ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

08 липня 2026 року 
м. Київ

справа № 903/497/24
адміністративне провадження № К/990/52736/25 

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача – Білоуса О.В., 
суддів – Блажівської Н.Є., Желтобрюх І.Л.,
розглянувши в порядку письмового провадження касаційну скаргу Заступника керівника Волинської обласної прокуратури на ухвалу Волинського окружного адміністративного суду від 6 жовтня 2025 року (головуючий суддя Смокович В.І.) та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 19 листопада 2025 року (головуючий суддя Бруновська Н.В., судді Хобор Р.Б., Шавель Р.М.) у справі за адміністративним позовом Заступника керівника Волинської обласної прокуратури в інтересах держави в особі Комісії регулювання азартних ігор та лотерей до Товариства з обмеженою відповідальністю «Імперія Азарту» про стягнення заборгованості, 
У С Т А Н О В И В:
У травні 2024 року Заступник керівника Волинської обласної прокуратури (далі – Волинська обласна прокуратура) в інтересах держави в особі Комісії регулювання азартних ігор та лотерей (далі – КРАІЛ) звернувся до суду з позовом до Товариства з обмеженою відповідальністю «Імперія Азарту» (далі – ТОВ «Імперія Азарту»), в якому просив: стягнути заборгованість з плати за ліцензії на провадження діяльності з організації та проведення азартних ігор у сумі 47601000 грн, а також за невиконання грошового зобов`язання за законом інфляційні втрати у сумі 1534629,59 грн, 3% річних у сумі 1532382,33 грн, що разом становить 50668011,92 грн.
Підставою для звернення до суду слугувало те, що відповідач в порушення вимог Закону України від 14 липня 2020 року №768-ІХ «Про державне регулювання діяльності щодо організації та проведення азартних ігор» (далі – Закон №768-ІХ) не сплатив до спеціального фонду Державного бюджету України кошти на загальну суму 50668011,92 грн за ліцензії у сфері діяльності з організації та проведення азартних ігор. Таким чином, на переконання позивача, очевидним є порушення відповідачем майнових прав держави, що в свою чергу, підлягають судовому захисту, шляхом пред`явлення до ТОВ «Імперія Азарту» вимоги про стягнення коштів за нездійснену щорічну плату за провадження діяльності з організації та проведення азартних ігор, з нарахуванням на вказану заборгованість 3% річних.
Водночас, обґрунтовуючи підстави представництва прокуратурою інтересів держави в особі КРАІЛ, Волинська обласна прокуратура зауважила, що органом, уповноваженим державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах, незважаючи на очевидність порушення інтересів держави, та наявність необхідних повноважень, не вжито всі належні заходи для їх захисту. При цьому, за позицією прокурати, під невжиттям всіх належних заходів розуміється те, що КРАІЛ не зверталася до суду з відповідним позовом про стягнення з організатора азартних ігор заборгованості, яка виникла перед Державним бюджетом України.
Ухвалою Господарського суду Волинської області від 2 жовтня 2024 року, залишеною без змін постановою Північно-західного апеляційного господарського суду від 19 листопада 2024 року та постановою Верховного Суду від 11 березня 2025 року закрито провадження у справі №903/497/24, оскільки спір належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.
Ухвалою Господарського суду Волинської області від 7 липня 2025 року, залишеною без змін постановою Північно-західного апеляційного господарського суду від 10 вересня 2025 року, заяву Волинської обласної прокуратури про направлення справи за встановленою юрисдикцією задоволено. Справу відповідно до частини другої статті 231 Господарського процесуального кодексу України (далі - ГПК України) передано за підсудністю до Волинського окружного адміністративного суду,.
Ухвалою Волинського окружного адміністративного від 6 жовтня 2025 року залишеною без змін постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 19 листопада 2025 року, позовну заяву на підставі пункту 7 частини четвертої статті 169 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) повернуто позивачу.
16 грудня 2025 року до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду надійшла касаційна скарга Волинської обласної прокуратури.
Ухвалою Верховного Суду від 22 грудня 2025 року відкрито касаційне провадження за касаційною скаргою Заступника керівника Волинської обласної прокуратури який діє в інтересах держави в особі Комісії регулювання азартних ігор та лотерей на ухвалу Волинського окружного адміністративного суду від 6 жовтня 2025 року та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 19 листопада 2025 року.
Ухвалою Верховного Суду від 21 травня 2026 року, задоволено заяви суддів Бевзенка В.М., Чиркіна С.М., Шарапи В.М. про самовідвід. Відведено зазначених суддів від участі у розгляді вказаної касаційної скарги Волинської обласної прокуратури.
Згідно Протоколу повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 22 травня 2025 року скаргу Волинської обласної прокуратури передано на розгляд колегії суддів у складі: судді-доповідача Білоуса О.В., суддів: Блажівської Н.Є., Желтобрюх І.Л.
У касаційній скарзі позивач посилаючись на порушення судами норм матеріального та процесуального права, просить скасувати оскаржувані рішення судів першої та апеляційної інстанцій, а справу направити для продовження розгляду до суду першої інстанції. 
Зокрема позивач зазначає, що у даному випадку, оскаржувані рішення не відповідають зазначеним вимогам та ухвалені з неправильним застосуванням норм матеріального права, а саме: статті 131-1 Конституції України, статті 23 Закону України «Про прокуратуру» та порушенням норм процесуального права, а саме статей 2, 5, 6, 53, 54, 72-74, 76, 90, 169, 242 КАС України, що у відповідності до статей 349, 353 КАС України, є підставою для їх скасування з направленням цієї справи для продовження розгляду до суду першої інстанції.
Крім того, судами першої та апеляційної інстанцій не враховано правові висновки про те, що прокурор уповноважений звертатися до суду для захисту інтересів держави в суді в особі органу, до компетенції якого належить захист інтересів держави у відповідній сфері, у разі невиконання або неналежного виконання цим органом своїх повноважень, у тому числі з огляду на відсутність бюджетних асигнувань на сплату судового збору, які викладені, зокрема, у постановах Великої Палати Верховного Суду від 15 жовтня 2019 року у справі №903/129/18, від 26 травня 2020 року у справі №912/2385/18 та постановах Верховного Суду від 12 листопада 2020 року у справі №926/14/19, від 1 червня 2021 року у справі №910/11956/20, від 22 листопада 2022 року у справі №920/839/20, від 25 січня 2023 року у справі №360/4159/21, від 10 січня 2024 року у справі №120/1829/23.
Водночас скаржник наголошує, що судами попередніх інстанцій при ухваленні оскаржуваних судових рішень не було враховано, що наявність у прокурора підстав для представництва інтересів держави в особі КРАІЛ шляхом подання адміністративного позову ґрунтується на наступних обставинах:
– наявним порушенням майнових інтересів держави у бюджетній сфері та необхідністю їх комплексного захисту, оскільки ТОВ «Імперія Азарту» всупереч вимогам Закону №768-ІХ не сплатило до спеціального фонду Державного бюджету України коштів у сумі 50668011,92 грн за ліцензії у сфері діяльності з організації та проведення азартних ігор;
– орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах, будучи поінформованим про таке порушення, не здійснював захисту інтересів держави.
Враховуючи викладене, скаржник вважає, що оскільки КРАІЛ не здійснювала заходів щодо звернення з позовом до суду з вимогою стягнути заборгованість з ТОВ «Імперія Азарту», прокурор набув повноважень на представництво держави у цих правовідносинах.
При цьому, тривале листування між прокурором та позивачем, а також між позивачем та відповідачем не може вважатися ефективним заходом правового захисту інтересів держави, з огляду на його без результативність.
Перед зверненням з позовом до суду органи прокуратури пересвідчилися в наявності факту порушень інтересів держави, переконалися в тому, що уповноваженому органу про наявність порушень відомо досить тривалий час та з`ясували, що належні заходи реагування уповноваженим органом самостійно не вживалися.
За таких обставин, у спірних правовідносинах інтереси держави за відсутності заходів прокурорського реагування залишалися незахищеними.
Отже, прокурором дотримано вимоги абзацу третього частини четвертої статті 23 Закону України «Про прокуратуру». А також, на виконання зазначених норм Харківською обласною прокуратурою заздалегідь, до пред`явлення позову, листом від 17 квітня 2024 року № 15-707 вих-24 повідомлено позивача про прийняття рішення про представництво інтересів держави шляхом пред`явлення до суду цього позову.
Таким чином, зважаючи на наведені вище обставини щодо обізнаності позивача про наявні порушення інтересів держави, беручи до уваги характер наданих на запити прокуратури відповідей, наявний виключний випадок, за якого порушення відповідачем інтересів держави супроводжується неналежним виконанням уповноваженим органом функцій із їх захисту, що призводить до виникнення у органів прокуратури не лише права, а й обов`язку вжити заходів з представництва інтересів держави в суді.
Вказуючи на викладені вище обставини, скаржник вважає, що Волинська обласна прокуратура правомірно звернулася з вказаним позовом до суду та вірно визначила суб`єктний склад сторін спору. Проте суди першої та апеляційної інстанцій дійшли необґрунтованого висновку про відсутність у прокурора підстав для представництва інтересів держави в суді.
Заслухавши суддю-доповідача, переглянувши судові рішення першої та апеляційної інстанцій в межах доводів і вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи, перевіривши правильність застосування судами норм матеріального та процесуального права, колегія суддів дійшла висновку про задоволення касаційної скарги.
Ухвала про повернення позовної заяви судом першої інстанції, з висновками якого погодився суд апеляційної інстанції мотивована тим, що заступником керівника Волинської обласної прокуратури не доведено обставин, які б давали підстави для висновку про невиконання або неналежне виконання КРАІЛ, яке є самостійною юридичною особою з повним обсягом процесуальної дієздатності, своїх функцій щодо захисту інтересів держави, як підстави для звернення до суду з позовною заявою у порядку статті 23 Закону України «Про прокуратуру».
Судами зауважено, що саме лише посилання у позовній заяві на те, що уповноважений орган не здійснює або неналежним чином здійснює відповідні повноваження, для прийняття заяви для розгляду недостатньо. У такому разі прокурор повинен надати належні та допустимі докази відповідно до вимог процесуального закону (наприклад, внесення відомостей до Єдиного реєстру досудових розслідувань про вчинене кримінальне правопорушення на підставі статті 367 Кримінального кодексу України (службова недбалість); вирок суду щодо службових осіб; докази накладення дисциплінарних стягнень на державних службовця, які займають посаду державної служби в органі державної влади та здійснює встановлені для цієї посади повноваження, за невиконання чи неналежне виконання службових обов`язків тощо).
При цьому, за висновками судів попередніх інстанцій, недостатнє фінансування органу державної влади, відсутність у нього коштів для сплати судового збору не свідчить про наявність виключного випадку, за якого прокурор може представляти інтереси держави, оскільки таким виключним випадком у спірних правовідносинах є нездійснення чи неналежне здійснення захисту інтересів держави відповідним суб`єктом владних повноважень, наданих йому законодавством функцій.
Отже питанням, яке слід вирішити у межах касаційного перегляду, є право звернення прокурора до суду з цим позовом.
Відповідно до статті 131-1 Конституції України, в Україні діє прокуратура, яка здійснює, зокрема, представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.
З цього приводу у Рішенні від 5 червня 2019 року № 4-р(II)/2019 Конституційний Суд України вказав, що Конституцією України встановлено вичерпний перелік повноважень прокуратури, визначено характер її діяльності і в такий спосіб передбачено її існування і стабільність функціонування; наведене гарантує неможливість зміни основного цільового призначення вказаного органу, дублювання його повноважень/функцій іншими державними органами, адже протилежне може призвести до зміни конституційно визначеного механізму здійснення державної влади її окремими органами або вплинути на обсяг їхніх конституційних повноважень.
Умови та особливості звернення до адміністративного суду прокурора визначені статтею 53 КАС України.
Так, частиною третьою статті 53 КАС України передбачено, що у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.
За приписами частини четвертої статті 53 КАС України прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених статтею 169 цього Кодексу.
Відповідно до частини п`ятої статті 53 КАС України, у разі відкриття провадження за позовною заявою, поданою прокурором в інтересах держави в особі органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, зазначений орган набуває статусу позивача. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі прокурор набуває статусу позивача.
Згідно частини сьомої статті 160 КАС України, у разі пред`явлення позову особою, якій законом надано право звертатися до суду в інтересах іншої особи, в заяві повинні бути зазначені підстави такого звернення.
Правові засади організації і діяльності прокуратури України визначені Законом України від 14 жовтня 2014 року №1697-VII «Про прокуратуру» (далі – Закон №1697-VII) статтею 1 якого встановлено, що прокуратура України становить єдину систему, яка в порядку, передбаченому цим Законом, здійснює встановлені Конституцією України функції з метою захисту прав і свобод людини, загальних інтересів суспільства та держави.
Абзацами першим та другим частини третьої статті 23 Закону №1697-VII передбачено, що прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.
Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті, крім випадку, визначеного абзацом четвертим цієї частини.
За приписами абзаців першого – третього частини четвертої статті 23 Закону №1697-VII наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді.
Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва.
Прокурор зобов`язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це громадянина та його законного представника або відповідного суб`єкта владних повноважень. У разі підтвердження судом наявності підстав для представництва прокурор користується процесуальними повноваженнями відповідної сторони процесу. Наявність підстав для представництва може бути оскаржена громадянином чи її законним представником або суб`єктом владних повноважень.
Отже, з наведеного правового регулювання вбачається, що виключними випадками, за яких прокурор може здійснювати представництво інтересів держави в суді, є порушення або загроза порушення інтересів держави. Ключовим для застосування цієї конституційної норми є поняття «інтерес держави».
Інтереси держави можуть збігатися повністю, частково або не збігатися зовсім з інтересами державних органів, державних підприємств та організацій.
Із врахуванням того, що «інтереси держави» є оціночним поняттям, прокурор чи його заступник у кожному конкретному випадку самостійно визначає з посиланням на законодавство, на підставі якого подається позов, в чому саме відбулося чи може відбутися порушення матеріальних або інших інтересів держави, обґрунтовує у позовній заяві необхідність їх захисту та зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах (пункт 4 мотивувальної частини рішення Конституційного Суду України від 8 квітня 1999 року № 3-рп/99).
Відтак, колегія суддів касаційної інстанції зазначає, що «інтереси держави» охоплюють широке і водночас чітко не визначене коло законних інтересів, які не піддаються точній класифікації, а тому їх наявність повинна бути предметом самостійної оцінки суду у кожному випадку звернення прокурора з позовом. Надмірна формалізація «інтересів держави», особливо у сфері публічних правовідносин, може призвести до необґрунтованого обмеження повноважень прокурора на захист суспільно значущих інтересів там, де це дійсно потрібно.
Аналогічна правова позиція викладена, зокрема, у постановах Верховного Суду від 25 квітня 2018 року у справі № 806/1000/17, від 19 вересня 2019 року у справі № 815/724/15, від 28 січня 2021 року у справі № 380/3398/20, від 5 жовтня 2021 року у справі № 380/2266/21, від 2 грудня 2021 року у справі № 320/10736/20, від 23 грудня 2021 року у справі № 0440/6596/18, від 4 листопада 2022 року у справі № 420/18905/21, від 1 грудня 2022 року у справі № 360/4969/21, від 14 лютого 2023 року у справі № 580/1374/22.
Необхідно зазначити, що позиція європейських інституцій полягає у тому, що участь прокурора у судовому провадженні поза межами кримінального процесу є винятком; така участь можлива лише за умови спрямованості на захист суспільних або важливих державних потреб, відсутності конфлікту інтересів, гарантованої незалежності органів прокуратури, а також дотриманні права усіх сторін процесу на справедливий суд як елементу принципу верховенства права.
Так, прокурор може представляти інтереси держави в суді у виключних випадках, які прямо передбачені законом. Розширене тлумачення випадків (підстав) для представництва прокурором інтересів держави в суді не повною мірою відповідає принципу змагальності, який є однією з засад правосуддя (пункт 4 частини 2 статті 129 Конституції України).
Аналогічний висновок викладений у постановах Верховного Суду від 5 березня 2019 року у справі №806/602/18, від 13 березня 2019 року у справі №815/1139/18, від 15 жовтня 2019 року у справі №810/3894/17, від 17 жовтня 2019 року у справі №569/4123/16-а, від 5 листопада 2019 року у справі №804/4585/18, від 3 грудня 2019 року у справі №810/3164/18 та від 1 червня 2022 року у справі № 260/1815/21.
Водночас системне тлумачення наведених вище приписів дозволяє дійти висновку, що стаття 53 КАС України вимагає вказувати в адміністративному позові, скарзі чи іншому процесуальному документі докази на підтвердження підстав заявлених позовних вимог із зазначенням, у чому саме полягає порушення інтересів держави, та обставини, що зумовили необхідність їх захисту прокурором.
У справі, що розглядається, прокурор в адміністративному позові зазначив, що захисту підлягають інтереси держави у бюджетній сфері, зокрема щодо забезпечення виконання організатором азартних ігор зобов`язань перед державою в умовах воєнного стану щодо внесення плати за ліцензії на провадження діяльності з організації та проведення азартних ігор.
Колегія суддів касаційної інстанції вважає, що таке обґрунтування є сумісним із поняттям «інтереси держави».
Судом встановлено, що за положеннями частини п`ятої статті 6 Закону №768-ІХ (в редакції чинній на час звернення до суду з цим позовом) КРАІЛ є центральним органом виконавчої влади зі спеціальним статусом, що забезпечує державне регулювання діяльності у сфері організації та проведення азартних ігор та лотерей, та утворюється Кабінетом Міністрів України відповідно до Конституції України, цього Закону та інших законів України. Діяльність Уповноваженого органу спрямовується i координується Кабінетом Міністрів України.
Згідно з пунктом 5 частини першої статті 8 Закону №768-ІХ саме КРАІЛ надано повноваження у випадках, визначених законом, звертатись до суду.
Повноваження КРАІЛ у сфері організації та проведення азартних ігор, також, визначено вище вказаним законом та Положенням про Комісію з регулювання азартних ігор та лотерей, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 23 вересня 2020 року № 891 (далі - Положення).
Пунктом 3 Положення встановлено, що основним завданням КРАІЛ є здійснення державного нагляду (контролю) за ринком азартних ігор, а також у лотерейній сфері.
Відповідно до пункту 4 Положення, КРАІЛ реалізує державну політику у сфері організацій та проведення азартних ігор шляхом, зокрема, звернення до суду у випадках, визначених законом.
Постановою Кабінету Міністрів України від 16 лютого 2011 року № 106 «Деякі питання ведення обліку податків, зборів, платежів та інших доходів бюджету» (у редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин) передбачено, що КРАІЛ контролює справляння надходжень бюджету платежів за ліцензії у сфері діяльності з організації та проведення азартних ігор та повинна забезпечити відповідно до законодавства здійснення постійного контролю за правильністю та своєчасністю надходження до державного бюджету платежів.
Згідно постанови Кабінету Міністрів України від 25 березня 2025 року № 336 «Про ліквідацію Комісії з регулювання азартних ігор та лотерей», ліквідовано Комісію з регулювання азартних ігор та лотерей, встановлено що правонаступником майна, прав і обов`язків Комісії, що ліквідується є Державне агентство ПлейСіті. Постанову Кабінету Міністрів України від 23 вересня 2020 року №891 «Про Комісію з регулювання азартних ігор та лотерей» визнано такою, що втратила чинність.
Відповідно до Положення про Державне агентство України ПлейСіті, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 2 травня 2025 року № 505 Державне агентство України ПлейСіті є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується та координується Кабінетом Міністрів України через Віце-прем`єр міністра України з інновацій, розвитку освіти, науки та технологій – Міністра цифрової трансформації і який реалізує державну політику у сфері організації та проведення азартних ігор та лотерейній сфері.
Пунктом 3 Положення про Державне агентство України ПлейСіті зокрема передбачено, що Основними завданнями Агентства ПлейСіті є: 1) реалізація державної політики у сфері організації та проведення азартних ігор та лотерейній сфері; 2) здійснення державного нагляду (контролю) за ринком азартних ігор, а також за проведенням лотерей в Україні.
Відповідно до пункту 4 Положення про Державне агентство України ПлейСіті, Агентство ПлейСіті відповідно до покладених на нього завдань виконує функції органу ліцензування господарської діяльності у сфері організації та проведення азартних ігор, приймає рішення про залишення заяви про отримання ліцензії без руху або без розгляду, видачу ліцензії або відмову у видачі ліцензії, припинення дії ліцензій, а також здійснює інші повноваження органу ліцензування в межах та порядку, встановлених Законом України «Про державне регулювання діяльності щодо організації та проведення азартних ігор».
Підпунктом 8 пункту 5 вказаного Положення встановлено, Агентство ПлейСіті з метою організації своєї діяльності забезпечує в установленому порядку самопредставництво Агентства ПлейСіті в судах та інших органах через осіб, уповноважених діяти від його імені, зокрема через посадових осіб юридичної служби апарату Агентства ПлейСіті або інших уповноважених осіб, а також забезпечує представництво інтересів Агентства ПлейСіті в судах та інших органах через представників.
Кабінет Міністрів України розпорядженням від 30 травня 2025 року № 519-р «Про можливість забезпечення здійснення Державним агентством ПлейСіті функцій і повноважень» погодився з пропозицією Міністерства цифрової трансформації щодо можливості забезпечення здійснення Державним агентством ПлейСіті покладених на нього згідно з постановою Кабінету Міністрів України від 2 травня 2025 року № 505 «Про затвердження Положення про Державне агентство України ПлейСіті» функцій і повноважень.
Таким чином, відповідно до вказаних положень Закону №768-ІХ, Закону України «Про центральні органи виконавчої влади», КРАІЛ наділена повноваженнями щодо правового регулювання господарської діяльності у сфері організації та проведення азартних ігор, здійсненням контролю за нею, та звернення до суду.
Стосовно наявності підстав, визначених частиною 3 статті 23 Закону України «Про прокуратуру», для представництва інтересів держави у суді у справі, що розглядається, колегія суддів касаційної інстанції зазначає наступне.
Велика Палата Верховного Суду у постанові від 13 лютого 2019 року у справі № 826/13768/16, погоджуючись з висновком Верховного Суду, викладеним у постанові від 25 квітня 2018 року у справі №806/1000/17, зазначила, що за змістом частини третьої статті 23 Закону України «Про прокуратуру» прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у випадках: 1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження; 2) у разі відсутності такого органу.
Перший виключний випадок передбачає наявність органу, який може здійснювати захист інтересів держави самостійно, а другий - відсутність такого органу. Однак підстави представництва інтересів держави прокуратурою у цих двох випадках істотно відрізняються.
У першому випадку прокурор набуває право на представництво, якщо відповідний суб`єкт владних повноважень не здійснює захисту або здійснює його неналежно.
Нездійснення захисту виявляється в усвідомленій пасивній поведінці уповноваженого суб`єкта владних повноважень він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається.
Здійснення захисту неналежним чином виявляється в активній поведінці (сукупності дій та рішень), спрямованій на захист інтересів держави, але яка є неналежною.
Неналежність захисту може бути оцінена з огляду на встановлений порядок захисту інтересів держави, який, зокрема, включає досудове з`ясування обставин порушення інтересів держави, обрання способу їх захисту та ефективне здійснення процесуальних прав позивача.
Верховний Суд звернув увагу на те, що захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб`єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідного суб`єкта владних повноважень, який усупереч вимогам закону не здійснює захисту або робить це неналежно.
Верховний Суд також враховує, що у постанові від 26 травня 2020 року у справі № 912/2385/18, на яку посилається скаржник, Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку, що прокурору достатньо дотриматися порядку, передбаченого статтею 23 Закону України «Про прокуратуру», і якщо компетентний орган протягом розумного строку після отримання повідомлення самостійно не звернувся до суду з позовом в інтересах держави, то це є достатнім аргументом для підтвердження його бездіяльності. Якщо прокурору відомо причини такого незвернення, він обов`язково повинен зазначити їх в обґрунтуванні підстав для представництва, яке міститься в позові, але якщо з відповіді компетентного органу на звернення прокурора такі причини з`ясувати неможливо чи такої відповіді взагалі не отримано, то це не є підставою вважати звернення прокурора необґрунтованим.
У справі, що розглядається, судами попередніх інстанцій було встановлено, що звернення до суду з відповідним позовом прокурор обґрунтовує невиконанням з боку ТОВ «Імперія Азарту» вимог пункту 2 постанови Кабінету Міністрів України № 173 від 28 лютого 2023 року та частин четвертої та шостої статті 49 Закону №768-ІХ, що полягає у невнесенні до Державного бюджету України щорічної плати за ліцензію у сфері діяльності з організації та проведення азартних ігор, з огляду на що 8 серпня 2023 року Комісією з регулювання азартних ігор та лотерей на підставі пункту 6 частини першої статті 51 Закону №768-ІХ прийнято рішення №109 «Про анулювання ТОВ «Імперія Азарту» ліцензії на провадження діяльності з організації та проведення азартних ігор у гральних закладах казино та ліцензій на гральні автомати».
Разом з тим, в обґрунтування позовних вимог Волинська обласна прокуратура зазначає, що через невнесення до спеціального фонду Державного бюджету України щорічних платежів за другий рік дії ліцензій у сфері діяльності з організації та проведення азартних ігор, строк сплати за які настав на день анулювання ліцензії, у ТОВ «Імперія Азарту» наявна заборгованість на загальну суму 50668011,92 грн.
Таким чином, Волинська обласна прокуратура стверджує, що відповідач всупереч вимогам Закону не сплатив до спеціального фонду Державного бюджету України кошти на загальну суму 50668011,92 грн за ліцензії у сфері діяльності з організації та проведення азартних ігор, що є порушення майнових інтересів держави в бюджетній сфері.
Водночас Волинська обласна прокуратура на виконання вимог, встановлених абзацом 4 частини четвертої статті 23 Закону №1697-VII, листом від 17 квітня 2024 року №15-707вих-24 повідомила КРАІЛ про порушення інтересів держави невиконанням організатором азартних ігор - ТОВ «Імперія Азарту» зобов`язань зі своєчасного внесення плати за отримані ліцензії на провадження діяльності з організації та проведення азартних ігор і наявність підстав для стягнення відповідних сум у судовому порядку. Зазначеним листом також витребувано відомості щодо вжитих і запланованих заходів із захисту порушених інтересів держави.
У відповіді від 30 квітня 2024 року № 12-9/1551 КРАІЛ проінформувала Волинську обласну прокуратуру про те, що у зв`язку з нездійсненням до спеціального фонду Державного бюджету України щорічної плати за ліцензії у сфері діяльності з організації проведення азартних ігор, строк сплати за які настав на день анулювання ліцензій ТОВ «Імперія Азарту» наявна заборгованість на загальну суму 50668011,92 грн. Водночас згідно вказаного листа КРАІЛ із позовом до суду не зверталась у зв`язку з відсутністю коштів на сплату судового збору.
Суди першої та апеляційної інстанцій, повертаючи позов дійшли висновку, що відсутність у КРАІЛ коштів на сплату судового збору не може бути розцінено як безумовна підстава для представництва прокурором інтересів держави в суді.
Проте такий висновок судів попередніх інстанцій не узгоджується із сталою судовою практикою, що сформулювалась під час вирішення спорів, що виникли у подібних правовідносинах.
Зокрема, відповідно до висновку Великої Палати Верховного Суду, викладеного у постанові від 15 жовтня 2019 року у справі №903/129/18, незалежно від того, чи відповідають дійсності доводи позивача про неможливість самостійно звернутися до суду з позовом про повернення земельної ділянки через відсутність коштів для сплати судового збору, сам факт незвернення до суду сільської ради з позовом, який би відповідав вимогам процесуального законодавства та відповідно мав змогу захистити інтереси жителів територіальної громади, свідчить про те, що указаний орган місцевого самоврядування неналежно виконує свої повноваження щодо повернення земельної ділянки, у зв`язку із чим у прокурора виникають обґрунтовані підстави для захисту інтересів значної кількості громадян – членів територіальної громади с. Городище та звернення до суду з таким позовом, що відповідає нормам національного законодавства та практиці Європейського суду з прав людини.
Колегія суддів касаційної інстанції також звертає увагу на те, що Верховним Судом у постанові від 11 березня 2021 року у справі №920/821/18 за позовом Заступника керівника Сумської місцевої прокуратури в інтересах держави в особі Держекоінспекції до суб`єкта господарювання про стягнення коштів висловлена подібна правова позиція щодо підстав для представництва прокурором інтересів держави.
Необхідно зазначити, що невжиття компетентним органом жодних заходів протягом розумного строку після того, як цьому органу стало відомо або повинно було стати відомо про можливе порушення інтересів держави, має кваліфікуватися як бездіяльність відповідного органу. Розумність строку визначається судом з урахуванням того, чи потребували інтереси держави невідкладного захисту (зокрема, через закінчення перебігу позовної давності чи можливість подальшого відчуження майна, яке незаконно вибуло із власності держави), а також таких чинників, як: значимість порушення інтересів держави, можливість настання невідворотних негативних наслідків через бездіяльність компетентного органу, наявність об`єктивних причин, що перешкоджали такому зверненню, тощо.
Крім того, правовий висновок про те, що прокурор уповноважений звертатися до суду для захисту інтересів держави в суді в особі органу, до компетенції якого належить захист інтересів держави у відповідній сфері, у разі невиконання або неналежного виконання цим органом своїх повноважень, у тому числі з огляду на відсутність бюджетних асигнувань на сплату судового збору, міститься, зокрема, у постановах Великої Палати Верховного Суду від 26 травня 2020 року у справі №912/2385/18, та Верховного Суду від 1 червня 2021 року у справі №910/11956/20, від 10 січня 2024 року у справі №120/1829/23 та від 28 лютого 2024 року у справі №200/13144/21.
На підставі вище викладеного, колегія суддів касаційної інстанції дійшла висновку про дотримання прокурором встановленого статтею 53 КАС України та статтею 23 Закону №1697-VII порядку звернення до суду з позовом для захисту інтересів держави та про наявність підстав для такого захисту. 
Таким чином, судами першої та апеляційної інстанцій порушено норми процесуального права, а саме статтю 131-1 Конституції України, статтю 53 КАС України у сукупності зі статтею 23 Закону №1697-VII, з огляду на неврахування при цьому правових висновків Великої Палати Верховного Суду, викладених у постановах від 26 липня 2018 року у справі №926/1111/15 та від 15 жовтня 2019 року у справі №903/129/18, та Верховного Суду, викладених у постановах від 26 травня 2021 року у справі №926/14/19 та від 9 червня 2021 року у справі №920/839/20.
Порушення вище зазначених норм процесуального права призвело до постановлення незаконної ухвали судом першої інстанції та постанови судом апеляційної інстанції, які перешкоджають подальшому провадженню у справі.
Відповідно частини першої статті 353 КАС України, підставою для скасування ухвали судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи для продовження розгляду є неправильне застосування норм матеріального права чи порушення норм процесуального права, що призвели до постановлення незаконної ухвали суду першої інстанції та (або) постанови суду апеляційної інстанції, яка перешкоджає подальшому провадженню у справі.
З огляду на викладене, Верховний Суд встановив неправильне застосування норм матеріального права та порушення норм процесуального права, що є підставою для задоволення касаційної скарги та скасування оскаржуваних судових рішень із направленням справи для продовження розгляду до суду першої інстанції.
Керуючись статтями 3, 341, 345, 349, 353, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України,
П О С Т А Н О В И В :
Касаційну скаргу Заступника керівника Волинської обласної прокуратури задовольнити.
Ухвалу Волинського окружного адміністративного суду від 6 жовтня 2025 року та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 19 листопада 2025 року скасувати, а справу направити до Волинського окружного адміністративного суду для продовження розгляду.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.

Суддя-доповідач О.В.Білоус
Судді Н.Є.Блажівська
І.Л.Желтобрюх