ШОСТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД	
Справа № 640/18679/20 Суддя (судді) першої інстанції: Анжеліка БАБИЧ

ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

02 червня 2026 року м. Київ

Колегія суддів Шостого апеляційного адміністративного суду у складі:
судді-доповідача Аліменка В.О., 
суддів Безименної Н.В., Вівдиченко Т.Р., 
за участю секретаря Коренко Ю.В.
розглянувши у відкритому судовому засіданні, в режимі відеоконференції, апеляційну скаргу Товариства з обмеженою відповідальністю "ГЛОРІЯ" на рішення Черкаського окружного адміністративного суду від 31 березня 2025 р. у справі за адміністративним позовом Департаменту економіки та інвестицій виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) до Західного офісу Держаудитслужби про визнання протиправним і скасування рішення в частині

В С Т А Н О В И Л А

Департамент економіки та інвестицій виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) звернулися до суду з позовною заявою до Західного офісу Держаудитслужби, в якому просив:
- визнати протиправним і скасувати окремі положення індивідуального акту, оформленого листом від 04.02.2020, а саме:
Недоотримання коштів пайової участі в сумі 3417350,0 Відповідач зараховує на підставі ст.22 Цивільного кодексу України, статей 224, 225 Господарського кодексу України до збитків, нанесених бюджету міста Києва;
Вжити заходи щодо забезпечення надходжень до спеціального фонду міського бюджету недоотриманих коштів пайової участі на користь бюджету міста Києва, шкоди (збитків) з ТОВ Глорія, заподіяних внаслідок недотримання умов договору, відповідно до норм ст.ст.15, 16, 1166, 1212 Цивільного кодексу України шляхом ділової переписки або претензійної позовної роботи або надати аргументовану письмову інформацію, яка свідчить про відсутність такої можливості.;
В порушення вимог пункту 6.3 Порядку №411/1415 розмір нарахованого пайового внеску для ДП АНТОНОВ по Договору 3159 занижено на 354601,72грн, що призвело до недоотримання у 2018 році спеціальним фондом міського бюджету коштів від пайової участі на вказану суму.
Недоотримання коштів пайової участі на створення і розвиток соціальної та інженерно-транспортної інфраструктури міста Києва у сумі 354601,72 грн відповідно до ст.22 Цивільного кодексу України та статей 224 та 225 Господарського кодексу України є збитками, нанесеними бюджету міста Києва.
Забезпечити відшкодування відповідно до норм ст.ст.15, 16, 1166, 1212 Цивільного кодексу України на користь бюджету міста Києва шкоди (збитків) з ДП АНТОНОВ, заподіяних внаслідок безпідставного зарахування вартості об`єкта соціальної сфери на зменшення розміру пайової участі або надати аргументовану письмову інформацію, яка свідчить про відсутність такої можливості. (сторінка 2);
Всупереч ч.2 та 3 ст.40 Закону України від 17.02.2011 №3038-VI Про регулювання містобудівної діяльності та п.4.1 Порядку №411/1415 внаслідок не укладення договорів шістьма Замовниками будівництва не сплачено до міського бюджету коштів пайової участі на розвиток соціальної та інженерно-транспортної інфраструктури міста Києва на загальну суму 2759214,05гривень.
Вжити заходи щодо забезпечення надходжень до спеціального фонду міського бюджету недоотриманих коштів на створення соціальної та інженерно-транспортної інфраструктури на користь бюджету міста Києва шкоди (збитків) шляхом укладення договорів про пайову участь із Замовником будівництва (із зазначенням 5 прізвищ) та по об`єму будівництва житлового будинку за адресою: м.Київ, Шевченківський р-н., пров.Петріва Всеволода, 1, відповідно до норм ст.ст.15, 16, 1166, 1212 Цивільного кодексу України. (сторінка 4);
Через подання в судові органи позовів про стягнення із Замовників заборгованості зі сплати пайових внесків (пайової участі) з порушенням термінів, встановлених статтею 257 Цивільного кодексу України втрачено 15 боржників у зобов`язаннях, що призвело до недоотримання спеціальним фондом міського бюджету доходів на суму 20625652,35гривень
Недоотримання пайового внеску на загальну суму 20625652,35грн відповідно до ст.22 Цивільного кодексу України та статей 224, 225 Господарського кодексу України є збитками, нанесеними бюджету міста Києва.
З метою недопущення аналогічних порушень в подальших періодах забезпечити своєчасне проведення претензійно-позовної роботи в терміни, встановлені законодавством. (сторінки 4, 5).
Позовні вимоги у цій справі обґрунтовані тим, що, на думку позивача, оскаржувані положення вимоги Західного офісу Держаудитслужби від 04.02.2020 ґрунтуються на неправильному застосуванні норм законодавства та помилковому встановленні фактичних обставин, а тому не можуть бути виконані.
Зокрема, позивач стверджує, що висновок відповідача про недоотримання спеціальним фондом міського бюджету 3 417 350,00 грн у зв`язку з укладенням додаткової угоди до розірваного договору пайової участі з ТОВ «ГЛОРІЯ» та невиконанням умов договору від 13.11.2018 №137 не відповідає фактичним обставинам справи. На думку позивача, після розірвання договору пайової участі №539 він був зобов`язаний застосувати пункт 6.6 розділу VI Порядку №411/1415, який передбачає зменшення розміру пайової участі нового договору на суму коштів, сплачених за раніше розірваним договором. При цьому сплачені ТОВ «ГЛОРІЯ» кошти не були повернуті забудовнику, а залишилися у бюджеті міста Києва, тому відсутні підстави вважати зазначену суму недоотриманими коштами або збитками бюджету.
Крім того, позивач наголошує, що відповідач не навів належного обґрунтування наявності збитків бюджету міста Києва, не встановив складу господарського правопорушення та не довів факту заподіяння шкоди, обмежившись лише констатацією недоотримання коштів.
Рішенням Черкаського окружного адміністративного суду від 31 березня 2025 року в задоволенні позовних вимог відмовлено.
Не погодившись з рішенням суду першої інстанції, Товариство з обмеженою відповідальністю «ГЛОРІЯ» подало апеляційну скаргу, в якій просить скасувати зазначене рішення в частині, що стосується прав, інтересів та обов`язків ТОВ «ГЛОРІЯ», та закрити провадження у справі в цій частині у зв`язку з порушенням правил юрисдикції адміністративних судів. 
Також апелянт посилається на те, що судом першої інстанції вирішено питання про права та обов`язки особи, яка не була залучена до участі у справі, а спірні правовідносини щодо виконання договорів пайової участі та наявності збитків мають приватноправовий характер і підлягають вирішенню за правилами господарського судочинства Обґрунтовуючи вимоги апеляційної скарги апелянт посилається на порушення судом першої інстанції, при прийнятті рішення, норм матеріального та процесуального права, також неповне з`ясування обставин, що мають значення для справи, з обставин і обґрунтувань, викладених в апеляційній скарзі.
Колегія суддів враховує, що хоча ТОВ «ГЛОРІЯ» не було залучено до участі у справі судом першої інстанції, оскаржуваним рішенням фактично надано правову оцінку його діям та зроблено висновки щодо наявності завданих ним збитків бюджету міста Києва, що безпосередньо стосується його прав, інтересів та обов`язків.
Колегія суддів, заслухавши суддю-доповідача, перевіривши рішення суду та доводи апеляційної скарги, дослідивши матеріали справи, вважає, що апеляційна скарга підлягає частковому задоволенню з наступних підстав.
Судом встановлено, що у період з 21.10.2019 по 24.12.2019 року відповідно до Плану проведення заходів державного фінансового контролю Державної аудиторської служби України на IV квартал 2019 року проведено ревізії окремих питань фінансово-господарської діяльності Департаменту економіки та інвестицій ВО КМР (КМДА) за період з 01.01.2017 по 30.09.2019, якою встановлено ряд порушень та недоліків, що відображені в акті ревізії від 24.12.2019 №08-22/20. 
Так, відповідно до акту ревізії порушення у відносинах між позивачем та ТОВ «ГЛОРІЯ» стосувались висновків ревізії щодо виконання функцій з управління у комунальному секторі економіки, затвердження та внесення змін до фінансових планів суб`єктів господарювання комунального секторів економіки, які входять до сфери управління бюджетної установи (розділ ІІІ акту) в частині щодо законності розірвання договорів пайової участі (арк. 53-63 акту). 
Висновки ревізії зводяться до незгоди аудиторської служби з розірванням договору пайової участі. Свої висновки відповідач обґрунтовує тим, що між Головним управлінням економіки та інвестицій ВО КМР (КМДА) та ТОВ «ГЛОРІЯ» укладено договір №539 пайової участі у створенні соціальної та інженерно-транспортної інфраструктури міста Києва від 10.09.2008 року (далі - договір №539). Предметом якого є сплата пайових внесків у зв`язку з будівництвом автогосподарства з офісними приміщеннями та автосалону: офісна частина площею 12726,20 кв.м. (в т.ч.: автосалон площею 970,00 кв.м., автостоянка площею 632,00 кв.м.); виробнича частина площею 5070,04 кв.м. (в т.ч.: автостоянка площею 1903,00 кв.м.) по просп. Московський, 9-б в Оболонському районі м. Києва. Об`єкт будівництва розташований на ділянці, яка з 2004 року належить до комунальної власності та на праві перебуває у ТОВ «ГЛОРІЯ» з урахуванням договорів оренди від 2004, 2006, та 2018 року. 
Договором №539 встановлено розміри пайового внеску, порядок його внесення, вимоги щодо зміни розміру. При цьому дія договору припиняється у разі повної сплати пайового внеску, також передбачав можливість дострокового розірвання договору. 
У період з 2008 по 2018 рік до даного договору вносились зміни, уточнювались розміри пайового внеску, строки сплати пайового внеску, що мало місце за результатами розгляду звернень ТОВ «ГЛОРІЯ» щодо відстрочення виконання умов договору, що відображались у додаткових угодах. 
У 2016 році Київська міська прокуратура звернулась до суду з позовом до ТОВ «ГЛОРІЯ» про розірвання договору оренди землі, повернення земельної ділянки та стягнення коштів, справа №910/24477/16 через нібито використання земельної ділянки не за цільовим призначенням і несплату орендних платежів. Рішенням Господарського суду міста Києва від 10.04.2017, що залишене без змін постановою Київського апеляційного господарського суду від 24.10.2017, позов задоволено частково, договір оренди землі розірвано і зобов`язано земельну ділянку повернути Київській міській раді. 
У зв`язку з набранням сили рішень суду про розірвання договору оренди землі, попри звернення до суду касаційної інстанції, ТОВ «ГЛОРІЯ» було змушене укладати новий договір оренди, а договір про пайову участі, що укладався на підставі розірваного судом договору оренди, розривати (оскільки було відсутнє право на землю) та укладати новий договір на пайову участь №137 від 13.11.2018.
Постановою Верховного Суду від 02.05.2018 року у справі №910/24477/16 задоволено касаційну скаргу ТОВ «ГЛОРІЯ», скасовано вищезазначені судові рішення, а справу направлено на новий розгляд до суду першої інстанції. Ухвалою Господарського суду міста Києва від 25.09.2018 року закрито провадження у справі №910/24477/16 за заявою позивача (прокуратури). 
Керуючись п. 6.6 Порядку залучення, розрахунку розміру і використання коштів пайової участі замовників у розвитку інфраструктури міста Києва, затвердженого рішенням Київської міської ради від 15.11.2016 № 411/1415, а також договірними відносинами, ТОВ «ГЛОРІЯ» сплатило пайовий внесок у розмірі, що зменшений на суму коштів, сплачених за попереднім договором про пайову участь. 
У зв`язку з повною оплатою пайового внеску у грудні 2018 року позивачем видано довідку про виконання умов договору пайової участі. 
Однак аудиторська служба, за результатами проведення ревізії дійшла висновків про протиправність розірвання договору №539 у січні 2018 року, невиконання умов нового договору про пайову участь уз в`язку з відсутністю підстав для зарахування пайового внеску у розмірі 3 417 350,0 грн. за новим договором, а ці кошти у розмірі 3 417 350,0 грн. визнала нібито «несплаченими» та недоотриманими коштами пайової участі на створення і розвиток соціальної та інженерно-транспортної інфраструктури міста Києва, та порахувала їх шкодою (збитками). 
Позивач ще після отримання акту ревізії подав свої заперечення, де наголошував на протиправності та невідповідності висновків ревізії, фактичним обставинам справи. Однак, як вбачається з оскаржуваного індивідуального листа відповідача, за наслідками розгляду цих заперечень надано відповідний висновок, згідно з яким заперечення не приймаються.
Саме тому позивач звернувся до суду з позовом про оскарження окремих положень індивідуального акту, оформленого листом від 04.02.2020 році, за висновками якого відповідач вимагав вжити позивачу заходів щодо забезпечення надходжень до спеціального фонду міського бюджету недоотриманих коштів пайової участі на користь бюджету міста Києва шкоди (збитків) з ТОВ «ГЛОРІЯ», заподіяних внаслідок недотримання умов договору, у сумі 3 417 350,00 грн.
Відмовляючи в задоволенні позовних вимог, суд першої інстанції виходив з того, що оскаржувані положення вимоги Західного офісу Держаудитслужби від 04 лютого 2020 року прийняті в межах наданих відповідачу повноважень та відповідають вимогам чинного законодавства. Суд дійшов висновку, що викладені в акті ревізії порушення знайшли своє підтвердження під час судового розгляду, а тому у відповідача були наявні правові підстави для зобов`язання позивача вжити заходів щодо усунення виявлених порушень.
При цьому суд першої інстанції зазначив, що відповідач обґрунтовано відніс до збитків бюджету міста Києва недоотримані кошти пайової участі, зокрема у взаємовідносинах з ТОВ «ГЛОРІЯ», а вимоги щодо вжиття заходів для забезпечення надходження таких коштів до спеціального фонду міського бюджету спрямовані на усунення наслідків порушень, встановлених під час проведення ревізії. У зв`язку з цим суд дійшов висновку про відсутність підстав для визнання протиправними та скасування спірних положень індивідуального акта Західного офісу Держаудитслужби.
Колегія суддів не погоджується з висновком суду першої інстанції з огляду на наступне.
Частиною другою статті 19 Конституції України передбачено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їхні посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, у межах повноважень та в спосіб, що передбачені Конституцією та законами України. 
Правові та організаційні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні визначає Закон України "Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні" від 26 січня 1993 року №2939-XII (далі - Закон №2939-XII). 
Відповідно до частини першої статті 1 Закону №2939-XII здійснення державного фінансового контролю забезпечує центральний орган виконавчої влади, уповноважений Кабінетом Міністрів України на реалізацію державної політики у сфері державного фінансового контролю (далі - орган державного фінансового контролю)гідно з частиною другою статті 2 Закону №2939-XII державний фінансовий контроль забезпечується органом державного фінансового контролю через проведення державного фінансового аудиту, інспектування, перевірки закупівель та моніторингу закупівлі. 
Відповідно до статті 8 Закону №2939-XII орган державного фінансового контролю, зокрема, здійснює державний фінансовий контроль та контроль за цільовим та ефективним використанням коштів державного і місцевих бюджетів; вживає в установленому порядку заходів до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства та притягнення до відповідальності винних осіб; розробляє пропозиції щодо усунення виявлених недоліків і порушень та запобігання їм у подальшому. 
Пунктами 7, 10, 13 статті 10 Закону №2939-XII передбачено, що органу державного фінансового контролю надається право: пред`являти керівникам та іншим особам підприємств, установ та організацій, що контролюються, обов`язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства, вилучати в судовому порядку до бюджету виявлені ревізіями приховані і занижені валютні та інші платежі, ставити перед відповідними органами питання про припинення бюджетного фінансування і кредитування, якщо отримані підприємствами, установами та організаціями кошти і позички використовуються з порушенням чинного законодавства; звертатися до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог щодо усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів; при виявленні збитків, завданих державі чи підприємству, установі, організації, що контролюється, визначати їх розмір у встановленому законодавством порядку. 
Відповідно до положень статті 11 Закону України від 26 січня 1993 року №2939-ХІІ «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» (далі - Закон №2939-ХІІ) плановою виїзною ревізією є ревізія, що проводиться у підконтрольних установах відповідно до плану роботи органу державного фінансового контролю за місцезнаходженням такої юридичної особи або за місцем розташування об`єкта права власності, щодо якого здійснюється відповідний контрольний захід. Така ревізія проводиться на підставі письмового рішення керівника відповідного органу державного фінансового контролю за сукупними показниками фінансово-господарської діяльності підконтрольної установи та не може здійснюватися частіше одного разу протягом календарного року.
При цьому право на проведення планової виїзної ревізії виникає виключно за умови, що підконтрольну установу не пізніше ніж за десять днів до початку ревізії письмово повідомлено про дату її початку та завершення. Також законодавством передбачено, що проведення таких ревізій здійснюється органами державного фінансового контролю одночасно з іншими органами виконавчої влади, уповноваженими здійснювати контроль за правильністю нарахування та сплати податків і зборів, а порядок координації таких заходів визначається Кабінетом Міністрів України.
Згідно зі статтею 10 Закону №2939-ХІІ органам державного фінансового контролю надано широке коло контрольних повноважень, зокрема право перевіряти грошові та бухгалтерські документи, кошториси, звіти, інші документи, що підтверджують надходження та використання коштів і матеріальних цінностей, а також документи щодо проведення закупівель. Такі органи мають право здійснювати перевірку фактичної наявності активів, вилучати копії документів, які підтверджують допущені порушення, отримувати письмові пояснення від посадових та матеріально відповідальних осіб, пред`являти обов`язкові до виконання вимоги щодо усунення порушень законодавства, ініціювати питання щодо визнання недійсними договорів, а також визначати розмір збитків, завданих державі чи підконтрольним установам, у встановленому законодавством порядку. Вказані приписи свідчать про те, що відповідач у спірних правовідносинах діяв у межах компетенції, визначеної законом.
Порядок проведення інспектування Державною аудиторською службою України та її міжрегіональними територіальними органами, затверджений постановою Кабінету Міністрів України від 20 квітня 2006 року №550, регулює процедуру проведення контрольних заходів щодо бюджетних установ, державних фондів, суб`єктів господарювання державного сектору економіки, а також інших суб`єктів, які отримують бюджетні кошти або використовують державне чи комунальне майно. Відповідно до пункту 2 цього Порядку інспектування здійснюється шляхом документальної та фактичної перевірки окремих питань або комплексу питань фінансово-господарської діяльності об`єкта контролю та проводиться у формі ревізії, метою якої є виявлення порушень законодавства і встановлення осіб, винних у їх допущенні.
Пунктом 16 Порядку №550 визначено, що ревізія проводиться шляхом документальної та фактичної перевірки. Документальна перевірка охоплює дослідження установчих, фінансових, бухгалтерських, статистичних, бюджетних та інших документів, що стосуються фінансово-господарської діяльності об`єкта контролю. Фактична перевірка передбачає перевірку наявності коштів, цінностей, активів та інших матеріальних ресурсів шляхом інвентаризації, обстеження, контрольних обмірів і проведення інших контрольних заходів. Результати проведеної ревізії відповідно до пункту 35 Порядку оформлюються актом ревізії, який складається державною мовою та містить установлені законом реквізити.
Відповідно до пункту 46 Порядку №550, якщо виявлені під час ревізії порушення не були усунуті у ході її проведення, орган державного фінансового контролю надсилає об`єкту контролю письмову вимогу щодо усунення таких порушень із визначенням строку для надання інформації про результати її виконання. У свою чергу, об`єкт контролю зобов`язаний повідомити орган державного фінансового контролю про усунення встановлених порушень та надати документи, що підтверджують вжиття відповідних заходів. Отже, направлення відповідачем вимоги за результатами ревізії відповідає порядку, встановленому чинним законодавством.
Разом із тим колегія суддів звертає увагу, що сам факт наявності у відповідача контрольних повноважень не звільняє його від обов`язку належним чином обґрунтувати висновки, покладені в основу спірної вимоги. Повноваження щодо визначення розміру збитків та пред`явлення вимог про усунення порушень не означають, що будь-який висновок органу державного фінансового контролю автоматично є правомірним та не підлягає перевірці судом.
Згідно з пунктом 49 Порядку №550 у випадку, коли діями або бездіяльністю працівників об`єкта контролю державі чи підконтрольній установі заподіяно матеріальну шкоду, орган державного фінансового контролю вправі ставити питання про пред`явлення цивільних позовів до винних осіб. Пунктом 50 цього ж Порядку передбачено право органу державного фінансового контролю вживати заходів щодо усунення порушень, ініціювати питання про визнання недійсними договорів, звертатися до суду та застосовувати інші передбачені законом заходи впливу. Однак зазначені норми не надають контролюючому органу права остаточно встановлювати факт існування збитків та покладати на особу безумовний обов`язок щодо їх відшкодування поза межами судового контролю.
Аналогічний підхід висловлений Верховним Судом у постановах від 20 лютого 2018 року у справі №822/2087/17 та від 08 травня 2018 року у справі №826/3350/17, у яких зазначено, що хоча вимога органу державного фінансового контролю може містити відомості про наявність збитків та необхідність вжиття заходів щодо їх відшкодування, така вимога повинна відповідати вимогам закону як за формою, так і за змістом, а її висновки підлягають судовій перевірці.
Згідно з пунктом 50 Порядку № 550 за результатами проведеної ревізії у межах наданих прав органи державного фінансового контролю вживають заходів для забезпечення: притягнення до адміністративної, дисциплінарної та матеріальної відповідальності винних у допущенні порушень працівників об`єктів контролю; порушення перед відповідними державними органами питання про визнання недійсними договорів, укладених із порушенням законодавства; звернення до суду в інтересах держави щодо усунення виявлених ревізією порушень законодавства з питань збереження і використання активів, а також стягнення у дохід держави коштів, одержаних за незаконними договорами, без встановлених законом підстав або з порушенням вимог законодавства; застосування заходів впливу за порушення бюджетного законодавства.
Велика Палата Верховного Суду у постанові від 21 листопада 2018 року у справі №820/3534/16 дійшла висновку, що спір про правомірність вимог контролюючих органів, скерованих на адресу підконтрольних суб`єктів, є публічно-правовим та підпадає під визначення справи адміністративної юрисдикції. У цій постанові Велика Палата Верховного Суду вказала, що такий висновок був сформульований Верховним Судом України у постанові від 23 лютого 2016 року по справі № 818/1857/14, і Велика Палата Верховного Суду не знайшла підстав для відступу від цієї позиції. 
Аналогічна правова позиція також підтримана Верховним Судом, зокрема у постанові від 08 травня 2018 року у справі № 826/3350/17, у якій за наслідками проведеного аналізу сутності завдань і функцій органів фінансового контролю, в тому числі у їх співвідношенні із завданнями адміністративного судочинства (рішення суб`єкта владних повноважень як предмет судового контролю), сформульовано позицію, що рішення (дії, бездіяльність) органу фінансового контролю, прийняті в результаті реалізації їх окремо взятих завдань або функцій (пред`явлення обов`язкової до виконання вимоги як одна з них), є окремими предметами судового контролю. 
У постанові від 08 травня 2018 року у справі № 826/3350/17 Верховний Суд зазначив, що під час вирішення справ, предметом яких є правомірність вимог контролюючих органів, скерованих на адресу підконтрольних суб`єктів, судам належить, виходячи із правової природи письмової вимоги контролюючого органу, враховувати чи прийнята вона на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені законодавством. З метою встановлення того, чи контролюючим органом при прийнятті спірної вимоги владні управлінські функції реалізовані у передбачений законом спосіб, суду належить надати правову оцінку змісту вимоги як індивідуально-правового акту
Верховний Суд у постановах від 20 лютого 2018 року у справі № 822/2087/17 та від 08 травня 2018 року у справі № 826/3350/17 зазначив, що висновок суду про те, що збитки контролюючим органом можуть бути стягнуті лише в ході відповідного судового процесу (а не шляхом пред`явлення обов`язкової до виконання вимоги), не спростовує того, що "законна вимога" контролюючого органу, як індивідуально- правовий акт, повинна відповідати вимогам закону в частині її змісту і форми. Саме аналіз змісту вимоги контролюючого органу свідчить про те, чи такі вимоги дотримано та чи породжує така вимога права і обов`язки для підконтрольної установи. 
З проведеного вище аналізу сутності завдань і функцій органів фінансового контролю, в тому числі у їх співвідношенні із завданнями адміністративного судочинства (рішення суб`єкта владних повноважень як предмет судового контролю), висновується, що рішення (дії, бездіяльність) органу фінансового контролю, прийняті в результаті реалізації їх окремо взятих завдань або функцій (пред`явлення обов`язкової до виконання вимоги як одна з них), є окремими предметами судового контролю. 

З огляду на зміст позовних вимог, доводи апеляційної скарги ТОВ «ГЛОРІЯ», матеріали справи та додаткові пояснення Департаменту, які підтверджують фактичне надходження до бюджету міста Києва коштів пайової участі у загальному розмірі 3 417 350,00 грн за договором від 10.09.2008 №539 та врахування цих коштів при визначенні розміру пайового внеску за договором від 13.11.2018 №137, колегія суддів дійшла висновку про часткове задоволення апеляційної скарги та наявність підстав для скасування рішення суду першої інстанції з ухваленням нового рішення. 
Суд апеляційної інстанції виходить із того, що предметом розгляду в суді апеляційної інстанції є правомірність окремих положень вимоги Західного офісу Держаудитслужби, викладеної у листі від 04.02.2020 №08-13м/779-2020, якою Департаменту економіки та інвестицій фактично поставлено в обов`язок визнати суму 3 417 350,00 грн збитками, завданими бюджету міста Києва, та вжити заходів щодо їх стягнення з ТОВ «ГЛОРІЯ». 
Відповідно до Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» орган державного фінансового контролю наділений повноваженнями щодо виявлення порушень фінансової дисципліни та пред`явлення обов`язкових до виконання вимог про усунення виявлених порушень. Разом із тим такі повноваження не надають органу державного фінансового контролю права самостійно встановлювати факт наявності цивільно-правових або господарсько-правових збитків, визначати винну особу та покладати на підконтрольну установу обов`язок безумовно стягнути відповідні кошти з конкретного суб`єкта господарювання.
Верховний Суд неодноразово звертав увагу на те, що вимога органу державного фінансового контролю є актом реагування на виявлені порушення, однак не може підміняти собою судове рішення у спорі про наявність шкоди, її розмір та особу, яка повинна нести майнову відповідальність. Наявність збитків, причинний зв`язок між діями особи та негативними наслідками, а також підстави для їх відшкодування підлягають встановленню виключно судом під час розгляду відповідного спору.
Колегія суддів встановила, що висновок Західного офісу Держаудитслужби про недоотримання бюджетом міста Києва коштів пайової участі у сумі 3 417 350,00 грн ґрунтувався на припущенні про відсутність правових підстав для врахування коштів, сплачених ТОВ «ГЛОРІЯ» за договором пайової участі від 10.09.2008 №539, при визначенні розміру пайової участі за новим договором від 13.11.2018 №137.
Разом із тим матеріалами справи підтверджено, що ще до укладення договору №137 ТОВ «ГЛОРІЯ» фактично сплатило до бюджету розвитку спеціального фонду міського бюджету кошти пайової участі у сумі 3 417 350,00 грн за договором №539. Надалі при укладенні нового договору Департамент застосував положення пункту 6.6 Порядку залучення, розрахунку розміру і використання коштів пайової участі замовників у розвитку інфраструктури міста Києва, відповідно до яких у разі поновлення будівництва після розірвання договору про пайову участь розмір пайової участі нового замовника зменшується на суму коштів, раніше сплачених за розірваним договором. 
З наданих Департаментом виписок убачається, що кошти у сумі 3 417 350,00 грн були фактично зараховані до бюджету ще у 2008-2012 роках та не поверталися ТОВ «ГЛОРІЯ», а залишилися у бюджеті міста Києва. Додатково за договором №137 товариством було сплачено залишок пайового внеску у сумі 908 731,61 грн. Отже, твердження про недоотримання бюджетом коштів у розмірі 3 417 350,00 грн не підтверджується належними доказами та суперечить фактичним обставинам справи. 
При цьому колегія суддів бере до уваги пояснення Департаменту про те, що виписки, на які посилався орган державного фінансового контролю, стосувалися іншого рахунку та не давали можливості встановити факт надходження чи ненадходження коштів пайової участі за відповідними договорами. Натомість виписки з належного бюджетного рахунку підтверджують факт сплати відповідних коштів. 
За таких обставин Західний офіс Держаудитслужби не мав достатніх правових та фактичних підстав для констатації наявності збитків бюджету міста Києва у сумі 3 417 350,00 грн та покладення на Департамент обов`язку вживати заходів щодо їх стягнення з ТОВ «ГЛОРІЯ».
Крім того, відповідачем, як суб`єктом владних повноважень, не доведено наявності усіх необхідних елементів складу цивільно-правової та господарсько-правової відповідальності, з якими закон пов`язує можливість віднесення відповідних сум до збитків. Матеріали справи не містять належних та допустимих доказів того, що внаслідок дій ТОВ «ГЛОРІЯ» бюджету міста Києва фактично завдано майнової шкоди у розмірі 3 417 350,00 грн. Навпаки, встановлені судом апеляційної інстанції обставини свідчать про фактичне надходження зазначених коштів до бюджету та відсутність їх повернення забудовнику. Отже, висновок відповідача про наявність збитків ґрунтується на припущеннях та не підтверджений належними доказами.
Водночас колегія суддів не може погодитися з доводами апелянта про необхідність закриття провадження у справі в частині, що стосується ТОВ «ГЛОРІЯ», з підстав порушення правил юрисдикції.
Сама по собі обставина того, що спірна вимога органу державного фінансового контролю стосується договірних відносин між Департаментом та ТОВ «ГЛОРІЯ», не змінює публічно-правового характеру цього спору. Позивачем у справі оскаржується індивідуальний акт суб`єкта владних повноважень, прийнятий у межах здійснення контрольних функцій держави, а тому такий спір відповідно до статті 19 КАС України належить до юрисдикції адміністративних судів.
Разом із тим колегія суддів погоджується з доводами апеляційної скарги в тій частині, що висновки суду першої інстанції щодо наявності збитків, завданих ТОВ «ГЛОРІЯ» бюджету міста Києва, були передчасними та виходили за межі предмета доказування у даній справі. Питання існування або відсутності у ТОВ «ГЛОРІЯ» майнового обов`язку зі сплати будь-яких додаткових коштів, а також питання наявності збитків та підстав для їх стягнення можуть бути предметом самостійного судового розгляду у відповідному позовному провадженні, однак не можуть вважатися встановленими виключно на підставі акта ревізії чи вимоги органу державного фінансового контролю.
Таким чином, колегія суддів дійшла висновку, що оскаржувані положення індивідуального акта від 04.02.2020 щодо ТОВ «ГЛОРІЯ» не відповідають критеріям законності, обґрунтованості та пропорційності, визначеним частиною другою статті 2 КАС України, а тому підлягають скасуванню. 
З огляду на межі апеляційного перегляду колегія суддів дійшла висновку про наявність підстав для скасування рішення суду першої інстанції виключно в частині позовних вимог, що стосуються оскарження положень індивідуального акта щодо ТОВ «ГЛОРІЯ». В іншій частині рішення суду першої інстанції не оскаржується та не є предметом апеляційного перегляду.
Відповідно до ч.ч. 1, 2 ст. 77 КАС України кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу. В адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень обов`язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача. 
Під час апеляційного перегляду справи колегією суддів установлено обставини, які свідчать про помилковість висновків суду першої інстанції щодо наявності підстав для віднесення суми 3 417 350,00 грн до збитків бюджету міста Києва та покладення на позивача обов`язку щодо вжиття заходів для їх стягнення з ТОВ «ГЛОРІЯ». Відповідачем не доведено правомірності спірних положень вимоги в цій частині, тоді як матеріали справи підтверджують фактичне надходження зазначених коштів до бюджету міста Києва та правомірність їх врахування при визначенні розміру пайової участі за договором від 13.11.2018 №137.
Відповідно до п. 2 ч. 1 ст. 315, п. 4 ч. 1 ст. 317 КАС України за наслідками розгляду апеляційної скарги на рішення суду першої інстанції суд апеляційної інстанції вирішив його скасувати та ухвалити нове рішення про задоволення позовних вимог, оскільки судом першої інстанції неповно з`ясовано обставини, що мають значення для справи, неправильно застосовано норми матеріального права та порушено норми процесуального права.
Керуючись ст. ст. 242-244, 250, 271, 272, 286, 308, 311, 315, 317, 321, 322, 325 КАС України, колегія суддів, - 
ПОСТАНОВИЛА:
Апеляційну скаргу Товариства з обмеженою відповідальністю "ГЛОРІЯ"- задовольнити частково.
Рішення Черкаського окружного адміністративного суду від 31 березня 2025 року- скасувати та прийняти нове рішення, яким позовні вимоги Департаменту економіки та інвестицій виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) - задовольнити частково.
Визнати протиправним та скасувати окремі положення Індивідуального акту від 04.02.2020, а саме пункти:
"Недоотримання коштів пайової участі в сумі 3417350,0 Відповідач зараховує на підставі ст.22 Цивільного кодексу України, статей 224, 225 Господарського кодексу України до збитків, нанесених бюджету міста Києва"; 
"Вжити заходи щодо забезпечення надходжень до спеціального фонду міського бюджету недоотриманих коштів пайової участі на користь бюджету міста Києва, шкоди (збитків) з ТОВ "Глорія", заподіяних внаслідок недотримання умов договору, відповідно до норм ст.ст.15, 16, 1166, 1212 Цивільного кодексу України шляхом ділової переписки або претензійної позовної роботи або надати аргументовану письмову інформацію, яка свідчить про відсутність такої можливості.».
В іншій частині рішення Черкаського окружного адміністративного суду від 31 березня 2025- залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її ухвалення. Касаційна скарга на рішення суду апеляційної інстанції подається безпосередньо до Верховного Суду у порядку та строки, визначені ст.ст. 328-331 КАС України.

Суддя-доповідач В.О. Аліменко 

Судді Н.В. Безименна

Т.Р. Вівдиченко

Повне судове рішення складено «08» червня 2026 року.