ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

28 квітня 2026 року 
м. Київ

справа № 380/6895/25
адміністративне провадження № К/990/4985/26 
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: 
судді-доповідача Юрченко В.П.,
суддів: Ханової Р.Ф.,  Бившевої Л.І., 

розглянувши в порядку письмового провадження касаційну скаргу Львівської обласної прокуратури на ухвалу Львівського окружного адміністративного суду від 28 квітня 2025 року (суддя Ланкевич А.З.) та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 07 січня 2026 року (головуючий суддя Гуляк В.В. судді: Ільчишин Н.В., Матковської З.М.) у справі №380/6895/25 за позовом Жовківської окружної прокуратури в інтересах держави в особі Жовківської міської ради Львівського району Львівської області та Головного управління Державної податкової служби України у Львівській області до Спільного українсько-німецького підприємства фірми ТРИСТАЛКО (у формі товариства з обмеженою відповідальністю) про стягнення плати за землю, 
ВСТАНОВИВ:
У квітні 2025 року Жовківська окружна прокуратура (позивач) звернулась в суд із адміністративним позовом в інтересах держави в особі Жовківської міської ради Львівського району Львівської області та Головного управління Державної податкової служби України у Львівській області до відповідача Спільного українсько-німецького підприємства фірми ТРИСТАЛКО (у формі товариства з обмеженою відповідальністю), в якому просила стягнути з відповідача на користь Жовківської міської ради Львівського району Львівської області плату за землю в сумі 2913900,33 грн., а також стягнути з відповідача на користь Львівської обласної прокуратури судовий збір у розмірі 34966,80 гривень.
Ухвалою судді Львівського окружного адміністративного суду від 14.04.2025 позовну заяву залишено без руху для усунення недоліків шляхом подання в десятиденний строк з дня вручення цієї ухвали: обґрунтованих пояснень щодо підстав звернення до суду в інтересах держави за наявності державних органів, уповноважених здійснювати функції захисту інтересів держави у сфері контролю за своєчасністю, достовірністю, повнотою нарахування та сплати податків, зборів, платежів, здійснення погашення податкового боргу, та стягнення своєчасно несплачених сум єдиного внеску та інших платежів.
На виконання вказаної ухвали суду від позивача надійшла заява від 23.04.2025 року, в якій заявник зазначив, що бездіяльність Головного управління ДПС у Львівській області полягає в тому, що податковим органом не з`ясовано законність неподання СП ТРИСТАЛКО податкових декларацій з плати за землю за період 2021-2024 роки, а тому безпідставно не нараховано земельний податок, що потягнуло за собою відсутність у встановлені законом строки та у визначених розмірах запланованих надходжень до бюджету. Щодо підстав для представництва Жовківської міської ради зазначив, що з урахуванням позиції Великої Палати Верховного Суду, наведеної у постанові від 26.05.2020 року у справі №912/2385/18, листом №14.53/05-38-4407вих-24 від 18.10.2024 року окружною прокуратурою в порядку ст.23 Закону України «Про прокуратуру» повідомлено Жовківську міську раду Львівського району Львівської області про виявлені порушення. За результатами розгляду вказаного листа міською радою надано відповідь №07-08/275 від 08.11.2024 року, згідно якої розраховано борг зі сплати земельного податку та зазначено, що радою не планується вжиття заходів до стягнення вказаного боргу. Заявник доводив суду, що станом на час пред`явлення позову мало місце нездійснення належних заходів податковим органом та Жовківською міською радою Львівського району Львівській області, як власником земельної ділянки, уповноваженим здійснювати заходи щодо захисту інтересів територіальної громади, що стало підставою для звернення до суду органом прокуратури.
Ухвалою Львівського окружного адміністративного суду від 28.04.2025 року позовну заяву повернуто позивачеві. Правовою підставою для повернення позовної заяви судом зазначено ч.4 ст. 169 КАС України, а саме не усунення позивачем недоліків позовної заяви, яку залишено без руху, у встановлений судом строк.
Судове рішення залишено без змін постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 07 січня 2026 року.
Не погоджуючись з судовими рішеннями судів попередніх інстанцій Львівська обласна прокуратура подала касаційну скаргу, на обґрунтування якої зазначено, що як у позовній заяві, так і в апеляційній скарзі і у додаткових поясненнях прокурор належно обґрунтував підстави для представництва, оскільки є очевидною бездіяльність ГУ ДПС у Львівській області, незважаючи на неодноразові повідомлення Жовківською окружною прокуратурою про порушення податкового законодавства. Податковим органом не з`ясовано причини неподання СП «ТРИСТАЛКО» податкових декларацій з плати за землю за період 2021-2024, та безпідставно не нараховано земельний податок, що потягнуло за собою відсутність у встановлені законом строки та у визначених розмірах запланованих надходжень до бюджету. Щодо підстав для представництва Жовківської міської ради скаржник зазначає, що станом на час пред`явлення позову мало місце нездійснення належних заходів Жовківською міською радою Львівського району Львівській області, як власника земельної ділянки, уповноваженого здійснювати заходи щодо захисту інтересів територіальної громади. Наразі має місце нездійснення ГУ ДПС у Львівській області, як органом, уповноваженим державою здійснювати заходи щодо забезпечення погашення податкового боргу та захищати інтереси держави у встановленому законом порядку у цих правовідносинах. Несплата відповідачем плати за землю порушує право держави в особі Жовківської міської ради на володіння, ефективне користування і розпорядження на свій розсуд і в своїх інтересах майном, що належить їй та ослаблює економічні інтереси органу місцевого самоврядування з огляду на наповненість місцевого бюджету через ненадходження коштів. Скаржник зауважує, що ним виконано вимоги процесуального закону, оскільки, на його думку, є очевидним порушення інтересів держави, що зумовлює необхідність відповідного захисту, а також зазначено орган, який хоч і уповноважений державою здійснювати такий захист, але у спірних правовідносинах відповідні заходи не вжив. Також зазначено, що таке право на звернення до суду в інтересах держави прямо визначено приписами частини четвертої ст.23 Закону України «Про прокуратуру», про що неодноразово зазначалось в численних судових рішеннях Великої Палати Верховного Суду та Верховного Суду. 
Касатор просить скасувати рішення судів попередніх інстанцій та направити справу для розгляду до суду першої інстанції.
Здійснюючи касаційний перегляд справи, Верховний Суд зазначає наступне.
Повертаючи позовну заяву у зв`язку з ненаданням ч.4 ст. 169 КАС України, а саме не усунення позивачем недоліків позовної заяви заявником, суд першої інстанції констатував, що прокурор у цій справі не виконав вимоги законодавства щодо обґрунтування наявності підстав для представництва та не дотримав встановленого процесуальним законодавством порядку звернення до суду. Як наслідок, не усунуто недоліки позовної заяви, яку залишено без руху, у встановлений судом строк, а тому наявні підстави для застосування процесуальних наслідків, передбачених ч.4 ст.169 КАС України, а саме повернення позовної заяви позивачеві.

Відповідно до статті 19 Конституції України, органи державної влади та місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, у межах повноважень та способом, передбаченими Конституцією та законами України.

Відповідно до пункту 3 статті 131-1 Конституції України, в Україні діє прокуратура, яка серед іншого, здійснює представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.

Відповідно до ч.ч.3-5 ст.53 КАС України, у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами. Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених статтею 169 цього Кодексу. 

Пунктом сьомим частини четвертої статті 169 КАС України передбачено, що позовна заява повертається позивачеві, якщо відсутні підстави для звернення прокурора до суду в інтересах держави або для звернення до суду особи, якій законом надано право звертатися до суду в інтересах іншої особи.

Порядок представництва інтересів громадянина або держави в суді врегульовано статтею 23 Закону України «Про прокуратуру» від 14.10.2014 № 1697-VII. Зокрема, встановлено, що представництво прокурором інтересів громадянина або держави в суді полягає у здійсненні процесуальних та інших дій, спрямованих на захист інтересів громадянина або держави, у випадках та порядку, встановлених законом. Прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті, крім випадку, визначеного абзацом четвертим цієї частини (частини перша, третя статті 23).

Частиною четвертою цієї статті встановлено, що наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді. Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва. У разі підтвердження судом наявності підстав для представництва прокурор користується процесуальними повноваженнями відповідної сторони процесу. Виключно з метою встановлення наявності підстав для представництва інтересів держави в суді у випадку, якщо захист законних інтересів держави не здійснює або неналежним чином здійснює суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, прокурор має право отримувати інформацію, яка на законних підставах належить цьому суб`єкту, витребовувати та отримувати від нього матеріали та їх копії.

Важливо зауважити, що окремі приписи абзацу першого частини третьої статті 23 Закону України «Про прокуратуру» в тім, що вони надають прокуророві можливість здійснювати представництво інтересів держави в суді у зв`язку з нездійсненням або неналежним здійсненням захисту цих інтересів органом державної влади, органом місцевого самоврядування чи іншим суб`єктом владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, визнано такими, що не відповідають Конституції України (є неконституційними), згідно з Рішенням Конституційного Суду України від 03.12.2025 р. N 6-р(II)/2025 (справа за конституційною скаргою Товариства з обмеженою відповідальністю "Рейнір Бізнес Груп" щодо відповідності Конституції України (конституційності) приписів абзацу першого частини третьої, абзаців першого, другого, третього частини четвертої статті 23 Закону України "Про прокуратуру" від 14 жовтня 2014 року N 1697-VII (щодо представництва прокурором інтересів держави в суді).

Конституційний Суд України висновував, що не визначення в Законі меж дискреції для прокурора і суду, які розв`язують питання про наявність підстав для представництва прокурором інтересів держави в суді, має наслідком можливість керуватися цим органам фактично лише власним суб`єктивним розумінням того, що означає "не здійснює" або "неналежним чином здійснює". Це вказує на те, що дискреція прокурора та суду, яка випливає зі змісту відповідних приписів абзацу першого частини третьої статті 23 Закону, є такою, що її межі не визначені Законом чітко і зрозуміло. Таке нормативне регулювання закладає підґрунтя не лише для різного застосування відповідної норми на практиці та невизначеності ситуацій і правовідносин, а й для можливих зловживань та необґрунтованого втручання прокурора у законну діяльність різних суб`єктів в усіх сферах суспільного життя. Отже, окремі приписи абзацу першого частини третьої статті 23 Закону в тім, що вони надають прокуророві можливість здійснювати представництво інтересів держави в суді у зв`язку з нездійсненням або неналежним здійсненням захисту цих інтересів органом державної влади, органом місцевого самоврядування чи іншим суб`єктом владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, не відповідають вимозі юридичної визначеності як складнику конституційного принципу верховенства права (правовладдя) (п.7.2). 

Конституційний Суд України вважає, що акумулюючий ефект застосування окремих приписів абзацу першого частини третьої статті 23 Закону призводить до того, що прокурор фактично отримує можливість звертатися до суду в інтересах держави за відсутності належно визначених Законом випадків представництва прокурором інтересів держави в суді або критеріїв/ознак їх установлення, й таке нормативне регулювання призводить до втручання прокуратури у сферу повноважень інших суб`єктів владних повноважень та втручання у права різних заінтересованих суб`єктів.

Крім того, нечіткість визначення окремими приписами абзацу першого частини третьої статті 23 Закону відповідних випадків представництва прокурором інтересів держави в суді та підстав його звернення до суду не забезпечує юридичної визначеності для інших суб`єктів владних повноважень та заінтересованих учасників суспільних відносин. Це створює суттєві ризики, реальну загрозу порушення основних засад судочинства, закріплених пунктами 1, 3 частини другої статті 129 Конституції України, ще на стадії звернення прокурора до суду та істотно ускладнює реалізацію учасниками процесу конституційного права на судовий захист.

З огляду на зазначене Конституційний Суд України дійшов висновку, що окремі приписи абзацу першого частини третьої статті 23 Закону в тім, що вони надають прокуророві можливість здійснювати представництво інтересів держави в суді у зв`язку з нездійсненням або неналежним здійсненням захисту цих інтересів органом державної влади, органом місцевого самоврядування чи іншим суб`єктом владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, суперечать також статті 55, пунктам 1, 3 частини другої статті 129 Конституції України.(п.8.2) Досліджуючи приписи абзаців першого, другого, третього частини четвертої статті 23 Закону в їх системному зв`язку та у взаємозв`язку з іншими приписами Закону та інших законів України, Конституційний Суд України зазначив, що їх зміст не пов`язаний із втручанням у поділ влади, розширенням меж конституційних функцій прокуратури та встановленням обмежень прав і свобод людини і громадянина; ними встановлено низку гарантій належної реалізації функції прокуратури щодо представництва інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, визначених законом. Ці приписи Закону сформульовано чітко та однозначно, вони не обумовлюють будь-яких переваг прокурора в судовому провадженні, а лише закріплюють обов`язок прокурора обґрунтувати в суді наявність підстав для представництва інтересів держави в суді; обов`язковість підтвердження таких підстав судом; обов`язок прокурора попередньо, до звернення до суду, повідомити про це відповідного суб`єкта владних повноважень та можливість для суб`єкта владних повноважень оскаржити підстави для представництва. Тобто абзацами першим, другим, третім частини четвертої статті 23 Закону на суд покладено контроль за застосуванням прокурором закріплених у Законі підстав для представництва інтересів держави в суді.(п.8.3)

Колегія суддів Верховного Суду зауважує, що незалежно від того, що окремі приписи абзацу першого частини третьої статті 23 Закону України "Про прокуратуру" від 14 жовтня 2014 року N1697-VII , які визнані неконституційними, втрачають чинність лише із 1 січня 2027 року, про що зазначено в рішенні Конституційного Суду, суди попередніх інстанцій у справі, яка розглядається правильно дійшли до висновку про відсутність достатніх обґрунтованих підстав для представництва прокурором інтересів держави у даних правовідносинах.

Суди правильно врахували, що відповідно до приписів ст.41 Податкового кодексу України, контролюючими органами є центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну податкову, державну митну політику, державну політику з адміністрування єдиного внеску, державну політику у сфері боротьби з правопорушеннями під час застосування податкового та митного законодавства, законодавства з питань сплати єдиного внеску та іншого законодавства, контроль за дотриманням якого покладено на контролюючий орган (далі - центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну податкову та митну політику), його територіальні органи.

Згідно з підп.14.1.137 п.14.1 ст.14 ПК України, орган стягнення - державний орган, уповноважений здійснювати заходи щодо забезпечення погашення податкового боргу в межах повноважень, встановлених цим Кодексом та іншими законами України.

Відповідно до п.п.20.1.34 п.20.1 ст.20 ПК України, контролюючі органи мають право звертатися до суду щодо стягнення коштів платника податків, який має податковий борг, з рахунків у банках, що обслуговують такого платника податків, на суму податкового боргу або його частини.

Колегія суддів повністю погоджується з правильними висновками судів попередніх інстанцій, що прокурор фактично звернувся із позовом замість ГУ ДПС у Львівській області, який є територіальним органом Державної податкової служби України, що реалізує державну податкову та митну політику, тобто є самостійною юридичною особою з відповідною процесуальною дієздатністю щодо здійснення захисту прав та охоронюваних законом інтересів держави.

Важливо врахувати, що наявність/відсутність податкового боргу та факту бездіяльності податкового органу є спірним, оскільки в матеріалах справи наявні відомості, що станом на 01.11.2024 року по СУНП фірма «Тристалко» у формі ТзОВ податковий борг відсутній та відносно цього платника порушено справу про банкрутство (лист ГУ ДПС у Львіській області від 11.11.2024 № 12810/5/13-01-04-08). Тобто, у разі підтвердження інформації щодо порушення справи про банкрутство, стягнення податкового боргу з такого платника, в залежності від періоду виникнення такого боргу, може здійснюватися в межах процедури банкрутства.

Окрім того, неможливо оминути той факт, що у разі прийняття до розгляду вказаного позову, судам насамперед необхідно буде вирішити основне питання наявності/відсутності бездіяльності державного органу - ГУ ДПС у Львівській області, тобто фактично розглянути спір між прокуратурою та податковим органом щодо функціональних обов`язків, що взагалі не передбачено жодним нормативно-правовим актом. 

З таких підстав, враховуючи, що позивач у встановлений судом строк не усунув недоліки позовної заяви, а саме, не обґрунтував належним чином підстави для звернення прокурора до суду в інтересах держави або органу місцевого самоврядування, у суду першої інстанції були достатні та цілком обґрунтовані підстави для застосування процесуальних наслідків, передбачених п.7 ч.4 ст.169 КАС України щодо  повернення позовної заяви позивачеві.

Керуючись статтями 341, 349, 350 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд
У Х В А Л И В :
Касаційну скаргу Львівської обласної прокуратури залишити без задоволення.
Постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 07 січня 2026 року та ухвалу Львівського окружного адміністративного суду від 28 квітня 2025 року у справі №380/6895/25 залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її ухвалення, є остаточною і оскарженню не підлягає.

Судді	В.П. Юрченко Р.Ф. Ханова   Л.І. Бившева