УХВАЛА
про відмову у відкритті провадження

14 травня 2026 року 
м. Київ

справа №990/172/26
адміністративне провадження № П/990/172/26 

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача - Чиркіна С.М.,
суддів: Бевзенка В.М., Бучик А.О., Стародуба О.П., Шевцової Н.В.,
перевіривши матеріали позовної заяви ОСОБА_1 до Верховної Ради України про визнання протиправною бездіяльності Верховної Ради України,
УСТАНОВИВ:
11.05.2026 до Верховного Суду як суду першої інстанції надійшов позов ОСОБА_1 (далі - ОСОБА_1 ) до Верховної Ради України у якому, за змістом викладених у позові вимог, вона просить:
визнати протиправною бездіяльність Верховної Ради України щодо внормування перерахунку пенсії, призначеної на підставі статті 37 Закону України «Про державну службу» від 16.12.1993 №3723-ХІ та зобов`язати здійснити внормування;
відшкодувати за рахунок держави матеріальну шкоду, завдану через непроведення перерахунку пенсії як державному службовцю в період з грудня 2016 року по 30 квітня 2026 року у розмірі 1 437 001 (один мільйон чотириста тридцять тисяч) грн;
відшкодувати за рахунок держави компенсацію за час затримки виплати грошового доходу у розмірі 693 500 (шістсот дев`яносто три тисячі п`ятсот) грн;
відшкодувати за рахунок держави моральну шкоду, завдану протиправною бездіяльністю Верховної Ради України в розмірі 1 000 000 (один мільйон) грн.
Вирішуючи питання щодо можливості відкриття провадження за цим позовом, Суд виходить з такого.
Відповідно до частини першої статті 171 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), суддя після одержання позовної заяви з`ясовує, наступні питання: чи відповідає позовна заява вимогам, встановленим статтями 160, 161, 172 цього Кодексу; чи належить позовну заяву розглядати за правилами адміністративного судочинства і чи подано позовну заяву з дотриманням правил підсудності; чи немає інших підстав для залишення позовної заяви без руху, повернення позовної заяви або відмови у відкритті провадження в адміністративній справі, встановлених цим Кодексом.
Відповідно до частини другої статті 55 Конституції України кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.
Для реалізації конституційного права на оскарження рішень, дій чи бездіяльності вказаних суб`єктів у сфері управлінської діяльності в Україні утворено систему адміністративних судів.
Завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень (частина перша статті 2 КАС України).
За змістом пунктів 1 та 2 частини першої статті 4 КАС України адміністративна справа - це переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір, у якому: хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв`язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій; або хоча б одна сторона надає адміністративні послуги на підставі законодавства, яке уповноважує або зобов`язує надавати такі послуги виключно суб`єкта владних повноважень, і спір виник у зв`язку із наданням або ненаданням такою стороною зазначених послуг; або хоча б одна сторона є суб`єктом виборчого процесу або процесу референдуму і спір виник у зв`язку із порушенням її прав у такому процесі з боку суб`єкта владних повноважень або іншої особи.
Кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист шляхом: 1) визнання протиправним та нечинним нормативно-правового акта чи окремих його положень; 2) визнання протиправним та скасування індивідуального акта чи окремих його положень; 3) визнання дій суб`єкта владних повноважень протиправними та зобов`язання утриматися від вчинення певних дій; 4) визнання бездіяльності суб`єкта владних повноважень протиправною та зобов`язання вчинити певні дії; 5) встановлення наявності чи відсутності компетенції (повноважень) суб`єкта владних повноважень (частина перша статті 5 КАС України).
Пунктом 1 частини першої статті 19 КАС України визначено, що юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження.
Конституційний Суд України в Рішенні від 14.12.2011 № 19-рп/2011 зазначив, що відносини, які виникають між фізичною чи юридичною особою і представниками органів влади під час здійснення ними владних повноважень, є публічно-правовими і поділяються, зокрема, на правовідносини у сфері управлінської діяльності та правовідносини у сфері охорони прав і свобод людини і громадянина, а також суспільства від злочинних посягань. КАС України регламентує порядок розгляду не всіх публічно-правових спорів, а лише тих, які виникають у результаті здійснення суб`єктом владних повноважень управлінських функцій і розгляд яких безпосередньо не віднесено до підсудності інших судів.
Відповідно до частини четвертої статті 22 КАС України Верховному Суду як суду першої інстанції підсудні справи, зокрема щодо оскарження актів, дій чи бездіяльності Верховної Ради України.
Особливості провадження в наведених справах визначені у статті 266 КАС України, правила якої поширюються на розгляд адміністративних справ щодо законності (крім конституційності) постанов Верховної Ради України (пункт 1 частини першої статті 266 КАС України).
Отже, положення частини першої статті 2, пункту 2 частини першої статті 4, статей 5, 19 та частини першої статті 266 КАС України необхідно розуміти так, що у порядку адміністративного судочинства до Верховного Суду як суду першої інстанції можуть оскаржуватися тільки ті правові акти, дії чи бездіяльність, зокрема, Верховної Ради України, які прийнято/вчинено/допущено у правовідносинах, у яких Верховна Рада України реалізує свої владні управлінські функції і розгляд яких безпосередньо не віднесено до підсудності інших судів.
Так, за принципом поділу державної влади в Україні, закріпленому у статті 6 Конституції України, органи законодавчої, виконавчої та судової влади здійснюють свої повноваження у встановлених цією Конституцією межах і відповідно до законів України.
За правилами статті 75 Конституції України єдиним органом законодавчої влади в Україні є парламент - Верховна Рада України.
Згідно із пунктом 3 частини першої статті 85 Конституції України до повноважень Верховної Ради України належить прийняття законів.
Рішення Верховної Ради України приймаються виключно на її пленарних засіданнях шляхом голосування (частина друга стаття 84 Конституції України).
Верховна Рада України приймає закони, постанови та інші акти більшістю від її конституційного складу, крім випадків, передбачених Конституцією (стаття 91 Конституції України).
Відповідно до частини п`ятої статті 83 Конституції України порядок роботи Верховної Ради України встановлюється Конституцією України та Регламентом.
Частиною другою статті 1 Регламенту Верховної Ради України, затвердженого Законом України від 10.02.2010 № 1861-VI (далі - Регламент) передбачено, що цей Регламент встановлює порядок підготовки і проведення сесій Верховної Ради, її засідань, формування державних органів, визначає законодавчу процедуру, розгляду інших питань, віднесених до її повноважень, та порядок здійснення контрольних функцій Верховної Ради України. Особливості здійснення контрольних функцій Верховної Ради України у сферах національної безпеки і оборони визначаються Законом України «Про національну безпеку України».
Конституційний Суд України у Рішенні від 14.10.2003 № 16-рп/2003 у справі № 1-21/2003 визначив, що під терміном «рішення» Верховної Ради України, який вживається в частині другій статті 84 Конституції України, треба розуміти результати волевиявлення парламенту України з питань, віднесених до його компетенції.
Під терміном «акти», що вживається у статті 91 Конституції України, необхідно розуміти рішення Верховної Ради України у формі законів, постанов тощо, які приймаються Верховною Радою України визначеною Конституцією України кількістю голосів народних депутатів України.
Отже, Конституція України закріплює за Верховною Радою України особливий правовий статус як представницького виборного колегіального органу і єдиного органу законодавчої влади, яку Верховна Рада України здійснює від імені Українського народу - єдиного джерела влади в Україні шляхом прийняття на пленарних засіданнях відповідних рішень, у тому числі постанов та законів України, з питань, віднесених Конституцією України до її повноважень.
Відповідно до приписів статей 85, 91 Конституції України до повноважень Верховної Ради України належить, зокрема, прийняття законів та постанов.
Разом з тим, під час законотворчої діяльності парламент не реалізовує управлінські функції, а тому пов`язані із цим дії та/або бездіяльність Верховної Ради України не можуть підпадати під контроль суду адміністративної юрисдикції.
З огляду на конституційний статус Верховної Ради України як єдиного органу законодавчої влади, її участь у процедурі законотворення є юридичною формою реалізації її повноважень у сфері конституційних правовідносин.
У пункті 4 мотивувальної частини Рішення Конституційного Суду України від 27.03.2002 № 7-рп/2002 зазначено, що за змістом положень статей 85, 91 Конституції України Верховна Рада України приймає закони, постанови та інші правові акти. Вони є юридичною формою реалізації повноважень єдиного органу законодавчої влади в Україні та відповідно до частини другої статті 147, частини першої статті 150 Конституції України є об`єктом судового конституційного контролю.
Отже, за змістом вищенаведених норм в порядку адміністративного судочинства до Верховного Суду як суду першої інстанції можуть оскаржуватися лише ті акти, дії чи бездіяльність Верховної Ради України, які прийнято/вчинено/допущено у правовідносинах, в яких цей орган реалізовує свої владно-управлінські повноваження, до яких не відноситься законотворча діяльність Верховної Ради України.
Водночас зі змісту позовної заяви вбачається, що позивачка фактично ставить питання про зобов`язання Верховної Ради України здійснити нормативне врегулювання спірних правовідносин шляхом внесення змін до законодавства щодо перерахунку пенсії.
Таким чином, заявлені вимоги стосуються реалізації Верховною Радою України її конституційної законодавчої функції.
Законотворча діяльність парламенту є виключною формою реалізації повноважень єдиного органу законодавчої влади та передбачає здійснення народними депутатами України дискреційних повноважень під час розроблення, обговорення та прийняття законів.
Адміністративний суд не наділений повноваженнями втручатися у законодавчий процес, зобов`язувати парламент до прийняття нормативно-правових актів, визначати зміст майбутнього нормативного регулювання або підміняти собою законодавчий орган у здійсненні його конституційних функцій.
Так, вимога про «внормування» перерахунку пенсії не містить чітко визначеного та юридично конкретизованого обов`язку, який може бути предметом судового контролю та примусового виконання
Отже, спір у заявленій позивачем частині не належить до спорів, які підлягають розгляду в порядку адміністративного судочинства.
Пунктом 1 частини першої статті 170 КАС України визначено, що суддя відмовляє у відкритті провадження в адміністративній справі, якщо позов не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.
Зважаючи на обставини, у зв`язку з якими позивач звернулася до адміністративного суду з позовом, зміст позовних вимог і наведене вище правове регулювання цих правовідносин, Суд дійшов висновку, що предмет позову в цій справі не підпадає під контроль суду адміністративної юрисдикції.
Велика Палата Верховного Суду у постанові від 13.03.2019 у справі № 9901/947/18, з поміж іншого, зазначила, що поняття «спір, який не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства» слід тлумачити в більш широкому значенні, тобто як поняття, що стосується тих спорів, які не підлягають розгляду в порядку адміністративного судочинства, так і тих, які взагалі не підлягають судовому розгляду.
Ураховуючи, що розгляд цього спору з огляду на його предмет і суб`єктний склад перебуває поза межами не лише юрисдикції адміністративних судів, а й взагалі не підлягає розгляду судами загальної юрисдикції, підстав для роз`яснення позивачеві, до суду якої юрисдикції належить його вирішення, немає.
З огляду на те, що похідними від вимоги про визнання протиправної бездіяльності та зобов`язання здійснити «внормування» є також вимоги про стягнення матеріальної та моральної шкоди, такі вимоги також не можуть бути предметом самостійного розгляду в порядку адміністративного судочинства у цій справі.
Керуючись статтями 19, 22, 170, 248, 256, 266, 294, 295 Кодексу адміністративного судочинства України, Суд
УХВАЛИВ:
Відмовити у відкритті провадження за позовом ОСОБА_1 до Верховної Ради України про визнання протиправною бездіяльність Верховної Ради України.
Ухвала може бути оскаржена до Великої Палати Верховного Суду протягом п`ятнадцяти днів із дня її прийняття.
Ухвала набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги, якщо таку скаргу не було подано.
У разі подання апеляційної скарги судове рішення Верховного Суду, якщо його не скасовано, набирає законної сили після набрання законної сили рішенням Великої Палати Верховного Суду за наслідками апеляційного перегляду.

Суддя-доповідач С.М. Чиркін

Судді: В.М. Бевзенко

А.Ю. Бучик

О.П. Стародуб

Н.В. Шевцова