ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

04 червня 2026 року 
м. Київ

справа № 320/32143/24
адміністративне провадження № К/990/1078/25 

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: 
судді-доповідача Соколова В.М.,
суддів: Загороднюка А.Г.,  Білак М.В., 
розглянувши в порядку письмового провадження за наявними матеріалами у суді касаційної інстанції адміністративну справу № 320/32143/24
за позовом виконувача обов`язків керівника Бориспільської окружної прокуратури в інтересах держави в особі Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Київській області до Головного управління житлово-комунального господарства виконавчого комітету Бориспільської міської ради, Бориспільської дитячо-юнацької спортивної школи про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити певні дії, провадження у якій відкрито
за касаційною скаргою Заступника керівника Київської обласної прокуратури на ухвалу Київського окружного адміністративного суду від 13 вересня 2024 року (суддя Скрипка І.М.) та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 09 грудня 2024 року (головуючий суддя - Мєзєнцев Є.І., судді: Епель О.В., Файдюк В.В.),
УСТАНОВИВ: 
І. Короткий зміст позовних вимог
Виконувач обов`язків керівника Бориспільської окружної прокуратури (далі - прокурор) в інтересах держави в особі Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Київській області (далі - ГУ ДСНС у Київській області, позивач) звернувся до Київського окружного адміністративного суду з адміністративним позовом до Головного управління житлово-комунального господарства виконавчого комітету Бориспільської міської ради (далі - відповідач), Бориспільської дитячо-юнацької спортивної школи (далі - відповідач) про визнання протиправною бездіяльності відповідачів щодо невжиття заходів з належного утримання захисної споруди - протирадіаційного укриття № 129535, розташованого по вул. Київський шлях, буд. 2-А, у м. Бориспіль Київської області та зобов`язання відповідачів привести у стан готовності захисну споруду № 129535 у відповідності до Вимог щодо утримання та експлуатації захисних споруд цивільного захисту, затверджених наказом Міністерства внутрішніх справ України № 579 від 09 липня 2018 року, для використання за призначенням.
Позов обґрунтований тим, що на балансі Головного управління житлово-комунального господарства виконавчого комітету Бориспільської міської ради перебуває частина захисної споруди цивільного захисту - протирадіаційного укриття № 129535, яке перебуває у неготовому до використання за призначенням стані, через що не може у повній мірі забезпечити захист цивільного населення та у разі використання за призначенням створює загрозу для життя та здоров`я людей. Вказана захисна споруда передана на праві оперативного управління Бориспільській дитячо-юнацькій спортивній школі. Незважаючи на факт повномасштабної військової агресії російської федерації проти України, відповідачами не вжито заходів, спрямованих на приведення захисної споруди цивільного захисту - протирадіаційного укриття № 129535 у готовий до використання стан. У свою чергу, ГУ ДСНС у Київській області, як уповноважений державою орган на здійснення контролю за готовністю об`єктів фонду захисних споруд цивільного захисту до використання за призначенням, не може самостійно здійснювати захист інтересів держави шляхом звернення до суду з відповідним позовом. З уваги на це, прокурор набув повноваження на представництво інтересів держави в особі держави ГУ ДСНС у Київській області у цих правовідносинах. 
ІІ. Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій і мотиви їхнього ухвалення
Ухвалою Київського окружного адміністративного суду від 12 липня 2024 року позовну заяву залишено без руху та запропоновано усунути її недоліки шляхом подання до суду:
- нормативно-правового обґрунтування щодо наявності законодавчо визначених підстав для звернення ГУ ДСНС у Київській області та, як наслідок, і прокурора саме з таким предметом позову;
- обґрунтування, яким законом визначено повноваження ГУ ДСНС у Київській області на звернення до адміністративного суду з такими позовними вимогами, із посиланням на конкретні норми чинного законодавства щодо повноваження ГУ ДСНС у Київській області на «використання всього можливого арсеналу способів такого захисту»;
- доказів звернення прокурора до центрального органу виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у відповідній сфері для здійснення проведення планових та позапланових заходів державного нагляду (контролю) на період воєнного стану, як то передбачено постановою Кабінету Міністрів України;
- доказів відмови у проведенні планових та позапланових заходів державного нагляду (контролю) у межах цього предмету спору;
- доказів звернення до ГУ ДСНС у Київській області з вимогою подати відповідний позов та докази відмови суб`єкта публічного права вчинити такі дії;
- внесення відомостей до Єдиного реєстру досудових розслідувань про вчинене кримінальне правопорушення на підставі статті 367 КК України (службова недбалість); вирок суду щодо службових осіб; докази накладення дисциплінарних стягнень на державних службовців, які займають посаду державної служби в органі державної влади та здійснюють встановлені для цієї посади повноваження, за невиконання чи неналежне виконання службових обов`язків тощо або повідомити про причини і підстави невчинення таких дій.
Ухвалою Київського окружного адміністративного суду від 13 вересня 2024 року, залишеною без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 09 грудня 2024 року, позовну заяву виконувача обов`язків керівника Бориспільської окружної прокуратури в інтересах держави в особі Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Київській області повернуто позивачеві.
Як зазначив суд першої інстанції, прокурором не підтверджено, що ГУ ДСНС у Київській області надано законом повноваження звернення до суду саме з такими позовними вимогами, а саме: з позовом про спонукання до приведення у стан готовності певних будівель чи споруд. Натомість, із посиланням на пункт 48 частини другої статті 17-1 Кодексу цивільного захисту України (далі - КЦЗ України) зазначено, що ГУ ДСНС у Київській області, як і центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільного захисту та його територіальних органів, має право звертатись до адміністративного суду з інших підстав, визначених законом. При цьому прокурором не зазначено, із яких саме інших підстав та яким законом визначено повноваження ГУ ДСНС у Київській області на звернення до адміністративного суду з такими позовними вимогами, як і не зазначено із посиланням на конкретні норми чинного законодавства щодо повноваження ГУ ДСНС у Київській області на «використання всього можливого арсеналу способів такого захисту».
Суд першої інстанції зауважив про те, що у розумінні пункту 48 частини другої статті 17-1 КЦЗ України, центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільного захисту: звертається до адміністративного суду щодо допущення уповноважених посадових осіб до проведення планових або позапланових перевірок (у разі їх недопущення з підстав інших, ніж передбачені Законом України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності»), а також щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення до повного усунення порушень вимог законодавства з питань пожежної та техногенної безпеки роботи підприємств, окремих виробництв, виробничих дільниць, експлуатації будівель, об`єктів, споруд, цехів, дільниць, а також машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів, зупинення проведення робіт, у тому числі будівельно-монтажних, випуску і реалізації пожежонебезпечної продукції, систем та засобів протипожежного захисту, надання послуг, у разі якщо такі порушення створюють загрозу життю та/або здоров`ю людей, з інших підстав, визначених законом. Утім, захід реагування «повне або часткове зупинення роботи» не є тотожним заходу реагування який просить прокурор, а саме: «зобов`язати привести в стан готовності».
Відтак, на переконання суду, навіть за наявності підстав для відкриття провадження у справі, звертаючись із позовом, прокурор фактично намагається розширити повноваження, надані такому суб`єкту чинним законодавством, що суперечить приписам статті 19 Конституції України про можливість органу державної влади діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
За наведених мотивів суд першої інстанції виснував, що виконувач обов`язків керівника Бориспільської окружної прокуратури не усунув у повному обсязі недоліки, про які зазначено в ухвалі від 12 липня 2024 року, а тому позовна заява підлягає поверненню.
Суд апеляційної інстанції погодився з описаними міркуваннями окружного суду та зазначив, що у цьому спорі відсутній як суб`єкт владних повноважень, який би за законом мав право звернутися до суду з цим позовом до відповідача із заявленими позовними вимогами, так і можливість за законом заявлення у судовому порядку таких вимог до відповідача. КЦЗ України не передбачає звернення ГУ ДСНС у Київській області, як позивача, із заявленими позовними вимогами. Таким чином, прокурором визначено орган, в особі якого він звернувся до суду з даним позовом, який не має права на звернення до суду з даним позовом. З урахуванням завдань та функцій прокуратури у правовій державі та необхідності дотримання справедливого балансу у питанні рівноправності сторін судового провадження, підстави та порядок звернення прокурора до адміністративного суду в порядку його представництва інтересів держави в судах не може тлумачитися розширено та окремо від реалізації права на звернення до суду самого суб`єкта владних повноважень.
ІІІ. Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційної скарги та її рух у касаційній інстанції. Позиція інших учасників справи
Заступник керівника Київської обласної прокуратури звернувся до Верховного Суду з касаційною скаргою, у якій просить скасувати ухвалу суду першої інстанції від 13 вересня 2024 року та постанову суду апеляційної інстанції від 09 грудня 2024 року, а справу направити для продовження розгляду до Київського окружного адміністративного суду.
В обґрунтування вимог касаційної скарги зазначено, що ухвала суду першої інстанції та постанова суду апеляційної інстанції постановлені при неправильному застосуванні норм матеріального права - статті 23 Закону України від 14 жовтня 2014 року №1697-VII «Про прокуратуру» (далі - Закон №1697-VII), статті 17-1 КЦЗ України, Указу Президента України від 24 лютого 2022 року № 64/2022 «Про введення воєнного стану в Україні», статті 28 Закону України «Про центральні органи виконавчої влади» та з грубим порушенням норм процесуального права, зокрема, статей 9, 53, 54, 169, 242 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України).
Як стверджує автор касаційної скарги, суд апеляційної інстанції дійшов висновку про відсутність як суб`єкта владних повноважень, який би за законом мав право звернутись до суду з цим позовом до відповідача з такими позовними вимогами, так і можливості за законом звернення прокурора до суду з заявленими позовними вимогами до відповідача, посилаючись на висновки Верховного Суду, які сформовані у справах з неподібними правовідносинами.
Разом із тим, скаржник звертає увагу на те, судами першої та апеляційної інстанцій в оскаржуваних судових рішеннях застосовано норму права без урахування висновку щодо її застосування у подібних правовідносинах, викладеного у постанові Великої Палати Верховного Суду від 15 травня 2019 року у справі №820/4717/16, без надання оцінки та врахування змін, внесених до пункту 48 статті 17-1 КЦЗ України, зокрема: щодо можливості звернення органів ДСНС до суду з будь-яким позовом в межах повноважень, визначених законом. 
Скаржник уважає, що у судів першої та апеляційної інстанцій відсутні підстави для неврахування правової позиції Великої Палати Верховного Суду, викладеної у постанові від 15 травня 2019 року у справі №820/4717/16, при застосуванні положень статей 17-1, 18, 64, 66, 68 КЦЗ України, частини другої статті 19 Конституції України, статті 23 Закону №1697-VII та статті 53 КАС України, так само як і передумови для їх застосування в іншому контексті. 
Ухвалою від 21 січня 2025 року Верховний Суд відкрив касаційне провадження за вказаною касаційною скаргою.
Відповідачі правом на подання відзиву на касаційну скаргу не скористалися, що відповідно до приписів частини четвертої статті 338 КАС України не перешкоджає касаційному перегляду оскаржуваних судових актів.
Ухвалою Верховного Суду від 16 лютого 2026 року повторно витребувано справу №320/32143/24 з Київського окружного адміністративного суду.
15 травня 2026 року справа №320/32143/24 надійшла до суду касаційної інстанції.
Ухвалою від 03 червня 2026 року Верховний Суд у складі судді Касаційного адміністративного суду Соколова В.М. провів необхідні дії з підготовки справи до касаційного розгляду та призначив її до розгляду в порядку письмового провадження за наявними матеріалами.
IV. Установлені судами попередніх інстанцій обставини справи
04 квітня 2024 року Бориспільська окружна прокуратура листом № 51-1766-24 звернулась до Головного управління житлово-комунального господарства Бориспільської міської ради з проханням надати у строк до 08 квітня 2024 року: адресу розташування протирадіаційного укриття № 129535, його площі, місткості, дати введення в експлуатацію, з наданням копій облікової картки та паспорту захисної споруди цивільного захисту; копію акта технічної інвентаризації захисної споруди цивільного захисту - протирадіаційного укриття № 129535; копію статуту або іншого установчого документа Головного управління житлово-комунального господарства Бориспільської міської ради; стан готовності протирадіаційного укриття № 129535 до використання за призначенням із наданням копій актів оцінки стану готовності захисної споруди цивільного захисту за 2020-2024 роки; копію плану усунення недоліків щодо приведення захисної споруди (протирадіаційного укриття № 129535) у стан готовності до використання та підтвердження скерування його до Бориспільського РВ ГУ ДСНС у Київській області.
Головне управління житлово-комунального господарства Бориспільської міської ради листом від 08 квітня 2024 року надало прокуратурі відповідну інформацію з документами.
16 квітня 2024 року Бориспільська окружна прокуратура листом № 51-1766-24 звернулась до ГУ ДСНС у Київській області, у якому просила у строк до 22 квітня 2024 року надати належним чином завірені копії актів оцінки стану готовності ПРУ №№ 129535, 129533 за 2021-2024 роки та поінформувати про наміри ГУ ДСНС у Київській області вжити найближчим часом заходи реагування представницького характеру з метою визнання протиправною бездіяльності власника (балансоутримувача) ПРУ №№ 129535, 129533.
ГУ ДСНС у Київській області листом від 22 квітня 2024 року повідомила прокуратуру, що відповідно до постанови Кабінету Міністрів України від 13 березня 2022 року № 303 у Головного управління відсутня можливість оцінити стан виконання наданих раніше приписів та, у разі необхідності, застосувати статтю 68 КЦЗ України. Зазначено, що Бориспільським РВ ГУ ДСНС у Київській області протягом ІІІ-ІV кварталів 2023 року спірні об`єкти були обстежені місцевою комісією із залученням представника Бориспільського РУ. Також зазначені укриття були обстежені й у 2022 році. Запропонували звернутися до Бориспільської міської ради або до балансоутримувача протирадіаційних укриттів, у яких є оригінали відповідних документів. Не заперечували щодо звернення прокурора з позовом до суду.
01 травня 2024 року Бориспільська окружна прокуратура листом № 51-2286вих-24 звернулась до Бориспільської дитячо-юнацької спортивної школи, у якому просила у строк до 06 травня 2024 року надати: копію облікової картки та паспорту захисної споруди цивільного захисту; копії документів про перебування на балансі Бориспільської дитячо-юнацької спортивної школи протирадіаційного укриття №129535; копії акта технічної інвентаризації захисної споруди цивільного захисту - протирадіаційного укриття № 129535; копію статуту або іншого установчого документа Бориспільської дитячо-юнацької спортивної школи; стану готовності протирадіаційного укриття № 129535 до використання за призначенням; копію плану усунення недоліків щодо приведення захисної споруди (протирадіаційного укриття № 129535) у стан готовності до використання та підтвердження скерування його до Бориспільського РВ ГУ ДСНС у Київській області.
26 червня 2024 року Бориспільська окружна прокуратура листом № 51-3309-24 звернулась до ГУ ДСНС у Київській області, у якому повідомила про намір звернутись до Київського окружного адміністративного суду з позовом в інтересах держави в особі ГУ ДСНС у Київській області щодо невжиття заходів з належного утримання спірної захисної споруди.
V. Джерела права й акти їхнього застосування. Позиція Верховного Суду
Предметом касаційного перегляду є ухвала суду першої інстанції про повернення позовної заяви виконувача обов`язків керівника Бориспільської окружної прокуратури в інтересах держави в особі ГУ ДСНС у Київській області та постанова суду апеляційної інстанції про залишення цієї ухвали без змін.
Спірним у випадку, що розглядається, є питання наявності або відсутності у виконувача обов`язків керівника Бориспільської окружної прокуратури права на звернення до суду в інтересах держави в особі ГУ ДСНС у Київській області з позовом до Головного управління житлово-комунального господарства виконавчого комітету Бориспільської міської ради, Бориспільської дитячо-юнацької спортивної школи про зобов`язання привести у стан готовності захисну споруду цивільного захисту.
Застосовуючи межі касаційного перегляду, визначені статтею 341 КАС України, колегія суддів, переглянувши рішення судів першої та апеляційної інстанцій, дійшла до таких висновків.
Частиною другою статті 19 Конституції України передбачено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Згідно зі статтею 46 КАС України (тут і далі - у редакції на час звернення прокурора до суду з позовом) сторонами в адміністративному процесі є позивач та відповідач. Позивачем в адміністративній справі можуть бути громадяни України, іноземці чи особи без громадянства, підприємства, установи, організації (юридичні особи), суб`єкти владних повноважень. Відповідачем в адміністративній справі є суб`єкт владних повноважень, якщо інше не встановлено цим Кодексом.
Частинами третьою - п`ятою статті 53 КАС України визначено, що у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами. 
Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених статтею 169 цього Кодексу.
У разі відкриття провадження за позовною заявою, поданою прокурором в інтересах держави в особі органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, зазначений орган набуває статусу позивача. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі прокурор набуває статусу позивача.
Отже, прокурор у визначених законом випадках наділений повноваженнями здійснювати представництво інтересів держави або конкретної особи шляхом звернення до суду з позовом, якщо таке представництво належним чином обґрунтоване. 
Виключними випадками, за умови настання яких прокурор може здійснювати представництво інтересів держави в суді, є порушення або загроза порушення інтересів держави. Ключовим для застосування цієї норми є поняття «інтерес держави».
У Рішенні Конституційного Суду України від 8 квітня 1999 року № 3-рп/99 Конституційний Суд України, з`ясовуючи поняття «інтереси держави» висловив міркування, згідно з яким інтереси держави відрізняються від інтересів інших учасників суспільних відносин. В основі перших завжди є потреба у здійсненні загальнодержавних (політичних, економічних, соціальних та інших) дій, програм, спрямованих на захист суверенітету, територіальної цілісності, державного кордону України, гарантування її державної, економічної, інформаційної, екологічної безпеки, охорону землі як національного багатства, захист прав усіх суб`єктів права власності та господарювання тощо (пункт 3).
Інтереси держави можуть збігатися повністю, частково або не збігатися зовсім з інтересами державних органів, державних підприємств та організацій чи з інтересами господарських товариств з часткою державної власності у статутному фонді. Проте, держава може вбачати свої інтереси не тільки в їх діяльності, але й в діяльності приватних підприємств, товариств.
Отже, системне тлумачення вказаних приписів дозволяє дійти висновку, що стаття 53 КАС України вимагає вказувати в адміністративному позові, скарзі чи іншому процесуальному документі докази на підтвердження підстав заявлених позовних вимог із зазначенням, у чому саме полягає порушення інтересів держави, та обставини, що зумовили необхідність їх захисту прокурором.
Повноваження прокурора у спірних правовідносинах, визначено, зокрема Конституцією України та Законом №1697-VII.
Пунктом 3 частини першої статті 131-1 Конституції України обумовлено, що прокуратура здійснює представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.
Згідно з частиною першою статті 23 Закону №1697-VII представництво прокурором інтересів громадянина або держави в суді полягає у здійсненні процесуальних та інших дій, спрямованих на захист інтересів громадянина або держави, у випадках та порядку, встановлених законом.
Відповідно до частини третьої статті 23 Закону №1697-VII прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.
З аналізу конструкції частини третьої статті 23 Закону №1697-VII слідує, що прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у двох випадках: 
(1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження; 
(2) у разі відсутності такого органу.
Перший випадок передбачає наявність органу, який може здійснювати захист інтересів держави самостійно, а другий - відсутність такого органу. Проте підстави представництва інтересів держави прокуратурою у цих двох випадках істотно відрізняються.
У першому випадку прокурор набуває право на представництво, якщо відповідний суб`єкт владних повноважень не здійснює захисту інтересів держави або здійснює їх неналежно.
Таке «не здійснення захисту» полягає в усвідомленій пасивній поведінці уповноваженого суб`єкта владних повноважень: він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається. Водночас «здійснення захисту неналежним чином» полягає в активній поведінці (сукупності дій та рішень), спрямованій на захист інтересів держави, але яка є неналежною.
Проте «неналежність» захисту може бути оцінена з огляду на встановлений порядок захисту інтересів держави, який, серед іншого, включає досудове з`ясування обставин порушення інтересів держави, обрання способу їхнього захисту та ефективне здійснення процесуальних прав позивача.
При цьому прокурор, звертаючись з позовною заявою та обґрунтовуючи підстави звернення до суду через протиправність «не здійснення захисту» суб`єктом владних повноважень або «неналежність» такого захисту повинен навести не лише свою суб`єктивну думку щодо «не здійснення захисту» або «неналежність» такого захисту, але й підтвердити це для суду відповідними доказами (тобто таким обставинам повинна бути надана юридична оцінка). Як приклад, притягнення керівника суб`єкта владних повноважень до юридичної відповідальності за протиправне «не здійснення захисту» суб`єктом владних повноважень або «неналежність» такого захисту.
У статті 131-1 Конституції України наголошено, що прокуратура здійснює представництво інтересів держави в суді лише у виключних випадках. Тобто прокурор може звертатися в інтересах держави, в особі визначеного ним суб`єкта владних повноважень, в особливих, поодиноких ситуаціях, як виняток із загальних правил. У кожному такому виключному випадку прокурор повинен довести, що на момент звернення до суду з позовом суб`єкт владних повноважень, в інтересах якого звертається прокурор, не міг зробити це самостійно.
Суд звертає увагу, що захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб`єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор у виключних випадках може виконувати субсидіарну роль, замінючи в судовому провадженні відповідного суб`єкта владних повноважень, який усупереч вимог закону не здійснює захисту або робить це неналежно. У кожному такому випадку прокурор повинен навести (а суд перевірити) причини, які перешкоджають захисту інтересів держави належним суб`єктом та чи є обґрунтованими підстави для звернення прокурора до суду. Прокурор не може вважатися альтернативним суб`єктом звернення до суду і замінювати належного суб`єкта владних повноважень, який може і бажає захищати інтереси держави.
Аналогічний правовий підхід наведено Верховним Судом у постановах від 25 квітня 2018 року у справі №806/1000/17, від 19 липня 2018 року у справі №822/1169/17, від 13 травня 2021 року у справі №806/1001/17 та Великою Палатою Верховного Суду у постанові від 13 лютого 2019 року у справі № 826/13768/16, від 26 травня 2020 року у справі №912/2385/18.
У цій справі звернення виконувача обов`язків керівника Бориспільської окружної прокуратури до суду обґрунтовано такими ключовими аргументами:
- орган ДСНС є спеціально уповноваженим державним органом, на якого покладено обов`язок здійснення контролю за готовністю захисних споруд цивільного захисту, який має повноваження звернутися до суду з вимогами щодо впорядкування захисної споруди, проте таких заходів не здійснював, у зв`язку з чим прокурор набув права на представництво держави у таких правовідносинах;
- прокурор звертається з позовом на захист інтересів держави у зв`язку із невиконанням та порушенням вимог законодавства України у сфері цивільного захисту, що призводить до порушення державних інтересів та встановлених державою гарантій по забезпеченню конституційних прав громадян на захист життя, здоров`я та власності, насамперед в умовах збройної агресії російської федерації проти України.
Отож першочергового значення набуває питання, чи наділено ГУ ДСНС у Київській області належним обсягом компетенції, що дозволяє йому набути статусу позивача у справі.
Відповідно до частини восьмої статті 32 КЦЗ України утримання захисних споруд цивільного захисту у готовності до використання за призначенням здійснюється суб`єктами господарювання, на балансі яких вони перебувають (у тому числі споруд, що не увійшли до їх статутних капіталів у процесі приватизації (корпоратизації), за рахунок власних коштів.
Контроль за готовністю захисних споруд цивільного захисту до використання за призначенням забезпечує центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільного захисту, спільно з відповідними органами та підрозділами цивільного захисту, місцевими державними адміністраціями (частина п`ятнадцята статті 32 КЦЗ України).
Згідно з пунктом 3 Порядку створення, утримання фонду захисних споруд цивільного захисту та ведення його обліку, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 10 березня 2017 року №138 (далі - Порядок №138), балансоутримувач захисної споруди - власник захисної споруди або юридична особа, яка утримує її на балансі.
Утримання фонду захисних споруд у готовності до використання за призначенням здійснюється їх балансоутримувачами (пункт 9 Порядку №138).
Здійснення контролю за готовністю захисних споруд цивільного захисту до використання за призначенням забезпечує ДСНС разом з відповідними органами та підрозділами цивільного захисту, місцевими держадміністраціями (пункт 12 Порядку №138).
Пунктом 1 Положення про ДСНС, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 16 грудня 2015 року № 1052 (далі - Положення № 1052), передбачено, що ДСНС є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра внутрішніх справ і який реалізує державну політику у сфері цивільного захисту, захисту населення і територій від надзвичайних ситуацій та запобігання їх виникненню, ліквідації наслідків надзвичайних ситуацій, рятувальної справи, гасіння пожеж, пожежної та техногенної безпеки, діяльності аварійно-рятувальних служб, а також гідрометеорологічної діяльності.
Згідно із пунктом 3 Положення №1052 основними завданнями ДСНС є:
1) реалізація державної політики у сфері цивільного захисту, захисту населення і територій від надзвичайних ситуацій, запобігання їх виникненню, ліквідації наслідків надзвичайних ситуацій, рятувальної справи, гасіння пожеж, пожежної та техногенної безпеки, діяльності аварійно-рятувальних служб, а також гідрометеорологічної діяльності;
2) здійснення державного нагляду (контролю) за додержанням і виконанням вимог законодавства у сфері цивільного захисту, пожежної та техногенної безпеки, діяльності аварійно-рятувальних служб.
Відповідно до пункту 4 Положення №1052 ДСНС відповідно до покладених на неї завдань, зокрема:
- здійснює заходи щодо створення, утримання та реконструкції фонду захисних споруд цивільного захисту, ведення їх обліку, забезпечує разом з відповідними органами та підрозділами цивільного захисту, місцевими держадміністраціями здійснення контролю за готовністю зазначених споруд до використання за призначенням;
- здійснює заходи щодо впровадження інженерно-технічних заходів цивільного захисту, готує пропозиції щодо віднесення населених пунктів та об`єктів національної економіки до груп (категорій) із цивільного захисту;
- організовує і здійснює державний нагляд (контроль) за додержанням вимог законів та інших нормативно-правових актів з питань техногенної та пожежної безпеки, цивільного захисту міністерствами, іншими центральними органами виконавчої влади, Радою міністрів Автономної Республіки Крим, місцевими держадміністраціями, іншими державними органами та органами місцевого самоврядування, суб`єктами господарювання;
- складає акти перевірок, видає приписи, постанови, розпорядження про усунення порушень вимог законодавства у сфері цивільного захисту, пожежної та техногенної безпеки, а в разі встановлення порушень, що створюють загрозу життю та здоров`ю людей, звертається безпосередньо та через територіальні органи до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення до повного усунення порушень вимог законодавства у сфері цивільного захисту, пожежної та техногенної безпеки роботи підприємств, окремих виробництв, виробничих дільниць, агрегатів, експлуатації будівель, об`єктів, споруд, цехів, дільниць, окремих приміщень, а також машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів, зупинення проведення робіт, у тому числі будівельно-монтажних, випуску та реалізації пожежонебезпечної продукції, систем та засобів протипожежного захисту;
- застосовує адміністративно-господарські санкції за порушення вимог законодавства у сфері цивільного захисту, пожежної та техногенної безпеки.
Пізніше, Законом України від 06 жовтня 2022 року № 2655-ІХ «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо перших кроків дерегуляції бізнесу шляхом страхування цивільної відповідальності», який набрав чинності 29 жовтня 2022 року, внесено зміни до КЦЗ України.
Пунктом 48 частини другої статті 17-1 цього Кодексу в редакції Закону України від 06 жовтня 2022 року № 2655-ІХ установлено, що центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільного захисту звертається до адміністративного суду щодо допущення уповноважених посадових осіб до проведення планових або позапланових перевірок (у разі їх недопущення з підстав інших, ніж передбачені Законом України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності»), а також щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення до повного усунення порушень вимог законодавства з питань пожежної та техногенної безпеки роботи підприємств, окремих виробництв, виробничих дільниць, експлуатації будівель, об`єктів, споруд, цехів, дільниць, а також машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів, зупинення проведення робіт, у тому числі будівельно-монтажних, випуску і реалізації пожежонебезпечної продукції, систем та засобів протипожежного захисту, надання послуг, у разі якщо такі порушення створюють загрозу життю та/або здоров`ю людей, з інших підстав, визначених законом.
На відміну від попередньої редакції КЦЗ України, якою було передбачено право ДСНС як суб`єкта владних повноважень при застосуванні своєї компетенції на звернення до суду виключно з позовами про застосування заходів реагування, у новій редакції законодавець розширив перелік випадків, за яких ДСНС має право на звернення до суду. Зокрема, пунктом 48 частини другої статті 17-1 КЦЗ України в редакції Закону України від 06 жовтня 2022 року № 2655-ІХ визначено право ДСНС на звернення до суду з підстав:
допущення уповноважених посадових осіб до проведення планових або позапланових перевірок (у разі їх недопущення з підстав інших, ніж передбачені Законом України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності»),
та з інших підстав, визначених законом.
Між тим, формулювання «з інших підстав, визначених законом» у нормі пункту 48 частини другої статті 17-1 КЦЗ України не розширили повноваження органів ДСНС щодо звернення до суду з позовами та фактично усунули спірність питання. ДСНС як суб`єкт владних повноважень при застосуванні своєї компетенції має право на звернення до суду виключно з підстав, визначених законом. Натомість, ні положеннями КЦЗ України, ні іншими законами України не встановлено додаткових підстав для звернення ДСНС до адміністративного суду з питань щодо належного виконання нею своїх повноважень, окрім тих, які визначені законом.
Аналогічний висновок зроблений Верховним Судом у постановах від 23 січня 2025 року у справі №520/16197/23, від 24 січня 2025 року у справах №520/13228/23, №520/30126/23, №400/9970/23, від 06 лютого 2025 року у справах №280/7883/23, №160/18617/23, №320/11439/22, від 20 березня 2025 року у справі № 620/5694/24, від 26 березня 2025 року у справі № 520/29483/23 та ін.
До того ж, у постанові від 23 січня 2025 року у справі № 520/16197/23 Верховний Суд, аналізуючи положення пункту 48 частини другої статті 17-1 КЦЗ України в редакції Закону України від 06 жовтня 2022 року № 2655-ІХ, підкреслив, що коло правовідносин, у яких територіальний орган ДСНС може бути позивачем, хоча і розширилось, тобто перестало бути виключним, проте потребує чіткої кореляції із положенням закону, який би передбачив відповідний випадок, за якого ДСНС може подати до суду позовну заяву. Іншими словами, у чинній редакції пункту 48 частини другої статті 17-1 КЦЗ України окреслена прив`язка правової підстави звернення до суду з нормою закону, і лише за її наявності ДСНС може набути статусу позивача.
Проаналізувавши чинне законодавство щодо обсягу повноважень ДСНС, Верховний Суд у названій постанові дійшов висновку, що законодавець у відповідних профільних нормативно-правових актах не наділив ДСНС правом на звернення до суду із позовом щодо приведення у стан готовності захисних споруд та відповідно правом на оскарження бездіяльності балансоутримувачів щодо допущеного неналежного стану таких захисних споруд.
Доводи касаційної скарги про неврахування судами першої та апеляційної інстанцій правового висновку Великої Палати Верховного Суду, викладеного у постанові від 15 травня 2019 року у справі № 820/4717/16 за позовом керівника Харківської місцевої прокуратури № 5 в інтересах держави в особі ГУ ДСНС у Харківській області про зобов`язання відповідача привести захисну споруду цивільного захисту (сховище) № 78600 у належний стан, придатний для використання за цільовим призначенням (готовність до укриття населення), Суд уважає необґрунтованими з огляду на наступне.
Як свідчить аналіз змісту згаданої постанови, Велика Палата Верховного Суду погодилася з висновками судів першої та апеляційної інстанцій, що спір є публічно-правовим та підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства, при цьому межі касаційного оскарження не охоплювали спірність підстав звернення прокурора в інтересах держави. 
Окрім того, на момент звернення прокурора з позовом в інтересах держави у справі № 820/4717/16 діяльність органів прокуратури була врегульована розділом VII (статті 121- 123) Конституції України (на час подання цього позову розділом VIIІ, стаття 131-1) та статтею 23 Закону № 1697-VII, яка відрізняється від діючої редакції цієї статті, на момент звернення прокурора з цим позовом.
Також принагідно зауважити, що правова позиція у справі № 820/4717/16 була сформована Великою Палатою Верховного Суду з урахуванням положень статті 67 КЦЗ України, яка на час звернення з цим позовом утратила чинність на підставі Закону України від 21 квітня 2022 року №2228-IX.
Так само є відмінними від обставин цієї справи обставини справи № 820/4717/16 (проведення органами ДСНС перевірки, внесення позивачу припису, накладення адміністративного штрафу, невиконання відповідачем вимог припису).
З уваги на це, фактичні обставини у справі № 820/4717/16 та їх нормативне регулювання є відмінними від цієї справи, колегія суддів вважає, що висновки суду у справі № 820/4717/16 не є релевантними до цієї справи.
Варто зауважити, що Верховний Суд уже викладав висновки щодо застосування норм статті 23 Закону №1697-VII та статті 53 КАС України стосовно права прокурора на звернення до суду в інтересах держави у контексті необхідності врахування висновків, викладених у постанові Великої Палати Верховного Суду від 15 травня 2019 року у справі № 820/4717/16 у подібних правовідносинах, зокрема у постановах від 23 січня 2025 у справі № 520/16197/23, від 24 січня 2025 року у справах № 520/30126/23, № 520/13228/23 та № 400/9970/23, від 30 січня 2025 у справі № 420/22304/23, від 31 січня 2025 року № 320/3128/23, від 06 лютого 2025 у справі № 160/18617/23 та багатьох інших.
Додатково колегія суддів зауважує, що Велика Палата Верховного Суду в ухвалі від 02 листопада 2023 року в справі № 260/4199/22 надавала відповідь на питання, яке ставить скаржник у касаційній скарзі, а саме, щодо застосовності зроблених нею у справі №820/4717/16 висновків у контексті права ДСНС на звернення до суду, та буквально зазначила таке:
«Водночас Велика Палата Верховного Суду у справі № 820/4717/16, вказуючи на публічно-правовий характер спору за участю прокурора, який звернувся до суду на реалізацію повноважень щодо захисту інтересів держави, пов`язаного з усуненням порушень законодавства у сфері обороноздатності держави, у тому числі із забезпеченням захисту мирного населення, не вирішувала питання щодо наявності в ДСНС повноважень на самостійне подання до суду відповідного позову, зокрема й у розумінні пункту 48 частини другої статті 17-1 Кодексу цивільного захисту України.».
На основі наведеного Суд констатує, що ДСНС та її територіальні органи не наділені повноваженнями щодо звернення до адміністративного суду з позовними вимогами про зобов`язання щодо приведення в належний технічний стан та готовність до укриття населення захисних споруд цивільного захисту у якості позивача.
Тож оскільки законодавчими положеннями не передбачено право ГУ ДСНС у Київській області на звернення до суду із заявленими позовними вимогами, цей орган не може бути позивачем у справі, що розглядається.
Отже прокурор у позовній заяві визначив орган, в особі якого він звернувся до суду та захищає інтереси держави, який не має самостійного права на звернення із цим позовом, тобто не може набути статусу позивача.
Не змінює цього факту і та обставина, що реалізація контролюючих функцій органами ДСНС фактично була обмежена проведенням перевірок (постанова Кабінету Міністрів України від 13 березня 2022 року № 303).
Особливий період у зв`язку із запровадженням воєнного стану звісно загострює питання готовності населення і території держави до оборони, але не відміняє конституційного принципу законності, який вимагає щоб органи державної влади мали дозвіл на вчинення певних дій та в наступному діяли виключно в межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією України та законами України. Своєю чергою участь органів державної влади в судовому процесі пов`язана саме з їх компетенцією у здійсненні їх повноважень.
Частиною четвертою статті 5 КАС України передбачено право суб`єктів владних повноважень звернутися до адміністративного суду, однак виключно у випадках, визначених Конституцією та законами України.
Відповідно до пункту 5 частини першої статті 19 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема за зверненням суб`єкта владних повноважень у випадках, коли право звернення до суду для вирішення публічно-правового спору надано такому суб`єкту законом.
У постанові Верховного Суду від 07 вересня 2018 року у справі № 824/2473/15-а зазначено, що з урахуванням специфіки адміністративного судочинства законодавець жорстко обмежив право суб`єктів владних повноважень звертатися до суду з адміністративним позовом, перерахувавши такі випадки, та зробив винятки про можливість звернення саме з адміністративним позовом у разі прямої вказівки на це у спеціальному законі. 
Також Суд зазначив, що широко тлумачити вказані винятки як можливість будь-якого суб`єкта владних повноважень звертатися до адміністративного суду з позовом до фізичної чи юридичної особи в разі, якщо спеціальним законом їм надано право на звернення до суду, не можна, оскільки це спотворює природу і завдання адміністративної юстиції.
Одночасно підкреслено, що звернення до суду є способом реалізації компетенції відповідного суб`єкта владних повноважень, під час якого суд здійснює попередній судовий контроль, перевіряючи наявність законних підстав для втручання суб`єкта владних повноважень (позивача), а отже запобігаючи можливим порушенням прав, свобод та інтересів фізичних або прав та інтересів юридичних осіб. Звернення суб`єкта владних повноважень до суду не є способом захисту його прав чи інтересів, оскільки адміністративне судочинство має інше завдання, та не може призвести до виконання завдання адміністративного судочинства - захисту прав, свобод та інтересів фізичних або прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
За таких обставин Суд у справі № 824/2473/15-а констатував, що до компетенції адміністративних судів належать спори за зверненням суб`єкта владних повноважень, в яких можуть бути відповідачами фізичні та юридичні особи, в чітко визначених законами України випадках.
Повертаючись до обставин справи, що розглядається, Верховний Суд зауважує, що окреслені вище правила поведінки, оформлені у наведених нормах права, поширюються й на спірні у цій справі правовідносини. Тому Верховний Суд вважає, що у спірних правовідносинах відсутній суб`єкт владних повноважень, який уповноважений здійснювати захист інтересів держави у обраний прокурором спосіб - шляхом звернення до суду з вищевказаним позовом.
Відповідно до частини першої статті 77 КАС України кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу.
Тож саме прокурор мав довести правові підстави звернення до суду із цим позовом як у частині компетенції ГУ ДСНС у Київській області, так і своїх повноважень на звернення до суду в інтересах держави.
Разом із тим, прокурор не зазначив конкретних норм закону (законів), які б наділяли визначеного ним позивача правом на звернення до суду з таким позовом [обраним способом захисту порушеного права шляхом зобов`язання балансоутримувача привести у готовність до використання захисну споруду].
Однак прокурор у позовній заяві визначив орган, в особі якого він звернувся до суду та захищає інтереси держави, який не має самостійного права на звернення із цим позовом, тобто не може набути статусу позивача.
Таким чином, суди попередніх інстанцій дійшли правильного висновку, що ГУ ДСНС у Київській області не має права на звернення до суду із вказаним позовом, а отже, позовна заява підлягає поверненню позивачеві.
На основі зазначеного Верховний Суд констатує, що доводи та аргументи касаційної скарги про неправильне застосування судами першої та апеляційної інстанції норм матеріального та процесуального права, прийняття оскаржуваних судових рішень без урахування висновків Великої Палати Верховного Суду та Верховного Суду, викладених у зазначених у касаційній скарзі постановах, не знайшли свого підтвердження під час касаційного перегляду судових рішень.
Зважаючи на те, що оскаржувані судові акти є законними і підстави для їх скасування відсутні, касаційну скаргу відповідно до статті 350 КАС України необхідно залишити без задоволення, а рішення - без змін.
V. СУДОВІ ВИТРАТИ
З огляду на результат касаційного розгляду справи, питання про розподіл судових витрат не вирішується. 
Керуючись статтями 341, 345, 349, 350, 355, 356, 359 КАС України, Верховний Суд
ПОСТАНОВИВ:
Касаційну скаргу Заступника керівника Київської обласної прокуратури залишити без задоволення.
Ухвалу Київського окружного адміністративного суду від 13 вересня 2024 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 09 грудня 2024 року у справі № 320/32143/24 залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.

Судді	В.М. Соколов А.Г. Загороднюк   М.В. Білак