ЖИТОМИРСЬКИЙ ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

Р І Ш Е Н Н Я 
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ 

10 липня 2026 року м. Житомир справа № 240/15943/26
категорія 108120000

Житомирський окружний адміністративний суд у складі судді Леміщака Д.М., розглянувши у письмовому провадженні адміністративну справу за позовом дочірнього підприємства "Радомишльський лісгосп АПК" Житомирського обласного комунального агролісогосподарського підприємства "Житомироблагроліс" Житомирської обласної ради до Управління Західного офісу Держаудитслужби в Тернопільській області про визнання протиправним та скасування висновку, 

встановив:

До Житомирського окружного адміністративного суду звернулося дочірнє підприємство "Радомишльський лісгосп АПК” Житомирського обласного комунального агролісогосподарського підприємства ”Житомироблагроліс” Житомирської обласної ради із позовною заявою, в якій просить визнати протиправним та скасувати висновок Управління Західного офісу Держаудитслужби в Тернопільській області про результати моніторингу процедури закупівлі UA-2026-01-26-017190-а від 24.02.2026.
Позовні вимоги обґрунтовані тим, що 08.01.2026 між дочірнім підприємством "Радомишльський лісгосп АПК" Житомирського обласного комунального агролісогосподарського підприємства "Житомироблагроліс" Житомирської обласної ради та ТОВ "КРЄОН" укладено договір № 601 про надання послуг із заготівлі деревини. 26.01.2026 позивач опублікував у системі закупівель звіт про укладення договору. 05.02.2026 Управління Західного офісу Держаудитслужби в Тернопільській області розмістило повідомлення про початок моніторингу процедури закупівлі. Позивач надав пояснення щодо закупівлі. 24.02.2026 управління опублікувало висновок про результати моніторингу, у якому визнало позивача замовником у розумінні Закону України "Про публічні закупівлі" через частку комунальної власності понад 50 відсотків у статутному капіталі. У висновку встановлено порушення пунктів 5 та 10 Особливостей № 1178 через укладення договору без проведення відкритих торгів. Позивач вважає, що його діяльність має комерційний характер, спрямована на отримання прибутку на конкурентному ринку, не фінансується з бюджету та не забезпечує потреби держави чи територіальної громади на некомерційній основі. Тобто позивач не є замовником і не зобов`язаний проводити закупівлю через систему Прозорро. 
Ухвалою Житомирського окружного адміністративного суду від 19.05.2026 вказану позовну заяву прийнято до розгляду, відкрито провадження в адміністративній справі та вирішено розглядати справу за правилами спрощеного позовного провадження без повідомлення (виклику) сторін у судове засідання (у письмовому провадженні).
У відзиві на позовну заяву, поданому до суду 02.06.2026, відповідач зазначив, що 05.02.2026 Управління Західного офісу Держаудитслужби в Тернопільській області видало наказ про початок моніторингу закупівлі UA-2026-01-26-017190-а. Під час моніторингу проаналізовано річний план, звіт про договір, пояснення позивача від 11.02.2026, 19.02.2026 та 23.02.2026. Відповідач дійшов висновку, що позивач є замовником, оскільки забезпечує потреби територіальної громади в сфері лісового господарства, статутний капітал має комунальну частку понад 50 відсотків, діяльність не є виключно комерційною. 08.01.2026 позивач уклав договір № 601 на суму 15612420,00 грн. без відкритих торгів, що порушує пункти 5 та 10 Особливостей № 1178. У висновку від 24.02.2026 відповідач зобов`язав позивача припинити зобов`язання за договором. Відповідач вважає, що моніторинг проведено правомірно, висновок відповідає законодавству, а позов не підлягає задоволенню. 
Розглянувши за правилами спрощеного позовного провадження без проведення судового засідання та виклику учасників справи (у письмовому провадженні) з особливостями, визначеними статтями 257-262 Кодексу адміністративного судочинства України, матеріали та з`ясувавши всі обставини адміністративної справи, які мають юридичне значення для розгляду та вирішення спору по суті, дослідивши наявні у справі докази у їх сукупності, суд встановив таке.
08.01.2026 між дочірнім підприємством "Радомишльський лісгосп АПК" Житомирського обласного комунального агролісогосподарського підприємства "Житомироблагроліс" Житомирської обласної ради, яке діє як юридична особа, створена для здійснення господарської діяльності у сфері лісового господарства, та товариством з обмеженою відповідальністю "КРЄОН" укладено договір № 601 про надання послуг із заготівлі деревини, що стало підставою для подальших процедурних дій у сфері публічних закупівель. 
26.01.2026 дочірнє підприємство "Радомишльський лісгосп АПК" Житомирського обласного комунального агролісогосподарського підприємства "Житомироблагроліс" Житомирської обласної ради опублікувало в електронній системі закупівель за номером UA-2026-01-26-017190-а звіт про укладення вказаного договору про закупівлю без застосування процедури відкритих торгів, чим виконало вимоги чинного законодавства щодо оприлюднення інформації про укладені договори. 
05.02.2026 Управління Західного офісу Держаудитслужби в Тернопільській області прийняло рішення про початок моніторингу процедури закупівлі UA-2026-01-26-017190-а на підставі виявлених ознак можливих порушень законодавства у сфері публічних закупівель в оприлюдненій інформації, про що було розміщено відповідне повідомлення в електронній системі закупівель. 
На запити Управління Західного офісу Держаудитслужби в Тернопільській області в межах проведення моніторингу дочірнє підприємство "Радомишльський лісгосп АПК" Житомирського обласного комунального агролісогосподарського підприємства "Житомироблагроліс" Житомирської обласної ради надало відповідні пояснення та документи щодо обставин укладення договору. 
24.02.2026 Управління Західного офісу Держаудитслужби в Тернопільській області опублікувало висновок про результати моніторингу процедури закупівлі, у якому встановило порушення позивачем вимог пунктів 5 та 10 Особливостей № 1178, визнало дочірнє підприємство "Радомишльський лісгосп АПК" Житомирського обласного комунального агролісогосподарського підприємства "Житомироблагроліс" Житомирської обласної ради замовником у розумінні Закону України "Про публічні закупівлі" та зобов`язало вжити заходів щодо припинення зобов`язань за договором № 601 від 08.01.2026. 
Вважаючи висновок Управління Західного офісу Держаудитслужби в Тернопільській області від 24.02.2026 протиправним, дочірнє підприємство "Радомишльський лісгосп АПК" Житомирського обласного комунального агролісогосподарського підприємства "Житомироблагроліс" Житомирської обласної ради звернулося до суду.
Дослідивши матеріали справи, всебічно і повно з`ясувавши всі фактичні обставини справи, об`єктивно оцінивши докази, які мають значення для розгляду справи і вирішення спору по суті, суд дійшов таких висновків.
Відповідно до частини 2 статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Правові та організаційні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні регламентовано Законом України "Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні" від 26.01.1993 № 2939-XII (далі - Закон № 2939-ХІІ).
Згідно з частиною 1 статті 1 цього Закону здійснення державного фінансового контролю забезпечує центральний орган виконавчої влади, уповноважений Кабінетом Міністрів України на реалізацію державної політики у сфері державного фінансового контролю (далі орган державного фінансового контролю).
Постановою Кабінету Міністрів України від 28.10.2015 № 868 "Про утворення Державної аудиторської служби України", яка набрала чинності 03.11.2015, утворено Державну аудиторську службу України як центральний орган виконавчої влади, діяльність якого спрямовується та координується Кабінетом Міністрів України через Міністра фінансів, реорганізувавши Державну фінансову інспекцію шляхом перетворення.
Відповідно до пункту 1 Положення про Державну аудиторську службу України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 03.02.2016 № 43 (далі - Положення № 43), Державна аудиторська служба України (Держаудитслужба) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України та який забезпечує формування і реалізує державну політику у сфері державного фінансового контролю.
Пунктом 9 Положення № 43 визначено, що Держаудитслужба в межах повноважень, передбачених законом, на основі і на виконання Конституції та законів України, актів Президента України та постанов Верховної Ради України, прийнятих відповідно до Конституції та законів України, актів Кабінету Міністрів України видає накази, організовує та контролює їх виконання.
Згідно з пунктом 7 цього Положення Держаудитслужба здійснює свої повноваження безпосередньо і через утворені в установленому порядку міжрегіональні територіальні органи.
Територіальна компетенція структурного підрозділу Держаудитслужби, який виступає Відповідачем у цій справі, встановлена Положенням про Управління Західного офісу Держаудитслужби в Тернопільській області, затвердженим наказом Західного офісу Держаудитслужби від 10.12.2025 № 274, пунктом 3 якого визначено, що основним завданням Управління є реалізація повноважень Офісу на території області місцезнаходження такого управління, а також на території інших областей за дорученням Голови Держаудитслужби та його заступників.
Відповідно до статті 5 Закону № 2939-ХІІ контроль за дотриманням законодавства у сфері закупівель здійснюється шляхом проведення моніторингу закупівлі у порядку, встановленому Законом України "Про публічні закупівлі", проведення перевірки закупівель, а також під час державного фінансового аудиту та інспектування. Перевірка закупівель у замовників проводиться за місцезнаходженням юридичної особи, що перевіряється, чи за місцем розташування об`єкта права власності, щодо якого проводиться перевірка, і полягає у документальному та фактичному аналізі дотримання замовником законодавства про закупівлі. Результати перевірки закупівель викладаються в акті перевірки закупівель. Моніторинг закупівлі здійснюється за місцезнаходженням органу державного фінансового контролю.
Матеріальні правовідносини сторін у цій справі регулюються Законом України "Про публічні закупівлі" від 25.12.2015 № 922-VIII (далі - Закон № 922-VIII), який визначає правові та економічні засади здійснення закупівель товарів, робіт і послуг для забезпечення потреб держави, територіальних громад та об`єднаних територіальних громад.
16.08.2022 Верховної Радою України прийнято Закон України "Про внесення змін до Закону України "Про публічні закупівлі" та інших законодавчих актів України щодо здійснення оборонних та публічних закупівель на період дії правового режиму воєнного стану" № 2526-ІХ, який набрав чинності з 10.09.2022, пунктом 2 якого розділ Х "Прикінцеві та перехідні положення" Закону України № 922-VIII доповнено пунктом 37 такого змісту: "Установити, що на період дії правового режиму воєнного стану в Україні та протягом 90 днів з дня його припинення або скасування особливості здійснення закупівель товарів, робіт і послуг для замовників, передбачених цим Законом, визначаються Кабінетом Міністрів України із забезпеченням захищеності таких замовників від воєнних загроз.".
На реалізацію наведеної бланкетної норми 12.10.2022 Уряд прийняв постанову № 1178, якою затвердив Особливості.
Стаття 5 Закону № 922-VIII закріплює принципи здійснення публічних закупівель, до яких віднесено добросовісну конкуренцію серед учасників, максимальну економію, ефективність та пропорційність, відкритість та прозорість на всіх стадіях закупівель, недискримінацію учасників та рівне ставлення до них, об`єктивну та неупереджену оцінку тендерних пропозицій, запобігання корупційним діям і зловживанням. Наведені принципи, встановлюючи зміст і мету правового регулювання публічних закупівель, водночас окреслюють і межі кола суб`єктів, на яких поширюється відповідний обов`язок: законодавець поширює обов`язок конкурентного відбору контрагентів не на будь-яку юридичну особу з елементом державної чи комунальної участі, а виключно на суб`єктів, які об`єктивно забезпечують потреби держави чи територіальної громади поза умовами конкурентного ринку, оскільки саме за таких умов відсутність конкурентної процедури здатна найбільш істотно позначитися на ефективності та прозорості витрачання ресурсів, що перебувають під публічним контролем. 
Згідно з пунктом 10 Особливостей № 1178 замовники здійснюють закупівлі товарів і послуг, вартість яких становить або перевищує 100 тисяч гривень, шляхом застосування відкритих торгів у порядку, визначеному пунктом 12-1 цих особливостей або розділом "Порядок проведення відкритих торгів" цих особливостей, та/або шляхом використання електронного каталогу для закупівлі товару відповідно до порядку, встановленого постановою Кабінету Міністрів України від 14.09.2020 № 822 "Про затвердження Порядку формування та використання електронного каталогу", з урахуванням положень, визначених цими особливостями, та/або в порядку, передбаченому пунктом 8 цих особливостей.
Кореспондуючою до наведеної вимоги є заборона, встановлена пунктом 5 Особливостей № 1178, за змістом якої замовникам забороняється придбання товарів, робіт і послуг до/без проведення процедури закупівлі відкритих торгів чи використання електронного каталогу (у разі закупівлі товару), визначеної цими особливостями, а також укладення договорів про закупівлю, які передбачають оплату замовником товарів, робіт і послуг до/без проведення зазначеної процедури, крім випадків, передбачених пунктами 9 і 13 цих особливостей, що встановлюють вичерпний перелік підстав для здійснення закупівлі без застосування відкритих торгів. 
Наслідки порушення наведеної заборони визначено підпунктом 1 пункту 21 Особливостей № 1178, згідно з яким договір про закупівлю є нікчемним у разі, якщо замовник уклав такий договір з порушенням вимог, визначених пунктом 5 цих особливостей. Суд звертає увагу, що застосування наведених приписів, включно з наслідком у вигляді нікчемності договору, обумовлене наявністю в особи, яка уклала такий договір, статусу замовника, оскільки поза межами цього статусу зазначені норми на суб`єкта господарювання не поширюються.
Суд також звертає увагу, що протягом усього періоду, який охоплюється предметом спору в цій справі, - з моменту укладення спірного договору 08.01.2026 і до дати затвердження оскаржуваного висновку 24.02.2026, - в Україні безперервно діяв правовий режим воєнного стану, введений Указом Президента України від 24.02.2022 № 64/2022 і продовжений, зокрема, Указом Президента України від 12.01.2026 № 40/2026, затвердженим Законом України від 14.01.2026 № 4757-IX, згідно з яким строк дії воєнного стану в Україні продовжено з 03.02.2026 на 90 діб. 
Отже, протягом усього юридично значущого для цієї справи періоду Особливості № 1178 підлягали б застосуванню як спеціальний нормативно-правовий акт, що визначає порядок здійснення публічних закупівель, якби Позивач мав статус замовника, і жодна із сторін не заперечує застосовність цього акта до суб`єктів, які таким статусом наділені.
Безпосередній порядок здійснення моніторингу процедури закупівлі визначено статтею 8 Закону № 922-VIII. Частиною другою цієї статті встановлено вичерпний перелік підстав для прийняття рішення про початок моніторингу процедури закупівлі, серед яких - виявлення органом державного фінансового контролю ознак порушення (порушень) законодавства у сфері публічних закупівель в інформації, оприлюдненій в електронній системі закупівель. Відповідно до частини третьої цієї статті повідомлення про прийняття рішення про початок моніторингу процедури закупівлі орган державного фінансового контролю оприлюднює в електронній системі закупівель протягом двох робочих днів з дня прийняття такого рішення із зазначенням підстави для здійснення моніторингу. Строк здійснення моніторингу процедури закупівлі, згідно з частиною четвертою статті 8 Закону № 922-VIII, не може перевищувати 15 робочих днів з наступного робочого дня від дати оприлюднення повідомлення про початок моніторингу процедури закупівлі в електронній системі закупівель.
За результатами моніторингу закупівлі посадова особа органу державного фінансового контролю складає та підписує висновок про результати моніторингу закупівлі, який затверджується керівником органу державного фінансового контролю або його заступником і підлягає оприлюдненню в електронній системі закупівель протягом трьох робочих днів з дня його складення (частина шоста статті 8 Закону № 922-VIII). 
Обов`язкові реквізити такого висновку визначені частиною сьомою статті 8 Закону № 922-VIII, згідно з якою у висновку обов`язково зазначаються найменування, місцезнаходження та ідентифікаційний код замовника, щодо якого здійснювався моніторинг; назва предмета закупівлі та його очікувана вартість; унікальний номер оголошення про проведення закупівлі; опис порушення (порушень) законодавства у сфері публічних закупівель, виявленого за результатами моніторингу; зобов`язання щодо усунення порушення (порушень) законодавства у сфері публічних закупівель.
Дотичними до предмета спору є також окремі приписи цивільного законодавства. 
Частиною другою статті 81 Цивільного кодексу України встановлено, що юридична особа публічного права створюється розпорядчим актом Президента України, органу державної влади, органу влади Автономної Республіки Крим або органу місцевого самоврядування. 
Стаття 215 Цивільного кодексу України розрізняє нікчемні та оспорювані правочини: підстава недійсності нікчемного правочину встановлюється законом, і в такому разі визнання недійсним такого правочину судом не вимагається, тоді як оспорюваний правочин може бути визнаний недійсним лише за рішенням суду. 
Водночас статтею 627 Цивільного кодексу України закріплено принцип свободи договору, згідно з яким сторони є вільними в укладенні договору, виборі контрагента та визначенні умов договору з урахуванням вимог цього Кодексу, інших актів цивільного законодавства, звичаїв ділового обороту, вимог розумності та справедливості.
Окремо суд звертає увагу на приписи частини одинадцятої статті 60 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" від 21.05.1997 № 280/97-ВР, на яку посилається позивач в обґрунтування власної правової позиції. Цією нормою встановлено особливий, спрощений порядок оприлюднення інформації про укладені договори для господарських товариств, які не є замовниками у розумінні Закону № 922-VIII і в статутному капіталі яких понад 50 відсотків акцій (часток) належать територіальній громаді або іншій юридичній особі з аналогічною структурою власності: за умови вартості предмета закупівлі товару чи послуги від 200 тисяч гривень або робіт - від 1,5 мільйона гривень, такі товариства повинні мати затверджене положення про здійснення закупівель, оприлюднювати оголошення про закупівлю на власному веб-сайті та оприлюднювати на веб-порталі уповноваженого органу звіт про укладення відповідного договору. Застосування цієї норми, як прямо випливає з її тексту, обумовлене двома сукупними передумовами: суб`єкт не повинен підпадати під ознаки замовника за статтею 2 Закону № 922-VIII, і за організаційно-правовою формою він повинен бути суб`єктом господарювання з переважною часткою комунальної (державної) власності.
Вирішуючи спір по суті заявлених вимог, суд виходить з того, що предметом судового розгляду у цій справі є перевірка законності індивідуального акта суб`єкта владних повноважень - висновку Управління Західного офісу Держаудитслужби в Тернопільській області про результати моніторингу процедури закупівлі UA-2026-01-26-017190-a від 24.02.2026, яким Відповідач встановив порушення Позивачем вимог пунктів 5 та 10 Особливостей здійснення публічних закупівель товарів, робіт і послуг для замовників, передбачених Законом України "Про публічні закупівлі", на період дії правового режиму воєнного стану в Україні та протягом 90 днів з дня його припинення або скасування, затверджених постановою Кабінету Міністрів України від 12.10.2022 № 1178, та зобов`язав позивача вжити заходів щодо усунення виявленого порушення шляхом припинення зобов`язань за договором від 08.01.2026 № 601. 
Відповідно до пункту 11 частини першої статті 1 Закону № 922-VIII замовниками є суб`єкти, визначені згідно зі статтею 2 цього Закону, які здійснюють закупівлі товарів, робіт і послуг відповідно до цього Закону.
Пунктом 14 частини першої статті 1 Закону № 922-VIII моніторинг процедури закупівлі визначено як аналіз дотримання замовником законодавства у сфері публічних закупівель під час проведення процедури закупівлі, укладення договору про закупівлю та протягом його дії з метою запобігання порушенням законодавства у сфері публічних закупівель.
Коло суб`єктів, на яких поширюється статус замовника, встановлено статтею 2 Закону № 922-VIII. 
Відповідно до пунктів 1 та 2 частини першої цієї статті замовниками є органи державної влади, органи місцевого самоврядування та органи соціального страхування. 
Разом із тим законодавець не обмежився виключно суб`єктами публічної адміністрації у вузькому розумінні, а поширив статус замовника й на юридичних осіб, які не є органами влади, за умови одночасної наявності визначених законом ознак.
Так, згідно з абзацом четвертим пункту 3 частини першої статті 2 Закону № 922-VIII до замовників, які здійснюють закупівлі відповідно до цього Закону, належать юридичні особи, які є підприємствами, установами, організаціями (крім тих, які визначені у пунктах 1 і 2 цієї частини) та їх об`єднання, які забезпечують потреби держави або територіальної громади, якщо така діяльність не здійснюється на промисловій чи комерційній основі, за наявності однієї з таких ознак:
- юридична особа є розпорядником, одержувачем бюджетних коштів;
- органи державної влади чи органи місцевого самоврядування або інші замовники володіють більшістю голосів у вищому органі управління юридичної особи;
- у статутному капіталі юридичної особи державна або комунальна частка акцій (часток, паїв) перевищує 50 відсотків.
Із наведеної законодавчої конструкції вбачається, що вона побудована за принципом двох кумулятивних умов, друга з яких є альтернативною за своїм внутрішнім наповненням. Першою, обов`язковою для будь-якого випадку умовою є те, що юридична особа повинна забезпечувати потреби держави або територіальної громади, і робити це не на промисловій чи комерційній основі. Другою умовою, яка досліджується лише після встановлення виконання першої, є наявність хоча б однієї з трьох перелічених у законі додаткових ознак - бюджетного фінансування, контролю за управлінням або переважної державної чи комунальної частки у статутному капіталі. Відсутність першої умови унеможливлює визнання особи замовником незалежно від того, наскільки виразно у ній присутня будь-яка з додаткових ознак, позаяк системне тлумачення пункту 3 частини першої статті 2 Закону № 922-VIII не залишає підстав для протилежного висновку: сполучник "якщо" у структурі речення прямо пов`язує обов`язок здійснювати публічні закупівлі з відсутністю промислового чи комерційного характеру діяльності, а перелічені після цього ознаки лише конкретизують спосіб зв`язку такої діяльності з державою чи територіальною громадою.
Матеріалами справи підтверджується, і сторонами по суті не заперечується, що 08.01.2026 між позивачем та товариством з обмеженою відповідальністю "КРЄОН" укладено договір № 601 про надання послуг із заготівлі деревини на суму 15612420,00 грн, яким погоджено виконання послуг із лісосічних робіт за кодом ДК 021:2015: 77210000-5 - лісозаготівельні послуги, зокрема заготівлю та трелювання деревини. Зазначений договір укладено без застосування конкурентної процедури закупівлі. 
26.01.2026 позивач, самостійно визначивши власний статус як "підприємство, установа або організація, в тому числі міжнародна, що не належить до замовників", оприлюднив в електронній системі закупівель за номером UA-2026-01-26-017190-a звіт про договір про закупівлю, укладений без використання електронної системи закупівель.
За результатами аналізу оприлюдненої інформації Управління наказом від 05.02.2026 № 10-з прийняло рішення про початок моніторингу зазначеної закупівлі з підстави, передбаченої частиною другою статті 8 Закону № 922-VIII, а саме - у зв`язку з виявленням ознак порушення законодавства у сфері публічних закупівель в оприлюдненій інформації. 
Суд наголошує, що на цій стадії контрольної процедури від органу державного фінансового контролю не вимагається встановлення факту порушення як такого, а достатньо виявлення саме ознак можливого порушення за результатами аналізу відкритих даних електронної системи закупівель, а тому доводи, які б ставили під сумнів саму можливість ініціювання моніторингу за такою підставою, суд визнає непереконливими.
Перевіряючи компетенцію відповідача на здійснення моніторингу закупівлі, проведеної суб`єктом господарювання, який розташований на території Житомирської області, тоді як саме Управління розташоване і здійснює свою діяльність на території Тернопільської області, суд враховує, що така компетенція реалізована на підставі доручення Держаудитслужби від 05.02.2026 № 003100-18/1467-2026, копію якого долучено відповідачем до відзиву, що повністю відповідає механізму, передбаченому пунктом 3 Положення про Управління Західного офісу Держаудитслужби в Тернопільській області. Наведене доручення є достатньою правовою підставою для поширення територіальної компетенції Управління на закупівлю, оприлюднену позивачем, а позивач у позовній заяві не наводить самостійних доводів щодо відсутності територіальної чи предметної компетенції відповідача на проведення моніторингу, обмежуючись запереченнями по суті виявленого порушення. Так само не встановлено судом порушень процедурних вимог щодо строків здійснення моніторингу: моніторинг розпочато 05.02.2026, тривав до 24.02.2026, тобто в межах граничного п`ятнадцятиденного строку, встановленого частиною четвертою статті 8 Закону № 922-VIII, з урахуванням проміжних звернень відповідача до позивача за поясненнями від 6 та 16.02.2026, на які позивач надав відповіді 11, 19 та 203.02.2026. Оскаржуваний висновок за формою відповідає вимогам частин шостої і сьомої статті 8 Закону № 922-VIII щодо його затвердження та обов`язкових реквізитів. 
Отже, з точки зору дотримання зовнішньої, процедурної форми оскаржуваний акт вад не має; спір між сторонами стосується виключно правильності зробленого відповідачем висновку по суті - про наявність у позивача статусу замовника.
Центральним та по суті єдиним предметом спору між сторонами є те, чи є позивач замовником у розумінні пункту 3 частини першої статті 2 Закону № 922-VIII, оскільки саме від відповіді на це питання залежить, чи поширювався на спірну закупівлю обов`язок застосування конкурентної процедури, встановлений пунктом 10 Особливостей № 1178, і, відповідно, чи є правомірним похідний від стверджуваного порушення обов`язок, покладений на позивача оскаржуваним висновком. 
Позивач послідовно, як у поясненнях, наданих відповідачу під час моніторингу, так і в позовній заяві, стверджує, що не є замовником, оскільки здійснює діяльність на комерційній основі, спрямовану на отримання прибутку, не є розпорядником чи одержувачем бюджетних коштів і не залежить від бюджетного фінансування, що підтверджується довідкою Радомишльського управління Державної казначейської служби України в Житомирській області про відсутність бюджетного фінансування позивача протягом 2024-2026 років. 
Відповідач, своєю чергою, наполягає на тому що позивач є замовником, оскільки забезпечує реалізацію державної політики у сфері лісового господарства, виконує заходи з охорони, відтворення та використання лісових ресурсів, перебуває у сфері управління територіальної громади та використовує майно комунальної форми власності, а частка комунальної власності в майні позивача перевищує 50 відсотків.
Розв`язуючи це питання, суд враховує, що обидві сторони погоджуються з тим, що застосування пункту 3 частини першої статті 2 Закону № 922-VIII вимагає встановлення двох послідовних обставин: по-перше, чи забезпечує юридична особа потреби держави або територіальної громади не на промисловій чи комерційній основі, і лише по-друге, за умови ствердної відповіді на перше питання, чи наявна у такої особи хоча б одна з визначених законом додаткових ознак, при цьому встановлення другої з наведених ознак не має самостійного юридичного значення і не може підміняти собою встановлення першої, визначальної ознаки. 
Інакше кажучи, сама лише присутність комунальної частки у майні суб`єкта господарювання, хоч би вона й перевищувала 50 відсотків, не перетворює такий суб`єкт на замовника, якщо його діяльність об`єктивно здійснюється на промисловій чи комерційній основі. 
Відповідно, вирішальне значення для правильного вирішення спору має встановлення дійсного, а не лише текстуально задекларованого в установчому документі, характеру діяльності позивача, оцінюваного за сукупністю об`єктивних, документально підтверджених показників його фактичного господарського функціонування, а не за одними лише формулюваннями, обраними при складенні Статуту.
Судом досліджено Статут Дочірнього підприємства "Радомишльський лісгосп АПК" Житомирського обласного комунального агролісогосподарського підприємства "Житомироблагроліс" Житомирської обласної ради, затверджений наказом генерального директора ЖОКАП "Житомироблагроліс" від 15.08.2025 № 42 (далі - Статут), який було надано відповідачу самим позивачем під час моніторингу, а також інші надані позивачем докази. 
Пунктом 2.1 Статуту одержання прибутку від господарської діяльності підприємства прямо названо серед цілей створення позивача. 
Пунктом 3.3 Статуту закріплено, що Підприємство здійснює свою діяльність на засадах повного господарського розрахунку, самоокупності та самофінансування. 
Наведені положення кореспондують долученій позивачем довідці Радомишльського управління Державної казначейської служби України в Житомирській області, якою підтверджено, що позивач не отримував жодного бюджетного фінансування протягом 2024-2026 років, а також наданим позивачем аналізом ринкових цін на аналогічні послуги і калькуляцією витрат за спірним договором, які підтверджують формування ціни договору на загальних ринкових засадах, виходячи із середньоринкової вартості відповідних робіт, а не за регульованими тарифами чи в порядку, встановленому державою або органом місцевого самоврядування.
Відповідно до роз`яснення Міністерства економічного розвитку і торгівлі України від 29.04.2016 № 3302-06/12875-06, на яке посилаються обидві сторони, діяльність не є комерційною чи промисловою, якщо держава чи підконтрольні їй організації при забезпеченні певної суспільної потреби керуються іншими мотивами, ніж прибутковість, і водночас така діяльність не залежить від економічних ризиків і витрат на неї, оскільки держава наперед визначила мету організації, спосіб, умови та ціни (тарифи) здійснення такої діяльності. Натомість діяльність вважається такою, що здійснюється на промисловій чи комерційній основі, якщо потреби держави або територіальної громади забезпечуються в умовах ринку, якому притаманні конкуренція між продавцями, формування ціни під впливом попиту та пропозиції, самостійне прийняття суб`єктом господарських рішень і покладення на нього економічного ризику від господарської діяльності. 
Аналогічний підхід послідовно застосований і Верховним Судом, зокрема у постановах від 29.01.2026 у справі № 480/13690/23 та від 29.12.2022 у справі № 260/1666/19: застосування критеріїв державної чи комунальної частки у статутному капіталі та/або бюджетного фінансування можливе лише після аналізу господарської діяльності суб`єкта на предмет наявності чи відсутності промислового або комерційного характеру такої діяльності, і саме останній є визначальним, а не похідним показником. 
Застосовуючи наведені критерії до обставин цієї справи, суд вважає, що діяльність позивача відповідає ознакам промислового та комерційного, а не публічно-адміністративного характеру. Позивач не отримує бюджетного фінансування в жодній формі, що підтверджено документально і не спростовано відповідачем ані під час моніторингу, ані у відзиві на позов; ціна послуг, які позивач замовляє для забезпечення власної виробничої діяльності, та ціна продукції, яку позивач надалі реалізує, формуються на загальних ринкових засадах під впливом попиту та пропозиції, а не встановлюються державою чи органом місцевого самоврядування в порядку регулювання тарифів; позивач самостійно приймає господарські рішення щодо обсягів, способу та контрагентів заготівлі деревини, керуючись власними виробничими та економічними міркуваннями, що підтверджується наявними у матеріалах справи калькуляцією витрат і аналізом ринкових цін; усі економічні ризики, пов`язані з такою діяльністю, покладаються виключно на самого позивача, оскільки, здійснюючи діяльність на засадах повного господарського розрахунку, самоокупності та самофінансування, він не має іншого джерела покриття негативного фінансового результату, крім власних доходів від господарської діяльності. Наведена сукупність ознак цілком узгоджується з переліком властивостей конкурентного ринку, які, за роз`ясненням Міністерства економічного розвитку і торгівлі України та практикою Верховного Суду, свідчать про комерційний характер діяльності суб`єкта господарювання.
На відміну від цього, ознаки здійснення діяльності не на промисловій чи комерційній основі мали б місце, якби, наприклад, ціни на послуги чи продукцію позивача встановлювалися або погоджувалися уповноваженим державним органом чи органом місцевого самоврядування, якби позивач отримував бюджетні дотації для покриття різниці між собівартістю та регульованим тарифом, або якби обсяг та зміст господарських операцій позивача, включно з вибором контрагентів, визначався не самим позивачем, а вказівками засновника чи іншого органу управління майном. Жодна із зазначених обставин у цій справі не встановлена: навпаки, підтверджено ринковий характер ціноутворення, самостійність господарських рішень позивача та повна відсутність бюджетного фінансування, а відповідач не подав жодних доказів на спростування цих обставин.
Не спростовує наведеного висновку посилання відповідача на перелічені в пунктах 2.1, 5.2 та 5.3 Статуту завдання позивача, пов`язані з веденням обліку лісів, контролем за додержанням правил лісокористування, забезпеченням пожежної безпеки в лісах та охороною лісових ресурсів від незаконних рубок. 
Суд звертає увагу, що перелічені обов`язки не є специфічною ознакою, притаманною виключно позивачу як суб`єкту, що нібито виконує делеговані державою публічні функції, а становлять загальні, законодавчо визначені вимоги, які поширюються на будь-якого користувача лісових ресурсів в Україні незалежно від форми власності такого користувача, оскільки ведення лісового господарства є регульованою галуззю господарської діяльності, учасники якої зобов`язані дотримуватися встановлених правил лісокористування, забезпечувати протипожежні заходи та надавати звітність для цілей державного обліку лісового фонду. 
Такі регуляторні обов`язки є звичайним інструментом публічно-правового регулювання конкретної галузі господарювання і їх наявність у суб`єкта господарювання сама собою не перетворює комерційну за своєю суттю діяльність такого суб`єкта на діяльність із забезпечення потреб держави чи територіальної громади на непромисловій основі. 
Якщо дотримуватися протилежного підходу, будь-яке підприємство, що провадить діяльність у регульованій державою галузі та підпорядковується галузевим вимогам щодо звітності, безпеки чи ліцензування - у сферах природокористування, фармацевтики, енергетики, банківської діяльності тощо, - підлягало б визнанню замовником з одних лише міркувань підконтрольності галузевому регулятору, що суперечило б очевидному задуму законодавця, який пов`язав статус замовника не з наявністю галузевого регулювання як такого, а з відсутністю в діяльності суб`єкта ознак промислового чи комерційного характеру.
Суд також враховує, що визначення в пункті 2.1 Статуту мети діяльності позивача через формулювання про "здійснення державної політики щодо розвитку лісового та мисливського господарства" відображає загальну, декларативну редакцію установчого документа, історично притаманну установчим документам підприємств лісогосподарської галузі, і саме по собі не є достатнім для спростування об`єктивно встановлених судом ознак фактичного здійснення позивачем його господарської діяльності на комерційних засадах. 
Визначальне значення для кваліфікації суб`єкта як замовника має дійсний, а не формально задекларований характер його економічної діяльності, оскільки протилежний підхід надавав би пріоритет текстуальним формулюванням установчого документа над об`єктивними, документально підтвердженими показниками господарського функціонування підприємства, що не узгоджувалося б із суттю правового регулювання, спрямованого на розмежування дійсно ринкових суб`єктів господарювання від суб`єктів, покликаних забезпечувати суспільні потреби поза умовами конкурентного ринку.
Суд не залишає поза увагою й посилання відповідача на закріплення майна позивача на праві повного господарського відання, а не на праві приватної власності, як на обставину, що нібито виключає комерційний характер діяльності позивача. Проте належність майна суб`єкта господарювання територіальній громаді та закріплення його за таким суб`єктом на праві повного господарського відання є наслідком організаційно-правової форми та порядку заснування підприємства, а не самостійним показником характеру його господарської діяльності. 
Численні комунальні унітарні підприємства, майно яких так само закріплене на праві повного господарського відання чи оперативного управління, - зокрема ринки, готелі, підприємства торгівлі та побутового обслуговування, - здійснюють свою діяльність на очевидно комерційних, конкурентних засадах, і сама лише форма закріплення майна за такими підприємствами не перешкоджає визнанню їхньої діяльності комерційною. Так само й у цій справі використання позивачем комунального майна на праві повного господарського відання свідчить про організаційно-правову форму підприємства та джерело формування його майнової бази, але не спростовує встановлених судом об`єктивних ознак ведення позивачем господарської діяльності на промислових та комерційних засадах.
Аналогічно не спростовує висновку суду і передбачений пунктами 3.1-3.2 Статуту обов`язок позивача здійснювати діяльність відповідно до рішень Житомирської обласної ради, наказів засновника та власного Статуту, який затверджується засновником. Наведені положення відображають звичайний для дочірнього підприємства порядок корпоративного підпорядкування засновнику з питань затвердження установчих документів, призначення керівництва та стратегічного контролю за використанням комунального майна, що є характерним для внутрішньокорпоративних, майнових відносин між засновником і заснованою ним юридичною особою незалежно від комерційного чи некомерційного характеру діяльності останньої. 
Матеріали справи не містять жодних доказів того, що засновник позивача чи Житомирська обласна рада будь-яким чином визначали або погоджували ціну спірного договору, підбір контрагента - товариства з обмеженою відповідальністю "КРЄОН", обсяги чи спосіб виконання послуг із заготівлі деревини: усі ці питання, які і становлять зміст оперативної господарської діяльності позивача, вирішувалися позивачем самостійно, на власний розсуд, виходячи з власних виробничих потреб та економічних міркувань, що є визначальною ознакою комерційного, а не публічно-адміністративного характеру такої діяльності.
Оцінивши у сукупності зміст установчих документів позивача та наданих ним доказів фактичного здійснення господарської діяльності, суд доходить висновку, що визначальною, домінуючою ознакою діяльності позивача є її здійснення на промисловій та комерційній основі: без бюджетного фінансування, за цінами, сформованими ринковим шляхом, із самостійним прийняттям господарських рішень і покладенням економічного ризику на самого позивача. 
Наявність у Статуті окремих положень про здійснення державної політики та виконання регуляторних функцій, притаманних усім користувачам лісових ресурсів незалежно від форми власності, а також закріплення майна позивача на праві повного господарського відання і підпорядкованість засновнику з корпоративних питань, не спростовують цього висновку, оскільки жодна з наведених обставин не свідчить про залежність оперативної господарської діяльності позивача від економічних ризиків, відмінних від тих, що покладаються на звичайного учасника ринку. Відповідно, перша, визначальна умова пункту 3 частини першої статті 2 Закону № 922-VIII - здійснення діяльності не на промисловій чи комерційній основі - у цій справі не встановлена, а встановлено протилежне.
З огляду на це суд не вбачає необхідності детально досліджувати наявність чи відсутність другої, додаткової ознаки - розміру комунальної частки у майні позивача, - оскільки встановлення чи спростування такої ознаки не може змінити висновку про відсутність у позивача статусу замовника: за відсутності визначальної ознаки непромислового чи некомерційного характеру діяльності будь-яка з додаткових ознак, включно з наявністю комунальної частки, позбавлена самостійного юридичного значення в контексті пункту 3 частини першої статті 2 Закону № 922-VIII. Саме така послідовність застосування критеріїв - від визначальної ознаки до додаткової, а не навпаки, - відповідає правовим позиціям Верховного Суду, які покладено в основу цього рішення.
Наведені позивачем додаткові доводи про економічну обґрунтованість спірного договору, підтверджену калькуляцією витрат і аналізом ринкових цін, відповідність договору фінансовому плану Підприємства та господарську доцільність залучення підрядника для виконання лісосічних робіт, суд оцінює як такі, що додатково підтверджують встановлений висновок про комерційний характер діяльності позивача, оскільки самостійне визначення позивачем економічної доцільності конкретної господарської операції, не узгоджене з жодним зовнішнім регулятором цін чи тарифів, саме і є виявом підприємницької, ринкової поведінки суб`єкта господарювання, а не здійсненням делегованих державою функцій із забезпечення суспільних потреб.
За таких обставин обраний позивачем спосіб оприлюднення інформації про укладений договір - шляхом оприлюднення звіту про договір, укладений без використання електронної системи закупівель, із зазначенням власного статусу як підприємства, що не належить до замовників, - не суперечить вимогам законодавства, а, навпаки, узгоджується з приписами частини одинадцятої статті 60 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні", якою для суб`єктів господарювання з переважною часткою комунальної власності, які не є замовниками у розумінні Закону № 922-VIII, встановлено саме інформаційний, а не конкурентно-тендерний порядок оприлюднення відомостей про укладені договори значної вартості. 
Судом встановлено, і матеріалами справи підтверджено, що позивач має затверджене положення про здійснення закупівель та оприлюднив на веб-порталі уповноваженого органу звіт про укладення спірного договору, тобто діяв саме в порядку, передбаченому наведеною нормою.
Оскільки судом встановлено, що позивач не є замовником у розумінні пункту 3 частини першої статті 2 Закону № 922-VIII, на нього не поширювалися вимоги пункту 10 Особливостей № 1178 щодо обов`язкового застосування процедури відкритих торгів, а відповідно і заборона, встановлена пунктом 5 Особливостей № 1178. Укладення позивачем договору № 601 від 08.01.2026 з товариством з обмеженою відповідальністю "КРЄОН" без застосування конкурентної процедури закупівлі не є порушенням законодавства про публічні закупівлі, оскільки таке законодавство на спірні правовідносини не поширювалося. Відповідно, відсутні й підстави для застосування наслідків, передбачених підпунктом 1 пункту 21 Особливостей № 1178, а договір № 601 від 08.01.2026 є дійсним правочином, укладеним позивачем у межах його господарської компетенції та відповідно до принципу свободи договору, закріпленого статтею 627 Цивільного кодексу України.
За таких обставин висновок відповідача про наявність у діях позивача порушення вимог пунктів 5 та 10 Особливостей № 1178 ґрунтується на помилковій кваліфікації позивача як замовника у розумінні пункту 3 частини першої статті 2 Закону № 922-VIII. 
Дослідивши зміст оскаржуваного висновку, суд встановлює, що відповідач, доходячи протилежного висновку, надав визначальне значення текстуальним формулюванням Статуту про здійснення позивачем державної політики, контрольних та охоронних функцій, водночас не спростувавши й належно не оцінивши об`єктивні, документально підтверджені показники комерційного характеру фактичної діяльності позивача - відсутність бюджетного фінансування, ринкове формування ціни, здійснення діяльності на засадах повного господарського розрахунку, самоокупності та самофінансування. Таке вибіркове врахування обставин справи, за якого перевага надається формальним положенням установчого документа всупереч об`єктивним показникам фактичної господарської діяльності, не відповідає вимозі обґрунтованості рішення суб`єкта владних повноважень, встановленій пунктом 3 частини другої статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України, оскільки обґрунтованим є лише таке рішення, яке ухвалено з урахуванням усіх, а не вибірково обраних обставин, що мають значення для його прийняття.
Суд також враховує, що відповідно до частини другої статті 77 Кодексу адміністративного судочинства України обов`язок доведення правомірності оскаржуваного висновку покладається на відповідача. У цій справі відповідач не спростував наданих позивачем доказів відсутності бюджетного фінансування та ринкового характеру ціноутворення, обмежившись посиланням на текст Статуту, що, з огляду на наведений вище аналіз застосовних критеріїв, є недостатнім для доведення обґрунтованості кваліфікації позивача як замовника. 
За таких обставин суд доходить висновку, що відповідач не довів правомірності оскаржуваного висновку в частині встановлення порушення позивачем вимог пунктів 5 та 10 Особливостей № 1178, а отже, і в частині похідного від цього порушення зобов`язання щодо припинення зобов`язань за договором від 08.01.2026 № 601, оскільки за відсутності самого порушення відсутні і підстави для покладення на позивача обов`язку з його усунення.
Таким чином висновок Управління Західного офісу Держаудитслужби в Тернопільській області про результати моніторингу процедури закупівлі UA-2026-01-26-017190-a від 24.02.2026 є протиправним та підлягає скасуванню, а позовні вимоги задоволенню в повному обсязі.
Розподіл судових витрат здійснюється відповідно до вимог ч. 1 ст. 139 КАС України, згідно з якою при задоволенні позову сторони, яка не є суб`єктом владних повноважень, всі судові витрати, які підлягають відшкодуванню або оплаті відповідно до положень цього Кодексу, стягуються за рахунок бюджетних асигнувань суб`єкта владних повноважень, що виступав відповідачем у справі, або якщо відповідачем у справі виступала його посадова чи службова особа.
Правові засади справляння судового збору, платників, об`єкти та розміри ставок судового збору, порядок сплати, звільнення від сплати та повернення судового збору визначає Закон України "Про судовий збір".
Частиною першою статті 4 вказаного Закону визначено, що судовий збір справляється у відповідному розмірі від прожиткового мінімуму для працездатних осіб, встановленого законом на 1 січня календарного року, в якому відповідна заява або скарга подається до суду, - у відсотковому співвідношенні до ціни позову та у фіксованому розмірі.
Згідно з частиною другою цієї статті за подання до адміністративного суду позову немайнового характеру, який подано фізичною особою, сплачується судовий збір за ставкою у розмірі 0,4 розміру прожиткового мінімуму для працездатних осіб.
Відповідно до статті 7 Закону України "Про Державний бюджет України на 2026 рік" з 01.01.2026 прожитковий мінімум для працездатних осіб становить 3328,00 грн.
Позивачем подано позовну заяву в якій заявлено вимогу немайнового характеру.
Таким чином, сума судового збору за подання цього позову складає 3328,00.
Разом із тим, позивачем сплачено судовий збір у розмірі 4000,00 грн.
Суд роз`яснює, що згідно з пунктом 1 частини 1 статті 7 Закону України "Про судовий збір" сплачена сума судового збору повертається за клопотанням особи, яка його сплатила за ухвалою суду в разі зменшення розміру позовних вимог або внесення судового збору в більшому розмірі, ніж встановлено законом. 
Згідно з частиною 2 статті 7 вказаного Закону у випадках, установлених пунктом 1 частини першої цієї статті, судовий збір повертається в розмірі переплаченої суми; в інших випадках, установлених частиною першою цієї статті, - повністю.
Що ж до витрат позивача на професійну правничу допомогу, розмір яких у позовній заяві зазначено орієнтовно, з одночасним застереженням про подальше подання доказів на підтвердження їх фактичного розміру, суд, керуючись частиною сьомою статті 134 та статтею 143 Кодексу адміністративного судочинства України, вважає за необхідне вирішити питання про стягнення таких витрат за наслідками подання позивачем відповідних доказів у строк, встановлений законом. 
Керуючись статтями 2, 9, 77, 90, 134, 139, 143, 242, 243, 246, 255, 295, 297 Кодексу адміністративного судочинства України, суд

вирішив:

Адміністративний позов дочірнього підприємства "Радомишльський лісгосп АПК" Житомирського обласного комунального агролісогосподарського підприємства "Житомироблагроліс" Житомирської обласної ради (вул. Старокиївська, 22, м. Радомишль, Житомирський р-н, Житомирська обл., 12201, ЄДРПОУ 31124589) до Управління Західного офісу Держаудитслужби в Тернопільській області (вул. Грушевського, 8, м. Тернопіль, Тернопільська обл., Тернопільський р-н, 46021, ЄДРПОУ 40913637) задовольнити повністю.
Визнати протиправним та скасувати висновок Управління Західного офісу Держаудитслужби в Тернопільській області про результати моніторингу процедури закупівлі UA-2026-01-26-017190-a від 24.02.2026.
Стягнути на користь дочірнього підприємства "Радомишльський лісгосп АПК" Житомирського обласного комунального агролісогосподарського підприємства "Житомироблагроліс" Житомирської обласної ради за рахунок бюджетних асигнувань Управління Західного офісу Держаудитслужби в Тернопільській області судові витрати зі сплати судового збору в розмірі 3328 (три тисячі триста двадцять вісім) гривень 00 копійок.
Рішення суду набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги всіма учасниками справи, якщо апеляційну скаргу не було подано.
Рішення суду може бути оскаржене шляхом подання апеляційної скарги безпосередньо до Сьомого апеляційного адміністративного суду протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення.
У разі подання апеляційної скарги рішення, якщо його не скасовано, набирає законної сили після повернення апеляційної скарги, відмови у відкритті чи закриття апеляційного провадження або прийняття постанови судом апеляційної інстанції за наслідками апеляційного перегляду.

Суддя Д.М. Леміщак

Повний текст складено: 10 липня 2026 р.

10.07.26