ОКРЕМА ДУМКА

09 квітня 2026 року 
м. Київ

cправа № 922/1414/20 

суддів Верховного Суду Дроботової Т. Б., Рогач Л. І.
на ухвалу Верховного Суду у складі судової палати для розгляду справ щодо земельних відносин та права власності Касаційного господарського суду
за касаційними скаргами Харківської міської ради, Управління комунального майна та приватизації Департаменту економіки та комунального майна Харківської міської ради, Товариства з обмеженою відповідальністю "Грань-Кор" на постанову Східного апеляційного господарського суду від 24.03.2021 і рішення Господарського суду Харківської області від 10.09.2020 у справі
за позовом виконувача обов`язків керівника Харківської місцевої прокуратури № 1 до 1) Харківської міської ради, 2) Управління комунального майна та приватизації Департаменту економіки та комунального майна Харківської міської ради, 3) Товариства з обмеженою відповідальністю "Грань-Кор" про визнання недійсним договору, скасування рішення та повернення майна,
Історія справи
Виконувач обов`язків керівника Харківської місцевої прокуратури № 1 (далі - прокурор) звернувся до Господарського суду Харківської області з позовною заявою до Харківської міської ради, Управління комунального майна та приватизації Департаменту економіки та комунального майна Харківської міської ради (далі - Управління комунального майна), 3) Товариства з обмеженою відповідальністю "Грань-Кор" (далі - ТОВ "Грань-Кор"), в якій просив: 
- визнати незаконним та скасувати рішення 7 сесії Харківської міської ради 7 скликання від 06.07.2016 № 283/16 "Про відчуження об`єктів комунальної власності територіальної громади м. Харкова" в частині, а саме, пункт 10 додатку до рішення; 
- визнати недійсним договір від 10.11.2016 № 5395-В-С купівлі-продажу нежитлових приміщень підвальної частини № 1-:-5, 1а, 7-:-9, 11, 11а, 12, 17-:-26, VI, III нежитлової будівлі літ. "А-1", загальною площею 259,9 кв. м, розташовані за адресою: м. Харків, вул. Ярославська, буд. 10, укладений між Управлінням комунального майна та ТОВ "Грань-Кор", посвідчений приватним нотаріусом Харківського міського нотаріального округу Харківської області Саутенко Н. В. і зареєстрований в реєстрі за № 2365;
- зобов`язати ТОВ "Грань-Кор" повернути територіальній громаді міста Харкова нежитлові приміщення напівпідвальної частини № 1-:-5, 1а, 7-:-9, 11, 11а, 12, 17-:-26, VI, III нежитлової будівлі літ. А-1, загальною площею 259,9 кв. м, розташовані за адресою: м. Харків, вул. Ярославська, буд. 10 та вартістю 808 045,20 грн, шляхом підписання відповідного акта прийому-передачі вказаного майна.
На обґрунтування позовних вимог прокурор зазначив, що Харківська міська рада незаконно обрала спосіб приватизації спірного майна шляхом викупу орендарем. Прокурор наполягає на тому, що оскаржуване рішення міської ради є незаконним та підлягає скасуванню у зв`язку з тим, що воно прийнято з порушенням вимог статті 345 Цивільного кодексу України (далі - ЦК України), статті 25 Закону України "Про оренду державного та комунального майна", статей 1, 2, 4, 29 Закону України "Про приватизацію державного майна", статей 11, 18-2 Закону України "Про приватизацію невеликих державних підприємств (малу приватизацію)".
Крім того, прокурор вважав, що укладений на підставі оспорюваного рішення Харківської міської ради договір купівлі-продажу від 10.11.2016 № 5395-В-С не відповідає вимогам законодавства, суперечить інтересам держави і суспільства, що є підставою для визнання цього договору недійсним відповідно до статей 203, 215, 228 ЦК України, а спірні приміщення підлягають поверненню територіальній громаді міста Харкова на підставі частини першої статті 216 ЦК України шляхом підписання відповідного акта прийому-передачі вказаного майна. 
Підстави представництва інтересів держави прокурор обґрунтував тим, що звернення прокурора до суду спрямоване на дотримання встановленого Конституцією України принципу верховенства права, задоволення суспільної потреби у відновленні законності при вирішенні питання про передачу комунального майна у власність. Оскільки Харківська міська рада представляє інтереси територіальної громади м. Харкова, але у справі вона є відповідачем і саме вона вчинила дії, які негативно впливають на інтереси громади, так само як і Управління комунального майна, Прокурор самостійно звернувся із позовом до суду.
10.09.2020 Господарський суд Харківської області ухвалив рішення, залишене без змін постановою Східного апеляційного господарського суду від 24.03.2021, про задоволення позову у повному обсязі.
Судові рішення мотивовано тим, що рішення Харківської міської ради від 06.07.2016 № 283/16 прийнято з порушенням вимог Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні", Закону України "Про приватизацію державного майна", Закону України "Про приватизацію невеликих державних підприємств (малу приватизацію)" та Програми приватизації та відчуження об`єктів комунальної власності територіальної громади м. Харкова на 2012-2016 роки, затвердженою рішенням 12 сесії Харківської міської ради 6 скликання від 23.12.2011 № 565/11, а тому є незаконним та підлягає скасуванню, оскільки порушує права територіальної громади на отримання максимального економічного ефекту від продажу об`єкта комунальної власності. 
Оскільки договір купівлі-продажу від 09.02.2017 № 5449-В-С укладений на виконання рішення Харківської міської ради від 26.10.2016 № 412/16, яке прийнято з порушенням спеціального законодавства щодо приватизації нежитлових приміщень, тому зміст цього договору є таким, що суперечить статтям 1, 29 Закону України "Про приватизацію державного майна", статтям 11, 18-2 Закону України "Про приватизацію невеликих державних підприємств (малу приватизацію) ", що свідчить по його недійсність.
Крім того, суд першої інстанції визнав поважними причини пропуску прокурором позовної давності для звернення з цим позовом до суду, оскільки про вказані у позовній заяві порушення позивачу стало відомо після вивчення приватизаційної справи, отриманої в рамках кримінального провадження № 42017221080000002 згідно з листом від 07.10.2019 №04-10-21/17, та поновив строки на звернення до суду з позовом. 
В свою чергу апеляційний суд дійшов висновку про те, що у спірних правовідносинах відлік позовної давності має відраховуватись з 20.11.2017, тобто з дати, коли органи прокуратури внесли до Єдиного реєстру досудових розслідувань кримінальне провадження № 42017221080000002 за частиною третьою статті 365-2 Кримінального кодексу України (зловживання повноваженнями особами, які надають публічні послуги). Таким чином, прокурор звернувся до суду з позовом 08.05.2020 в межах трирічної позовної давності.
ТОВ "Грань-Кор", Харківська міська рада та Управління комунального майна подали до Верховного Суду касаційні скарги, в яких просять скасувати рішення суду першої інстанції та постанову суду апеляційної інстанції та прийняти нове рішення про відмову в позові. 
Підставою касаційного оскарження скаржники визначили пункт 1 частини другої статті 287 Господарського процесуального кодексу України (далі - ГПК України), наполягаючи на ухваленні оскаржуваних судових рішень без урахування судами висновків Верховного Суду, а саме:
висновків, викладених в ухвалі Верховного Суду від 03.02.2021 у справі № 922/3014/19, у постанові Верховного Суду від 16.12.2020 у справі № 922/534/19, та у постанові Великої Палати Верховного Суду від 26.05.2020 у справі № 912/2385/18, які підтверджують, на думку скаржників, доводи щодо не обґрунтованості та не доведеності підстав представництва прокуратурою інтересів держави в суді та порушення порядку, передбаченого статтею 23 Закону України "Про прокуратуру"; 
висновків, викладених у постановах Великої Палати Верховного Суду від 26.11.2019 у справі № 914/3224/16, від 20.06.2018 у справі № 697/2751/14-ц, від 17.10.2018 у справі № 362/44/17, від 07.11.2018 у справі № 488/5027/14-ц, від 14.11.2018 у справі № 183/1617/16, які підтверджують, на думку скаржників, доводи щодо необхідності застосування наслідків пропуску строків позовної давності.
На обґрунтування підстав касаційного оскарження ТОВ "Грань-Кор" також посилається на пункт 3 частини другої статті 287 ГПК України, зазначаючи про відсутність висновку Верховного Суду з питання застосування норм права щодо позовної давності у справах про приватизацію, а також на те, що судами попередніх інстанції неправильно застосовано норми статей 11, 18-2, 30 Закону України "Про приватизацію невеликих державних підприємств (малу приватизацію)", статті 23 Закону України "Про прокуратуру", статті 777 Цивільного кодексу України (далі - ЦК України), статті 289 Господарського кодексу України (далі - ГК України) до спірних правовідносин.
На обґрунтування касаційної скарги Харківська міська рада посилається також на пункт 2 частини другої статті 287 ГПК України, наполягаючи на необхідності відступити від висновків об`єднаної палати Касаційного господарського суду у складі Верховного Суду, викладених у постанові від 22.01.2021 у справі № 922/623/20, стосовно того, що викуп орендарем орендованого ним приміщення, виходячи з положення статті 11, статті 18-2 Закону України "Про приватизацію невеликих державних підприємств (малу приватизацію)" може бути лише за умови, якщо орендарем за згодою орендодавця за рахунок власних коштів здійснено поліпшення орендованого майна, яке неможливо відокремити від відповідного об`єкта без завдання йому шкоди, в розмірі не менш як 25 % ринкової вартості майна, за яким воно було передано в оренду, визначеної суб`єктом оціночної діяльності - суб`єктом господарювання для цілей оренди майна. В іншому разі приватизація такого приміщення повинна здійснюватися у загальному порядку за результатами проведення аукціону або конкурсу.
Харківська міська рада наполягає на тому, що орган приватизації (Управління комунального майна) вправі обрати такий спосіб приватизації як викуп за відсутності будь-яких додаткових умов, як то проведення поліпшення майна на більш ніж 25 % його вартості і таке право знаходить своє нормативне обґрунтування у статі 289 ГК України, статті 777 ЦК України, статтях 3, 4, 5, 11, 15 Закону України "Про приватизацію невеликих державних підприємств (малу приватизацію)".
Відповідач-1 вважає, що викуп об`єкта приватизації за правилами, встановленими абзацом 1 частини першої статті 18-2 Закону України "Про приватизацію невеликих державних підприємств (малу приватизацію)" є обов`язковим за умови, коли на застосуванні цього способу приватизації наполягає орендар, але це зовсім не означає, що повноважний орган приватизації (орган місцевого самоврядування) не має права визначити викуп найбільш доцільним та прийнятним способом приватизації також і в інших випадках.
Короткий зміст ухвали Палати
Ухвалою від 09.04.2026 Верховний Суд у складі судової палати для розгляду справ щодо земельних відносин та права власності Касаційного господарського суду (далі - судова палата) справу № 922/1414/20 передав на розгляд Великої Палати Верховного Суду з підстав, передбачених частиною третьою статті 302 ГПК України, для відступу від висновків (уточнення висновків) щодо наявності у прокурора статусу самостійного позивача у спорах, де орган місцевого самоврядування (як єдиний уповноважений орган) виступає співвідповідачем, а також щодо процесуальних наслідків непідтвердження прокурором підстав для представництва (залишення позову без розгляду чи відмова у позові). 
Зокрема, за доводами ухвали про передачу, уточненню підлягають висновки, викладені Великою Палатою Верховного Суду у пунктах 10.55, 10.57 постанови від 04.03.2026 у справі № 922/5241/21, а саме: "якщо прокурор вважає, що орган місцевого самоврядування незаконно розпорядився майном, яке належить державі, і внаслідок такої дії (рішення, правочину) органу місцевого самоврядування майно було відчужено особі, то держава в особі уповноваженого органу (або у виняткових випадках прокурор за відсутності такого органу або якщо орган не здійснює або неналежним чином здійснює захист інтересів і виконано вимоги статті 23 Закону України "Про прокуратуру") захищає права власника, витребовуючи відповідне майно у власність держави. Особа, яка набула відповідне майно і від якої воно витребовується, є відповідачем за таким позовом. Якщо ж прокурор захищає суто інтереси територіальної громади, то вона в особі відповідного органу місцевого самоврядування є позивачем за таким позовом, навіть якщо за твердженням прокурора, саме внаслідок незаконних дій (рішення, правочину) цього органу порушено інтереси громади".
Мотиви викладення окремої думки
Відповідно до частини четвертої статті 302 ГПК України суд, який розглядає справу в касаційному порядку у складі колегії суддів, палати або об`єднаної палати, передає справу на розгляд Великої Палати Верховного Суду, якщо така колегія (палата, об`єднана палата) вважає за необхідне відступити від висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного в раніше ухваленому рішенні Великої Палати.
Велика Палата Верховного Суду неодноразово зазначала, що висновок (правова позиція) - це виклад тлумачення певної норми права (або ряду норм), здійснене Верховним Судом (Верховним Судом України) під час розгляду конкретної справи, обов`язкове для суду та інших суб`єктів правозастосування під час розгляду та вирішення інших справ у разі існування близьких за змістом або аналогічних обставин спору.
З погляду на вказані приписи процесуального закону, підставою для передачі справи на розгляд Великої Палати для відступу від висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного в раніше ухваленому рішенні Великої Палати, є конкретний висновок про те, як саме повинна застосовуватися норма права, яка регулює подібні правовідносини, які слід оцінювати за змістовим, суб`єктним та об`єктним критеріями, з-поміж яких змістовий критерій (оцінювання спірних правовідносин за характером урегульованих нормами права та договорами прав і обов`язків учасників) є основним, а два інші - додатковими.
Відступаючи від висновку щодо застосування юридичної норми, Велика Палата Верховного Суду може шляхом буквального, звужувального чи розширювального тлумачення відповідної норми або повністю відмовитися від свого висновку на користь іншого, або конкретизувати попередній висновок, застосувавши належні способи тлумачення юридичних норм.
Так, у постанові від 04.03.2026 у справі № 922/5241/21 Велика Палата Верховного Суду, розглядаючи спір за позовом керівника Шевченківської окружної прокуратури м. Харкова до Харківської міської ради, Управління комунального майна та приватизації Департаменту економіки та комунального майна Харківської міської ради, ОСОБА_2 , ОСОБА_1 про визнання незаконним та скасування рішення в частині, визнання недійсним договору та витребування майна у розділі "Статус прокурора у справі" виснувала таке:
"10.47. Прокурор у цій справі намагався оспорити набуття Відповідачкою 3 Об`єкта приватизації, добросовісність набуття цього майна Відповідачем 4 та витребувати його від Відповідача 4.
10.48. У зв`язку з цим потребує відповіді питання, чиї інтереси у цій справі захищає прокурор і від порушення з боку якого суб`єкта: він захищає інтереси територіальної громади як власника майна, яке незаконно вибуло з власності громади, чи держави в цілому як суб`єкта, який має права (законні інтереси) стосовно цього майна, яким Рада незаконно розпорядилась.
Від цього залежить те, якими вимогами захищається відповідне право чи інтерес, до кого мають бути звернені ці вимоги, а також момент початку перебігу позовної давності за відповідними вимогами.
10.49. Велика Палата Верховного Суду вже звертала увагу на те, що помилковим є підхід, за якого у цій категорії справ - справах за позовами прокурора, поданими на захист інтересів держави, порушених унаслідок незаконних дій органів державної влади, місцевого самоврядування, їх посадових осіб - питання про належного відповідача вирішується як вторинне, похідне від питання про те, якого результату прагне досягнути прокурор своїм позовом. Коло відповідачів не може визначатися залежно від того, чи залишиться до кого звертатися з позовом, якщо орган, уповноважений захищати інтереси держави у відповідних правовідносинах, буде визначений прокурором позивачем, навіть якщо цей орган сам спричинив порушення інтересів держави. Відповідач визначається незалежно від процесуальної позиції інших учасників справи. Відповідачем у господарському судочинстві є особа, до якої звернена вимога позивача, яка своєю чергою спрямована на захист відповідного порушеного права або законного інтересу (пункти 96-98 постанови від 11.06.2024 у справі № 925/1133/18).
10.50. У практиці Верховного Суду сформований підхід, за якого «представництво в суді законних інтересів держави» згідно зі статтею 23 Закону України «Про прокуратуру» охоплює представництво таких суспільних інтересів, до яких належать інтереси як держави в цілому, так і інтереси територіальної громади.
Ці інтереси не завжди збігаються. 
Певні дії, рішення, правочини, в тому числі стосовно майна територіальної громади можуть не зачіпати інтересів інших, аніж самої територіальної громади. Відповідно й порушення при вчиненні цих дій, ухваленні рішень, вчиненні правочинів не стосуються інтересів держави в цілому. 
10.51. Звертаючись до суду з позовом, прокурор має визначити, на захист яких саме інтересів він звертається.
10.52. У цій справі прокурор у позовній заяві відзначає, що «з урахуванням того, що Харківська міська рада представляє інтереси міської громади, однак у даному випадку вона є відповідачем у справі і саме вона вчинила дії, які негативно впливають на інтереси громади, так як і Управління комунального майна та приватизації Департаменту економіки і комунального майна Харківської міської ради, прокурор самостійно подає вказаний позов» (т.1, а. с. 9).
10.53. Велика Палата Верховного Суду у зв`язку з цим звертає увагу на те, що орган місцевого самоврядування не є відповідачем сам по собі. Це орган, який здійснює представництво інтересів територіальної громади (або держави у випадках реалізації делегованих повноважень, визначених законом). Так само і позов, який подано до органу державної влади, є позовом до держави в особі цього органу.
10.54. Тому якщо прокурор звертається з позовом, який має на меті оспорити передання органом місцевого самоврядування майна у приватну власність особи, то залежно від того, на захист якого інтересу подано позов (держави в цілому як власника чи територіальної громади як власника), має бути визначено позивача і коло відповідачів.
10.55. Якщо прокурор вважає, що орган місцевого самоврядування незаконно розпорядився майном, яке належить державі, і внаслідок такої дії (рішення, правочину) органу місцевого самоврядування майно було відчужено особі, то держава в особі уповноваженого органу (або у виняткових випадках прокурор за відсутності такого органу або якщо орган не здійснює або неналежним чином здійснює захист інтересів і виконано вимоги статті 23 Закону України «Про прокуратуру») захищає права власника, витребовуючи відповідне майно у власність держави. Особа, яка набула відповідне майно і від якої воно витребовується, є відповідачем за таким позовом.
10.56. В окремих випадках, якщо держава не є власником майна, однак має законний інтерес у знаходженні відчуженого майна у певного суб`єкта (територіальної громади), який його відчужив, вимоги прокурора можуть бути спрямовані на приведення сторін правочину з відчуження майна у стан до порушення цього інтересу. З цією метою прокурор може позиватись про визнання недійсним відповідного правочину до його сторін (громади в особі органу місцевого самоврядування та набувача майна за правочином) та застосування наслідків недійсності правочину (реституцію), а якщо майно було відчужено далі іншій особі - також з віндикаційним позовом до цієї особи. 
При цьому прокурор неодмінно має обґрунтувати наявність інтересів держави, які виходять за межі інтересів територіальної громади як власника майна і які у такий спосіб потребують захисту і виправдовують втручання як у права громади як власника з розпорядження цим майном, так і в інтереси набувачів майна.
10.57. Якщо ж прокурор захищає суто інтереси територіальної громади, то вона в особі відповідного органу місцевого самоврядування є позивачем за таким позовом, навіть якщо за твердженням прокурора, саме внаслідок незаконних дій (рішення, правочину) цього органу порушено інтереси громади.
10.58. Цивільне законодавство передбачає випадки оспорювання правочинів, укладених агентом (суб`єктом, який вчиняє дії від імені і в інтересах іншого суб`єкта) всупереч інтересам того, кого агент представляє (див. зокрема статтю 232 ЦК України). У таких випадках сторона правочину, вимагаючи визнання його недійсним та приведення сторін правочину у попередні стан (реституція), позивається не до агента, а лише до іншої сторони цього правочину.
10.59. Сторона оспорюваного правочину (тобто суб`єкт, для якого правочин створив правові наслідки), за яким відбулось відчуження майна, не може вимагати повернення собі майна від іншої сторони правочину, якщо цей правочин не визнано недійсним. А так само не може без визнання цього правочину недійсним витребовувати майно у інших набувачів.
10.60. У цій справі прокурор хоча й стверджує про те, що звертається з позовом як самостійний позивач, однак обґрунтовує позов необхідністю захисту інтересів територіальної громади міста Харкова. Про інтерес держави, який би виходив за межі інтересів територіальної громади, у позові не йдеться. А свою роль як позивача прокурор обґрунтовує необхідністю визначити Харківську міську раду як відповідача, оскільки вона, на його думку, «вчинила дії, які негативно впливають на інтереси громади», іншими словами, порушила ці інтереси. 
10.61. На помилковість такого визначення суб`єктного складу справи Велика Палата Верховного Суду звернула увагу вище.
Отже, оскільки прокурор у цій справі захищає інтереси територіальної громади міста Харкова, а про недотримання вимог статті 23 Закону України «Про прокуратуру» у скарзі не йдеться, Велика Палата Верховного Суду виходить з того, що прокурор представляє територіальну громаду міста Харкова в особі Харківської міської ради як колишнього власника Об`єкта приватизації і сторону Договору купівлі-продажу".
Отже у наведеному розділі Велика Палата Верховного Суду виснувала про помилковість визначення суб`єктного складу сторін за позовами прокурора про визнання недійсними правочинів, укладених територіальною громадою щодо відчуження майна та повернення такого майна на користь територіальної громади у випадку, коли відповідний орган місцевого самоврядування визначено прокурором відповідачем у справі.
На нашу думку, наведений висновок Великої Палати Верховного Суду є однозначним, внаслідок чого мова йде про необхідність його однакового розуміння і застосування судами, а протилежне не означає, що цей висновок потребує перегляду шляхом уточнення та конкретизації. Тим паче, що, при передачі справи не зазначено, у чому має полягати це уточнення.
При цьому слід звернути увагу на пункти 10.56 та 10.57 постанови, в яких Велика Палата Верховного Суду розмежувала випадки:
- якщо держава не є власником майна, але має законний інтерес у знаходженні відчуженого майна у певного суб`єкта (територіальної громади), який його відчужив, то вимоги прокурора можуть бути спрямовані на приведення сторін правочину з відчуження майна у стан до порушення цього інтересу. З цією метою прокурор може позиватись про визнання недійсним відповідного правочину до його сторін (громади в особі органу місцевого самоврядування та набувача майна за правочином) та застосування наслідків недійсності правочину (реституцію), а якщо майно було відчужено далі іншій особі - також з віндикаційним позовом до цієї особи. При цьому прокурор неодмінно має обґрунтувати наявність інтересів держави, які виходять за межі інтересів територіальної громади як власника майна і які у такий спосіб потребують захисту і виправдовують втручання як у права громади як власника з розпорядження цим майном, так і в інтереси набувачів майна;
- якщо прокурор захищає суто інтереси територіальної громади, то вона в особі відповідного органу місцевого самоврядування є позивачем за таким позовом, навіть якщо за твердженням прокурора, саме внаслідок незаконних дій (рішення, правочину) цього органу порушено інтереси громади. 
Постанови Великої Палати Верховного Суду від 11.06.2024 у справі № 925/1133/18 та від 10.12.2025 у справі № 296/704/21, про які зазначено в ухвалі, стосуються випадків, коли прокурор обґрунтовував наявність інтересів держави, які виходять за межі інтересів територіальної громади як власника майна і які у такий спосіб потребують захисту і виправдовують втручання як у права громади як власника з розпорядження цим майном так і в інтереси набувачів майна.
Щодо порушеного в ухвалі про передачу справи питання стосовно процесуальних наслідків непідтвердження прокурором підстав для представництва (залишення позову без розгляду чи відмова у позові), то судова палата не вказала, чому спірне у цій справі правове питання, за наявності для цього підстав, не може бути вирішене відповідною судовою палатою в порядку, встановленому частинами 1, 2 статті 302 ГПК України.
Стосовно ж тверджень в ухвалі про передачу, що у правозастосовній практиці КГС ВС наявні різні підходи щодо того, як саме слід діяти суду, якщо він установить відсутність підстав для звернення прокурора з позовом в інтересах держави вже після відкриття провадження у справі, то положеннями частин 1, 2 статті 302 ГПК України передбачено передання справи, яка переглядається, на розгляд палати, до якої входить така колегія, або на розгляд об`єднаної палати цього касаційного суду.
Тож, на наше переконання, підстави для передачі цієї справи на розгляд Великої Палати Верховного Суду з мотивів, наведених в ухвалі про передачу, відсутні.

Судді Тетяна ДРОБОТОВА

Лариса РОГАЧ