РІШЕННЯ
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ 

м. Вінниця
26 червня 2026 р.  Справа № 826/2368/18

Вінницький окружний адміністративний суд у складі головуючого судді Віятик Наталії Володимирівни, розглянувши у письмовому провадженні в порядку спрощеного позовного провадження адміністративну справу за позовом Приватного акціонерного товариства «Національна енергетична компанія "Укренерго" до Державної аудиторської служби України, треті особи, які не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору на стороні позивача: Товариство з обмеженою відповідальністю «Хорос», Товариство з обмеженою відповідальністю «Проматом» про визнання протиправною та скасування вимоги

ВСТАНОВИВ:
Державне підприємство «Національна енергетична компанія «Укренерго в особі відокремленого підрозділу «Південна електроенергетична система» державного підприємства «Національна енергетична компанія «Укренерго» звернулось до Окружного адміністративного суду міста Києва з позовом до Державної аудиторської служби України про визнання протиправною та скасування вимоги відповідача у частині пунктів 24, 25 викладеної у листі №05-14/13 від 09.01.2018.
Позовні вимоги обґрунтовані тим, що за наслідками проведеної відповідачем ревізії фінансово-господарської діяльності позивача за період з 01.08.2015 по 31.07.2017 було складено акт від 28.11.2017 № 05-21/7. На його підставі відповідач направив вимогу про усунення порушень законодавства від 09.01.2018 № 05-14/13, із пунктами 24 та 25 якої позивач не погоджується.
Позивач зазначив, що будівельні й підрядні роботи виконувалися ТОВ «Хорос» та ТОВ «Проматом» у повній відповідності до умов договорів, проєктних рішень та державних кошторисних норм. Проєктно-кошторисна документація успішно пройшла державну експертизу. Позивач вважає висновки відповідача про наявність фінансових збитків та завищення вартості надуманими та технічно необґрунтованими. Крім того, вимога є актом індивідуальної дії та неконкретизованою, що порушує законні права підприємства.
Ухвалою від 20.03.2018 Окружним адміністративним судом м. Києва відкрито провадження в адміністративній справі за правилами загального позовного провадження.
Від відповідача надійшов відзив на позовну заяву, відповідно до якого останній просив відмовити у задоволенні позовних вимог та зазначив, що всі доводи позивача, які викладені у позовній заяві не спростовують фактів, зазначених у вимозі від 09.01.2018 №05-14/13 та є необґрунтованими. По суті виявлених порушень відповідач вказує, що ревізією зафіксовано безпідставну переплату ТОВ «Хорос» на суму 2 218 537,89 грн через невідповідність опор та розцінок первинним результатам торгів. Щодо ТОВ «Проматом», відповідач стверджує про подвійне актування робіт («перетяжка кабелю»), безпідставне застосування підвищувального коефіцієнта 1,2, фіктивність робіт із відкачування води та герметизації, що призвело до матеріальної шкоди в сумі 335 950,94 грн.
Крім того, відповідач зауважив, що письмова вимога органу державного фінансового контролю є лише носієм інформації та не встановлює для позивача жодних нових обов`язків, а тому не може оскаржуватися в порядку адміністративного судочинства. 
У відповіді на відзив позивач висловив повну незгоду з правовою позицією Держаудитслужби та зазначив, що доводи відповідача про інформативний характер вимоги суперечать її змісту. Позивач зауважив, що оскаржуваний документ містить прямі приписи зобов`язального характеру, зокрема щодо примусового усунення виявлених ревізією порушень, розгляду питання про притягнення посадових осіб ДП «НЕК «Укренерго» до відповідальності, а також встановлює граничний строк для надання звіту про вжиті заходи - до 12.02.2018. За переконанням позивача, наявність у документі обов`язкових до виконання вказівок та часових обмежень беззаперечно свідчить про те, що спірна вимога є актом індивідуальної дії, який породжує для підконтрольної установи правові наслідки.
У підготовчому засіданні 23.05.2018 протокольною ухвалю суд залучив до участі у справі у якості третіх осіб на стороні позивача: Товариство з обмеженою відповідальністю «Хорос» та Товариство з обмеженою відповідальністю «Проматом».
05.07.2018 третя особа ТОВ «Проматом» подала письмові пояснення по суті позовних вимог, в яких підтримала позовні вимоги ДП «НЕК «Укренерго» та зазначила, що оскаржуваний пункт 25 Вимоги є протиправним, оскільки господарські відносини сторін за договором підряду від 25.08.2015 № 60-4/2555-15 відбувалися у відповідності до затвердженої проєктної документації та будівельних норм. 
26.07.2018 ТОВ «Хорос» подано письмові пояснення, в яких підтримало позовні вимоги та просило суд скасувати пункт 24 Вимоги. 
Протокольною хвалою від 28.08.2018 закінчено підготовче провадження по справі та призначено справу до судового розгляду.
Протокольною ухвалою від 22.10.2018 суд ухвалив продовжувати розгляд справи в порядку письмового провадження.
14.08.2019 позивачем подано заяву про заміну позивача правонаступником.
В подальшому, Законом України "Про ліквідацію Окружного адміністративного суду міста Києва та утворення Київського міського окружного адміністративного суду" від 13.12.2022 № 2825-IX (зі змінами, внесеними згідно із Законом № 3863-IX від 16.07.2024) постановлено ліквідувати Окружний адміністративний суд міста Києва, утворити Київський міський окружний адміністративний суд із місцезнаходженням у місті Києві; територіальна юрисдикція Київського міського окружного адміністративного суду поширюється на місто Київ.
Станом на день набрання чинності Законом № 2825-IX, дану адміністративну справу Окружним адміністративним судом міста Києва не було розглянуто.
На виконання вимог Закону № 3863-ІХ наказом ДСА України від 16 вересня 2024 року № 399 затверджено Порядок передачі судових справ, нерозглянутих Окружним адміністративним судом міста Києва, згідно якого дану справу було направлено до Вінницького окружного адміністративного суду.
Відповідно до протоколу автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 03.03.2025 року, вказану справу передано для розгляду судді Вінницького окружного адміністративного суду Віятик Н.В.
Ухвалою Вінницького окружного адміністративного суду від 11.03.2025 року дану справу прийнято до свого провадження та надано учасникам справи строк для надання письмових пояснень.
20.03.2025 ТОВ "Проматом" повідомило суд свої актуальні відомості.
08.04.2025 представником Приватного акціонерного товариства "Національна енергетична компанія "Укренерго" до суду подано заяву про заміну позивача правонаступником.
Ухвалою від 12.05.2025 замінено позивача Державне підприємство «Національна енергетична компанія «Укренерго» в особі відокремленого підрозділу «Південна електроенергетична система» державного підприємства «Національна енергетична компанія «Укренерго» його правонаступником Приватним акціонерним товариством «Національна енергетична компанія «Укренерго».
Згідно з ч. 5 ст. 250 КАС України датою ухвалення судового рішення в порядку письмового провадження є дата складення повного судового рішення.
Вивчивши матеріали справи, з`ясувавши фактичні обставини, на яких ґрунтуються позовні вимоги, оцінивши докази, що мають юридичне значення для розгляду справи і вирішення спору по суті, суд встановив наступне.
У період з 29.08.2017 до 21.11.2017 Державною аудиторською службою України проведено планову виїзну ревізію фінансово-господарської діяльності Державного підприємства «Національна енергетична компанія «Укренерго» за період з 01.08.2015 по 31.07.2017, результати якої оформлені актом № 05-21/7 від 28.11.2017.
Проведеною ревізією виявлено низку порушень фінансово-господарської діяльності, у зв`язку з чим відповідачем було складено та направлено на адресу позивача вимогу від 09.01.2018 № 05-14/13 щодо усунення порушень законодавства.
Зокрема, пунктами 24 та 25 цієї вимоги виявлено наступні порушення:
24. На порушення статті 193 Господарського кодексу України, пунктів 1.3, 3.3, 5.7 договору від 04.08.2014 № 60-4/2464-14, пункту 24 Загальних умов укладання та виконання договорів підряду в капітальному будівництві, затверджених постановою Кабінету Міністрів України від 01 серпня 2005 р. № 668, пункту 6.4.3 ДСТУ Б Д.1.1-1:2013 «Правила визначення вартості будівництва», затвердженого наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 05 липня 2013 р. № 293, відокремленим підрозділом «Південна електроенергетична система» ДП «НЕК «Укренерго» (далі — ВП «Південна ЕС») через здійснення оплати за виконані роботи за ціною, яка перевищує договірну тверду ціну, не виконані передбачені кошторисом обсяги та невнесення змін до проектних рішень вартість виконаних ТОВ «ХОРОС» робіт за об`єктом «Реконструкція ПС 35/10кВ «Чорнянка» за проектом «ПЛ 750кВ Запорізька АЕС - Каховська з ПС 750кВ «Каховська» та заходами ПЛ 330кВ» завищено на суму 2 218 537,89 грн. чим завдано матеріальної шкоди (збитків) на зазначену суму.
25. На порушення вимог пунктів 6.2.1, 6.4.3 ДСТУ Б Д.1.1-1:2013 «Правила визначення вартості будівництва», затвердженого наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 05 липня 2013 р. № 293, пунктів 1.1, 2.1, 3.2, 5.4 договору від 25.08.2015 № 60-4/2555-15, укладеного з ТОВ «ПРОМАТОМ», пунктів 1.17, 2.2, 2.5 Вказівок щодо застосування РЕКНМУ ДСТУ-Н Б Д.2.3-40:2012 ТОВ «ПРОМАТОМ» через невідповідність фактичних обсягів виконаних робіт порівняно з обсягами, які включені до актів виконаних робіт, безпідставне застосування при визначенні договірних цін та взаєморозрахунках, коефіцієнта 1,2 щодо врахування впливу умов виконання робіт з реконструкції, який не передбачений проектною документацією та технічним завданням, завищено вартість виконаних робіт на суму 335 950,94 грн, які прийнято та оплачено ВП «Південна ЕС», чим завдано матеріальної шкоди (збитків) на зазначену суму.
Незгода позивача із названими порушеннями, обумовила його звернення до суду із цим позовом про скасування вимоги у відповідній частині.
Надаючи правову оцінку спірним правовідносинам, суд керується такими мотивами.
Відповідно до ст. 19 Конституції України, органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Правові та організаційні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні регламентовано Законом України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» від 26 січня 1993 року № 2939-XII (далі - Закон №2939-XII).
Згідно з частиною першою статті 1 Закону № 2939-XII здійснення державного фінансового контролю забезпечує центральний орган виконавчої влади, уповноважений Кабінетом Міністрів України на реалізацію державної політики у сфері державного фінансового контролю (далі - орган державного фінансового контролю).
Пунктом 1 Положення про Державну аудиторську службу України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 03 лютого 2016 року № 43 (далі - Положення № 43), встановлено, що Державна аудиторська служба України (Держаудитслужба) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України та який забезпечує формування і реалізує державну політику у сфері державного фінансового контролю.
Держаудитслужба здійснює свої повноваження безпосередньо і через утворені в установленому порядку міжрегіональні територіальні органи (пункт 7 Положення № 43).
Відповідно до частини першої статті 2 Закону № 2939-ХІІ головними завданнями органу державного фінансового контролю є: здійснення державного фінансового контролю за використанням і збереженням державних фінансових ресурсів, необоротних та інших активів, правильністю визначення потреби в бюджетних коштах та взяттям зобов`язань, ефективним використанням коштів і майна, станом і достовірністю бухгалтерського обліку і фінансової звітності у міністерствах та інших органах виконавчої влади, державних фондах, фондах загальнообов`язкового державного соціального страхування, бюджетних установах і суб`єктах господарювання державного сектору економіки, а також на підприємствах, в установах та організаціях, які отримують (отримували у періоді, який перевіряється) кошти з бюджетів усіх рівнів, державних фондів та фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування або використовують (використовували у періоді, який перевіряється) державне чи комунальне майно (далі - підконтрольні установи), за дотриманням бюджетного законодавства, дотриманням законодавства про державні закупівлі, діяльністю суб`єктів господарської діяльності незалежно від форми власності, які не віднесені законодавством до підконтрольних установ, за судовим рішенням, ухваленим у кримінальному провадженні.
Державний фінансовий контроль забезпечується органом державного фінансового контролю через проведення державного фінансового аудиту, перевірки державних закупівель та інспектування (частина друга статті 2 Закону № 2939-ХІІ).
За визначенням, наведеним у частині першій статті 3 Закону № 2939-ХІІ державний фінансовий аудит є різновидом державного фінансового контролю і полягає у перевірці та аналізі органом державного фінансового контролю фактичного стану справ щодо законного та ефективного використання державних чи комунальних коштів і майна, інших активів держави, правильності ведення бухгалтерського обліку і достовірності фінансової звітності, функціонування системи внутрішнього контролю. Результати державного фінансового аудиту та їх оцінка викладаються у звіті.
За змістом пунктів 1, 7, 10 частини першої статті 10 Закону № 2939-XII органу державного фінансового контролю надається право перевіряти у підконтрольних установах грошові та бухгалтерські документи, звіти, кошториси й інші документи, що підтверджують надходження і витрачання коштів та матеріальних цінностей, проводити перевірки фактичної наявності цінностей (грошових сум, цінних паперів, сировини, матеріалів, готової продукції, устаткування тощо); пред`являти керівникам та іншим службовим особам підконтрольних установ, що ревізуються, вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства з питань збереження і використання державної власності та фінансів; звертатися до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог щодо усунення виявлених ревізією порушень законодавства з питань збереження і використання активів.
Аналіз наведених норм дає підстави вважати, що Держаудитслужба та її територіальні органи мають право здійснювати контроль за використанням коштів державного і місцевого бюджету та, у разі виявлення порушень законодавства, пред`являти обов`язкові до виконання вимоги щодо усунення таких правопорушень. При виявленні збитків, завданих державі чи об`єкту контролю, контролюючий орган має право визначати їх розмір згідно з методикою, затвердженою Кабінетом Міністрів України, та звернутися до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не вжито заходів щодо усунення виявлених під час здійснення перевірки порушень законодавства.
Так, Державне підприємство «Національна енергетична компанія «Укренерго» оскаржує вимогу Держаудитслужби від 09 січня 2018 року № 05-14/13 щодо усунення порушень законодавства в частині пункту 24 та пункту 25, які вказують про завдання матеріальної шкоди (збитків), що призвело до безпідставних витрат бюджетних коштів та недоотримання доходів державним бюджетом.
Так, аналіз наведених приписів норм чинного законодавства свідчить про те, що проведення перевірки органом державного фінансового контролю здійснюється з метою корегування роботи підконтрольного суб`єкта та приведення його діяльності відповідно до вимог законодавства. Наслідком такої перевірки є надіслання об`єкту такої перевірки вимоги, яка містить інформацію про виявлені порушення. Одночасно, з метою коригування діяльності підприємства, у такій вимозі може бути зазначено і спосіб усунення виявлених порушень і лише в цій частині така вимога є обов`язковою до виконання. Водночас відшкодування виявлених збитків, завданих державі чи об`єкту контролю, здійснюється шляхом звернення до суду з окремим позовом про їх стягнення або відшкодуванням їх підприємством у добровільному порядку.
Це означає, що приписи вимоги, в яких зазначено суми збитків, не мають зобов`язального характеру для об`єкта контролю, оскільки не є виконавчим документом, на підставі якого ці кошти можуть бути стягнуто інакше, ніж за рішенням суду.
Отже, вимога контролюючого органу в частині усунення порушень, виявлених у ході перевірки підконтрольних установ, є обов`язковою до виконання лише у частині, яка не передбачає можливості примусового стягнення сум завданих збитків, відшкодування яких здійснюється через суд або у добровільному порядку. Тому така вимога в частині, де зазначено конкретні суми збитків, не є рішенням, що безпосередньо породжує права та/чи обов`язки для підприємства, що було об`єктом перевірки.
Отже, правова природа письмової вимоги контролюючого органу породжує правові наслідки (зокрема обов`язки) для свого адресата, відтак наділена рисами правового акта індивідуальної дії (з урахуванням її змістовної складової, незалежно від форми документа, в якому вона міститься), і такий акт може бути предметом судового контролю в порядку адміністративного судочинства у разі звернення із відповідним позовом.
Такий висновок щодо застосування норми права у подібних правовідносинах висловила Велика Палата Верховного Суду у постанові від 21.11.2018 в справі № 820/3534/16 та у постановах Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 27.11.2019 в справі № 1440/1820/18, від 10.12.2019 в справі № 808/6509/13-а. 
З огляду на викладене, оскаржувана вимога не може бути предметом судового контролю в порядку адміністративного судочинства за позовом даної установи. Звернення з даним позовом про визнання незаконними та скасування деяких пунктів вимоги, яка за своїм змістом спрямована на відшкодування збитків, є неналежним способом захисту порушеного права.
За наведеного, позовні вимоги задоволенню не підлягають.
Частиною 1 статті 9 КАС України визначено, що розгляд і вирішення справ в адміністративних судах здійснюється на засадах змагальності сторін та свободи в наданні ними суду своїх доказів і у доведенні перед судом їх переконливості.
Частиною першою статті 77 КАС України передбачено, що кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу.
Згідно з частиною першою статті 90 КАС України суд оцінює докази, які є у справі, за своїм внутрішнім переконанням, що ґрунтується на їх безпосередньому, всебічному, повному та об`єктивному дослідженні.
Отже, виходячи з меж заявлених позовних вимог, системного аналізу положень чинного законодавства України, оцінки поданих сторонами доказів за своїм внутрішнім переконанням, що ґрунтується на всебічному, повному і об`єктивному дослідженні всіх обставин справи в їх сукупності, врахувавши висновки Верховного Суду, суд дійшов висновку про відсутність підстав для задоволення даного адміністративного позову.
Враховуючи висновки суду про відсутність підстав для задоволення позовних вимог, розподіл судових витрат не здійснюється. 
Керуючись ст.ст. 73, 74, 75, 76, 77, 90, 94, 139, 241, 245, 246, 250, 255, 295 КАС України, -

ВИРІШИВ:
В задоволенні адміністративного позову відмовити.

Рішення суду набирає законної сили в порядку, визначеному ст. 255 КАС України.
Відповідно до ст. 295 КАС України, апеляційна скарга на рішення суду подається протягом тридцяти днів з дня його проголошення. Якщо в судовому засіданні було проголошено скорочене (вступну та резолютивну частини) рішення (ухвалу) суду або якщо розгляд справи здійснювався в порядку письмового провадження, зазначений строк обчислюється з дня складення повного судового рішення.
Учасник справи, якому повне рішення суду не було вручено у день його проголошення або складення, має право на поновлення пропущеного строку на апеляційне оскарження, якщо апеляційна скарга подана протягом тридцяти днів з дня вручення йому повного рішення суду. 

Інформація про учасників справи:

Позивач: Приватне акціонерне товариство "Національна енергетична компанія "Укренерго" (вул. Симона Петлюри, 25, м. Київ, 01032, код ЄДРПОУ 00100227)
Відповідач: Державна аудиторська служба України (вул. Петра Сагайдачного, 4, м. Київ, 04070, код ЄДРПОУ 40165856)
Третя особа: Товариство з обмеженою відповідальністю "Проматом" (вул. Хвойки Вікентія, 18/14, корпус 1, офіс 304, м. Київ, 04080, код ЄДРПОУ 24932636)
Третя особа "Товариство з обмеженою відповідальністю "Хорос" (вул. Сурікова, 3 корпус 8-Б, літера Г, м. Київ, 03035, код ЄДРПОУ 31517914)

Суддя Віятик Наталія Володимирівна