П О С Т А Н О В А 
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

Справа № 240/11296/24 
Головуючий суддя 1-ої інстанції - Шуляк Любов Анатоліївна 
Суддя-доповідач - Сушко О.О. 
13 травня 2026 року 
м. Вінниця
Сьомий апеляційний адміністративний суд у складі колегії:
головуючого судді: Сушка О.О. 
суддів: Мацького Є.М.  Залімського І. Г. , 

розглянувши в порядку письмового провадження апеляційну скаргу Управління Північного офісу Держаудитслужби в Житомирській області на рішення Житомирського окружного адміністративного суду від 27 листопада 2024 року у справі за адміністративним позовом Комунального підприємства Звягельської міської ради "Звягельсервіс" до Управління Північного офісу Держаудитслужби в Житомирській області, третьої особи Фізичної особи-підприємця ОСОБА_1 про визнання протиправним та скасування висновку, 
В С Т А Н О В И В :
позивач звернувся до суду з адміністративним позовом до Північного офісу Держаудитслужби в Житомирській області визнати протиправним та скасувати висновок про результати моніторингу процедури закупівлі UA-2024-04-11-013009-а від 11.04.2024 року на закупівлю: поточного ремонту кладовища по вул.Василя Стуса в місті Звягель Звягельського району Житомирської області за ДК 021:2015: 45450000-6. Інші завершальні будівельні роботи.
Відповідно до рішення Житомирського окружного адміністративного суду від 27 листопада 2024 року позов задоволено.
Не погоджуючись з вказаним рішенням відповідач подав апеляційну скаргу, в якій просить скасувати вказане рішення та ухвалити нове, яким відмовити в задоволенні позову.
Розглянувши матеріали справи, колегія суддів апеляційної інстанції, дійшла висновку, що апеляційну скаргу необхідно залишити без задоволення, виходячи з наступного.
Судом першої інстанції та під час апеляційного провадження встановлено, що відповідно до наказу Управління Північного офісу Держаудитслужби в Житомирській області 06.05.2024 № 39-З, відповідно до частини другої статті 8 Закону України "Про публічні закупівлі", зважаючи на пункт 23 Особливостей здійснення публічних закупівель товарів, робіт і послуг для замовників, передбачених Законом, на період дії правового режиму воєнного стану в Україні та протягом 90 днів з дня його припинення або скасування, затверджених постановою Кабінету Міністрів України від 12 жовтня 2022 року № 1178, підпункту 2 пункту 5 Положення про Управління Північного офісу Держаудитслужби в Житомирській області, затвердженого наказом Північного офісу Держаудитслужби від 20 жовтня 2016 року № 18 (зі змінами), вирішено розпочати моніторинг процедур закупівель відповідно до переліку процедур для здійснення моніторингу процедури закупівлі, в тому числі UA-2024-04-11-013009-a "Поточний ремонт кладовища по вул. Василя Стуса в місті Звягель Звягельського району Житомирської області", яку проводило Комунальне підприємство Звягельської міської ради "Звягельсервіс"
27.05.2024 року за результатами проведеного моніторингу Управлінням Північного офісу Держаудитслужби в Житомирській області складено висновок про результати моніторингу закупівлі UA-2024-04-11-013009-a, де зазначено, що за результатами аналізу питання дотримання замовником законодавства в сфері публічних закупівель щодо відповідності вимог тендерної документації замовника вимогам Закону установлено тендерна документація складена з порушенням норм абзацу 1 частини 3 статті 22 Закону та абзацу 1 пункту 28 Особливостей. За результатами аналізу питання дотримання замовником законодавства в сфері публічних закупівель щодо розгляду тендерної пропозиції учасника ФОП ОСОБА_1 установлено порушення вимог підпункту 2 пункту 44 Особливостей.
З огляду на встановлені порушення законодавства у сфері закупівель, керуючись статтями 5 та 10 Закону України "Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні" та статтею 8 Закону України "Про публічні закупівлі", Управління Північного офісу Держаудитслужби в Житомирській області зобов`язало позивача здійснити заходи щодо усунення виявлених порушень шляхом розірвання договору про закупівлю від 10.05.2024 № 100524, а також протягом п`яти робочих днів з дня оприлюднення висновку оприлюднити через електронну систему закупівель інформацію та/або документи, що свідчать про вжиття таких заходів.
Суд першої інстанції при ухваленні оскарженого рішення виходив з обґрунтованості та доведеності позовних вимог, а відтак наявності підстав для задоволення адміністративного позову.
Колегія суддів погоджується з висновками суду першої інстанції з огляду на наступне.
Відповідно до статті 1 Закону України "Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні" від 26 січня 1993 року № 2939-XII, в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин (далі - Закон № 2939-XII), здійснення державного фінансового контролю забезпечує центральний орган виконавчої влади, уповноважений Кабінетом Міністрів України на реалізацію державної політики у сфері державного фінансового контролю (далі - орган державного фінансового контролю).
Відповідно до частини першої статті 2 Закону № 2939-XII головними завданнями органу державного фінансового контролю є: здійснення державного фінансового контролю за використанням і збереженням державних фінансових ресурсів, необоротних та інших активів, правильністю визначення потреби в бюджетних коштах та взяттям зобов`язань, ефективним використанням коштів і майна, станом і достовірністю бухгалтерського обліку і фінансової звітності у міністерствах та інших органах виконавчої влади, державних фондах, фондах загальнообов`язкового державного соціального страхування, бюджетних установах і суб`єктах господарювання державного сектору економіки, а також на підприємствах, в установах та організаціях, які отримують (отримували у періоді, який перевіряється) кошти з бюджетів усіх рівнів, державних фондів та фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування або використовують (використовували у періоді, який перевіряється) державне чи комунальне майно (далі - підконтрольні установи), за дотриманням бюджетного законодавства, дотриманням законодавства про закупівлі, діяльністю суб`єктів господарської діяльності незалежно від форми власності, які не віднесені законодавством до підконтрольних установ, за судовим рішенням, ухваленим у кримінальному провадженні.
Відповідно до Положення про Державну аудиторську службу України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 03 лютого 2016 року № 43, в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин (далі - Положення №43), Державна аудиторська служба України (далі - Держаудитслужба) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра фінансів та який реалізує державну політику у сфері державного фінансового контролю.
Крім того, підпунктом 3 пункту 4 Положення №43 закріплено, що Держаудитслужба реалізує державний фінансовий контроль через здійснення: державного фінансового аудиту; перевірки державних закупівель; інспектування (ревізії); моніторингу закупівель.
Водночас, пунктом 7 Положення №43 визначено, що Держаудитслужба здійснює свої повноваження безпосередньо і через утворені в установленому порядку міжрегіональні територіальні органи.
За змістом статті 5 Закону №2939-XII контроль за дотриманням законодавства у сфері закупівель здійснюється шляхом проведення моніторингу закупівлі у порядку, встановленому Законом України "Про публічні закупівлі", проведення перевірки закупівель, а також під час державного фінансового аудиту та інспектування.
Моніторинг закупівлі здійснюється за місцезнаходженням органу державного фінансового контролю.
Правові та економічні засади здійснення закупівель товарів, робіт і послуг для забезпечення потреб держави, територіальних громад та об`єднаних територіальних громад встановлює Закон України "Про публічні закупівлі" від 25.12.2015 № 922-VIII (далі - Закон № 922-VIII), пунктом 14 частини першої статті 1 якого визначено, що моніторингом процедури закупівлі є аналіз дотримання замовником законодавства у сфері публічних закупівель під час проведення процедури закупівлі, укладення договору про закупівлю та протягом його дії з метою запобігання порушенням законодавства у сфері публічних закупівель.
Приписами частини шостої статті 8 Закону № 922-VIII передбачено, що за результатами моніторингу процедури закупівлі посадова особа органу державного фінансового контролю складає та підписує висновок про результати моніторингу процедури закупівлі (далі - висновок), що затверджується керівником органу державного фінансового контролю або його заступником. Такий висновок підлягає оприлюдненню в електронній системі закупівель протягом трьох робочих днів з дня його складання.
У частині десятій статті 8 Закону № 922-VIII закріплено, що у разі незгоди замовника з інформацією, викладеною у висновку, він має право оскаржити висновок до суду протягом 10 робочих днів з дня його оприлюднення, про що зазначається в електронній системі закупівель протягом наступного робочого дня з дня оскарження висновку до суду. Замовник зазначає в електронній системі закупівель про відкриття провадження у справі протягом наступного робочого дня з дня отримання інформації про відкриття такого провадження та номер такого провадження.
Аналіз наведених правових норм дає підстави для висновку, що органу державного фінансового контролю надано можливість здійснювати контроль за дотриманням законодавства у сфері публічних закупівель шляхом їх моніторингу, за результатами здійснення якого посадовою особою складається висновок про результати моніторингу закупівлі.
Постановою Кабінету Міністрів України від 12 жовтня 2022 р. № 1178 затверджено Особливості здійснення публічних закупівель товарів, робіт і послуг для замовників, передбачених Законом України "Про публічні закупівлі", на період дії правового режиму воєнного стану в Україні та протягом 90 днів з дня його припинення або скасування (далі – Особливості).
Відповідно до підпунктів 1 та 2 пункту 44 Особливостей замовник відхиляє тендерну пропозицію із зазначенням аргументації в електронній системі закупівель у разі, коли:
1) учасник процедури закупівлі зазначив у тендерній пропозиції недостовірну інформацію, що є суттєвою для визначення результатів відкритих торгів, яку замовником виявлено згідно з абзацом першим пункту 42 цих особливостей;
2) тендерна пропозиція: не відповідає умовам технічної специфікації та іншим вимогам щодо предмета закупівлі тендерної документації, крім невідповідності в інформації та/або документах, що може бути усунена учасником процедури закупівлі відповідно до пункту 43 цих особливостей.
Надаючи оцінку висновкам органу державного фінансового контролю щодо встановлених порушень, слід зазначити наступне.
В ході моніторингу встановлено порушення підпункту 2 пункту 44 Особливостей.
Зокрема, контролюючим органом за результатами аналізу питання дотримання замовником законодавства в сфері публічних закупівель щодо відповідності вимог тендерної документації замовника вимогам Закону установлено, що в підпункті 2 пункту 7.4 розділу 7 проєкту договору (Додатку №4 до тендерної документації) замовником встановлено умову, що істотні умови договору про закупівлю не можуть змінюватися після його підписання до виконання зобов`язань сторонами в повному обсязі, крім випадків, зокрема, "погодження зміни ціни за одиницю товару в договорі про закупівлю у разі коливання ціни такого товару на ринку, що відбулося з моменту укладення договору про закупівлю або останнього внесення змін до договору про закупівлю в частині зміни ціни за одиницю товару. Зміна ціни за одиницю товару здійснюється пропорційно коливанню ціни такого товару на ринку (відсоток збільшення ціни за одиницю товару не може перевищувати відсоток коливання (збільшення) ціни такого товару на ринку) за умови документального підтвердження такого коливання та не повинна призвести до збільшення суми, визначеної в договорі про закупівлю на момент його укладення". 
Відповідно до частини другої статті 22 Закону №922-VIII визначено, що однією із обов`язкових відомостей, яка має бути зазначена у тендерній документації є проект договору про закупівлю з обов`язковим зазначенням порядку змін його умов.
При цьому перелік випадків за яких можуть бути змінені істотні умови договору про закупівлю після його підписання до виконання зобов`язань сторонами в повному обсязі, визначено частиною п`ятою статті 41 Закону №922-VIII та пунктом 19 Особливостей.
Зокрема, підпункт 2 пункту 19 Особливостей передбачає, що істотні умови договору про закупівлю, укладеного відповідно до пунктів 10 і 13 (крім підпунктів 13 та 15 пункту 13) цих особливостей, не можуть змінюватися після його підписання до виконання зобов`язань сторонами в повному обсязі, крім випадків: погодження зміни ціни за одиницю товару в договорі про закупівлю у разі коливання ціни такого товару на ринку, що відбулося з моменту укладення договору про закупівлю або останнього внесення змін до договору про закупівлю в частині зміни ціни за одиницю товару. Зміна ціни за одиницю товару здійснюється пропорційно коливанню ціни такого товару на ринку (відсоток збільшення ціни за одиницю товару не може перевищувати відсоток коливання (збільшення) ціни такого товару на ринку) за умови документального підтвердження такого коливання та не повинна призвести до збільшення суми, визначеної в договорі про закупівлю на момент його укладення.
Таким чином, аналіз вказаної норми свідчить про те, що вказана підстава зміни істотних умов договору про закупівлю застосовується замовником у разі, якщо предметом закупівлі є саме товар.
Натомість, відповідно до даних оголошення про проведення відкритих торгів та тендерної документації вид предмета закупівлі визначено як послуга. 
Даний висновок узгоджується із правовою позицією, наведеною Верховним Судом у постанові від 21.03.2024 у справі №160/8619/22.
За результатами аналізу питання розгляду тендерних пропозицій з урахуванням вимог Особливостей контролюючим органом встановлено наступне. 
Відповідно до пункту 4.2 проєкту договору (Додаток 4 до тендерної документації) та Додатку 3 до тендерної документації, на підтвердження відповідності тендерної пропозиції учасника технічним, якісним, кількісним та іншим характеристикам предмета закупівлі, встановлено імперативну умову, що договірна ціна учасником повинна бути розрахована відповідно до Кошторисних норм України у будівництві "Настанова з визначення вартості будівництва", затверджених наказом Міністерства розвитку громад та територій України від 01.11.2021 року № 281 (далі - Настанова) з наданням у складі тендерної пропозиції підтверджуючих документів, а саме: 
- договірної ціни; 
- зведеного кошторисного розрахунку вартості об`єкта; 
- локального кошторису на роботи; 
- підсумкової відомості ресурсів до локального кошторису; 
- розрахунку загальновиробничих витрат до локального кошторису; 
- пояснювальної записки до договірної ціни. 
Разом з тим, відповідно до Додатку 3 до тендерної документації, також встановлено імперативну умову, що учасник при виконанні послуг (робіт) повинен, зокрема, дотримуватись норм Настанови. 
Слід відмітити, що відповідно до пункту 2.1 розділу II Настанови визначено, що система ціноутворення у будівництві базується на кошторисних нормах, нормативах, розрахункових показниках і поточних цінах трудових та матеріально-технічних ресурсів. 
Поряд з тим, відповідно до пункту 2.3 розділу II Настанови визначено, що до кошторисних норм України належать ресурсні елементні кошторисні норми (далі - КНУ РЕКН). 
Відповідно до пункту 5.1 розділу V Настанови визначено, що ціна пропозиції учасника процедури закупівлі (договірна ціна) формується на підставі вартості будівельних робіт, до складу якої включаються прямі, загальновиробничі та інші витрати на будівництво об`єкта, прибуток, кошти на покриття адміністративних витрат будівельних організацій, кошти на покриття ризиків у випадках, передбачених у пункті 4.40 цієї Настанови, кошти на покриття додаткових витрат, пов`язаних з інфляційними процесами, кошти на сплату податків, зборів, обов`язкових платежів. 
Відповідно до пункту 5.4 розділу V Настанови визначено, що вартість експлуатації будівельних машин та механізмів у складі прямих витрат учасник процедури закупівлі (підрядник) визначає виходячи з нормативного часу роботи машин, необхідного для виконання обсягу робіт, що пропонується, та вартості експлуатації машин за одиницю часу їх застосування (машино-година) в поточних цінах з урахуванням положень пунктів 5.5 - 5.9 цієї Настанови, при цьому нормативний час роботи будівельних машин та механізмів визначається на підставі КНУ РЕКН та обсягів робіт, які пропонуються до виконання. 
На виконання вищевказаних вимог у складі тендерної пропозиції учасника ФОП ОСОБА_1 надано, зокрема, локальний кошторис № 07-01-01/73 та підсумкову відомість ресурсів до нього.
Разом з тим, в пунктах 2, 4, 6 та 10 локального кошторису № 07-01-01/73 та розділі II підсумкової відомості ресурсів, учасником ФОП ОСОБА_1 зазначено, що надання послуг з виконання робіт "Улаштування основ під тротуари товщиною 12 см із щебеню 5-20 мм" "Улаштування покриття з плиток гранітних з приготуванням піщаноцементної суміші тротуарів, шириною до 2 м" та "Улаштування основ під тротуари товщиною 12 см із щеюбеневої суміши 0- 40 мм" (ресурсні елементні кошторисні норми КР18-47-1, КР18-47-1 та КБ27-65-4), буде здійснюватись без застосуванням машини поливально-мийної, місткістю 6000 л, тоді як ресурсні елементні кошторисні норми КР18-47-1, КР18-47-1 та КБ27-65-4, які затверджені наказами Міністерства розвитку громад та територій України від 15.06.2021 № 156 та від 31.12.2021 № 374 (далі - накази № 156 та № 374), зокрема, передбачають виконання вказаних обсягів робіт із застосуванням машини поливально-мийної, місткістю 6000 л, в кількості 2,50 маш-год, чим не дотримано вимоги пунктів 5.1 та 5.4 розділу V Настанови, а відтак не дотримано вимоги пункту 4.2 проєкту договору (Додаток 4 до тендерної документації) та пунктів 2, 4, 6 та 10 розділу "Об`єми робіт" Додатку № 3 до тендерної документації. 
Аналогічно, в пунктах 4, 10 та 12 локального кошторису № 07-01-01/73 та розділі II підсумкової відомості ресурсів, учасником ФОП ОСОБА_1 зазначено, що надання послуг з виконання робіт "Улаштування покриття з плиток гранітних з приготуванням піщаноцементної суміші тротуарів, шириною до 2 м" та "Готування важких кладкових цементно-вапняних розчинів, марка 50" (ресурсні елементні кошторисні норми КБ27-65-4 КР20-17-3), буде здійснюватись без застосування навантажувача одноковшевого, вантажопідйомністю до 4 т, без застосування електростанції пересувної, потужністю 2 кВт та без застосування розчинозмішувачів пересувних, місткістю 150 л, тоді як ресурсні елементні кошторисні норми КБ27-65-4 та КР20-17-3, які затверджена наказами № 374 та № 156, зокрема, передбачають виконання вказаних обсягів робіт із застосуванням навантажувача одноковшевого, вантажопідйомністю до 4 т, в кількості 0,49 маш-год, застосуванням електростанції пересувної, потужністю 2 кВт, в кількості 10,98 маш-год та застосуванням розчинозмішувачів пересувних, місткістю 150 л, в кількості 7,74 маш-год, чим не дотримано вимоги пунктів 5.1 та 5.4 розділу V Настанови, а відтак не дотримано вимоги пункту 4.2 проєкту договору (Додаток 4 до тендерної документації) та пунктів 4, 10 та 12 розділу "Об`єми робіт" Додатку № 3 до тендерної документації. 
Разом з тим, контролюючим органом не було враховано неможливість використання при наданні послуг з виконання вказаних робіт машини поливально-мийної місткістю 6000 л та навантажувача одноковшевого, виходячи із місцевості, де такі роботи мали бути виконані, адже доріжки слід було укладати на кладовищі, де щільно розташовані могили, а тому учасником було розраховано ціну із урахуванням вимог п.5.9 Настанови.
Слід врахувати, що відповідно до п.5.9 Настанови при розрахунках вартості експлуатації будівельних машин та механізмів, якщо внаслідок об`єктивних причин (ускладнені умови виконання робіт через обмеженість території будівельного майданчика, неможливість розміщення підйомних механізмів тощо) будівельні роботи планується виконувати без застосування будівельних машин та механізмів як для внутрішньо будівельного транспортування матеріальних ресурсів (горизонтального і вертикального), так і для виконання будівельних робіт, або із застосуванням наявних у підрядній організації не передбачених нормами машин та механізмів, вартість таких робіт визначається з урахуванням змінених умов виконання робіт.
Щодо зобов`язання усунути порушення законодавства у сфері публічних закупівель, а саме шляхом розірвання договору про закупівлю в контексті встановлених порушень суд зазначає наступне.
У Рішенні від 25.01.2012 № 3-рп/2012 (справа № 1-11/2012) Конституційний Суд України зазначив, що одним із елементів верховенства права є принцип пропорційності, який означає, зокрема, що заходи, передбачені в нормативно-правових актах, повинні спрямовуватися на досягнення легітимної мети та мають бути співмірними з нею.
Додержання принципу пропорційності означає необхідність дотримання балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване відповідне рішення.
Так, критерій "пропорційності" передбачає, що не було дотримано справедливої рівноваги (балансу) між інтересами держави (суспільства), пов`язаними з втручанням, та інтересами особи, яка так чи інакше страждає від втручання. "Справедлива рівновага" передбачає наявність розумного співвідношення (обґрунтованої пропорційності) між метою, визначеною для досягнення, та засобами, які використовуються.
Як зазначалось, Управління Північного офісу Держаудитслужби в Житомирській області зобов`язало позивача здійснити заходи щодо усунення виявлених порушень шляхом розірвання договору про закупівлю від 10.05.2024 № 100524. 
Відповідачем не встановлено, що виявлене, на його думку, порушення є істотним та є підставою для припинення зобов`язань за договором та застосування наслідків для здійснення розірвання такого договору.
Слід врахувати, що розірвання договору є винятковим заходом, у разі, якщо виявлені порушення реально створюють загрозу корупційних дій і зловживань.
Вимога припинити зобов`язання за договором про закупівлю з переможцем публічної закупівлі, який сумлінно виконується сторонами, може призвести до безпідставного порушення майнових прав господарюючих суб`єктів - сторін договору.
Відтак, слід дійти висновку, що вимога відповідача здійснити заходи щодо усунення виявлених порушень шляхом розірвання договору, є непропорційною тяжкості порушення (зазначення в проекті договору істотної умови, яка може встановлюватись лише для товару).
Про необхідність застосування принципу пропорційності у аналогічних правовідносинах наголошено у постановах Верховного Суду від 20.04.2023 у справі № 160/13903/21, від 21.01.2021 у справі №120/1297/20-а, від 21.09.2022 у справі №400/5170/21.
Щодо правомірності застосування до замовника превентивного заходу, що не вимагає розірвання договірних відносин наведено у постановах Верховного Суду від 16.08.2023 у справі №640/26943/20, від 30.03.2023 у справі №420/11945/21.
Таким чином, колегія суддів вважає, що доводи апеляційної скарги не ґрунтуються на вимогах чинного законодавства, яке регулює спірні правовідносини, та повністю спростовуються встановленими у справі обставинами. 
Керуючись ст.ст. 243, 250, 308, 311, 315, 316, 321, 322, 325, 329 КАС України, суд 
П О С Т А Н О В И В :
апеляційну скаргу Управління Північного офісу Держаудитслужби в Житомирській області залишити без задоволення, а рішення Житомирського окружного адміністративного суду від 27 листопада 2024 року - без змін.
Постанова суду набирає законної сили з дати її ухвалення та оскарженню не підлягає. 

Головуючий	 		Сушко О.О.	
 	 	 	 	
Судді	 	  	Мацький Є.М.    Залімський І. Г.