібним для захисту прав людини у суді.
121. Велика Палата наголосила, що відступ від попереднього висновку стосується винятково питання обсягу судового перегляду та не зумовлює перегляду рішень, ухвалених в інших справах на підставі того висновку. Кожна справа оцінюється з урахуванням конкретних обставин, наявних у ній матеріалів та ступеня обґрунтованості застосованих обмежень.
Застосування сформульованих стандартів до обставин цієї справи
122. Керуючись викладеними вище стандартами судового перегляду, Велика Палата переходить до оцінки обґрунтованості застосування санкцій до позивача відповідно до оскаржуваного Указу №169/2021.
123. Ураховуючи зазначені ТОВ «Граніт-001» підстави позову та його доводи в апеляційній скарзі, у цій справі насамперед потрібно відповісти на питання, чи Підприємство належить до кола суб`єктів, до яких можуть застосовуватися економічні та інші санкційні обмеження, передбачені Законом № 1644-VII.
124. Норми, яка б давала визначення (загальне чи спеціальне) «підсанкційного» суб`єкта (суб`єкта, до якого можуть бути застосовані санкції), в Законі № 1644-VII немає. Так само й поняття «суб`єкт, до якого можуть бути застосовані санкції» для цілей цього Закону не розкрито в інших законах.
125. З огляду на завдання і призначення Закону № 1644-VII, визначені в преамбулі, зважаючи на політичний контекст причин, що зумовили необхідність його прийняття, аналізуючи його через призму цілей його запровадження, сформульованих у частині першій його статті 1, - захист національних інтересів, національної безпеки, суверенітету і територіальної цілісності України, протидії терористичній діяльності, а також запобігання порушенню, відновлення порушених прав, свобод та законних інтересів громадян України, суспільства та держави - можна і треба розуміти, що поняття «суб`єкт, до якого можуть бути застосовані санкції» базується на змістовній (функціональній) характеристиці. Тобто визначальним чинником визнання суб`єкта «підсанкційним» є поведінка особи (юридичної чи фізичної особи), іноземної держави, міжнародної організації тощо - вчинення дій (діяльність) характерного спрямування, про які йдеться у статті 3 Закону № 1644-VII і подолання яких є завданням цього Закону.
126. Зміст норм Закону № 1644-VII стосовно того, до кого можуть бути застосовані санкції, дає підстави утвердитися в думці, що перелік таких осіб є критеріальним, орієнтувальним, поосібним, але не вичерпним. Вони не містять правил (велінь) (зокрема, на кшталт застережень «виключно», «тільки»), згідно з якими до «підсанкційних» суб`єктів не можна відносити інших осіб, крім зазначених у частині другій статті 1 цього Закону, або ж за іншими критеріями (ознаками), ніж створення реальних та/або потенційних загроз об`єктам захисту, визначеним у частині першій статті 3 цього ж Закону. 
127. З конституційних ознак норми частини першої статті 1 Закону № 1644-VII про суверенне право на захист національних інтересів, національної безпеки, суверенітету і територіальної цілісності України та інших передбачених цією нормою об`єктів захисту від реальних та/або потенційних загроз можна визначити, що форми захисту цих цінностей з боку України можуть бути спрямовані не тільки щодо іноземної держави, іноземної юридичної особи, юридичної особи, яка знаходиться під контролем іноземної юридичної особи чи фізичної особи - нерезидента, іноземців чи осіб без громадянства, інших суб`єктів, перелічених у частині другій зазначеної статті 1, але й щодо кожного, хто чинить так само стосовно об`єктів, які перебувають під охоронною дією цього Закону. Якщо серед таких осіб будуть юридичні особи, зареєстровані за українським законодавством, або громадяни України, то вони можуть бути суб`єктами застосування санкцій.
128. Інше тлумачення норм Закону № 1644-VII не відповідало б не тільки його завданням та цілям, але й змісту. 
129. До того ж Велика Палата в постановах від 06 липня 2023 року у справі № 990/635/21 та від 27 червня 2024 року у справі № 990/432/21 (хоча за не зовсім схожих фактичних обставин, але за такого ж правового регулювання, як і в цій справі) виснувала, що визначальним для застосування санкцій є саме певна діяльність, а не перелік суб`єктів, зазначених у частині другій статті 1 
Закону № 1644-VII (захищатися потрібно від дій (чи запобігати діям), які шкодять (загрожують) суверенним правам Української держави, правам її громадян). Тож основним критерієм визначення суб`єкта, до якого можуть бути застосовані санкції, є діяльність, зазначена в частині першій статті 3 цього Закону.
130. У продовження наведених міркувань слушно зазначити, що обмежувальні заходи, згадані в частині першій статті 4 Закону № 1644-VII, не є новелами в законодавстві України і могли застосовуватися й до прийняття згаданого Закону до національного суб`єкта (юридичної чи фізичної особи) відповідним уповноваженим законом органом. Відтак застосування таких обмежень, як санкцій відповідно до Закону № 1644-VII рішенням РНБО та указом Президента України ще раз підтверджує висновок, що їх можна застосовувати до національного суб`єкта, особливо (але не винятково), коли йдеться про терористичну діяльність.
131. Викладений висновок узгоджується з правовою позицією Великої Палати, викладеною в постановах від 06 липня 2023 року у справі № 9901/635/18 (спір у якій стосувався, зокрема, питання можливості застосування до громадянина України санкцій відповідно до Закону № 1644-VII), від 17 грудня 2024 року у справах № 9901/206/21, № 9901/203/21 (спір у яких стосувався, зокрема, питання можливості застосування санкцій до юридичних осіб, що створені та зареєстровані за законодавством України), а також від 22 квітня 2025 року у справах № 9901/201/21, № 9901/190/21 та від 24 червня 2025 року у справі № 9901/142/21.
132. Довід апелянта про необхідність відступу від зазначеного правового висновку Велика Палата відхиляє. Такий висновок сформульований на основі системного тлумачення приписів Закону № 1644-VII (його преамбули, частини першої статті 1, частини другої статті 1, частини першої статті 3 та статті 4) з урахуванням цілей і завдань цього Закону. Він відповідає обраній Українською державою моделі санкційного захисту як універсального інструменту реагування на дії, що створюють загрози національним інтересам, з боку будь-яких осіб, а не лише тих, хто формально належить до переліку в частині другій статті 1 Закону № 1644-VII. Тлумачення, запропоноване апелянтом, звужувало б цей інструмент до випадків, коли підсанкційна особа має ознаки іноземної особи або особи, підконтрольної нерезиденту, унаслідок чого унеможливлювалося б реагування держави на діяльність, яка створює реальні або потенційні загрози національній безпеці, з боку осіб, які формально є українськими резидентами. Такий підхід суперечив би конституційному обов`язку держави захищати суверенітет і територіальну цілісність (стаття 17 Конституції України), а також меті Закону № 1644-VII, сформульованій у преамбулі до нього.
133. Аргумент апелянта про «превалювання ознаки суб`єктності» над характером діяльності Велика Палата також не може прийняти. Приписи частини другої статті 1 Закону № 1644-VII мають декларативний характер, оскільки у них ідеться про суверенне право України запроваджувати обмежувальні заходи щодо суб`єктів різних категорій, зокрема окремих іноземних осіб. Ця норма не містить вичерпного переліку кола підсанкційних осіб, а окреслює насамперед категорії, у зв`язку з якими держава реалізує суверенне право обмежувати економічні та інші зв`язки. Обов`язковими юридичними підставами застосування санкцій залишаються приписи статті 3 Закону № 1644-VII, які пов`язують застосування санкцій із діяльністю (діями) особи, що створює реальні або потенційні загрози охоронюваним цим Законом цінностям.
134. У зв`язку з наведеним Велика Палата відхиляє довід ТОВ «Граніт-001», що суд першої інстанції порушив норми частини другої статті 1, частини третьої статті 5 Закону № 1644-VII, включивши до кола осіб, на яких поширюється дія цього Закону, юридичних осіб, зареєстрованих за українським законодавством.
(1) Перевірка процедурних аспектів
135. Велика Палата встановила, що процедура ухвалення оскаржуваного рішення про застосування санкцій до позивача відповідала вимогам Конституції України та Закону № 1644-VII.
136. Пропозиції щодо застосування санкцій внесла СБУ - орган, уповноважений на це частиною першою статті 5 Закону № 1644-VII. РНБО розглянула ці пропозиції та прийняла рішення від 15 квітня 2021 року про застосування персональних санкцій до позивача. Це рішення увів у дію Президент України Указом № 169/2021 від 21 квітня 2021 року, який цього ж дня опубліковано в Офіційному віснику Президента України, цей Указ набрав чинності з цього моменту.
137. Отже, формальних вимог щодо процедури застосування санкцій дотримано. Водночас, як зазначено вище, судовий перегляд не може обмежуватися лише перевіркою процедурних аспектів і має включати оцінку фактичної основи та правової обґрунтованості рішення про застосування санкцій.
(2) Перевірка фактичної основи для застосування санкцій
138. Велика Палата дослідила матеріали справи, зокрема документи, надані СБУ на обґрунтування пропозицій про застосування санкцій до позивача, частина яких має гриф «Для службового користування» та міститься в окремому томі справи.
139. Аналіз цих матеріалів дозволяє виснувати про наявність достатньої фактичної основи для застосування санкцій до позивача відповідно до статті 3 
Закону № 1644-VII.
140. Обставини, встановлені у цій справі, у сукупності свідчать про діяльність позивача, яка створювала потенційні загрози національним інтересам та національній безпеці України в розумінні пункту 1 частини першої статті 3 Закону № 1644-VII.
Національна транспортна безпека як складова національної безпеки України
141. Відповідно до частини першої статті 17 Конституції України захист суверенітету і територіальної цілісності України, забезпечення її економічної та інформаційної безпеки є найважливішими функціями держави, справою всього Українського народу.
142. Захищеність державного суверенітету, територіальної цілісності, демократичного конституційного ладу та інших національних інтересів України від реальних та потенційних загроз визначають зміст національної безпеки України, як це визначено в пункті 9 частини першої статті 1 Закону України від 21 червня 2018 року № 2469-VIII «Про національну безпеку України» (далі - Закон № 2469-VIII).
143. Національні інтереси України - життєво важливі інтереси людини, суспільства і держави, реалізація яких забезпечує державний суверенітет України, її прогресивний демократичний розвиток, а також безпечні умови життєдіяльності і добробут її громадян. Фундаментальними національними інтересами України є, зокрема, державний суверенітет і територіальна цілісність, демократичний конституційний лад, недопущення втручання у внутрішні справи України; сталий розвиток національної економіки, громадянського суспільства і держави для забезпечення зростання рівня та якості життя населення (положення пункту 10 частини першої статті 1, пунктів 1, 2 частини третьої статті 3 цього ж Закону).
144. Згідно з пунктом 6 частини першої статті 1 Закону № 2469-VIII загрози національній безпеці України визначаються як явища, тенденції і чинники, що унеможливлюють чи ускладнюють або можуть унеможливити чи ускладнити реалізацію національних інтересів та збереження національних цінностей України.
145. Однією зі складових національної безпеки України є економічна безпека, під якою розуміють стан держави, за якого вона має можливість створювати і розвивати ефективні умови для перспективного розвитку та зростання добробуту громадян. Її сутність полягає у тому, що вона є матеріальною основою національного суверенітету, що визначає реальні можливості у забезпеченні інших видів національної безпеки (зокрема, але не винятково, військової, технічної, продовольчої, екологічної).
146. Стратегія національної безпеки України, затверджена Указом Президента України від 14 вересня 2020 року № 392/2020 «Про рішення Ради національної безпеки і оборони України від 14 вересня 2020 року «Про Стратегію національної безпеки України», визначає, зокрема, пріоритети національних інтересів України та забезпечення національної безпеки, цілі та основні напрями державної політики у сфері національної безпеки, серед яких - суспільний розвиток, який забезпечуватиметься, зокрема, сталим розвитком національної економіки та її інтеграцією в європейський економічний простір.
147. Одним із важливих елементів економічної безпеки держави є національна транспортна безпека, яку розуміють як такий стан розвитку транспортної системи держави, за якого забезпечується баланс інтересів держави, суспільства та окремих громадян, а також захист їх інтересів у разі виникнення внутрішніх і зовнішніх загроз. Національна транспортна безпека забезпечується насамперед шляхом належного утримання / ремонту / відбудови автомобільних доріг України, що має стратегічне значення для України. Автомобільні дороги загального користування є невід`ємною складовою єдиної транспортної системи України, їх стан впливає, зокрема, на якість перевезення вантажів і пасажирів, рівень цін, ступінь зайнятості населення та темпи розвитку економіки держави. Отже, розвиток мережі автомобільних доріг та поліпшення їх транспортно-експлуатаційного стану є необхідною передумовою подальшого соціально-економічного розвитку держави.
148. Для гарантування достатку й безпеки громадян потрібні ресурси, які у разі залучення та ефективного використання зовнішніх джерел можуть забезпечити стале і динамічне економічне зростання. Для цього потрібно, зокрема, модернізувати транспортну інфраструктуру - дороги, залізниці, трубопроводи, аеропорти, морські і річкові порти тощо, у тому числі через механізми державно-приватного партнерства, провести прозору приватизацію з метою залучення внутрішніх та іноземних інвестицій у модернізацію і розвиток підприємства, сприяти зростанню продуктивності праці в економіці (пункт 53 Стратегії національної безпеки України).
149. Отже, національна транспортна безпека є одним із елементів національної безпеки України, а тому дії, які спрямовані на завдання шкоди транспортній системі держави, створюють загрозу національній безпеці України.
150. Згідно зі статтею 5-1 Закону України від 08 вересня 2005 року № 2862-IV «Про автомобільні дороги»автомобільними дорогами оборонного значення є автомобільні дороги, необхідні для забезпечення оборони і безпеки України, з`єднання військових та інших спеціальних об`єктів, які призначені в умовах воєнного стану для військових перевезень, перевезень, пов`язаних з евакуацією населення, перевезень, пов`язаних з евакуацією вантажів, народногосподарських перевезень. З метою забезпечення оборони і безпеки України автомобільні дороги незалежно від форми власності та значення можуть бути віднесені до автомобільних доріг оборонного значення. Віднесення автомобільної дороги до автомобільних доріг оборонного значення не є підставою для обмеження руху транспортних засобів такою автомобільною дорогою, крім випадків її використання в період дії воєнного стану. Порядок використання автомобільної дороги оборонного значення та її відновлення, проведення заходів щодо її технічного прикриття в період дії воєнного стану, а також перелік автомобільних доріг оборонного значення затверджуються Кабінетом Міністрів України.
151. Особливого значення належне функціонування автомобільних доріг набуває під час безпосередніх загроз для України, що зумовлюють уведення на її території спеціальних режимів, як-от воєнний стан, надзвичайний режим, особливий період.
152. Стаття 1 Закону України від 06 грудня 1991 року № 1932-XII «Про оборону України» визначає особливий період як період, що настає з моменту оголошення рішення про мобілізацію (крім цільової) або доведення його до виконавців стосовно прихованої мобілізації чи моменту введення воєнного стану в Україні або окремих її місцевостях та охоплює час мобілізації, воєнний стан і частково відбудовний період після закінчення воєнних дій.
153. Указом Президента України від 17 березня 2014 року № 303/2014 «Про часткову мобілізацію», затвердженим Законом України від 17 березня 2014 року № 1126-VII (набрав чинності з 18 березня 2014 року), в Україні оголошено часткову мобілізацію. Отже, з 18 березня 2014 року в Україні діяв особливий період.
154. Правові та організаційні основи функціонування єдиної транспортної системи України в особливий період визначає Закон України № 194-XIV від 20 жовтня 1998 року «Про функціонування єдиної транспортної системи України в особливий період» (далі - Закон № 194-XIV).
155. Відповідно до статті 1 цього Закону єдину транспортну систему України в особливий період складають транспорт та транспортна інфраструктура незалежно від форм власності, крім тих, що належать або передані Збройним Силам України та іншим військовим формуванням відповідно до мобілізаційних завдань.
156. Основними завданнями єдиної транспортної системи України в особливий період є технічне прикриття та відбудова найважливіших об`єктів і споруд оборонного значення (абзац четвертий частини першої статті 2 Закону № 194-XIV).
157. Частиною першою статті 4 Закону № 194-XIV передбачено, що підготовка єдиної транспортної системи України до функціонування в особливий період здійснюється в мирний час у рамках народногосподарських програм, у тому числі довгострокових і річних програм мобілізаційної підготовки галузей народного господарства, безпосередньо пов`язаних з розвитком вантажних і пасажирських перевезень, підвищенням ефективності роботи транспортних засобів, впровадженням раціональних схем вантажопотоків, розвитком комунікацій, посиленням координації функціонування транспорту.
158. Велика Палата звертає увагу, що згідно зі статтями 1, 2 Закону України від 25 березня 1992 року № 2229-XII «Про Службу безпеки України» 
(далі - Закон № 2229-XII) на СБУ як на державний орган спеціального призначення з правоохоронними функціями, який забезпечує державну безпеку України, покладається в межах визначеної законодавством компетенції захист державного суверенітету, конституційного ладу, територіальної цілісності, науково-технічного і оборонного потенціалу України, законних інтересів держави та прав громадян від розвідувально-підривної діяльності іноземних спеціальних служб, посягань з боку окремих організацій, груп та осіб, а також забезпечення охорони державної таємниці.
159. Завданнями СБУ також є попередження, виявлення, припинення та розкриття кримінальних правопорушень проти миру і безпеки людства, тероризму та інших протиправних дій, які безпосередньо створюють загрозу життєво важливим інтересам України.
160. Згідно з пунктами 1, 4, 5, 8 статті 24 Закону № 2229-XII відповідно до своїх основних завдань СБУ зобов`язана: здійснювати інформаційно-аналітичну роботу в інтересах ефективного проведення органами державної влади та управління України внутрішньої і зовнішньої діяльності, вирішення проблем оборони, соціально-економічного будівництва, науково-технічного прогресу, екології та інших питань, пов`язаних з національною безпекою України; здійснювати контррозвідувальні заходи з метою попередження, виявлення, припинення і розкриття будь-яких форм розвідувально-підривної діяльності проти України; забезпечувати захист державного суверенітету, конституційного ладу і територіальної цілісності України від протиправних посягань з боку окремих осіб та їх об`єднань; здійснювати відповідно до законодавства профілактику правопорушень у сфері державної безпеки.
161. Відповідно до такого правового регулювання СБУ, виконуючи покладені на неї завдання щодо попередження, виявлення, припинення та розкриття протиправних дій, що безпосередньо створюють загрозу життєво важливим інтересам України, наділена потрібним обсягом повноважень, які дозволяють їй виявити факт існування реальної чи потенційної загрози національним інтересам, національній безпеці, суверенітету і територіальній цілісності України, про які йдеться у статті 3 Закону № 1644-VII.
162. Проаналізувавши матеріали справи, зміст яких описано в цій постанові, Велика Палата встановила, що СБУ зібрала інформацію про позивача з використанням контррозвідувальних, пошукових, режимних та адміністративно-правових заходів відповідно до своїх повноважень, встановлених Законом № 2229-XII.
163. Ця інформація була належно задокументована та надана на розгляд РНБО у формі обґрунтованих пропозицій про застосування санкцій. Велика Палата не встановила підстав для обґрунтованого сумніву стосовно достовірності встановлених СБУ обставин.
164. Отже, у матеріалах цієї справи є докази, які з достатнім ступенем переконливості здатні підтримати висновок щодо наявності обставин, які є належними підставами для внесення СБУ пропозиції до РНБО щодо застосування спеціальних санкцій до позивача.
Щодо доводу апелянта про те, що єдиною доведеною діяльністю Підприємства є подання скарг до АМКУ
165. Велика Палата окремо оцінює довід апелянта про те, що поза матеріалами з обмеженим доступом єдиною доведеною діяльністю Підприємства, яка була покладена в основу оскаржуваного Указу, є подання ТОВ «Граніт-001» скарг до АМКУ у процедурах публічних закупівель, які, згідно з твердженнями позивача, за своєю природою не могли створювати загроз національній безпеці.
166. Велика Палата констатує, що звернення до АМКУ у порядку статті 18 Закону № 922-VIII є легітимним і законним способом захисту прав та інтересів учасника процедури публічних закупівель. Саме лише використання цього процесуального інструменту, узятого відокремлено від інших обставин, не є і не може бути підставою для застосування санкцій згідно із Законом № 1644-VII.
167. Водночас Велика Палата зауважує, що фактична основа для застосування санкцій, встановлена в матеріалах справи, не обмежується самим лише поданням Підприємством скарг до АМКУ. Матеріали справи, зокрема й ті, що мають гриф «Для службового користування», містять інформацію про діяльність Підприємства як складову ширшої скоординованої діяльності групи пов`язаних осіб, наслідки якої СБУ кваліфікує як створення потенційних загроз національній безпеці держави у сфері транспортної безпеки. Відповідні обставини стосуються не самого факту подання скарг, а системи економічної поведінки, яка, за оцінкою СБУ та РНБО, у сукупності обґрунтовано підтверджує створення такою поведінкою потенційних загроз національним інтересам і національній безпеці України.
168. Велика Палата наголошує, що судовий перегляд фактичної основи застосування санкцій не передбачає, що суд самостійно переоцінює кожен окремий елемент установленої органами безпеки поведінки особи ізольовано від інших обставин. Достатньо того, щоб сукупність фактичних обставин, задокументованих у матеріалах СБУ, давала обґрунтовані підстави вважати, що діяльність особи створює реальні або потенційні загрози в розумінні пункту 1 частини першої статті 3 Закону № 1644-VII.
169. У цій справі така сукупність установлена. Викладені у матеріалах СБУ обставини, включно з тими, що не можуть бути наведені в тексті цієї постанови у зв`язку з їх статусом службової інформації, у поєднанні з відкритими відомостями про участь Підприємства у процедурах публічних закупівель у сфері будівництва та ремонту автомобільних доріг сукупно дають достатнє фактичне підґрунтя для висновку про наявність потенційних загроз національній безпеці.
170. Довід про статистику розгляду скарг АМКУ (переважна більшість скарг задоволена або привела до самостійного усунення порушень замовниками) самий собою не спростовує наявності підстав для застосування санкцій. Оцінка існування загроз у розумінні статті 3 Закону № 1644-VII здійснюється на основі всієї сукупності обставин, а не на підставі окремого показника ефективності конкретного способу правового захисту у сфері публічних закупівель. До того ж статистика розгляду скарг АМКУ не є критерієм, установленим законом для оцінки наявності або відсутності підстав для застосування санкцій.
Щодо доводу про недоведеність підконтрольності ОСОБА_1 та зв`язку з іншими юридичними особами
171. Велика Палата також розглянула довід апелянта про те, що в матеріалах справи немає належних доказів того, що ТОВ «Граніт-001» прямо чи опосередковано підконтрольне ОСОБА_1 або пов`язане з іншими одинадцятьма компаніями зі списку СБУ.
172. Уповноважений суб`єкт (СБУ), використовуючи повноваження, надані йому Законом № 2229-XII, зібрав і задокументував інформацію, яка з розумним ступенем переконливості обґрунтовує висновок про наявність таких зв`язків та їх значення для національної безпеки.
173. Велика Палата дослідила відповідні матеріали, надані СБУ, зокрема ті, що мають статус службової інформації, і виснувала, що ці матеріали містять інформацію, достатню для обґрунтованого висновку про належність ТОВ «Граніт-001» до групи пов`язаних осіб, поведінка якої в сукупності становить потенційну загрозу національним інтересам і національній безпеці України. Обґрунтованість такого висновку не спростовується наявністю чи відсутністю вироків суду за фактами, стосовно яких провадиться досудове розслідування у відповідних кримінальних провадженнях.
174. Велика Палата констатує, що обставини, які утворюють фактичну основу для застосування санкцій до позивача у цій справі (діяльність у сфері будівництва та ремонту автомобільних доріг у межах процедур публічних закупівель, участь у скоординованій поведінці групи пов`язаних осіб, наслідки якої СБУ кваліфікувала як створення потенційних загроз стану автодорожньої мережі України, у тому числі доріг оборонного значення), є частиною єдиного фактично-правового комплексу, який був покладений в основу рішення РНБО від 15 квітня 2021 року та Указу № 169/2021 щодо групи включених до додатку 2 юридичних осіб.
175. Правомірність Указу № 169/2021 у частині застосування санкцій до інших осіб, включених до додатку 2 до згаданого рішення РНБО у зв`язку з установленими СБУ обставинами діяльності групи пов`язаних осіб у сфері публічних закупівель у галузі автомобільного дорожнього господарства, уже була предметом розгляду Великої Палати. Зокрема, у постанові від 24 червня 2025 року у справі № 9901/142/21 за позовом Приватного підприємства «Полтавабудцентр» (пункт 1 додатку 2 до згаданого рішення РНБО) Велика Палата залишила апеляційну скаргу без задоволення, а рішення суду першої інстанції - без змін, констатувавши достатність зібраних СБУ доказів фактичної основи для застосування санкцій та відсутність підстав для сумніву в достовірності встановлених обставин. У зазначеній постанові Велика Палата, зокрема, виснувала, що сам по собі факт здійснення підсанкційним підприємством робіт з будівництва, ремонту та реконструкції автомобільних доріг не виключає можливості оцінки доводів РНБО та СБУ про підстави застосування санкцій обґрунтованими, оскільки саме характер такої діяльності у поєднанні з установленою СБУ поведінкою у процедурах публічних закупівель становив предмет оцінки як потенційна загроза національній безпеці у сфері функціонування критичної транспортної інфраструктури.
176. Наведений правовий підхід повною мірою застосовний і до обставин цієї справи. ТОВ «Граніт-001» включено до того ж додатку 2 до рішення РНБО від 15 квітня 2021 року, стосовно нього застосовано ідентичний набір обмежувальних заходів на той самий строк (три роки) з тих самих підстав (пункт 1 частини першої статті 3 Закону № 1644-VII), а фактична основа, наведена СБУ у пропозиціях до РНБО, стосується єдиного комплексу обставин щодо діяльності групи пов`язаних осіб у процедурах публічних закупівель у сфері утримання, ремонту та відбудови автомобільних доріг. Отож оцінка Великою Палатою фактичної основи для застосування санкцій у цій справі узгоджується зі сталим підходом, сформованим у постанові від 24 червня 2025 року у справі № 9901/142/21.
177. Велика Палата також бере до уваги, що ОСОБА_1 , якого СБУ ідентифікує як особу, за участю якої формувалася скоординована поведінка групи пов`язаних осіб у процедурах публічних закупівель у сфері автодорожнього господарства, вже був фігурантом розгляду в Великій Палаті, а саме постановою Великої Палати від 23 березня 2023 року у справі № 9901/276/21 залишено без задоволення його апеляційну скаргу у справі про припинення його громадянства України на підставі Указу Президента України від 14 квітня 2021 року № 161/2021. Ця обставина не є самостійною підставою для застосування санкцій до ТОВ «Граніт- 001»та не свідчить про його безпосередню причетність до дій ОСОБА_1 , однак у сукупності з матеріалами СБУ вона підтверджує реальність існування особи, стосовно якої органами державної влади в межах їхньої компетенції оцінювалася наявність підстав, значущих для національної безпеки, і у зв`язку з якою СБУ обґрунтовувала пропозицію про застосування санкцій до групи пов`язаних юридичних осіб.
178. Довід про те, що в матеріалах кримінальних проваджень № 22019000000000346 і № 22020000000000263 Підприємство не згадується, а у витягах з кримінального провадження № 22020000000000057 воно згадується разом з понад 60 іншими особами, самий собою не спростовує сукупної фактичної основи, встановленої СБУ. Санкції відповідно до Закону № 1644-VII не є видом юридичної відповідальності за конкретне правопорушення і не потребують попереднього встановлення вини особи вироком суду. Матеріали кримінальних проваджень у справах про санкції можуть використовуватися як одне з джерел інформації, що характеризує економічний і соціальний контекст діяльності особи, а не як самостійна та єдина підстава для застосування санкцій. Тож відсутність вироків суду або процесуального статусу підозрюваного у конкретних кримінальних провадженнях не є перешкодою для застосування санкцій, якщо є інша сукупність фактичних обставин, яка з достатнім ступенем переконливості свідчить про створення діяльністю особи потенційних загроз національній безпеці.
(3) Перевірка правової кваліфікації та відповідності підстав статті 3 Закону № 1644-VII
179. Велика Палата встановила, що обставини, зібрані СБУ та покладені в основу рішення РНБО про застосування санкцій до позивача, підпадають під підстави, визначені пунктом 1 частини першої статті 3 Закону № 1644-VII.
180. Згідно із цим приписом підставою для застосування санкцій є дії особи, які створюють реальні та/або потенційні загрози національним інтересам, національній безпеці, суверенітету і територіальній цілісності України, сприяють терористичній діяльності та/або порушують права і свободи людини і громадянина, інтереси суспільства та держави, призводять до окупації території, експропріації чи обмеження права власності, завдання майнових втрат, створення перешкод для сталого економічного розвитку, повноцінного здійснення громадянами України належних їм прав і свобод.
181. Як установлено матеріалами справи, діяльність позивача створювала потенційні загрози національній безпеці України. Ці обставини у сукупності дозволяють дійти обґрунтованого висновку про наявність підстав для застосування санкцій, встановлених статтею 3 Закону № 1644-VII.
182. Велика Палата наголошує, що поняття «потенційні загрози» у розумінні статті 3 Закону № 1644-VII не вимагає встановлення факту вчинення особою конкретного протиправного діяння. Достатньо обґрунтованого висновку про те, що діяльність особи, її зв`язки чи інші обставини створюють ризик для національної безпеки, який потребує превентивного реагування з боку держави.
183. Такий підхід відповідає превентивному характеру санкцій як інституту захисту національної безпеки. Санкції не є видом юридичної відповідальності за вчинене правопорушення і не вимагають встановлення вини особи у вчиненні протиправного діяння. Це превентивні заходи, спрямовані на запобігання можливій шкоді національним інтересам України.
184. Водночас Велика Палата підкреслює, що превентивний характер санкцій не означає можливості їх свавільного застосування. Висновок про наявність потенційних загроз має ґрунтуватися на конкретних фактичних обставинах, які з достатнім ступенем переконливості свідчать про існування такого ризику.
185. У цій справі такі обставини встановлено і належно задокументовано в матеріалах, зібраних СБУ. Тому Велика Палата дійшла висновку, що правова кваліфікація дій позивача як таких, що створюють потенційні загрози національній безпеці у розумінні пункту 1 частини першої статті 3 Закону № 1644-VII, є правильною.
(4) Оцінка пропорційності застосованих санкцій
186. Апелянт зазначав, що оцінка пропорційності застосованих до нього санкцій здійснена судом першої інстанції без урахування конкретних обставин справи та наданих ним доказів, а також без окремого аналізу обґрунтованості й відповідності меті кожного із застосованих сімнадцяти видів обмежувальних заходів.
187. Велика Палата переходить до оцінки пропорційності застосованих до позивача санкцій.
188. Відповідно до пункту 8 частини другої статті 2 КАС України суди перевіряють, чи прийняті рішення суб`єктів владних повноважень пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення.
189. Санкції як економічні обмежувальні заходи є тимчасовими обмеженнями, які стосуються здебільшого втручання у право власності особи та мають превентивний характер. Застосовані до позивача санкції не позбавляють його права власності на майно, а лише тимчасово - на строк три роки - обмежують можливість реалізації цього права в Україні.
Стандарти ЄСПЛ щодо втручання у право власності
190. Велика Палата звертає увагу на стандарти Конвенції щодо втручання у право на мирне володіння майном, закріплене у статті 1 Першого протоколу до Конвенції.
191. Відповідно до усталеної практики ЄСПЛ стаття 1 Першого протоколу до Конвенції містить три окремі норми. Перша, що виражається в першому реченні першого абзацу та має загальний характер, закладає принцип мирного володіння майном. Друга норма, що міститься в другому реченні того ж абзацу, охоплює питання позбавлення права власності та обумовлює його певними критеріями. Третя норма, висловлена в другому абзаці, визнає право договірних держав, серед іншого, контролювати використання майна в загальних інтересах. Друга та третя норми, які стосуються конкретних випадків втручання у право мирного володіння майном, повинні тлумачитися у світлі загального принципу, закладеного першою нормою (рішення ЄСПЛ у справі «East/West Alliance Limited» проти України від 23 січня 2014 року).
192. Критеріями сумісності заходу втручання у право на мирне володіння майном з гарантіями статті 1 Першого протоколу до Конвенції є те, чи ґрунтувалося таке втручання на національному законі, чи переслідувало воно легітимну мету, що випливає зі змісту цієї статті, а також чи є відповідний захід пропорційним легітимній меті втручання у право.
193. Іншими словами, заходи втручання у право на мирне володіння майном мають відповідати таким умовам:
- втручання держави у право власності повинне мати нормативну основу в національному законодавстві;
- якщо можливість втручання у право власності передбачена законом, Конвенція надає державам свободу розсуду щодо визначення легітимної мети такого втручання: або для контролю за користуванням майном відповідно до загальних інтересів, або для забезпечення сплати податків, інших зборів чи штрафів;
- втручання у право власності, навіть якщо воно здійснюється згідно із законом і з легітимною метою, буде розглядатися як порушення статті 1 Першого протоколу до Конвенції, якщо не буде встановлений справедливий баланс між інтересами суспільства, пов`язаними із цим втручанням, та інтересами особи, яка зазнає втручання в її право власності. Отже, має існувати розумне співвідношення (пропорційність) між метою, досягнення якої передбачається, та засобами, які використовуються для цього.
194. Порушення статті 1 Першого протоколу до Конвенції ЄСПЛ констатує, якщо хоча б один із зазначених критеріїв не буде дотриманий, і, навпаки, встановлює відсутність такого порушення, якщо дотримано всіх трьох критеріїв.
Законність втручання
195. Велика Палата встановила, що втручання у право власності позивача у формі застосування санкцій ґрунтується на національному законодавстві, а саме на Конституції України, Законі № 1644-VII, Законі № 183/98-ВР, рішенні РНБО від 15 квітня 2021 року та Указі Президента України № 169/2021.
196. Як зазначено у цій постанові, процедура ухвалення оскаржуваного рішення відповідала вимогам законодавства, а фактичні підстави для застосування санкцій було належно встановлено, тому втручання у право власності позивача є законним у розумінні статті 1 Першого протоколу до Конвенції.
Легітимна мета втручання
197. Велика Палата дійшла висновку, що втручання у право власності позивача шляхом застосування санкцій переслідувало легітимну мету забезпечення контролю за використанням майна відповідно до загальних інтересів, зокрема захисту національної безпеки, суверенітету та територіальної цілісності України в умовах збройної агресії проти держави, що прямо відповідає пункту 2 статті 1 Першого протоколу до Конвенції.
198. У пункті 48 ухвали від 19 листопада 2024 року про прийнятність заяви № 11575/24 Юрія Миколайовича Борзих проти України ЄСПЛ зауважив, що, розглядаючи питання про те, чи існує нагальна соціальна потреба у втручанні в права, гарантовані Конвенцією, ЄСПЛ повинен враховувати контекст відповідної Високої Договірної Сторони («Zdanoka проти Латвії» [GC], № 58278/00, пункт 121, ECHR 2006-IV та «Valiullina та інші проти Латвії», № 56928/19 та 2 інші, пункти 200 та 204, 14 вересня 2023 року). Фактор часу також має значення («Vajnai проти Угорщини», заява № 33629/06, пункт 49).
199. Відповідно до частини сьомої статті 41 Конституції України використання власності не може завдавати шкоди, зокрема, правам, свободам та гідності громадян, інтересам суспільства.
200. У постанові від 24 лютого 2021 року у справі № 9901/294/19 Велика Палата звертала увагу на те, що пункт 2 статті 1 Першого протоколу до Конвенції допускає реалізацію державою права вводити в дію такі закони, які вона вважає за необхідне, щоб здійснювати контроль за користуванням майном відповідно до загальних інтересів, що відповідає також частині сьомій статті 41 Конституції України.
Контекст збройної агресії російської федерації проти України та легітимність мети застосування санкцій
201. Для з`ясування легітимності мети застосування санкцій до позивача Велика Палата вважає за необхідне проаналізувати той виняткової ваги контекст, у якому відбувається застосування Закону № 1644-VII, а саме збройну агресію російської федерації проти України.
202. Україна залишається об`єктом збройної агресії з боку рф, яку остання здійснює, серед іншого, і через підтримку та забезпечення масштабних терористичних атак (абзац перший затвердженого постановою від 27 січня 2015 року № 129-VIII Звернення Верховної Ради України до Організації Об`єднаних Націй (далі - ООН), Європейського Парламенту, Парламентської Асамблеї Ради Європи, Парламентської Асамблеї НАТО, Парламентської Асамблеї ОБСЄ, Парламентської Асамблеї ГУАМ, національних парламентів держав світу про визнання російської федерації державою-агресором (далі - Звернення)).
203. Із 20 лютого 2014 року тривають силові дії рф (перша фаза збройної агресії), які є актами збройної агресії відповідно до пунктів «а», «b», «c», «d» та «g» статті 3 Резолюції 3314 (ХХIХ) Генеральної Асамблеї ООН «Визначення агресії» від 14 грудня 1974 року (абзац сімнадцятий пункту 1 схваленої постановою від 21 квітня 2015 року № 337-VIII Заяви Верховної Ради України «Про відсіч збройній агресії російської федерації та подолання її наслідків» (далі - Заява)). Беручи до уваги Статут ООН і Резолюцію Генеральної Асамблеї ООН 3314 «Визначення агресії» від 14 грудня 1974 року, Верховна Рада України визнала рф державою-агресором (абзац шостий Звернення).
204. У квітні 2014 року розпочалася друга фаза збройної агресії рф проти України, коли контрольовані, керовані і фінансовані спецслужбами рф озброєні бандитські формування проголосили створення «донецької народної республіки» (07 квітня 2014 року) та «луганської народної республіки» (27 квітня 2014 року) (абзац п`ятий пункту 1 Заяви).
205. Третя фаза збройної агресії рф розпочалася 27 серпня 2014 року масовим вторгненням на територію Донецької та Луганської областей регулярних підрозділів збройних сил рф (абзац чотирнадцятий пункту 1 Заяви).
206. Наслідком збройної агресії рф проти України стала нелегітимна воєнна окупація і подальша незаконна анексія території Автономної Республіки Крим та міста Севастополя - невід`ємної складової державної території України, воєнна окупація значної частини державної території України у Донецькій та Луганській областях (абзац перший пункту 3 Заяви). Своїми протиправними діями рф заподіяла також нематеріальну шкоду Україні, порушуючи права громадян України, зокрема право на життя, в Автономній Республіці Крим і місті Севастополі, у Донецькій та Луганській областях. Жертвами збройної агресії рф стало мирне населення, зокрема жінки та діти (абзаци четвертий і п`ятий пункту 3 Заяви).
207. 24 лютого 2022 року розпочалася та триває ще одна фаза збройної агресії рф проти України - повномасштабне вторгнення агресора на нашу суверенну територію. У цей день Україна розірвала з рф дипломатичні відносини. Дії рф призвели до безпрецедентної гуманітарної кризи, загибелі десятків тисяч цивільних осіб та військовослужбовців, руйнування критичної інфраструктури та масового переміщення населення.
208. Генеральна Асамблея ООН 02 березня 2022 року визнала збройну агресію рф проти України у резолюції ES-11/1 «Агресія проти України». Вона вимагає від рф негайного припинення застосування сили проти України, утримання від погроз чи застосування сили проти будь-якої держави ООН, повного та безумовного виведення збройних сил з території України у межах її міжнародно-визнаних кордонів, а також забезпечення повного захисту цивільних осіб, включаючи гуманітарний персонал, журналістів та осіб, які перебувають у вразливому становищі, у тому числі жінок і дітей.
209. Міжнародний суд ООН 16 березня 2022 року у міждержавній справі України проти росії ухвалив рішення про вжиття тимчасових заходів, згідно з яким визначив, що рф має негайно зупинити воєнні дії, які вона розпочала на території України 24 лютого 2022 року.
210. Верховна Рада України 14 квітня 2022 року визнала дії, вчинені збройними силами рф та її політичним і військовим керівництвом під час останньої фази збройної агресії проти України, яка розпочалася 24 лютого 2022 року, геноцидом Українського народу (пункт 1 Заяви Верховної Ради України № 2188-IX «Про вчинення російською федерацією геноциду в Україні», схваленої Постановою Верховної Ради України).
211. Парламентська асамблея Ради Європи 27 квітня 2022 року ухвалила резолюцію «Наслідки продовження агресії російської федерації проти України: роль і відповідь Ради Європи» № 2433. Визнала, що агресія рф проти України є безпрецедентним актом як сама собою, так і за її далекосяжними наслідками, бо провокує найважчу гуманітарну кризу в Європі з найбільшою кількістю жертв, наймасштабнішим внутрішнім і зовнішнім переміщенням населення з часів Другої світової війни.
212. Європейський парламент у резолюції від 23 листопада 2022 року визнав російську федерацію державою-спонсором тероризму та державою, яка використовує засоби тероризму. Парламентська асамблея Ради Європи у резолюції 2463 (2022) від 13 жовтня 2022 року також визнала поточний режим в російській федерації терористичним.
213. ЄСПЛ у рішенні щодо прийнятності звернення від 30 листопада 2022 року у справі «Україна та Нідерланди проти Росії» (Ukraine and the Netherlands v. Russia, заяви № 8019/16, 43800/14 та 28525/20) встановив, що з квітня 2014 року винятково завдяки військовій присутності російська федерація здійснювала ефективний контроль над окремими районами Донецької та Луганської областей через свої збройні сили.
214. Резолюцією ES-11/6 від 23 лютого 2023 року «Принципи Статуту Організації Об`єднаних Націй, що лежать в основі всеосяжного, справедливого і тривалого миру в Україні» Генеральна Асамблея ООН підтвердила свою прихильність суверенітету, незалежності, єдності та територіальній цілісності України в межах її міжнародно визнаних кордонів, що включають її територіальні води, та наголосила на необхідності досягнення якнайшвидше всеосяжного, справедливого та тривалого миру в Україні відповідно до принципів Статуту Організації Об`єднаних Націй (далі - ООН).
215. Міжнародний кримінальний суд 17 березня 2023 року видав ордери на арешт президента російської федерації та уповноваженої з прав дитини при президентові російської федерації за підозрою у вчиненні військових злочинів - незаконного депортування населення (дітей) та незаконного переміщення населення (дітей) з окупованих районів України до російської федерації.
216. Збройна агресія російської федерації проти України становить грубе порушення основоположних принципів міжнародного права, закріплених у Статуті ООН, зокрема принципу незастосування сили або загрози силою проти територіальної цілісності чи політичної незалежності будь-якої держави (пункт 4 статті 2 Статуту ООН) та принципу мирного вирішення міжнародних спорів (пункт 3 статті 2 Статуту ООН).
217. Резолюцією 3314 (XXIX) від 14 грудня 1974 року «Визначення агресії» Генеральна Асамблея ООН встановила, що агресією є застосування збройної сили державою проти суверенітету, територіальної цілісності або політичної незалежності іншої держави. Стаття 3 цієї резолюції визначає, що актом агресії, незалежно від оголошення війни, є, зокрема, вторгнення або напад збройних сил держави на територію іншої держави, будь-яка військова окупація або будь-яка анексія із застосуванням сили території іншої держави чи частини її.
218. Відповідно до статті 51 Статуту ООН Україна має невід`ємне право на індивідуальну самооборону у відповідь на збройний напад з боку російської федерації. Це право включає вжиття всіх необхідних заходів для захисту національної безпеки, територіальної цілісності та суверенітету держави.
Санкції як інструмент захисту національної безпеки в умовах збройної агресії
219. У контексті збройної агресії з боку російської федерації застосування Україною санкцій відповідно до Закону № 1644-VII є одним з інструментів реалізації права на самооборону та захисту національних інтересів держави.
220. Санкції спрямовані на запобігання використанню економічного потенціалу, ресурсів, фінансових активів осіб, які можуть становити загрозу національній безпеці, на підтримку агресії проти України, фінансування тероризму, підривної діяльності або іншої діяльності, що загрожує суверенітету, територіальній цілісності та незалежності України.
221. Як зазначено в преамбулі Закону № 1644-VII, цей Закон прийнято з огляду на «потребу невідкладного та ефективного реагування на наявні і потенційні загрози національним інтересам і національній безпеці України, включаючи ворожі дії, збройний напад інших держав чи недержавних утворень, завдання шкоди життю та здоров`ю населення, захоплення заручників, експропріацію власності держави, фізичних та юридичних осіб, завдання майнових втрат та створення перешкод для сталого економічного розвитку, повноцінного здійснення громадянами України належних їм прав і свобод».
222. У зв`язку з викладеним ЄСПЛ належно враховує загальний контекст, у якому ухвалено Закон України «Про санкції» (рішення у справі «Хлаїфія та інші проти Італії» [ВП] (Khlaifia and Others v. Italy) [GC], заява № 16483/12, пункт 185, від 15 грудня 2016 року). Зокрема, на той момент держава-відповідач зіткнулася з безпрецедентними загрозами її національній безпеці та територіальній цілісності (пункти 5-7), які часто виходили за межі стандартних парадигм звичайної злочинної діяльності чи звичайного збройного конфлікту. Ці загрози вимагали швидкої реакції від органів державної влади України, яку самі лише традиційні кримінальні провадження забезпечити не могли. Закон України «Про санкції», як наголошено в його преамбулі, був спеціально розроблений для вирішення цих невідкладних потреб безпеки (пункт 95 рішення ЄСПЛ від 16 жовтня 2025 року у справі «ТОВ «М.С.Л.» проти України»).
223. Велика Палата звертає увагу на те, що міжнародна спільнота визнала право України застосовувати санкції як засіб захисту від агресії. Країни Європейського Союзу, Сполучені Штати Америки, Велика Британія, Канада, Австралія, Японія та багато інших держав запровадили власні санкції проти російської федерації, її посадових осіб, компаній та осіб, які підтримують або сприяють агресії росії проти України.
224. Рада Європейського Союзу з 2014 року прийняла численні рішення та регламенти про запровадження обмежувальних заходів (санкцій) у відповідь на дії російської федерації, що підривають або загрожують територіальній цілісності, суверенітету та незалежності України.
225. Сполучені Штати Америки через Міністерство фінансів (Office of Foreign Assets Control) також застосували масштабні санкції проти тисяч російських осіб та організацій, а також осіб, які сприяють обходу санкцій або підтримують російську військову машину.
226. Велика Палата наголошує, що у разі збройної агресії держава-жертва має не лише право, але й обов`язок перед своїми громадянами вжити всіх необхідних заходів для захисту національної безпеки, життя та здоров`я населення, територіальної цілісності та суверенітету.
227. Застосування санкцій як превентивного економічного інструменту захисту від загроз національній безпеці є легітимним засобом, що не суперечить міжнародному праву. Навпаки, такі заходи відповідають духу та букві Статуту ООН, який встановлює право держав на індивідуальну та колективну самооборону.
Специфіка санкцій під час міжнародного збройного конфлікту
228. Велика Палата звертає увагу на те, що санкції застосовуються Україною в умовах міжнародного збройного конфлікту, що надає їм особливого характеру порівняно зі звичайними економічними санкціями, які застосовуються державами в мирний час.
229. Відповідно до міжнародного гуманітарного права, зокрема Женевських конвенцій 1949 року та Додаткових протоколів до них, держави, що перебувають у збройному конфлікті, мають право вживати певних заходів щодо осіб, які можуть становити загрозу їхній безпеці.
230. Згідно із частиною четвертою статті 27 Четвертої Женевської конвенції про захист цивільного населення під час війни від 12 серпня 1949 року сторони конфлікту повинні застосовувати до осіб, що перебувають під захистом, таких заходів контролю чи безпеки, які будуть визнані за необхідні під час ведення війни.
231. Стаття 46 цієї ж Конвенції встановлює, що обмежувальні заходи, яких ужито стосовно осіб, що перебувають під захистом, будуть скасовані у найкоротший строк після припинення воєнних дій, якщо цього не було зроблено раніше. Обмежувальні заходи, яких ужито стосовно майна осіб, що перебувають під захистом, будуть скасовані у найкоротший строк після припинення воєнних дій відповідно до законодавства держави, яка затримує.
232. Стаття 5 Четвертої Женевської конвенції додатково визначає, що у випадках, коли на території сторони конфлікту остання пересвідчилася в тому, що окрему особу, що перебуває під захистом, насправді підозрюють у тому, що вона займається діяльністю, ворожою для безпеки держави, або що її залучено до такої діяльності, така окрема особа не має права заявляти про права й переваги, що надає ця Конвенція, через те, що вони, якби виконувалися на користь такої особи, були б такими, що завдають шкоди безпеці такої держави.
233. Ці приписи міжнародного гуманітарного права підтверджують право України як держави, що зазнала збройної агресії, застосовувати обмежувальні заходи щодо осіб, діяльність яких може становити загрозу національній безпеці, навіть якщо такі особи формально не є громадянами держави-агресора.
234. Велика Палата наголошує, що в умовах збройної агресії поняття «загроза національній безпеці» набуває особливого, розширеного значення. Воно охоплює не лише безпосередню підтримку військових дій противника, але й будь-яку діяльність, яка може сприяти економічному, фінансовому чи політичному посиленню держави-агресора або осіб, пов`язаних з нею, що в підсумку може бути використано для продовження агресії.
235. У цьому контексті застосування санкцій до осіб, які мають зв`язки з російською федерацією, її структурами чи особами, навіть якщо ці особи формально не є російськими громадянами, є виправданим та потрібним заходом захисту національної безпеки України.
Мета застосування санкцій до позивача
236. Мета застосування санкцій у випадку позивача обумовлена реалізацією суверенного права держави на захист національних інтересів, національної безпеки, суверенітету і територіальної цілісності України в умовах триваючої збройної агресії з боку російської федерації.
237. Конкретно санкції спрямовані на:
1) унеможливлення продовження діяльності Підприємства, наслідком якої, за оцінкою уповноважених органів, було створення потенційних загроз стану автодорожньої мережі України, у тому числі мережі автомобільних доріг оборонного значення, під час особливого періоду та збройного конфлікту;
2) запобігання використанню економічного потенціалу та фінансових ресурсів позивача для підтримки або сприяння діям, які можуть загрожувати національній безпеці України;
3) захист економічної безпеки та фінансової системи України від потенційних ризиків, пов`язаних з особами, діяльність яких може становити загрозу національним інтересам;
4) забезпечення контролю держави за активами та діяльністю осіб, які можуть становити потенційну загрозу національній безпеці України в умовах триваючого збройного конфлікту.
238. Зазначені цілі безпосередньо пов`язані із захистом «загальних інтересів» у розумінні пункту 2 статті 1 Першого протоколу до Конвенції. Захист життя громадян, територіальної цілісності, державного суверенітету, економічної безпеки та безпечного функціонування транспортної інфраструктури держави, яка зазнає збройної агресії, безумовно становить найвищий інтерес суспільства та держави.
Пропорційність втручання
239. Велика Палата переходить до оцінки того, чи є втручання у право власності позивача пропорційним легітимній меті.
240. Принцип пропорційності встановлює, що втручання у право власності, навіть якщо воно здійснюється згідно з національним законом і в інтересах суспільства, буде розглядатися як порушення статті 1 Першого протоколу до Конвенції, якщо не було дотримано справедливої рівноваги (балансу) між інтересами держави (суспільства), пов`язаними з втручанням, та інтересами особи, яка його зазнала. Справедлива рівновага передбачає наявність розумного співвідношення (обґрунтованої пропорційності) між передбачуваною метою та засобами, які використовуються для її досягнення. Необхідний баланс не буде дотриманий, якщо особа несе індивідуальний і надмірний тягар.
241. Під час оцінки пропорційності Велика Палата враховує такі обставини.
242. По-перше, застосовані до позивача санкції мають тимчасовий характер. Відповідно до рішення РНБО від 15 квітня 2021 року санкції було застосовано строком на три роки. Після закінчення цього строку обмеження автоматично припиняються, якщо не буде ухвалено нове рішення про їх продовження на підставі нових обставин.
243. По-друге, санкції не позбавляють позивача права власності на його майно. Застосовані обмеження стосуються тимчасового обмеження права користуватися та розпоряджатися активами на території України, запобігання виведенню капіталів за межі України, зупинення виконання економічних та фінансових зобов`язань, обмежень на здійснення певних операцій. Водночас позивач зберігає право власності на своє майно та може здійснювати права власника за межами України відповідно до законодавства інших юрисдикцій.
244. По-третє, Закон № 1644-VII встановлює механізм дострокового скасування санкцій. Згідно із частиною сьомою статті 5 цього Закону рішення про скасування санкцій приймається органом, що прийняв рішення про їх застосування, у разі якщо застосування санкцій привело до досягнення мети їх застосування. Тож якщо обставини, які були підставою для застосування санкцій, зміняться, особа має можливість ініціювати перегляд рішення про санкції. Наявність такого механізму є додатковою гарантією забезпечення балансу між легітимною метою застосування санкцій та правами особи й підтверджує тимчасовий, а не остаточний характер запроваджених обмежень.
245. По-четверте, несприятливі наслідки застосування санкцій до позивача є виправданими з огляду на легітимну мету захисту національної безпеки України. Як зазначалося вище, матеріалами справи підтверджено наявність обставин, які створювали потенційні загрози національній безпеці. За таких умов обмеження майнових прав позивача є потрібним та адекватним засобом реагування на виявлені загрози.
246. Варто звернути увагу на позицію, викладену в постанові Великої Палати від 13 січня 2021 року у справі № 9901/405/19, згідно з якою з огляду на встановлені судами обставини та те, що втручання у право мирного володіння майном позивача не позбавляє його права власності, а лише тимчасово - на чітко визначений строк - обмежує можливість реалізації цього права в Україні, таке втручання є пропорційним легітимній меті та не становитиме надмірного тягаря для позивача.
247. Відповідно до встановлених обставин Велика Палата дійшла висновку, що несприятливі для позивача наслідки запроваджених до нього санкцій є виправданими та пропорційними цілям, на які спрямовані рішення РНБО та Указ Президента України № 169/2021. Застосовані санкції дозволяють досягнути легітимної мети захисту національної безпеки України без надмірного обмеження прав позивача.
Щодо доводу апелянта про непропорційність застосування комплексу із 17 видів санкцій
248. Велика Палата окремо оцінює довід апелянта про те, що суд першої інстанції не проаналізував обґрунтованість та відповідність меті кожної із застосованих до Підприємства санкцій, а натомість обмежився загальним висновком про пропорційність втручання.
249. Особливістю санкційного механізму, визначеного Законом № 1644-VII, є те, що законодавець сформулював перелік можливих обмежувальних заходів у частині першій статті 4 цього Закону як універсальний інструментарій реагування держави на відповідні загрози. Комплексне застосування декількох (або й усіх передбачених законом) видів санкцій до конкретної особи є типовою формою санкційного реагування і саме собою не свідчить про непропорційність такого реагування.
250. Одна лише відсутність у конкретного суб`єкта на момент застосування санкцій окремих активів, прав або правовідносин, на які потенційно може поширюватися відповідне обмеження, не має наслідком непропорційність такого заходу. Інакше кажучи, застосування до особи комплексу санкцій, передбачених рішенням РНБО, не означає, що кожна із санкцій повинна мати безпосередній предмет реалізації вже на момент її запровадження. А тому доводи апелянта про очевидну незастосовність окремих санкцій до сфери його господарської діяльності (заборона або обмеження заходження іноземних невійськових суден та військових кораблів до територіального моря України, заборона видачі дозволів Національного банку України на здійснення інвестицій в іноземну державу тощо) не спростовують законності застосування відповідних обмежень, оскільки такі санкції спрямовані не лише на припинення вже існуючих операцій, а й на недопущення їх здійснення у майбутньому, а також на превентивне блокування можливих обхідних схем.
251. Велика Палата також зауважує, що застосовані до позивача санкції були спрямовані на обмеження економічної діяльності суб`єкта, щодо якого компетентними органами держави встановлено наявність обставин, що створюють потенційні загрози національним інтересам та національній безпеці України. За таких умов істотний вплив санкцій на господарську діяльність особи є закономірним наслідком самого характеру відповідних обмежувальних заходів і не може сам собою свідчити про порушення принципу пропорційності.
252. Довід апелянта про те, що для досягнення мети було б достатньо застосування винятково тієї санкції, що передбачена пунктом 10 частини першої статті 4 Закону № 1644-VII (заборона здійснення публічних та оборонних закупівель), Велика Палата не може прийняти. Вибір конкретного набору обмежувальних заходів у справах про застосування санкцій належить до повноважень РНБО та Президента України, які здійснюються з огляду на обсяг і характер виявлених загроз. Суд не наділений повноваженнями заміщувати цю дискрецію власною оцінкою того, який саме набір заходів був би оптимальним у конкретному випадку, за умови, що загальний обсяг застосованих обмежень не є явно надмірним щодо характеру виявлених загроз.
253. У справах, пов`язаних із захистом національної безпеки, держава користується широкою дискрецією щодо вибору заходів реагування на виявлені ризики, а втручання суду можливе лише у випадку очевидної свавільності, необґрунтованості або відсутності будь-якого зв`язку між застосованими заходами та легітимною метою їх запровадження. У цій справі таких обставин Велика Палата не встановила.
254. З огляду на встановлені СБУ відомості щодо діяльності позивача у сфері, яка тісно пов`язана з функціонуванням транспортної інфраструктури держави, зокрема в умовах особливого періоду, застосовані санкції були спрямовані на досягнення легітимної мети захисту національних інтересів та національної безпеки України, а тому Велика Палата не знайшла підстав для висновку про порушення принципу справедливого балансу між приватними інтересами позивача та публічним інтересом держави.
Щодо доводу апелянта про юридичну невизначеність пункту 17 переліку санкцій («інші санкції, що відповідають принципам їх застосування, встановленим цим Законом»)
255. Апелянт стверджує, що включення до переліку санкцій, застосованих до Підприємства, «інших санкцій, що відповідають принципам їх застосування, встановленим цим Законом», не відповідає принципу правової визначеності, оскільки надає простір для свавілля.
256. Велика Палата зазначає, що саме собою включення до переліку санкцій припису, передбаченого пунктом 25 частини першої статті 4 Закону № 1644-VII, не свідчить про застосування до позивача будь-яких додаткових невизначених обмежень. Зміст зазначеної норми не наділяє органи державної влади правом довільно встановлювати будь-які нові санкції поза межами закону, а лише допускає можливість застосування інших обмежувальних заходів за умови їх відповідності принципам, цілям та процедурі, визначеним Законом № 1644-VII.
257. Матеріали справи не містять доказів того, що на підставі зазначеного пункту до позивача були фактично застосовані будь-які додаткові обмеження, не передбачені рішенням РНБО або законом. За таких обставин доводи апелянта у цій частині мають абстрактний і гіпотетичний характер, оскільки ґрунтуються не на фактичному застосуванні до нього невизначених санкцій, а на припущенні про можливість їх застосування в майбутньому.
258. Додатково, принцип правової визначеності не вимагає, щоб у рішенні про застосування санкцій був детально описаний кожен можливий спосіб реалізації відповідного обмежувального заходу. Вимога правової визначеності означає, що особа повинна мати можливість зрозуміти характер обмеження, правові наслідки його застосування та передбачити свою поведінку відповідно до закону. У цьому випадку позивачеві було достеменно відомо, які саме види санкцій до нього застосовано, оскільки вони прямо зазначені у відповідному рішенні РНБО та відтворюють перелік санкцій, визначений законом.
Щодо посилання апелянта на рішення Суду Королівської Лави Високого Суду Правосуддя Сполученого Королівства у справі Швідлера
259. Велика Палата оцінила довід апелянта про необхідність застосування підходів, викладених у рішенні Суду Королівської Лави Високого Суду Правосуддя Сполученого Королівства від 18 серпня 2023 року у справі за позовом Євгена Швідлера ([2023] EWHC 2121 (Admin), Case No: CO/741/2023).
260. Велика Палата констатує, що зазначене рішення ухвалено іноземним судом за нормами іноземної правової системи, у справі про застосування санкцій відповідно до правового регулювання Сполученого Королівства, яке має істотні особливості порівняно з правовим регулюванням санкцій в Україні. Правова система санкційного захисту Сполученого Королівства формувалася поза контекстом безпосереднього збройного нападу на цю державу, тоді як українська санкційна політика формується та реалізується в умовах активної триваючої збройної агресії російської федерації проти України, що є принципово відмінним контекстом.
261. Це рішення не має обов`язкової сили для національних судів України і використовується винятково як приклад методології судового аналізу пропорційності. У цій постанові Велика Палата, дотримуючись стандартів судового перегляду, сформульованих у постанові Великої Палати від 28 квітня 2026 року у справі № 990/224/23 та відображених у цій постанові, здійснила системну перевірку законності, легітимної мети та пропорційності застосованих до позивача санкцій, зокрема окремо оцінила довід апелянта щодо застосування комплексу із 17 видів санкцій. Такий підхід забезпечує ефективний судовий захист прав особи, узгоджується зі стандартами ЄСПЛ у справі «ТОВ «М.С.Л.» проти України» і не потребує безпосереднього запозичення методики іноземних судів.
262. Отже, Велика Палата виснує, що втручання у право власності позивача шляхом застосування санкцій відповідає всім трьом критеріям, встановленим статтею 1 Першого протоколу до Конвенції: ґрунтується на законі, переслідує легітимну мету та є пропорційним цій меті.
(5) Оцінка свавільності
263. Велика Палата вважає за необхідне окремо розглянути питання про те, чи не є оскаржуване рішення про застосування санкцій до позивача свавільним.
264. Поняття свавілля є однією з фундаментальних категорій у правовій системі, яка протиставляється принципу правовладдя (верховенства права). Згідно із частиною першою статті 8 Конституції України в Україні визнається і діє принцип верховенства права. Свавілля органів державної влади є антиподом верховенства права і означає здійснення владних повноважень усупереч їх призначенню, без належних підстав, без урахування конкретних обставин справи або з порушенням принципів розумності, справедливості та добросовісності.
265. У Рішенні від 22 вересня 2005 року № 5-рп/2005 Конституційний Суд України зазначив, що із конституційних принципів рівності і справедливості випливає вимога визначеності, ясності і недвозначності правової норми, оскільки інше не може забезпечити її однакове застосування, не виключає необмеженості трактування у правозастосовній практиці і неминуче призводить до сваволі.
266. Європейська комісія «За демократію через право» на 86-му пленарному засіданні (Венеція, 25-26 березня 2011 року) (CDL-AD(2011)003rev) схвалила Доповідь «Верховенство права» (далі - Доповідь), у якій до елементів правовладдя віднесено, зокрема, юридичну визначеність та заборону свавілля (пункт 41).
267. У пункті 45 Доповіді зазначено, що потреба у визначеності не означає, що органові, який ухвалює рішення, не повинні надаватися дискреційні повноваження (де це необхідно) за умови наявності процедур, що унеможливлюють зловживання ними; у цьому контексті закон, яким надаються дискреційні повноваження певному державному органові, повинен навести чітко і зрозуміло обсяг такої дискреції; не відповідатиме правовладдю, якщо надана законом виконавчій владі дискреція матиме характер необмеженої влади; отже, закон повинен окреслити обсяг будь-якої дискреції та спосіб її здійснення з достатньою чіткістю, аби особа мала змогу відповідним чином захистити себе від свавільних дій влади.
268. Щодо заборони свавілля у пункті 52 Доповіді зазначено про те, що хоча дискреційні повноваження є потрібними для здійснення всього діапазону владних функцій у сучасних складних суспільствах, ці повноваження не мають здійснюватися у свавільний спосіб; їх здійснення у такий спосіб уможливлює ухвалення істотно несправедливих, необґрунтованих, нерозумних чи деспотичних рішень, що є несумісним з поняттям правовладдя.
269. У контексті аргументів апеляційної скарги Велика Палата вважає за необхідне звернутися і до практики ЄСПЛ щодо питання здійснення судового перегляду за реалізацією державними органами їхніх дискреційних повноважень.
270. Так, ЄСПЛ послідовно висловлює правову позицію, згідно з якою надання правової дискреції органам влади у виді необмежених повноважень є несумісним з принципом правовладдя, і закон має з достатньою чіткістю визначати межі такої дискреції, наданої компетентним органам, та порядок її здійснення з урахуванням законної мети цього заходу, щоб забезпечити особі належний захист від свавільного втручання (рішення від 02 листопада 2006 року у справі «Волохи проти України», від 02 серпня 1984 року у справі «Мелоун проти Сполученого Королівства»).
271. Велика Палата переконана, що свавілля як правова категорія характеризується сукупністю ознак, які дозволяють відмежувати законне здійснення дискреційних повноважень від їх свавільної реалізації. До таких ознак свавілля належать:
1) відсутність фактичних підстав для ухвалення рішення - рішення було ухвалено без будь-яких об`єктивних обставин, які б його обґрунтовували, або на підставі недостовірної, неперевіреної інформації;
2) невідповідність фактичних обставин законним підставам - встановлені обставини не підпадають під приписи закону, на які посилається орган під час ухвалення рішення; має місце неправильне застосування норм матеріального права;
3) явна невідповідність рішення принципам розумності та справедливості - рішення є очевидно необґрунтованим, непропорційним або таким, що не відповідає загальновизнаним стандартам справедливості;
4) дискримінаційний характер рішення - застосування до особи заходів, які не застосовуються до інших осіб, які перебувають у подібній ситуації, без об`єктивних підстав для такого розрізнення;
5) використання повноважень з метою, відмінною від встановленої законом - формально рішення може відповідати букві закону, але фактично воно спрямоване на досягнення цілей, які не визначені відповідною нормою права (зловживання правом);
6) явна непропорційність заходу - застосовані обмеження є надмірними порівняно з метою, яку необхідно досягти; особа несе індивідуальний і непомірний тягар;
7) необґрунтоване ігнорування істотних обставин справи - орган під час ухвалення рішення не врахував важливі факти, які мали істотне значення для справедливого вирішення питання.
272. Велика Палата наголошує, що наявність хоча б однієї з наведених ознак може свідчити про свавільний характер рішення органу державної влади. Водночас відсутність усіх цих ознак дозволяє дійти висновку про те, що рішення ухвалено в межах дискреційних повноважень, на законних підставах і не є свавільним.
273. Застосовуючи наведені критерії до обставин цієї справи, Велика Палата здійснює перевірку оскаржуваного рішення про застосування санкцій до позивача на предмет наявності ознак свавілля.
Перевірка на відсутність фактичних підстав
274. Як установлено вище у цій постанові, рішення про застосування санкцій до позивача ґрунтується на конкретній фактичній інформації, зібраній СБУ з використанням контррозвідувальних, пошукових, режимних та адміністративно-правових заходіву межах її повноважень, встановлених Законом № 2229-XII.
275. Велика Палата дослідила документи, надані СБУ, включаючи ті, які містять службову інформацію, та встановила наявність достатньої фактичної основи для висновку про створення діяльністю позивача потенційних загроз національній безпеці України. Зібрана інформація не є бездоказовими припущеннями чи непідтвердженими твердженнями, а базується на конкретних фактах, задокументованих у матеріалах справи.
276. Отож перша ознака свавілля - відсутність фактичних підстав для ухвалення рішення - у цій справі не встановлена.
Перевірка на відповідність фактичних обставин законним підставам
277. Велика Палата встановила, що фактичні обставини, покладені в основу рішення про застосування санкцій до позивача, підпадають під підстави, встановлені пунктом 1 частини першої статті 3 Закону № 1644-VII, а саме: дії особи, які створюють реальні та/або потенційні загрози національним інтересам, національній безпеці, суверенітету і територіальній цілісності України.
278. Як зазначено у цій постанові вище, встановлені СБУ обставини у сукупності дають підстави для обґрунтованого висновку про наявність потенційних загроз національній безпеці України з боку позивача. Правова кваліфікація цих обставин як підстави для застосування санкцій відповідно до статті 3 Закону № 1644-VII є правильною.
279. Отож друга ознака свавілля - невідповідність фактичних обставин законним підставам - також не встановлена.
Перевірка на відповідність принципам розумності та справедливості
280. Велика Палата зазначає, що рішення про застосування санкцій до позивача було ухвалено РНБО за результатами розгляду обґрунтованих пропозицій СБУ, введене в дію Указом Президента України у встановленому законом порядку та з дотриманням процедурних вимог.
281. Рішення відповідає легітимній меті захисту національної безпеки України в умовах збройної агресії з боку російської федерації, що розпочалася у 2014 році і переросла у повномасштабне вторгнення у 2022 році. Згідно з такими обставинами застосування превентивних обмежувальних заходів до осіб, діяльність яких може створювати потенційні загрози для держави, є розумним та виправданим кроком.
282. Санкції застосовано на визначений строк (три роки) з можливістю дострокового скасування у разі досягнення мети їх застосування. Це свідчить про те, що рішення є виваженим.
283. Отож третя ознака свавілля - явна невідповідність рішення принципам розумності та справедливості - відсутня.
Перевірка на дискримінаційний характер
284. Велика Палата не встановила жодних обставин, які б свідчили про дискримінаційний характер рішення про застосування санкцій до позивача.
285. Рішенням РНБО від 15 квітня 2021 року санкції було застосовано не лише до позивача, але й до 13 фізичних осіб та 94 інших юридичних осіб (загалом 13 фізичних та 95 юридичних осіб). Включення позивача до цього переліку відбулося на підставі конкретної інформації про обставини, які стосуються саме його діяльності та зв`язків.
286. Позивач не навів жодних доказів того, що до інших осіб, які перебували б у аналогічній ситуації, санкції не застосовувалися. Навпаки, матеріали справи свідчать про те, що санкційна політика України здійснюється послідовно щодо всіх осіб, діяльність яких створює загрози національній безпеці, незалежно від їх громадянства, місця проживання чи інших формальних ознак.
287. Отож четверта ознака свавілля - дискримінаційний характер рішення - не встановлена.
Перевірка на використання повноважень за призначенням
288. Велика Палата встановила, що санкції до позивача застосовано з метою, встановленою Законом № 1644-VII, а саме з метою захисту національних інтересів, національної безпеки, суверенітету і територіальної цілісності України.
289. Жодних обставин, які б свідчили про те, що фактично рішення спрямоване на досягнення інших цілей (наприклад, політичного переслідування, перешкоджання економічній конкуренції, помсти тощо), не встановлено. Мета застосування санкцій є легітимною та відповідає завданням, покладеним на РНБО та Президента України Конституцією та законами України.
290. Отож п`ята ознака свавілля - використання повноважень з метою, відмінною від встановленої законом, - відсутня.
Перевірка на пропорційність заходу
291. Велика Палата здійснила детальну перевірку пропорційності застосованих до позивача санкцій, результати якої викладено вище у цій постанові.
292. Відповідно до результатів цієї перевірки Велика Палата дійшла висновку, що застосовані санкції є пропорційними легітимній меті захисту національної безпеки України. Санкції мають тимчасовий характер, не позбавляють позивача права власності на майно, передбачають можливість дострокового скасування та є виправданими з огляду на встановлені обставини.
293. Позивач не несе індивідуального і непомірного тягаря. Обмеження його прав є співмірними з легітимною метою та не виходять за межі того, що є потрібним для досягнення цієї мети в умовах збройної агресії проти України.
294. Отож шоста ознака свавілля - явна непропорційність заходу - не встановлена.
Перевірка на врахування істотних обставин справи
295. Велика Палата встановила, що під час ухвалення рішення про застосування санкцій до позивача СБУ, РНБО та Президент України врахували всі істотні обставини справи, які мали значення для оцінки потенційних загроз національній безпеці.
296. Аргументи позивача про те, що він є українською юридичною особою, створеною на території України, з бенефіціаром і директором - громадянином України, що подання ним скарг до АМКУ здійснювалося у передбаченому законом порядку, а також про статистику розгляду цих скарг, були предметом розгляду, втім не змінили висновку про наявність підстав для застосування санкцій, оскільки, як зазначено вище, оцінка загроз національній безпеці здійснюється на підставі всієї сукупності обставин, а не лише формальних критеріїв або показників окремих аспектів господарської діяльності.
297. Компетентні органи не проігнорували будь-які істотні обставини, а дійшли обґрунтованого висновку про те, що наявна інформація про позивача дає підстави для застосування до нього превентивних обмежувальних заходів у виді санкцій.
298. Отож сьома ознака свавілля - необґрунтоване ігнорування істотних обставин справи - не встановлена.
Загальний висновок про відсутність свавілля
299. За результатами всебічної перевірки оскаржуваного рішення про застосування санкцій до позивача за критеріями, що характеризують свавілля, Велика Палата виснує про відсутність будь-яких ознак свавільного характеру цього рішення.
(6) Перевірка забезпечення права на ефективний судовий захист. Індивідуалізація обґрунтування Указу та компенсаторний характер судового перегляду
300. Велика Палата звертає окрему увагу на питання ефективного судового захисту, зокрема індивідуалізації рішення про застосування санкцій, оскільки саме цей аспект став предметом критики ЄСПЛ у рішенні від 16 жовтня 2025 року у справі «ТОВ «М.С.Л.» проти України».
301. У наведеному рішенні ЄСПЛ зауважив, що рішення РНБО не містили індивідуалізованих обґрунтувань, а механічно відтворювали всі підстави для застосування різних обмежень, встановлених у відповідному розділі 
Закону № 1644-VII, без пояснення того, як саме вони застосовуються до конкретної особи (пункт 98 рішення). ЄСПЛ наголосив, що хоча за конкретних обставин могло бути прийнятним, щоб оскаржувані рішення не включали всі фактичні та правові деталі, було важливо, щоб особа мала можливість з`ясувати суть причин їх накладення та підготувати свою правову аргументацію.
302. Велика Палата погоджується з тим, що тексти рішення РНБО від 15 квітня 2021 року та Указу Президента України № 169/2021 містять стандартне формулювання підстав для застосування санкцій шляхом посилання на пункт 1 частини першої статті 3 Закону № 1644-VII без конкретизації, які саме дії позивача створюють загрозу національній безпеці. 
303. Проте, Велика Палата наголошує, що відсутність детального індивідуального обґрунтування безпосередньо в тексті публічного акта (рішення РНБО та указу Президента) не є автоматичною ознакою свавільного чи незаконного рішення за таких умов:
- коли обґрунтування наявне в матеріалах, на підставі яких ухвалювалося рішення (пропозиції СБУ, супровідні документи, аналітичні висновки, експертні матеріали тощо);
- коли особа, щодо якої застосовано санкції, отримала реальну можливість ознайомитися з цими матеріалами в межах судового оскарження та ефективно реалізувати право на захист;
- коли суд, здійснюючи повноцінний перегляд, самостійно дослідив ці матеріали та переконався в наявності конкретних підстав, пов`язаних саме з цією особою.
304. Велика Палата зазначає, що відсутність детального обґрунтування безпосередньо в тексті рішення РНБО та указу Президента України сама собою не свідчить про свавільний характер рішення, якщо таке обґрунтування існує в матеріалах, на підставі яких ухвалено рішення, та за умови, що особа має можливість ознайомитися з цими матеріалами у судовому порядку та ефективно оскаржити рішення.
305. У цій справі позивач скористався правом на судовий захист, його представник отримав допуск до матеріалів справи, включаючи службову інформацію, що містять конкретну інформацію про підстави для застосування санкцій. У процесі судового розгляду позивач мав можливість ознайомитися з цими матеріалами, надати свої пояснення та заперечення.
306. До того ж у цій постанові Велика Палата здійснила повноцінну перевірку індивідуальних обставин, які стосуються позивача, та встановила, що рішення про застосування до нього санкцій базується на конкретній інформації про його діяльність і зв`язки, а не на шаблонних припущеннях.
307. Велика Палата наголошує, що в умовах збройної агресії проти України, коли санкції застосовуються до сотень осіб одночасно як превентивний захід національної безпеки, вимога включення детального індивідуального обґрунтування до тексту кожного рішення РНБО могла б призвести до розголошення відомостей, що становлять державну таємницю, та підірвати ефективність санкційної політики держави.
308. Водночас наявність такого обґрунтування в матеріалах, які стали підставою для ухвалення рішення, та забезпечення доступу до них у судовому провадженні (з дотриманням режиму захисту службової інформації) дозволяє досягти балансу між необхідністю захисту державної таємниці та правом особи на ефективний судовий захист.
309. У цій справі зазначений баланс досягнуто, оскільки позивач через представника отримав доступ до фактичного обґрунтування санкцій, а суд провів повноцінну перевірку індивідуальних обставин та підтвердив наявність конкретних підстав для застосування обмежувальних заходів саме до цієї особи.
310. Отож, незважаючи на формальність викладу підстав у тексті рішення РНБО та Указу № 169/2021, відсутність індивідуалізації в самому акті не є ознакою свавілля згідно з обставинами цієї справи, оскільки реальне індивідуальне обґрунтування, наявне в матеріалах справи, стало предметом судового дослідження та забезпечило позивачу можливість ефективно реалізувати право на судовий захист.
311. Велика Палата констатує, що представник позивача у своїй апеляційній скарзі та під час судового розгляду навів адекватні, послідовні та обґрунтовані аргументи щодо відсутності, на його думку, достатніх підстав для застосування санкцій, необхідності індивідуалізованого обґрунтування рішення та пропорційності втручання у права позивача, що стало підставою для відкриття апеляційного провадження та всебічного перегляду справи Великою Палатою.
312. Отже, Велика Палата доходить висновку, що в цій справі було забезпечено ефективний судовий захист прав позивача відповідно до статті 55 Конституції України та статті 13 Конвенції, а вимоги правовладдя та стандартів ЄСПЛ щодо доступу до суті підстав застосування санкцій дотримано.
Загальні висновки щодо обґрунтованості застосування санкцій
313. Президент України в межах наданих йому дискреційних повноважень здійснив оцінку наявних та потенційних ризиків для національної безпеки і зробив висновок про доцільність уведення рішення РНБО в дію з метою захисту національних інтересів України.
314. Велика Палата, здійснивши повноцінну перевірку фактичних підстав, правової обґрунтованості та пропорційності застосування санкцій до позивача відповідно до стандартів, викладених у цій постанові, зробила висновок, що під час ухвалення оскаржуваного Указу № 169/2021 Президент України не вийшов за межі наданих йому дискреційних повноважень, реалізував їх у спосіб, встановлений законами України, на підставі достатньої фактичної основи та з дотриманням необхідного балансу між несприятливими наслідками для прав позивача і легітимною метою захисту національної безпеки. Таке рішення Президента України не має ознак свавільного.
315. Тому Велика Палата погоджується з висновком суду першої інстанції про те, що немає правових підстав для задоволення позову, і робить такий висновок на підставі повноцінної перевірки обґрунтованості застосування санкцій відповідно до стандартів судового перегляду, визначених з урахуванням рішення ЄСПЛ у справі «ТОВ «М.С.Л.» проти України».
316. Президент України, РНБО і СБУ, враховуючи потребу невідкладного та ефективного реагування на наявні та потенційні загрози, використали свої повноваження з належною метою, а саме захисту національних інтересів, національної безпеки, суверенітету і територіальної цілісності України.
317. Ураховуючи викладене, Велика Палата вважає, що Президент України, видавши Указ № 169/2021 в оскаржуваній позивачем частині, діяв у межах своїх конституційних повноважень, у порядку та на підставі законодавства України, з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення, тобто пропорційно.
318. Отже, в обсязі встановлених у цій справі обставин, з огляду на право, що підлягає застосуванню до спірних правовідносин, Велика Палата погоджується з висновком суду першої інстанції про невстановлення правових підстав для задоволення позовних вимог, проте з інших мотивів.
319. Апелянт стверджував, що не вчиняв жодних дій, які б могли потенційно бути сприйняті як загроза національній безпеці. Велика Палата зазначає, що наведені позивачем обставини самі собою не спростовують наявності підстав для застосування до нього санкцій відповідно до Закону № 1644-VII, установлених у результаті повноцінного судового перегляду, здійсненого в цій постанові.
320. Інші доводи та міркування, викладені в апеляційній скарзі, також не спростовують правильності висновків суду першої інстанції (з урахуванням уточнень, викладених у цій постанові), а тому не можуть бути підставою для скасування оскаржуваного судового рішення.
Висновки за результатами розгляду апеляційної скарги
321. Відповідно до пункту 2 частини першої статті 315 КАС України за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення суду першої інстанції суд апеляційної інстанції має право скасувати судове рішення повністю або частково і ухвалити нове судове рішення у відповідній частині або змінити судове рішення.
322. Згідно з пунктом 4 частини першої статті 317 КАС України підставами для скасування судового рішення суду першої інстанції повністю або частково та ухвалення нового рішення у відповідній частині або зміни рішення є неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права.
323. Неправильним застосуванням норм матеріального права вважається: неправильне тлумачення закону або застосування закону, який не підлягає застосуванню, або незастосування закону, який підлягав застосуванню (абзац перший частини другої статті 317 КАС України).
324. Зміна судового рішення може полягати в доповненні або зміні його мотивувальної та (або) резолютивної частини (частина четверта статті 317 КАС України).
325. Велика Палата зазначає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та дійшов вірного висновку про відсутність підстав для задоволення позову. Проте у мотивувальній частині рішення суд першої інстанції не здійснив повноцінної перевірки наявності достатньої фактичної основи для висновку про існування реальної чи потенційної загрози з боку позивача, а судовий перегляд значною мірою обмежився формальною перевіркою повноважень та процедури введення санкцій в дію.
326. Такий підхід, хоча й не призвів до неправильного вирішення спору по суті в цій конкретній справі, не відповідає уточненим стандартам судового перегляду, сформульованим у цій постанові з урахуванням висновків ЄСПЛ у рішенні від 16 жовтня 2025 року у справі «ТОВ «М.С.Л.» проти України».
327. Водночас Велика Палата, самостійно дослідивши матеріали справи в повному обсязі, включаючи документи для службового користування, виснувала про наявність у справі достатньої фактичної основи для застосування санкцій до позивача. Обставини, встановлені в матеріалах СБУ, у сукупності обґрунтовано свідчать про потенційну загрозу національним інтересам і національній безпеці України в розумінні пункту 1 частини першої статті 3 Закону № 1644-VII.
328. Отже, хоча мотивування рішення суду першої інстанції потребує уточнення та доповнення з урахуванням викладених у цій постанові стандартів судового перегляду, кінцевий висновок суду про відмову в задоволенні позову є правильним і ґрунтується на матеріалах справи.
329. З урахуванням викладеного Велика Палата виснує, що немає підстав для скасування рішення суду першої інстанції та ухвалення нового рішення. Неправильне застосування норм матеріального права у мотивувальній частині рішення суду першої інстанції не вплинуло на правильність резолютивної частини рішення та не призвело до неправильного вирішення спору по суті. Апеляційна скарга підлягає частковому задоволенню шляхом зміни мотивувальної частини рішення суду першої інстанції. Натомість резолютивну частину цього рішення потрібно залишити без змін.
330. Пункти 76-85 цієї постанови містять інформацію з обмеженим доступом.
Керуючись статтями 266, 308, 310, 315, 317, 322, 325 Кодексу адміністративного судочинства України, Велика Палата Верховного Суду
ПОСТАНОВИЛА:
1. Апеляційну скаргу Товариства з обмеженою відповідальністю «Граніт-001»задовольнити частково.
2. Рішення Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 07 жовтня 2025 року в адміністративній справі № 9901/130/21 змінити, виклавши мотивувальну частину зазначеного рішення у редакції цієї постанови.
3. У решті рішення Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 07 жовтня 2025 року залишити без змін.
Постанова суду набирає законної сили з дати її ухвалення та оскарженню не підлягає.

Головуючий  С. О. Погрібний

Суддя-доповідач О. В. Кривенда

Судді:  О. О. Банасько Н. М. Мартинюк

О. В. Білоконь К. М. Пільков

О. Л. Булейко Н. С. Стефанів

О. А. Губська Т. Г. Стрелець

А. А. Ємець О. В. Ступак

В. В. Король І. В. Ткач

М. В. Мазур В. Ю. Уркевич

Постанову оформив суддя Погрібний С. О. в порядку частини третьої статті 321 КАС України.