КИЇВСЬКИЙ ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД  	
Р І Ш Е Н Н Я
І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И
04 травня 2026 року м. Київ справа №320/9394/24
Київський окружний адміністративний суд у складі судді Колеснікової І.С., розглянувши у письмовому провадженні за правилами спрощеного позовного провадження адміністративну справу
за позовом Територіального управління Державної судової адміністрації України в Київській області
до Державної судової адміністрації України
про визнання протиправним та скасування рішення в частині,-

В С Т А Н О В И В:

До Київського окружного адміністративного суду звернулось Територіальне управління Державної судової адміністрації України в Київській області із позовом до Державної судової адміністрації України, в якому просить суд:
- визнати протиправним та скасувати підпункт 8.6 пункту 3.1. «Висновки» розділу III Аудиторського звіту від 12.12.2023 №6.1-05/2023-3-ПА, прийнятого за результатами здійснення планового внутрішнього аудиту діяльності Територіального управління Державної судової адміністрації України в Київській області за період з 01.01.2021 по 28.02.2023;
- визнати протиправним та скасувати пункт 1 підпункт 1.3. Рішення у формі листа Державної судової адміністрації України від 02.02.2024 №3310/24 «Про надсилання аудиторських рекомендацій до аудиторського звіту від 12.12.2023 №6.1-05/2023-3-ПА та їх впровадження», прийнятих за результатами здійснення планового внутрішнього аудиту діяльності Територіального управління Державної судової адміністрації України в Київській області за період з 01.01.2021 по 28.02.2023.
В обґрунтування позовних вимог позивач зазначає, що Аудиторський звіт, висновки та рішення у формі листа Державної судової адміністрації України від 02.02.2024 №3310/24 є протиправними та підлягають скасуванню в частині, зокрема, нарахування та виплата регіонального коефіцієнту суддям, які не здійснювали правосуддя протягом 2021-2023 років, здійснювалось Територіальним управлінням правомірно та на підставі діючого законодавства України, а висновки аудиторської групи ДСА України про неправомірне застосування регіонального коефіцієнту до базового розміру посадового окладу судді є такими, що зроблені внаслідок невірного застосування діючого законодавства, яке визначає правовий статус суддів та порядок їх забезпечення, а отже є неправомірними та підлягають скасуванню.
Крім того, посилаючись на практику Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду, викладену у постанові від 10.12.2019 справа № 160/9513/18, позивач вказав на ту обставину, що аудиторський звіт є індивідуально-правовим актом, який породжує права і обов`язки та полягає у тому, щоб усунути виявлені порушення, втім висновки та рекомендації ДСА України, складені за результатом аудиту не відповідають критеріям обґрунтованості та вмотивованості. 
Ухвалою Київського окружного адміністративного суду від 12.03.2024 відкрито провадження в адміністративній справі та вирішено здійснювати розгляд справи за правилами спрощеного позовного провадження без повідомлення сторін за наявними у справі матеріалами.
Відповідач позов не визнав та подав до суду відзив на позовну заяву, в якому просив відмовити у задоволенні позову Територіального управління ДСА України в Київській області. Зазначив, що Територіальне управління, як розпорядник коштів нижчого рівня, при нарахуванні та виплаті суддівської винагороди повинно неухильно дотримуватися частини четвертої статті 135 Закону №1402 – VІІІ, якою передбачено застосування регіональних коефіцієнтів лише до тих суддів, які здійснюють правосуддя, тобто допущені до розгляду судових справ, здійснюють їх розгляд та приймають по них рішення у населених пунктах з відповідною кількістю населення. Нездійснення суддею правосуддя є обставиною, яка виключає застосування до його посадового окладу регіонального коефіцієнта, посилаючись на правові позиції викладені у постановах Верховного Суд від 11.08.2022 справа №520/7193/19, від 31 січня 2019 року в справі №804/3609/18, від 02 жовтня 2020 року в справі №280/602/19, від 21 квітня 2021 року в справах №280/1688/19, №280/3954/19 та від 30 серпня 2021 року в справі №280/1067/19.
Також, зазначає, що незгода позивача з висновками Аудиторського звіту від 12.12.2023 № 6.1-05/2023-3-ПА та з Рішенням у формі листа ДСА України від 02.02.2024 № 6-3310/24 (з додатком), прийнятого за результатами здійснення планового внутрішнього аудиту діяльності ТУ ДСА України в Київській області за період з 01.01.2021 по 28.02.2023, не є підставою саме для судового оскарження, оскільки позивач має можливість і право вільного вибору щодо впровадження аудиторських рекомендацій, наданих за результатами здійснення внутрішнього аудиту, або узяття на себе ризику невиконання таких аудиторських рекомендацій. При цьому, Аудиторський звіт від 12.12.2023 № 6.1-05/2023-3-ПА та прийняте Рішення у формі листа ДСА України від 02.02.2024 № 6-3310/24 (з додатком) не є рішенням суб`єкта владних повноважень, яке породжує, змінює або припиняє права та обов`язки у сфері публічно-правових відносин, оскільки вони носять рекомендаційний характер, а позивач має можливість і право вільного вибору щодо впровадження аудиторських рекомендацій, відображених в Аудиторському звіті від 12.12.2023 № 6.1-05/2023-3-ПА та Рішенні у формі листа ДСА України від 02.02.2024 № 6-3310/24 (з додатком), або узяття на себе ризику невиконання таких аудиторських рекомендацій.
Розглянувши подані документи і матеріали, всебічно і повно з`ясувавши всі фактичні обставини, на яких ґрунтується позов, об`єктивно оцінивши докази, які мають юридичне значення для розгляду справи і вирішення спору по суті, судом встановлено таке.
Відповідно до наказу ДСА України від 13.03.2023 № 126 «Про здійснення планового внутрішнього аудиту діяльності територіального управління ДСА України в Київській області» (зі змінами), аудиторською групою Державної судової адміністрації України проведено плановий внутрішній аудит діяльності територіального управління ДСА України в Київській області, за підсумками якого складено Аудиторський звіт за темою: "Оцінка виконання функцій та повноважень Територіального управління Державної судової адміністрації України в Київській області, в тому числі щодо фінансового та матеріально-технічного забезпечення судів за напрямом використання бюджетних коштів «Забезпечення виконання функцій та завдань» бюджетної програми КПКВК 0501020 «Забезпечення здійснення правосуддя місцевими, апеляційними судами та функціонування органів і установ системи правосуддя» у періоді з 01.01.2021 по 28.02.2023» (Аудиторський звіт від 12.12.2023 №6.1-05/2023-3-ПА).
Підпунктом 8.6 пункту 3.1 «Висновки» розділу III «Підсумкова частина» Аудиторського звіту від 12.12.2023 № 6.1-05/2023-3-ПА, встановлено, що в недотримання вимог частини четвертої статті 135 Закону України «Про судоустрій і статус суддів» від 02.06.2016 №1402-VІІ, Територіальним управлінням протягом періоду з 18.11.2022 по 28.02.2023 до базового розміру посадового окладу судді Білоцерківського міськрайонного суду Київської області, яка не здійснювала правосуддя по причині закінчення повноважень з 31.07.2017, застосовувався регіональний коефіцієнт в розмірі 1,1 до базового посадового окладу судді, що призвело до збільшення нарахування та виплати суддівської винагороди за рахунок коштів загального та спеціального фонду державного бюджету за КПКВК 0501020 на загальну суму 21 211,09 грн та відповідно здійснювалося нарахування ЄСВ в розмірі 22% на вказані виплати на загальну суму 4 666,44 грн, а також призвело до додаткового навантаження на державний бюджет та збільшення витрат бюджетних коштів у загальній сумі 28 877,53 гривень. Крім того, аудитором встановлено, що в недотримання вимог частини четвертої статті 135 Закону №1402- VІІІ, протягом періоду з 21.07.2021 по 28.02.2023, Територіальним управлінням застосовувався регіональний коефіцієнт в розмірі 1,25 до базового розміру посадового окладу суддів Києво-Святошинського районного суду Київської області, який не здійснював правосуддя в результаті відсторонення Вищою радою правосуддя від здійснення правосуддя з 21.07.2021, що призвело до зайвого нарахування та виплати суддівської винагороди на загальну суму 235 543,12 грн та відповідно здійснено нарахування ЄСВ на вказану виплату в розмірі 22% на суму 51 819,49 грн, а також призвело до додаткового навантаження на державний бюджет та збільшення витрат бюджетних коштів у загальній сумі 287 362,61 грн.
За результатами розгляду Аудиторського звіту, заперечень позивача на висновки аудиту, Висновків щодо обґрунтованості заперечень на висновки аудиту, ДСА України погоджено аудиторські рекомендації, які листом від 02.02.2024 №6-3310/24 надіслано до Територіального управління ДСА України в Київській області.
Не погоджуючись з аудиторським звітом ДСА України в частині оскаржуваних пунктів та підпунктів та листом відповідача від 02.02.2024 №6-3310/24 у відповідній частині, Територіальне управління ДСА України в Київській області звернулося з адміністративним позовом до суду.
Надаючи правову оцінку спірним правовідносинам, що склались між сторонами, суд зазначає таке.
Частиною другою статті 19 Конституції України встановлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Наведена норма означає, що суб`єкт владних повноважень зобов`язаний діяти лише на виконання закону, за умов і обставин, визначених ним, вчиняти дії, не виходячи за межі прав та обов`язків, дотримуватися встановленої законом процедури, обирати лише встановлені законодавством України способи правомірної поведінки під час реалізації своїх владних повноважень.-
Як встановлено судом Державною судовою адміністрацією України було проведено внутрішній аудит діяльності свого територіального органу, яким є Територіальне управління Державної судової адміністрації України в Київській області.
Відповідно до пунктів 1-3 Положення про Територіальне управління Державної судової адміністрації України в Київській області, яке затвердженого наказом Державної судової адміністрації України від 10.05.2023 № 229, Територіальне управління Державної судової адміністрації України в Київській області (далі - територіальне управління) є територіальним органом Державної судової адміністрації України (далі також - ДСА України) та підконтрольне їй.
Територіальне управління у своїй діяльності керується Конституцією та законами України, актами Верховної Ради України, Президента України, Кабінету Міністрів України, рішеннями Вищої ради правосуддя, з`їзду суддів України та Ради суддів України, Положенням про Державну судову адміністрацію України, наказами ДСА України, прийнятими відповідно до Конституції та законів України, іншими нормативно-правовими актами та цим Положенням.
Основним завданням територіального управління є організаційне та фінансове забезпечення діяльності місцевих судів, крім господарських та адміністративних (далі - суди), з метою створення належних умов для діяльності судів, суддів і забезпечення роботи органів суддівського самоврядування.
Організаційне забезпечення становлять заходи матеріально-технічного, кадрового, інформаційного, організаційно-технічного характеру, ведення судової статистики, діловодства, архіву суду тощо.
При цьому, пунктом 4 зазначеного положення обумовлено, що Територіальне управління відповідно до покладених на нього завдань, зокрема:
1) забезпечує належні умови діяльності судів у межах повноважень, визначених законом;
3) здійснює функції розпорядника коштів Державного бюджету України нижчого рівня щодо забезпечення діяльності територіального управління та судів у відповідному регіоні;
4) забезпечує дотримання фінансово-бюджетної дисципліни, ефективне, результативне і цільове використання коштів державного бюджету, законність використання ресурсів та майна, запобігання порушенням та зловживанням, а також своєчасність вжиття відповідних заходів реагування, зокрема в частині відшкодування заподіяної шкоди (втрат) та притягнення до відповідальності винних посадових осіб;
32) організовує в межах повноважень створення необхідних умов для забезпечення режиму секретності у відповідних судах;
39) здійснює інші повноваження, визначені законом.
Кабінетом Міністрів України 28.09.2011 прийнято постанову № 1001 «Деякі питання здійснення внутрішнього аудиту та утворення підрозділів внутрішнього аудиту», яким затверджено Порядок здійснення внутрішнього аудиту та утворення підрозділів внутрішнього аудиту.
Пунктом 2 Порядку обумовлено, що об`єктом внутрішнього аудиту є діяльність державного органу, його територіальних органів, підприємств (у тому числі суб`єктів господарювання, державна частка у статутному капіталі яких перевищує 50 відсотків чи становить величину, яка забезпечує державі право вирішального впливу на господарську діяльність таких суб`єктів господарювання), установ та організацій, що належать до сфери його управління, в повному обсязі або з окремих питань (на окремих етапах), та заходи, що здійснюються керівниками таких органів, підприємств, установ та організацій для забезпечення ефективного функціонування системи внутрішнього контролю (дотримання принципів законності та ефективного використання бюджетних коштів та інших активів, досягнення результатів відповідно до встановленої мети, виконання завдань, планів і вимог щодо їх діяльності).
Пунктом 4 Порядку унормовано, що основним завданням підрозділу є надання керівникові державного органу, його територіального органу та бюджетної установи об`єктивних і незалежних висновків та рекомендацій щодо: функціонування системи внутрішнього контролю та її удосконалення; удосконалення системи управління; запобігання фактам незаконного, неефективного та нерезультативного використання бюджетних коштів та інших активів; запобігання виникненню помилок чи інших недоліків у діяльності державного органу, його територіальних органів, підприємств, установ та організацій, що належать до сфери його управління.
Згідно із пунктом 8 Порядку внутрішній аудит проводиться відповідно до стандартів, затверджених Міністерством фінансів України.
На виконання положень пункту 8 Порядку здійснення внутрішнього аудиту та утворення підрозділів внутрішнього аудиту, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 28.09.2011 № 1001 (зі змінами), Міністерством фінансів України видано наказ від 04.10.2011 № 1247 «Про затвердження Стандартів внутрішнього аудиту» (зі змінами).
Приписами пункту 1 Стандартів обумовлено, що ці Стандарти розроблено з метою визначення єдиних підходів до провадження діяльності з внутрішнього аудиту в міністерствах, інших центральних органах виконавчої влади, Раді міністрів Автономної Республіки Крим, обласних, Київській та Севастопольській міських державних адміністраціях, інших головних розпорядниках коштів державного бюджету (далі - державний орган), їх територіальних органах та бюджетних установах, що належать до сфери їх управління, оцінки якості такого аудиту.
Пунктами 7 і 8 Стандарту 11 Стандартів обумовлено, що висновки в аудиторському звіті містять обґрунтовані підсумки за результатами аналізу та оцінки зібраних даних відповідно до питань внутрішнього аудиту. Відповідно до цілей внутрішнього аудиту складається загальний висновок. Перед його складанням остаточно оцінюється аргументованість тверджень й аудиторських доказів.
Рекомендації за результатами внутрішнього аудиту мають містити конструктивні пропозиції щодо вдосконалення тих аспектів діяльності, стосовно яких проводився внутрішній аудит. Рекомендації мають базуватися на висновках, бути адекватними, конкретними, реальними для впровадження, чітко формулюватись та містити очікуваний результат їх впровадження (оцінку їх можливого впливу на діяльність установи)".
У свою чергу, пунктом 1 Стандарту 12 Стандартів внутрішнього аудиту передбачено, що керівник підрозділу внутрішнього аудиту забезпечує організацію здійснення моніторингу результатів упровадження рекомендацій (встановлює вимоги у внутрішніх документах з питань внутрішнього аудиту) для того, щоб упевнитися в тому, що відповідальні за діяльність особи розпочали ефективні дії, спрямовані на їх виконання, або керівництво установи взяло на себе ризик невиконання таких рекомендацій
На виконання правових приписів Стандарту 1 Стандартів внутрішнього аудиту ДСА України видано наказ від 11.04.2023 № 191 «Про затвердження Порядку здійснення внутрішнього аудиту в Державній судовій адміністрації України», який визначає єдині підходи та процедури планування та здійснення внутрішніх аудитів діяльності у повному обсязі або з окремих питань та/або на окремих етапах Державної судової адміністрації України та її структурних підрозділів, територіальних управлінь ДСА України, судів, організаційне та фінансове забезпечення діяльності яких здійснює ДСА України, у частині діяльності з організаційного та фінансового забезпечення, Служби судової охорони та її територіальних управлінь, Вищої кваліфікаційної комісії суддів України, Національної школи суддів України та державних підприємств, установ, організацій, що належать до сфери управління ДСА України, а також документування і реалізації їх результатів.
Згідно із пунктом 5 глави 4 розділу V Порядку здійснення внутрішнього аудиту в Державній судовій адміністрації України аудиторська група установи складає офіційний документ за результатами здійсненого (проведеного) внутрішнього аудиту у формі аудиторського звіту, який містить відомості про виконання аудиторського завдання, аудиторські висновки та рекомендації.
Аудиторський звіт формується в одному примірнику у вигляді цілісного документа, який, зокрема, містить резюме (демонструє стислий виклад основних висновків та рекомендацій), основну (аналітичну) частину (розкриває цілі, обсяг і результати виконання аудиторського завдання), висновки та рекомендації.
Аудиторський звіт складається зі вступної, основної (аналітичної) та підсумкової частин.
У вступній частині аудиторського звіту зазначаються такі дані:1) тема внутрішнього аудиту; 2) вид аудиту: плановий або повторний внутрішній аудит; 3) підстава для проведення аудиту: розпорядчий документ про проведення внутрішнього аудиту із зазначенням його реквізитів; 4) інформація про об`єкт та підконтрольний суб`єкт внутрішнього аудиту; 5) за який період здійснюється аудиторське дослідження; 6) посади, прізвища, імена та по батькові керівника та членів аудиторської групи установи; 7) дати початку і закінчення виконання аудиторського завдання; 8) скорочення, що використовуються в аудиторському звіті (за потреби); 9) резюме. Резюме має бути коротким і надавати найважливішу інформацію. У ньому зазначаються основна проблема (питання аудиту), головні знахідки, висновки та рекомендації. Резюме має відображати зміст аудиторського звіту в цілому і розкривати його суть. В основній (аналітичній) частині аудиторського звіту з рекомендованою кількістю аркушів до 100 (ста) аркушів (залежно від обсягу аудиторського завдання) зазначаються цілі, обсяг і результати виконання аудиторських завдань. У цій частині викладаються аудиторські знахідки, підтверджені доказовою базою, за кожним питанням аудиту, а також описуються етапи дослідження. Цей розділ має бути чітко структурованим. Підсумкова частина аудиторського звіту включає висновки та рекомендації. Рекомендації зазначаються у відповідності до висновків, згідно яких вони надаються.
Згідно з цілями внутрішнього аудиту складається загальний висновок. Перед його складанням аудиторська група остаточно оцінює аргументованість тверджень та аудиторських доказів.
Висновки в аудиторському звіті мають містити обґрунтовані підсумки за результатами аналізу та оцінки зібраних даних відповідно до питань внутрішнього аудиту (пункт 8 глави 4 розділу V Порядку здійснення внутрішнього аудиту в Державній судовій адміністрації України).
Приписами пункту 13, 14 глави 4 розділу V Порядку здійснення внутрішнього аудиту у Державній судовій адміністрації України унормовано, що якщо за результатами ознайомлення з аудиторським звітом відповідальна за діяльність особа підконтрольного суб`єкта внутрішнього аудиту не погоджується з висновками та/або рекомендаціями, що зазначені в аудиторському звіті, вона може протягом 5 (п`яти) робочих днів з дня офіційного ознайомлення з аудиторським звітом надати на ім`я керівника підрозділу внутрішнього аудиту установи за своїм підписом обґрунтовані коментарі з підтверджувальними документами. Датою подання обґрунтованих коментарів вважається дата їх надходження до установи, що здійснювала 32 внутрішній аудит, через систему електронного документообігу або рекомендованим поштовим відправленням з повідомленням чи нарочним, якщо вони надійшли до 17 год. 00 хв. поточного дня, або датою наступного робочого дня, якщо вони надійшли після 17 год. 00 хв. Керівник підрозділу внутрішнього аудиту установи розглядає такі обґрунтовані коментарі та надає протягом 15 (п`ятнадцяти) робочих днів відповідальній за діяльність особі підконтрольного суб`єкта внутрішнього аудиту письмові висновки на них за своїм підписом шляхом їх надсилання нарочним чи рекомендованим поштовим відправленням з повідомленням або шляхом надсилання цих письмових висновків, підписаних електронним цифровим підписом керівника підрозділу внутрішнього аудиту установи, через систему електронного документообігу на офіційну електронну пошту підконтрольного суб`єкта внутрішнього аудиту. Якщо протягом визначеного абзацом першим цього пункту письмові обґрунтовані коментарі щодо аудиторського звіту не надійшли до установи, що здійснювала внутрішній аудит, аудиторський звіт вважається таким, до якого обґрунтовані коментарі відсутні, про що в аудиторському звіті робиться запис "обґрунтовані коментарі відсутні" біля відмітки "з обґрунтованими коментарями", що засвідчується підписом керівника підрозділу внутрішнього аудиту установи.
Керівник підрозділу внутрішнього аудиту установи готує та подає керівнику установи доповідну записку разом з аудиторським звітом, обґрунтованими коментарями відповідальних за діяльність осіб підконтрольного суб`єкта внутрішнього аудиту та висновками щодо обґрунтованості таких коментарів (за їх наявності) для розгляду, обговорення та прийняття рішення. За результатами розгляду аудиторського звіту, обґрунтованих коментарів і висновків на них (за їх наявності) керівник установи приймає рішення про прийняття аудиторських рекомендацій відповідальними за діяльність особами підконтрольного суб`єкта внутрішнього аудиту у формі листа.
Встановлено, що з метою отримання керівником ДСА України від підрозділу внутрішнього аудиту ДСА України незалежних висновків та рекомендацій, спрямованих на покращення діяльності територіального органу ДСА України, яким є позивач, на виконання наказу ДСА України від 13.03.2023 № 126 «Про здійснення планового внутрішнього аудиту діяльності територіального управління ДСА України в Київській області» (із змінами), Державною судовою адміністрацією України в територіальному органі ДСА України, яким є ТУ ДСА України в Київській області, проведено плановий внутрішній аудит за темою: «Оцінка виконання функцій та повноважень територіального управління Державної судової адміністрації України в Київській області, в тому числі щодо фінансового та матеріально-технічного забезпечення судів за напрямом використання бюджетних коштів «Забезпечення виконання функцій та завдань» бюджетної програми КПКВК 0501020 «Забезпечення здійснення правосуддя місцевими, апеляційними судами та функціонування органів і установ системи правосуддя» у періоді з 01.01.2021 по 28.02.2023", за результатами якого було виготовлено Аудиторський звіт від 12.12.2023 № 6.1-05/2023-3-ПА та т.в.о. Голови ДСА України прийнято рішення у формі листа ДСА України від 02.02.2024 № 6-3310/24 (з додатком).
Тобто, у ході здійснення вказаних вище заходів внутрішнього аудиту і на усіх його етапах, між ДСА України (відповідач) та ТУ ДСА України в Київській області (позивач) існували адміністративні, а не публічно-правові відносини.
Як вже зазначалось, згідно із пунктом 4 Порядку № 1001, - основним завданням підрозділу внутрішнього аудиту є надання керівникові державного органу, його територіального органу та бюджетної установи об`єктивних і незалежних висновків та рекомендацій щодо функціонування системи внутрішнього контролю та її удосконалення, удосконалення системи управління, запобігання фактам незаконного, неефективного та нерезультативного використання бюджетних коштів та інших активів, а також запобігання виникненню помилок чи інших недоліків у діяльності державного органу, його територіальних органів, підприємств, установ та організацій, що належать до сфери його управління.
Метою здійснення внутрішнього аудиту є: оцінка діяльності підконтрольного суб`єкта внутрішнього аудиту за різними її напрямами, функціями, завданнями; допомога керівнику державного органу, керівникам і посадовим особам підконтрольного суб`єкта внутрішнього аудиту у виконанні їхніх функцій, удосконаленні діяльності (у тому числі фінансово-господарської) при прийнятті управлінських рішень за різними напрямами, визначеними законодавством і сприяння уникненню ними правопорушень.
Підконтрольними суб`єктами внутрішнього аудиту Державної судової адміністрації України щодо проведення внутрішнього аудиту, зокрема, є - Територіальні управління Державної судової адміністрації України, а об`єктом внутрішнього аудиту є їх діяльність у повному обсязі або з окремих питань та/або на окремих етапах.
З урахуванням наведеного, суд констатує, що в межах спірних правовідносин Державна судова адміністрація України виступає спеціально уповноваженим державним органом у сфері здійснення внутрішнього аудиту у своєму територіальному органі - Територіальному управлінні Державної судової адміністрації України в Київській області, що йому підконтрольне (пункт 1 Положення про Територіальне управління Державної судової адміністрації України в Київській області, затвердженого наказом ДСА України від 10.05.2023 № 229).
Реалізація ДСА України таких повноважень не наділяє правовідносини ознаками публічності, оскільки як зазначено вище метою здійснення внутрішнього аудиту є допомога керівнику державного органу, керівникам і посадовим особам підконтрольних суб`єктів внутрішнього аудиту у виконанні їхніх функцій, удосконаленні внутрішньої діяльності (у тому числі фінансово-господарської діяльності, функціонування системи внутрішнього контролю, системи управління).
Отже, з огляду на вищевикладене, спірні правовідносини, які виникли між позивачем та відповідачем, не є публічно-правовими, так як виникли між ДСА України (відповідач) та підконтрольним суб`єктом внутрішнього аудиту ДСА України, яким є його підконтрольний територіальний орган - ТУ ДСА України в Київській області (позивач), за наслідками аудиторського дослідження внутрішньої діяльності останнього. Такі правовідносини між позивачем та відповідачем є адміністративними.
Крім того, Аудиторський звіт від 12.12.2023 № 6.1- 05/2023-3-ПА та прийняте Рішення у формі листа ДСА України від 02.02.2024 № 3310/24 (з додатком) не є рішенням суб`єкта владних повноважень, яке породжує, змінює або припиняє права та обов`язки у сфері публічно- правових відносин, оскільки вони носять рекомендаційний характер, а позивач має можливість і право вільного вибору щодо впровадження аудиторських рекомендацій, відображених в Аудиторському звіті від 12.12.2023 № 6.1-05/2023-3-ПА та Рішенні у формі листа ДСА України від 02.02.2024 № 3310/24 (з додатком), або узяття на себе ризику невиконання таких аудиторських рекомендацій.
Постановою Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 16.08.2019 № 806/5099/15 (№ К/9901/8796/18) зазначається, що обов`язковою ознакою нормативно-правового акта чи правового акта індивідуальної дії, а також відповідних дій чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень є створення ними юридичних наслідків у формі прав, обов`язків їх зміни чи припинення.
Тобто, рішенням суб`єкта владних повноважень має породжувати певні правові наслідки, створювати юридичний стан, спрямований на регулювання тих чи інших суспільних відносин, має обов`язковий характер для суб`єктів цих відносин та поширює свою чинність на певний час, територію, коло суб`єктів.
Однак, якщо констатуючою частиною спірного аудиторського звіту є «Рекомендації» аудиторської групи ДСА України, які не являються вимогами, а є лише рекомендаціями (пропозиціями) для керівника підконтрольного об`єкту, яким не властиві вищевказані умови відповідності рішенню суб`єкта владних повноважень, то такий звіт не породжує вищевказаних особливостей.
Так, Верховний Суд робить висновок, що з огляду на зазначене - аудиторський звіт та додані до нього пропозиції та рекомендації слугують для визначення якості роботи підконтрольного органу (установи), мають рекомендаційний та консультативний характер і не містять обов`язкових для підконтрольної установи вказівок, окрім рекомендацій (пропозицій).
Таким чином, суд робить висновок, що аудиторський звіт неможливо вважати рішенням, яке породжує, змінює або припиняє права та обов`язки у сфері публічно - правових відносин, оскільки він носить рекомендаційний та консультативний характер, а відтак такий акт та відповідні зміни до нього - не є рішеннями суб`єкта владних повноважень в розумінні пункту 1 частини 2 статті 17 КАС України, а є по своїй суті лише засобом фіксації виявлених контролюючим органом порушень та носить рекомендаційний характер.
Відсутність спірних відносин, в свою чергу, виключає можливість звернення до суду, оскільки відсутнє право, що підлягає судовому захисту.
Також, об`єднаною палатою Касаційного адміністративного суду Верховного Суду від 02.10.2020 № 808/1422/17 (№К/9901/26549/19) роз`яснено, що право на звернення до суду за наслідками проведеної аудиторської перевірки може бути реалізоване, якщо права, свободи чи законні інтереси особи порушені. Таке право на звернення до адміністративного суду з адміністративним позовом (право на звернення за судовим захистом) як суб`єктивне процесуальне право наявне тільки в конкретних осіб у конкретних справах за наявності відповідних передумов та умов.
Враховуючи зазначене, незгода ТУ ДСА України в Київській області (як підконтрольного суб`єкта), з частиною висновків Аудиторського звіту від 12.12.2023 № 6.1-05/2023-3-ПА та частиною Рішення у формі листа ДСА України від 02.02.2024 № 3310/24 (з додатком), прийнятого за результатами здійснення планового внутрішнього аудиту діяльності ТУ ДСА України в Київській області за період з 01.01.2021 по 28.02.2023, не є підставою для судового оскарження, а тому позов в цій частині не підлягає задоволенню.
Щодо порушень, викладених в п.п. 8.6 п. 3.1 Висновки розділу ІІІ Аудиторського звіту від 12.12.2023 № 6.1-05/2023-3-ПА, прийнятого за результатами здійснення планового внутрішнього аудиту діяльності ТУ ДСА України в Київській області та рекомендацій в п. 1 рішення у формі листа ДСА України від 02.02.2024 №3310/24 «Про надсилання аудиторських рекомендацій до аудиторського звіту від 12.12.2023 № 6.1-05/2023-3-ПА», суд зазначає таке.
Як зазначалось, вказані пункти аудиторського звіту та рекомендацій ґрунтуються на висновку перевіряючих щодо недотримання вимог частини четвертої статті 135 Закону України «Про судоустрій і статус суддів» від 02.06.2016 № 1402-VIII, протягом періоду з 01.01.2021 по 28.02.2023, зокрема, Територіальним управлінням протягом періоду з 18.11.2022 по 28.02.2023 до базового розміру посадового окладу судді Білоцерківського міськрайонного суду Київської області, яка не здійснювала правосуддя по причині закінчення повноважень з 31.07.2017, застосовувався регіональний коефіцієнт в розмірі 1,1 до базового посадового окладу судді, що призвело до збільшення нарахування та виплати суддівської винагороди за рахунок коштів загального та спеціального фонду державного бюджету за КПКВК 0501020 на загальну суму 21 211,09 грн та відповідно здійснювалося нарахування ЄСВ в розмірі 22% на вказані виплати на загальну суму 4 666,44 грн, а також призвело до додаткового навантаження на державний бюджет та збільшення витрат бюджетних коштів у загальній сумі 28 877,53 гривень. Крім того, протягом періоду з 21.07.2021 по 28.02.2023, Територіальним управлінням застосовувався регіональний коефіцієнт в розмірі 1,25 до базового розміру посадового окладу суддів Києво-Святошинського районного суду Київської області, який не здійснював правосуддя в результаті відсторонення Вищою радою правосуддя від здійснення правосуддя з 21.07.2021, що призвело до зайвого нарахування та виплати суддівської винагороди на загальну суму 235 543,12 грн та відповідно здійснено нарахування ЄСВ на вказану виплату в розмірі 22% на суму 51 819,49 грн, а також призвело до додаткового навантаження на державний бюджет та збільшення витрат бюджетних коштів у загальній сумі 287 362,61 грн.
За результатами розгляду Аудиторського звіту, заперечень позивача на висновки аудиту, Висновків щодо обґрунтованості заперечень на висновки аудиту, ДСА України погоджено аудиторські рекомендації, які листом від 02.02.2024 №6-3310/24 надіслано до Територіального управління ДСА України в Київській області.
Відповідно до частин 1, 2 статті 135 Закону №1402-VІІІ, суддівська винагорода регулюється цим Законом та не може визначатися іншими нормативно-правовими актами.
Суддівська винагорода виплачується судді з дня зарахування його до штату відповідного суду, якщо інше не встановлено цим Законом. Суддівська винагорода складається з посадового окладу та доплат за: 1) вислугу років; 2) перебування на адміністративній посаді в суді; 3) науковий ступінь; 4) роботу, що передбачає доступ до державної таємниці.
Частиною 3 статті Закону №1402-VІІІ встановлено, що базовий розмір посадового окладу судді становить:
1) судді місцевого суду - 30 прожиткових мінімумів для працездатних осіб, розмір якого встановлено на 1 січня календарного року;
2) судді апеляційного суду, вищого спеціалізованого суду - 50 прожиткових мінімумів для працездатних осіб, розмір якого встановлено на 1 січня календарного року;
3) судді Верховного Суду - 75 прожиткових мінімумів для працездатних осіб, розмір якого встановлено на 1 січня календарного року.
Згідно з частиною четвертою статті 135 Закону №1402-VІІІ до базового розміру посадового окладу, визначеного частиною третьою цієї статті, додатково застосовуються такі регіональні коефіцієнти: 1) 1,1 - якщо суддя здійснює правосуддя у суді, що розташований у населеному пункті з кількістю населення щонайменше сто тисяч осіб; 2) 1,2 - якщо суддя здійснює правосуддя у суді, що розташований у населеному пункті з кількістю населення щонайменше п`ятсот тисяч осіб; 3) 1,25 - якщо суддя здійснює правосуддя у суді, що розташований у населеному пункті з кількістю населення щонайменше один мільйон осіб. У випадку, якщо суд розміщується в декількох населених пунктах, застосовується регіональний коефіцієнт за місцезнаходженням органу, який провів державну реєстрацію такого суду.
Як зазначив Верховний Суд у постанові від 31 січня 2019 року в справі №804/3609/18, передбачений частиною четвертою статті 135 Закону №1402-VІІІ регіональний коефіцієнт є складовою частиною посадового окладу судді, а не доплатою. Водночас застосування регіонального коефіцієнту залежить від розташування суду, в якому суддя здійснює судочинство, тобто від кількості населення відповідного населеного пункту і факту здійснення суддею судочинства. Нарахування регіонального коефіцієнту судді, який не має повноваження на здійснення правосуддя, Законом №1402-VІІІ не передбачено.
Відповідну правову позицію підтримав Верховний Суд у постанові від 02 жовтня 2020 року в справі №280/602/19, у якій зробив висновки про те, що регіональний коефіцієнт застосовується до базового розміру посадового окладу та не є доплатою. Розмір регіонального коефіцієнту встановлюється у різних розмірах, проте обов`язковою умовою є здійснення суддею правосуддя. Застосування регіонального коефіцієнту залежить від розташування суду, в якому суддя здійснює судочинство, тобто від кількості населення відповідного населеного пункту і факту здійснення суддею правосуддя. Оскільки умовою нарахування регіонального коефіцієнту є фактичне здійснення правосуддя суддею, а позивач на час виникнення спірних правовідносин продовжував обіймати посаду судді суду, який з початком роботи іншого суду того самого рівня припинив здійснювати правосуддя, то, здійснюючи, зокрема, нарахування та виплату позивачеві суддівської винагороди без застосування до базового розміру посадового окладу регіонального коефіцієнту, відповідачі діяли на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією і законами України.
Таку правову позицію також підтримав Верховний Суд у постановах від 21 квітня 2021 року в справах №280/1688/19, №280/3954/19 та від 30 серпня 2021 року в справі №280/1067/19, у яких виклав висновки про те, що з дати припинення здійснення правосуддя суддею, регіональний коефіцієнт перестає виплачуватися, оскільки умовою його виплати є здійснення суддею правосуддя.
Пославшись на правову позицію, викладену, зокрема, у постановах Верховного Суду від 31 січня 2019 року в справі №804/3609/18 та від 21 квітня 2021 року в справі №280/3954/19, Верховний Суд у постанові від 22 липня 2022 року в справі №640/13975/20 зробив висновки про те, що посадовий оклад судді складається з базового розміру посадового окладу судді та застосованого до нього відповідного регіонального коефіцієнту. Що застосування регіонального коефіцієнту до посадового окладу безпосередньо пов`язується законодавцем із розташуванням суду, в якому суддя здійснює судочинство (тобто від кількості населення відповідного населеного пункту), а також із фактом здійснення суддею правосуддя у відповідному суді. Таким чином, застосування регіонального коефіцієнту до посадового окладу судді, який не здійснює правосуддя, не передбачено Законом №1402-VIII.
Таким чином, зміст частини четвертої статті 135 Закону №1402-VІІІ встановлює, що застосування регіонального коефіцієнта є особливою складовою суддівської винагороди для суддів, які здійснюють правосуддя у відповідних населених пунктах з відповідною кількістю населення.
Тобто, Територіальне управління, як розпорядник коштів нижчого рівня, при нарахуванні та виплаті суддівської винагороди повинно неухильно дотримуватися частини четвертої статті 135 Закону №1402-VІІІ, якою передбачено застосування регіональних коефіцієнтів лише до тих суддів, які здійснюють правосуддя, тобто допущені до розгляду судових справ, здійснюють їх розгляд та приймають по них рішення у населених пунктах з відповідною кількістю населення. Нездійснення суддею правосуддя є обставиною, яка виключає застосування до його посадового окладу регіонального коефіцієнта.
Аналогічна правова позиція викладена у постанові Верховного Суд від 11.08.2022 справа №520/7193/19, де суд виснував, що статтею 135 Закону №1402-VIII передбачена можливість застосування до базового розміру посадового окладу судді регіональних коефіцієнтів, визначених частиною четвертою цієї статті, які є складовою частиною посадового окладу судді, а не доплатою.
Таким чином, суд погоджується з висновками, викладеними в п.п. 8.6 п. 3.1 Висновки розділу ІІІ Аудиторського звіту від 12.12.2023 № 6.1-05/2023-3-ПА, прийнятого за результатами здійснення планового внутрішнього аудиту діяльності ТУ ДСА України в Київській області та рекомендацій в п. 1 рішення у формі листа ДСА України від 02.02.2024 №3310/24 «Про надсилання аудиторських рекомендацій до аудиторського звіту від 12.12.2023 № 6.1-05/2023-3-ПА».
Відповідно до приписів частини 1 статті 77 КАС України кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених ст. 78 цього Кодексу.
Згідно частини 2 статті 77 КАС України в адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень обов`язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача. Суб`єкт владних повноважень повинен подати суду всі наявні у нього документи та матеріали, які можуть бути використані як докази у справі.
За таких обставин суд, перевіривши наявні у справі докази, вважає заявлені позовні вимоги не обґрунтованими та такими, що не підлягають до задоволення.
Підстави для розподілу судових витрат відсутні.
Керуючись статтями 241-246 Кодексу адміністративного судочинства України, суд

В И Р І Ш И В:

У задоволенні адміністративного позову Територіального управління Державної судової адміністрації України в Київській області до Державної судової адміністрації України про визнання протиправним та скасування рішення в частині відмовити.

Рішення набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги всіма учасниками справи, якщо скаргу не було подано. У разі подання апеляційної скарги рішення, якщо його не скасовано, набирає законної сили після повернення апеляційної скарги, відмови у відкритті апеляційного провадження чи закриття апеляційного провадження або прийняття постанови судом апеляційної інстанції за наслідками апеляційного перегляду.
Апеляційна скарга на рішення суду подається до Шостого апеляційного адміністративного суду протягом тридцяти днів з дня його проголошення.
У разі оголошення судом лише вступної та резолютивної частини рішення, або розгляду справи в порядку письмового провадження, апеляційна скарга подається протягом тридцяти днів з дня складення повного тексту рішення. 

Суддя Колеснікова І.С.