ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
м. Київ

09 червня 2026 року 
справа №280/5566/25
адміністративне провадження № К/990/21590/26 

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючої - Ханової Р. Ф.(суддя-доповідач),
суддів: Бившевої Л. І., Хохуляка В. В.,

за участю секретаря судового засідання Сірак І. М.,
представника позивача - адвоката Бєлікова О. С.,
представника відповідача - Лісняка Є. О. в порядку самопредставництва,

розглянув у відкритому судовому засіданні в режимі відеоконференції касаційну скаргу Запорізької міської ради
на рішення Запорізького окружного адміністративного суду від 13 жовтня 2025 року (суддя - Прасов О. О.)
та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 23 березня 2026 року (судді: Сафронова С. В., Чепурнов Д. В., Шальєва В. А.), 
у справі № 280/5566/25
за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю «КРАМ ІНВЕСТ»
до Запорізької міської ради
про визнання протиправним та нечинним рішення,-

УСТАНОВИВ:

Рух справи

До Запорізького окружного адміністративного суду надійшов позов Товариства з обмеженою відповідальністю «КРАМ ІНВЕСТ» (далі - позивач у справі, ТОВ «КРАМ ІНВЕСТ») до Запорізької міської ради (далі - міська рада, відповідач у справі) про визнання протиправним та нечинним рішення Запорізької міської ради від 04 грудня 2024 року за №103 «Про внесення змін до рішення від 28 листопада 2018 року №26 «Про встановлення розміру орендної плати за землю» в частині встановлення у додатку до вказаного рішення річного розміру орендної плати для земельних ділянок з цільовим призначенням для будівництва та обслуговування будівель закладів охорони здоров`я та соціальної допомоги (код згідно з Класифікатором видів цільового призначення земельних ділянок - 03.03) на рівні 11 відсотків від їх нормативної грошової оцінки.

Позов обґрунтований тим, що рішенням Запорізької міської ради від 04 грудня 2024 року №103 земельні ділянки з цільовим призначенням 03.03 («для будівництва та обслуговування будівель закладів охорони здоров`я та соціальної допомоги») були виокремлені із категорії «інші земельні ділянки м. Запоріжжя», для яких раніше застосовувалась ставка орендної плати 3 % нормативної грошової оцінки, та для них встановлено окрему ставку орендної плати у розмірі 11 %. 

Позивач зазначав, що інші види земель громадської забудови, зокрема земельні ділянки з кодами 03.02, 03.07, 03.08, 03.10, 03.13, які також використовуються суб`єктами господарювання для здійснення підприємницької діяльності з метою отримання прибутку, залишились зі ставкою орендної плати 3 %, у зв`язку з чим встановлення для земельних ділянок із кодом 03.03 ставки 11 % є вибірковим та таким, що ставить позивача у менш сприятливі умови порівняно з іншими суб`єктами господарювання. 

На обґрунтування позову ТОВ «КРАМ ІНВЕСТ» також посилалось на те, що пояснювальна записка до проєкту рішення містить загальні посилання на необхідність адаптації рішень міської ради до умов воєнного стану, підтримку суб`єктів господарювання, майно яких було пошкоджено, та надання податкових пільг, однак не містить обґрунтування причин встановлення ставки 11 % саме для земельних ділянок із цільовим призначенням 03.03. 

Крім того, позивач вважав, що встановлення для закладів охорони здоров`я приватної форми власності підвищеного розміру орендної плати порівняно з іншими суб`єктами господарювання призводить до створення дискримінаційних умов господарської діяльності та суперечить принципам рівності платників податків і нейтральності оподаткування, визначеним підпунктами 4.1.2, 4.1.8 пункту 4.1 статті 4 ПК України. 

Також позивач зазначав, що проєкт спірного рішення не погоджувався з органами Антимонопольного комітету України, попри те, що, на його переконання, таке рішення могло вплинути на конкуренцію та створити несприятливі умови для суб`єктів господарювання, які здійснюють діяльність у сфері охорони здоров`я. 

Рішенням Запорізького окружного адміністративного суду від 13 жовтня 2025 року, залишеним без змін постановою Третього апеляційного адміністративного суду від 23 березня 2026 року, позовну заяву задоволено повністю.

12 травня 2026 року до Верховного Суду надійшла касаційна скарга Запорізької міської ради на рішення Запорізького окружного адміністративного суду від 13 жовтня 2025 року та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 23 березня 2026 року у справі №280/5566/25.

Після усунення відповідачем недоліків касаційної скарги Верховний Суд ухвалою від 15 травня 2026 року відкрив касаційне провадження та витребував справу з суду першої та/або апеляційної інстанції. 

27 травня 2026 року справа №280/5566/25 надійшла до Верховного Суду. 

Обставини справи

Суди попередніх інстанцій установили, що у рішенні Запорізької міської ради від 28 листопада 2018 року за №26 «Про встановлення розміру орендної плати за землю» зазначено: «… Керуючись абзацами другим і третім пункту 284.1 статті 284 Податкового кодексу України та пунктом 24 частини першої статті 26 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», Запорізька міська рада ВИРІШИЛА: 1. Установити на території м. Запоріжжя розміри орендної плати згідно з додатком. 2. Доручити управлінню внутрішньої політики, преси та інформації Запорізької міської ради оприлюднити дане рішення у засобах масової інформації. 3. Дане рішення набирає чинності з дня його офіційного оприлюднення та вводиться в дію з 01.01.2019. 4. В рішення міської ради від 30.06.2015 №6 «Про встановлення податку на майно (в частині плати за землю)» (зі змінами) внести зміни, а саме: виключити пункт 4. 5. Привести у відповідність з даним рішенням договори оренди землі шляхом укладання додаткових угод про внесення змін (в частині розміру орендної плати) до договорів оренди землі. 6. Контроль за виконанням даного рішення покласти на першого заступника міського голови з питань діяльності виконавчих органів ради Мішка С.М. та постійну комісію міської ради з питань комунальної власності, ресурсів, приватизації, архітектури та земельних відносин ( ОСОБА_1 ). …».

У Додатку «Розміри орендної плати за використання земельних ділянок, які перебувають у державній або комунальній власності (у відсотках від їх нормативної грошової оцінки)» до Рішення Запорізької міської ради від 28 листопада 2018 року за №26 «Про встановлення розміру орендної плати за землю» зазначено: «… №з/п - 3. Річний розмір орендної плати у відсотках від їх нормативної грошової оцінки - -. На які землі розповсюджується - Земельні ділянки, які розташовані на о. Хортиця: … №з/п - 3.2. Річний розмір орендної плати у відсотках від їх нормативної грошової оцінки - 3. На які землі розповсюджується - Земельні ділянки, зайняті лікувальними, навчальними закладами, закладами охорони здоров`я, фізкультурно-оздоровчими та спортивними закладами, закладами культури, науково-дослідними, проєктними установами, санаторіями-профілакторіями. … №з/п - 15. Річний розмір орендної плати у відсотках від їх нормативної грошової оцінки - 3. На які землі розповсюджується - Інші земельні ділянки м. Запоріжжя. …».

02 грудня 2024 року Голова постійної комісії з питань соціального та економічного розвитку, бюджету і фінансів К. Нерянов, Голова постійної комісії з питань регуляторної політики, розвитку підприємництва, торгівлі та послуг О. Кобзарюк, Голова постійної комісії з питань комунальної власності, ресурсів, приватизації, архітектури та земельних відносин ОСОБА_2 спільно подали Секретарю Запорізької міської ради Р. Харченко проєкт Рішення «Про внесення змін до рішення від 28 листопада 2018 року №26 «Про встановлення розміру орендної плати за землю»».

У цей же день - 02 грудня 2024 року Секретар Запорізької міської ради Р. Харченко попросила включити вказаний документ в додаткові питання порядку денного 26 сесії Запорізької міської ради. 

У Пояснювальній записці до проєкту рішення Запорізької міської ради «Про внесення змін до рішення від 28 листопада 2018 №26 «Про встановлення розміру орендної плати за землю» (підписи Голови постійної комісії з питань соціального та економічного розвитку, бюджету і фінансів К. Нерянова, Голови постійної комісії з питань регуляторної політики, розвитку підприємництва, торгівлі та послуг О. Кобзарюка, Голови постійної комісії з питань комунальної власності, ресурсів, приватизації, архітектури та земельних відносин ОСОБА_3 ) зазначено: «… 1.Обгрунтування необхідності прийняття рішення. Земельний кодекс України передбачає, що використання землі в Україні є платним. Об`єктом плати за землю є земельна ділянка. При цьому, податкові правовідносини, як окремий і самостійний вид відносин, унормовуються, насамперед, Податковим кодексом України, положення якого можуть бути змінені виключно шляхом внесення змін до нього відповідними законами України, а усі нормативно-правові акти, які входять до складу податкового законодавства України, повинні прийматися на підставі, за правилами та на виконання цього Кодексу. Правовідносини щодо встановлення місцевих податків і зборів та податкових пільг зі сплати місцевих податків і зборів шляхом прийняття відповідних рішень міськими радами також охоплюються сферою дії Податкового кодексу України. Ґрунтуючись на положеннях п. 12.3.7 ПК України, п. 69.34 підрозділу 10 розділу XX Податкового кодексу України, які ухвалені Законом України від 11.04.2023 №3050-ІХ «Про внесення змін до Податкового кодексу України та інших законодавчих актів України щодо звільнення від сплати екологічного податку, плати за землю та податку на нерухоме майно, відмінне від земельної ділянки, за знищене чи пошкоджене нерухоме майно» необхідно зазначити наступне. Нормами підпункту 69.34 пункту 69 підрозділу 10 розділу XX Податкового кодексу України визначено, що тимчасово, на період дії воєнного стану на території України, введеного Указом Президента України «Про введення воєнного стану в Україні» від 24 лютого 2022 року № 64/2022, затвердженим Законом України «Про затвердження Указу Президента України «Про введення воєнного стану в Україні» від 24 лютого 2022 року № 2102-ІХ, по 31 грудня року, в якому припинено або скасовано воєнний стан, до рішень сільських, селищних міських рад, військових адміністрацій або військово-цивільних адміністрацій щодо встановлення ставок та пільг з місцевих податків та/або зборів та/або рішень про внесення змін до таких рішень не застосовуються вимоги підпункту 4.1.9 пункту 4.1 та пункту 4.5 статті 4, підпунктів 12.3.3, 12.3.4 і 12.3.7 пункту 12.3, підпункту 12.4.3 пункту 12.4 та пункту 12.5 статті 12 цього Кодексу та Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності», частини 4 статті 15 Закону України «Про доступ до публічної інформації», Закону України «Про державну допомогу суб`єктам господарювання». Сформована позиція органів виконавчої влади щодо питання звільнення від сплати плати за землю або надання пільг для земельних ділянок, на яких розташоване пошкоджене майно внаслідок бойових дій, терористичних актів, диверсій, спричинених збройною агресією Російської Федерації проти України викладена у листах Міністерства Фінансів України від 17.10.2024 № 11230-01-5/30051, Міністерства розвитку громад та територій України від 17.10.2024 та Державної податкової служби України від 17.10.2024 № 13076/5/99-00-04-05, в яких зазначено, що Податковим кодексом України та Законом України «Про місцеве самоврядування в Україні» визначено повноваження органів місцевого самоврядування в частині місцевих податків і зборів, а саме сільські, селищні, міські ради мають можливість своїми рішеннями регулювати ставки місцевих податків і зборів у межах визначеного граничного розміру (у діапазоні від « 0» до максимально встановлених ПКУ) та встановлювати пільги із їх сплати з огляду на зовнішні і внутрішні фактори, що впливають на розвиток відповідних територій. Отже, органам місцевого самоврядування (військовим адміністраціям та військово-цивільним адміністраціям), з урахуванням підпункту 69.34 пункту 69 підрозділу 10 розділу XX Кодексу на період дії воєнного стану надана можливість встановлювати загальні та індивідуальні пільги по сплаті місцевих податків і зборів, шляхом прийняття відповідних рішень. З початку введення воєнного стану в Україні на території міста Запоріжжя наявні суб`єкти речових прав на земельні ділянки, майно яких було пошкоджено у зв`язку із збройною агресією Російської Федерації, внаслідок чого було завдано матеріальної шкоди, погіршились умови використання земельних ділянок для обслуговування об`єктів нерухомого майна та/або здійснення господарської діяльності частково або повністю зупинилось. До Запорізької міської ради надходять численні звернення землекористувачів (платників податку) щодо необхідності зменшення податкового навантаження в частині плати за землю та земельні ділянки, на яких розташовані об`єкти житлової та/або нежитлової нерухомості, пошкоджені внаслідок бойових дій, терористичних актів, диверсій, спричинених збройною агресією Російської Федерації проти України та адаптування рішень міської ради до умов воєнного стану шляхом встановлення справедливих ставок плати за землю, на яких розташоване майно, що було пошкоджене або зруйноване. 2. Мета прийняття проєкту рішення. Підтримка в період воєнного стану з боку органу місцевого самоврядування суб`єктів господарювання, майно якого було пошкоджено внаслідок збройної агресії Російської Федерації та створення умов для відновлення провадження господарської діяльності на території міста. 3. Загальна характеристика та основні положення проєкту рішення. Проєктом рішення передбачається встановити на території міста розмір орендної плати за земельні ділянки державної та комунальної форми власності, в тому числі, на яких розташовані об`єкти нерухомого майна, пошкоджені внаслідок бойових дій, терористичних актів, диверсій, спричинених збройною агресією РФ проти України. 4. Нормативно-правова база в даній сфері правового регулювання. Нормативно-правовими актами у даній сфері правового регулювання є: Конституція України, Податковий кодекс України, Закон України «Про місцеве самоврядування», Закон України «Про затвердження Указу Президента України «Про введення воєнного стану в Україні», Закону України «Про внесення змін до деяких законів України щодо функціонування державної служби та місцевого самоврядування у період дії воєнного стану», Закон України «Про компенсацію за пошкодження та знищення окремих категорій об`єктів нерухомого майна внаслідок бойових дій, терористичних актів, диверсій, спричинених збройною агресією Російської Федерації проти України, та Державний реєстр майна, пошкодженого та знищеного внаслідок бойових дій, терористичних актів, диверсій, спричинених збройною агресією Російської Федерації проти України». 5. Фінансово-економічне обґрунтування. Реалізація даного проєкту рішення не потребує додаткових витрат з міського бюджету…».

У Рішенні Запорізької міської ради від 04 грудня 2024 року за №103 «Про внесення змін до рішення від 28 листопада 2018 року №26 «Про встановлення розміру орендної плати за землю» зазначено: «…Керуючись Конституцією України, Податковим кодексом України, Законом України «Про місцеве самоврядування в Україні», з урахуванням Закону України «Про затвердження Указу Президента України Про введення воєнного стану в Україні» (зі змінами), Закону України «Про внесення змін до деяких законів України щодо функціонування державної служби та місцевого самоврядування у період дії воєнного стану», Запорізька міська рада ВИРІШИЛА: 1. Внести зміни в додаток рішення Запорізької міської ради від 28.11.2018 №26 «Про встановлення розміру орендної плати за землю», виклавши його в новій редакції (додається). 1.1. Встановити, що пункти 18,19, 20 додатку до рішення міської ради від 28.11.2018 №26 діє тимчасово до 31.12.2025. 2. Дане рішення є підставою для укладання додаткових угод про внесення змін (в частині розміру орендної плати) до Договорів оренди землі. 3. Дане рішення набирає чинності з дня його офіційного оприлюднення та вводиться в дію з 01.01.2025. 4. Контроль за виконанням даного рішення покласти на заступника міського голови з питань діяльності виконавчих органів ради Романа ТАРАНА, заступника міського - голови з питань діяльності виконавчих органів ради Еллу СЛЕПЯН та постійну комісію міської ради з питань комунальної власності, ресурсів, приватизації, архітектури та земельних відносин (Василь ПОЛЮСОВ), постійну комісію міської ради з питань соціального та економічного розвитку, бюджету і фінансів (Кирило НЕРЯНОВ), постійну комісію міської ради з питань регуляторної політики, розвитку підприємництва, торгівлі та послуг (Олександр КОБЗАРЮК)…».

У Додатку «Розміри орендної плати за використання земельних ділянок, які перебувають у державній або комунальній власності (у відсотках від їх нормативної грошової оцінки)» до Рішення Запорізької міської ради від 04 грудня 2024 року за №103 «Про внесення змін до рішення від 28.11.2018 №26 «Про встановлення роз-міру орендної плати за землю» зазначено: «… №з/п - 15. Річний розмір орендної плати у відсотках від їх нормативної грошової оцінки - 11. На які землі розповсюджується - Земельні ділянки з цільовим призначенням для будівництва та обслуговування будівель закладів охорони здоров`я та соціальної допомоги (код згідно з Класифікатором видів цільового призначення земельних ділянок - 03.03). …».

Вказане Рішення Запорізької міської ради від 04 грудня 2024 року за №103 «Про внесення змін до рішення від 28 листопада 2018 року №26 «Про встановлення розміру орендної плати за землю» з Додатком оприлюднено на офіційному сайті Запорізької міської ради 10 грудня 2024 року.

Узагальнені висновки судів попередніх інстанцій

Суд першої інстанції, з висновками яких погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що оскаржуваним рішенням Запорізької міської ради земельні ділянки з цільовим призначенням 03.03 («для будівництва та обслуговування будівель закладів охорони здоров`я та соціальної допомоги») були виокремлені із загальної категорії земель громадської забудови, для яких раніше застосовувалась ставка орендної плати у розмірі 3 % нормативної грошової оцінки, та для них встановлено окрему ставку у розмірі 11 %. 

При цьому суди врахували, що інші види земель громадської забудови, зокрема земельні ділянки з цільовим призначенням 03.02, 03.07, 03.08, 03.10, 03.13, які також передбачають здійснення господарської діяльності з метою отримання прибутку, залишилися зі ставкою орендної плати на рівні 3 % нормативної грошової оцінки. 

Оцінюючи наведені обставини, суди дійшли висновку, що відповідач не навів належного обґрунтування причин виокремлення саме земельних ділянок з кодом 03.03 в окрему категорію із підвищеною ставкою орендної плати, а пояснювальна записка до проєкту спірного рішення містить загальні посилання на необхідність адаптації рішень міської ради до умов воєнного стану, підтримку суб`єктів господарювання, майно яких пошкоджено внаслідок збройної агресії, та надання податкових пільг, однак не містить мотивів встановлення ставки 11 % саме для земельних ділянок із цільовим призначенням 03.03. 

Також суди виходили з того, що встановлення для позивача та інших суб`єктів господарювання, які здійснюють діяльність у сфері охорони здоров`я, вищого розміру орендної плати порівняно з іншими суб`єктами господарювання, які використовують земельні ділянки інших видів громадської забудови, створює для них менш сприятливі умови здійснення господарської діяльності, що, на переконання судів, суперечить принципам рівності платників податків та нейтральності оподаткування, визначеним підпунктами 4.1.2, 4.1.8 пункту 4.1 статті 4 ПК України. 

Крім того, суди зазначили, що прийняття спірного рішення призвело до створення дискримінаційних умов господарської діяльності для позивача порівняно з іншими суб`єктами господарювання, а також дійшли висновку про невідповідність такого рішення положенням статті 15 Закону України «Про захист економічної конкуренції», статей 1, 6 Закону України «Про засади запобігання та протидії дискримінації в Україні» та статті 20 Закону України «Про Антимонопольний комітет України», оскільки проєкт рішення не погоджувався з органами Антимонопольного комітету України. 

Також суди дійшли висновку, що оскаржуване рішення не відповідає критеріям обґрунтованості, розсудливості, пропорційності та рівності, визначеним частиною другою статті 2 КАС України, оскільки відповідач, реалізуючи свої дискреційні повноваження щодо встановлення ставок орендної плати за землю, не навів об`єктивних та розумних критеріїв для встановлення для земельних ділянок з кодом 03.03 ставки орендної плати у розмірі 11 % нормативної грошової оцінки.

Доводи касаційної скарги та відзиву на неї

У касаційній скарзі Запорізька міська рада, посилаючись на пункт 1 частини четвертої статті 328 КАС України, зазначає про неправильне застосування судами попередніх інстанцій норм матеріального права без урахування висновків Верховного Суду, викладених у постановах Верховного Суду від 23 березня 2023 року у справі №160/9207/18, Верховного Суду від 17 січня 2022 року у справі №640/9593/20 та постанові об`єднаної палати Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 10 грудня 2021 року у справі №0940/2301/18. 

Скаржник зазначає, що судами попередніх інстанцій неправильно застосовано положення статті 15 Закону України «Про захист економічної конкуренції», статті 20 Закону України «Про Антимонопольний комітет України», а також статей 1, 6 Закону України «Про засади запобігання та протидії дискримінації в Україні», оскільки суди фактично самостійно встановили наявність антиконкурентних дій та дискримінаційного характеру спірного рішення за відсутності відповідного рішення органів Антимонопольного комітету України. 

На обґрунтування таких доводів відповідач посилається на висновки Верховного Суду, викладені у постанові від 23 березня 2023 року у справі №160/9207/18, відповідно до яких: встановлення факту наявності чи відсутності антиконкурентних дій належить до компетенції органів Антимонопольного комітету України; адміністративні суди не вправі самостійно встановлювати порушення законодавства про захист економічної конкуренції поза межами передбаченої законом процедури; сама по собі диференціація ставок плати за землю не свідчить автоматично про протиправність рішення органу місцевого самоврядування. 

Скаржник зазначає, що спірним рішенням ставка орендної плати у розмірі 11 % була встановлена однаково для всіх землекористувачів земельних ділянок з кодом цільового призначення 03.03 незалежно від форми власності, розміру земельної ділянки, дати створення суб`єкта господарювання чи інших ознак, а тому саме по собі встановлення окремої ставки для певного виду цільового призначення земельної ділянки не може свідчити про дискримінацію чи надання переваг окремим суб`єктам господарювання. 

Крім того, відповідач наголошує, що позивачем не доведено наявності конкурентних відносин між суб`єктами господарювання, які перебувають у тотожному юридичному та фактичному становищі, а також не надано доказів того, що спірне рішення створило переваги для одних суб`єктів господарювання над іншими або вплинуло на конкуренцію на відповідному товарному ринку. 

Також міська рада зазначає, що суди попередніх інстанцій не врахували, що оскаржуване рішення прийнято в межах повноважень органу місцевого самоврядування, визначених статтями 12, 284, 288 ПК України та статтею 26 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», а встановлений розмір орендної плати не перевищує граничного розміру, визначеного підпунктом 288.5.2 пункту 288.5 статті 288 ПК України. 

Відповідач звертає увагу, що спірне рішення є нормативно-правовим актом з питань оподаткування місцевими податками та зборами, прийнятим на підставі та на виконання ПК України, а тому, з урахуванням підпункту 69.34 підрозділу 10 розділу ХХ ПК України, до таких рішень на період дії воєнного стану не застосовуються положення Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» та вимоги щодо погодження з Антимонопольним комітетом України. 

На обґрунтування зазначених доводів скаржник також посилається на постанову об`єднаної палати Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 10 грудня 2021 року у справі №0940/2301/18, у якій Верховний Суд дійшов висновку, що рішення органів місцевого самоврядування про встановлення місцевих податків та зборів не є регуляторними актами у розумінні Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності», а податкові правовідносини регулюються виключно Податковим кодексом України. 

Крім того, скаржник вважає помилковим застосування судами попередніх інстанцій висновків Верховного Суду, викладених у постановах від 17 січня 2022 року у справі №640/9593/20 та від 17 серпня 2021 року у справі №904/4062/20, оскільки правовідносини у цих справах, на думку відповідача, не є подібними до спірних. 

Так, відповідач зазначає, що у справі №640/9593/20 предметом спору було встановлення різних ставок орендної плати в межах одного виду цільового призначення земельних ділянок залежно від площі земельної ділянки, тоді як у цій справі ставка встановлена однаково для всіх земельних ділянок з кодом 03.03. 

Також відповідач наголошує, що суди попередніх інстанцій не надали належної оцінки доводам міської ради щодо особливостей нормативної грошової оцінки земельних ділянок різних видів цільового призначення, зокрема щодо застосування різних коефіцієнтів функціонального використання земельної ділянки (Кф), а також не враховано доводи про запровадження у подальшому додаткових пільг та звільнення суб`єктів господарювання від сплати плати за землю на період дії воєнного стану. 

Позивач у відзиві просить залишити касаційну скаргу без задоволення, а рішення судів попередніх інстанцій - без змін, зазначаючи, що встановлення для земельних ділянок з цільовим призначенням 03.03 ставки орендної плати у розмірі 11 % від нормативної грошової оцінки є необґрунтованим та суперечить задекларованій у пояснювальній записці меті прийняття спірного рішення щодо підтримки суб`єктів господарювання в умовах воєнного стану.

Спірне рішення, на думку позивача, порушує принципи рівності, податкової нейтральності, недискримінації та може негативно впливати на конкуренцію між суб`єктами господарювання, які здійснюють діяльність у сфері охорони здоров`я.

Доводи міської ради про необхідність коригування ставки через різницю коефіцієнтів нормативної грошової оцінки, за позицією позивача, є помилковими, оскільки коефіцієнт цільового призначення встановлений законодавством для цілей нормативної грошової оцінки земель та сам по собі не визначає розмір орендної плати. Земельні ділянки з іншими видами цільового призначення, для яких застосовується аналогічний коефіцієнт 0,7, оподатковуються за ставкою 3 %, тоді як для земельних ділянок закладів охорони здоров`я встановлено ставку 11 %.

Товариство вважає, що спірне рішення не відповідає критерію обґрунтованості, оскільки наведені міською радою пояснення щодо необхідності встановлення ставки 11 % відсутні в пояснювальній записці до проєкту рішення та були сформульовані вже під час судового розгляду. А подальше прийняття міською радою рішень про пільги зі сплати орендної плати на 2026 рік не спростовує протиправності спірного рішення та не усуває його наслідків.

Висновки Верховного Суду за результатами касаційного розгляду

Відповідно до статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

За приписами частини другої статті 2 КАС України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); безсторонньо (неупереджено); добросовісно; розсудливо; з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; своєчасно, тобто протягом розумного строку.

Відповідно до статті 143 Конституції України, статей 26, 59, 69 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» від 21 травня 1997 року № 280/97-ВР (далі - Закон № 280/97-ВР) та статей 12, 288 Податкового кодексу України (далі - ПК України) до повноважень органів місцевого самоврядування належить встановлення місцевих податків і зборів, у тому числі визначення розміру орендної плати за земельні ділянки комунальної власності у межах, установлених законом.

Положеннями пункту 3.1 статті 3 ПК України визначено, що податкове законодавство України складається, зокрема, із рішень органів місцевого самоврядування з питань місцевих податків та зборів, прийнятих за правилами, встановленими цим Кодексом.

Отже, приймаючи рішення щодо встановлення ставок орендної плати за землю, орган місцевого самоврядування реалізує надані йому законом владні управлінські повноваження у сфері місцевого оподаткування та формування дохідної частини місцевого бюджету.

При цьому Верховний Суд виходить з того, що встановлення конкретного розміру ставок орендної плати за землю в межах, визначених Податковим кодексом України, належить до дискреційних повноважень органу місцевого самоврядування.

Під дискреційним повноваженням слід розуміти повноваження, яке адміністративний орган, приймаючи рішення, може здійснювати з певною свободою розсуду, тобто коли такий орган може обирати з кількох юридично допустимих рішень те, яке він вважає найбільш доцільним за відповідних обставин.

Разом з тим дискреційні повноваження не є необмеженими та не виключають судового контролю за їх реалізацією.

Такий контроль, однак, не може підміняти собою повноваження органу місцевого самоврядування у сфері формування податкової політики територіальної громади та зводитися до оцінки економічної доцільності, ефективності або оптимальності обраної моделі податкового регулювання.

Завдання адміністративного суду у спорах цієї категорії полягає у перевірці того, чи діяла рада: в межах наданих повноважень; з легітимною метою; без ознак свавілля; із дотриманням принципів рівності та пропорційності; а також чи містить оскаржуване рішення належне обґрунтування, достатнє для встановлення мотивів його прийняття.

Суди попередніх інстанцій установили, що рішенням Запорізької міської ради від 04 грудня 2024 року №103 «Про внесення змін до рішення від 28 листопада 2018 року №26 «Про встановлення розміру орендної плати за землю» до додатку до рішення міської ради було внесено зміни, зокрема встановлено річний розмір орендної плати на рівні 11 відсотків від нормативної грошової оцінки для земельних ділянок із цільовим призначенням 03.03 - для будівництва та обслуговування будівель закладів охорони здоров`я та соціальної допомоги. 

Позивач, обґрунтовуючи позов, посилався на те, що таке рішення є вибірковим, порушує принципи рівності та нейтральності оподаткування, створює для нього нерівні умови здійснення господарської діяльності порівняно з іншими суб`єктами господарювання, а пояснювальна записка та матеріали до проєкту рішення не містять належного обґрунтування причин встановлення саме такого розміру орендної плати. 

Задовольняючи позов, суд першої інстанції, з висновками якого погодився суд апеляційної інстанції, виходив із того, що відповідачем не наведено належного та достатнього обґрунтування встановлення для земельних ділянок із кодом 03.03 ставки орендної плати саме у розмірі 11%, а також із того, що оскаржуваним рішенням створено нерівні умови для окремої категорії землекористувачів, що суперечить принципам рівності платників податків та недопущення податкової дискримінації.

Колегія суддів Верховного Суду не погоджується із такими висновками судів попередніх інстанцій з огляду на таке.

Матеріали справи свідчать, що спірне рішення міської ради приймалося у зв`язку із необхідністю врегулювання ставок орендної плати за земельні ділянки з урахуванням особливостей функціонування територіальної громади в умовах воєнного стану, наявності пошкодженого нерухомого майна, необхідності встановлення пільгових умов для окремих категорій землекористувачів, а також забезпечення збалансованості податкового навантаження між різними категоріями земельних ділянок.

Так, у пояснювальній записці до проєкту рішення зазначено, що проєкт рішення розроблено з урахуванням положень Податкового кодексу України та законодавства, прийнятого на період дії воєнного стану, а його метою є підтримка в період воєнного стану суб`єктів господарювання, майно яких пошкоджено внаслідок збройної агресії РФ, та створення умов для відновлення господарської діяльності на території міста. 

Крім того, відповідач упродовж розгляду справи посилався на те, що різниця ставок була пов`язана з різними коефіцієнтами, які впливають на нормативну грошову оцінку земельних ділянок. Однак суди попередніх інстанцій цим доводам належної оцінки не надали. 

Отже, на відміну від висновків судів попередніх інстанцій, матеріали справи містять мотиви та пояснення причин прийняття спірного рішення, а також відображають логіку та цілі відповідного регулювання.

При цьому саме по собі незадоволення позивача змістом такого обґрунтування або незгода із обраною міською радою моделлю податкового регулювання не може свідчити про протиправність нормативного акта.

Верховний Суд наголошує, що обґрунтованість рішення суб`єкта владних повноважень у розумінні частини другої статті 2 КАС України не означає необхідності доведення органом місцевого самоврядування безальтернативності чи економічної бездоганності прийнятого рішення.

Суд не може оцінювати, яка саме ставка орендної плати є найбільш економічно виправданою чи соціально доцільною, оскільки такі питання належать до сфери дискреційних повноважень органу місцевого самоврядування.

Для висновку про протиправність нормативного акта необхідним є встановлення очевидної свавільності, відсутності будь-якого логічного зв`язку між метою регулювання та застосованими засобами, перевищення меж повноважень або інших істотних порушень закону.

Таких обставин судами попередніх інстанцій установлено не було.

Щодо висновків судів попередніх інстанцій про недотримання відповідачем вимог Закону України «Про Антимонопольний комітет України» від 26 листопада 1993 року № 3659-XII, Закону України «Про захист економічної конкуренції» від 11 січня 2001 року № 2210-III та Закону України «Про засади запобігання та протидії дискримінації в Україні» від 6 вересня 2012 року № 5207-VI, колегія суддів Верховного суду зазначає таке.

Згідно із частиною першою статті 1, пунктом 1 частини першої статті 3 Закону №3659-XII Антимонопольний комітет України є державним органом із спеціальним статусом, метою діяльності якого є забезпечення державного захисту конкуренції у підприємницькій діяльності та у сфері державних закупівель. До основних завдань Антимонопольного комітету України належить участь у формуванні та реалізації конкурентної політики, зокрема, в частині здійснення державного контролю за дотриманням законодавства про захист економічної конкуренції на засадах рівності суб`єктів господарювання перед законом та пріоритету прав споживачів, запобігання, виявлення і припинення порушень законодавства про захист економічної конкуренції.

Частиною четвертою статті 20 Закону №3659-XII встановлено, що органи влади, органи місцевого самоврядування, органи адміністративно-господарського управління та контролю зобов`язані погоджувати з Антимонопольним комітетом України, його територіальними відділеннями проєкти нормативно-правових актів та інших рішень, які можуть вплинути на конкуренцію, зокрема щодо створення суб`єктів господарювання, встановлення і зміни правил їх поведінки на ринку, або такі, що можуть призвести до недопущення, усунення, обмеження чи спотворення конкуренції на відповідних ринках, а також одержувати дозвіл Антимонопольного комітету України на концентрацію у випадках, передбачених законом.

За визначенням, наведеним у статті 1 Закону №2210-ІІІ, економічна конкуренція (конкуренція) - змагання між суб`єктами господарювання з метою здобуття завдяки власним досягненням переваг над іншими суб`єктами господарювання, внаслідок чого споживачі, суб`єкти господарювання мають можливість вибирати між кількома продавцями, покупцями, а окремий суб`єкт господарювання не може визначати умови обороту товарів на ринку.

Частинами першою та третьою статті 15 цього Закону встановлено, що антиконкурентними діями органів влади, органів місцевого самоврядування, органів адміністративно-господарського управління та контролю є прийняття будь-яких актів (рішень, наказів, розпоряджень, постанов тощо), надання письмових чи усних вказівок, укладення угод або будь-які інші дії чи бездіяльність органів влади, органів місцевого самоврядування, органів адміністративно-господарського управління та контролю (колегіального органу чи посадової особи), які призвели або можуть призвести до недопущення, усунення, обмеження чи спотворення конкуренції. Вчинення антиконкурентних дій органів влади, органів місцевого самоврядування, органів адміністративно-господарського управління та контролю забороняється і тягне за собою відповідальність згідно з законом.

Аналіз наведених приписів дає підстави для висновку, що ключовим питанням при оцінці рішення органу місцевого самоврядування на предмет відповідності законодавству про захист економічної конкуренції є встановлення впливу такого рішення на конкурентне середовище, а також факту створення окремим суб`єктам господарювання переваг або несприятливих умов діяльності порівняно з іншими учасниками відповідного ринку.

Водночас для висновку про наявність ознак антиконкурентних дій недостатнім є саме лише встановлення факту диференціації ставок орендної плати або різного рівня податкового навантаження для окремих категорій землекористувачів.

Більш того, здійснення державного контролю за дотриманням законодавства про захист економічної конкуренції та надання правової оцінки діям органів місцевого самоврядування на предмет наявності ознак антиконкурентних дій віднесено законом до компетенції органів Антимонопольного комітету України.

Як зазначив Верховний Суд у постанові від 23 березня 2023 року у справі №160/9207/18, для кваліфікації відповідного рішення як антиконкурентного необхідним є встановлення, зокрема, обставин щодо того, чи перебувають відповідні суб`єкти господарювання в аналогічному юридичному та фактичному становищі, чи є вони конкурентами на одному товарному ринку, а також чи призвело відповідне регулювання до створення окремим суб`єктам господарювання переваг або несприятливих умов діяльності. 

В неведеній постанові Верховний Суд також наголосив на тому, що факт наявності/відсутності антиконкурентних дій або рішення суб`єкта владних повноважень повинен встановлюватись компетентним державним органом, яким є Антимонопольний комітет України. Так, частиною четвертою статті 4 Закону України «Про захист економічної конкуренції» встановлено, що Державний контроль за додержанням законодавства про захист економічної конкуренції, захист інтересів суб`єктів господарювання та споживачів від його порушень здійснюються органами Антимонопольного комітету України.

При цьому в оскаржуваних рішеннях суди попередніх інстанцій фактично ототожнили незгоду позивача з обраною міською радою моделлю податкового регулювання та сам факт диференціації ставок орендної плати із порушенням законодавства про захист економічної конкуренції, не врахувавши при цьому меж судового контролю.

Колегія суддів звертає увагу, що перевірка судом відповідності рішення суб`єкта владних повноважень вимогам частини другої статті 2 КАС України не виключає оцінки такого рішення на предмет дотримання принципів рівності, пропорційності та недопущення свавільного чи необґрунтованого різного ставлення.

Разом із тим сам по собі факт установлення різних ставок орендної плати для різних категорій землекористувачів, за відсутності очевидних ознак свавільності чи безпідставності такого регулювання, не свідчить автоматично про дискримінаційний характер рішення органу місцевого самоврядування.

За таких обставин суди попередніх інстанцій дійшли передчасного висновку про наявність у спірному рішенні ознак дискримінаційного та антиконкурентного регулювання, фактично самостійно констатувавши порушення законодавства про захист економічної конкуренції без встановлення необхідних для цього обставин та без урахування меж судового контролю у справах цієї категорії.

Прийняття органом місцевого самоврядування нормативно-правового акта з питань встановлення місцевих податків і зборів у межах повноважень, визначених Податковим кодексом України, не свідчить автоматично про те, що такий акт є рішенням, яке у розумінні частини четвертої статті 20 Закону №3659-XII підлягає обов`язковому погодженню з органами Антимонопольного комітету України.

Висновки судів попередніх інстанцій про порушення відповідачем принципів рівності платників податків та нейтральності оподаткування колегія суддів Верховного Суду вважає необґрунтованими.

Так, відповідно до підпунктів 4.1.2, 4.1.8 пункту 4.1 статті 4 ПК України податкове законодавство України ґрунтується на принципах, зокрема:
- рівність усіх платників перед законом, недопущення будь-яких проявів податкової дискримінації - забезпечення однакового підходу до всіх платників податків незалежно від соціальної, расової, національної, релігійної приналежності, форми власності юридичної особи, громадянства фізичної особи, місця походження капіталу;
- нейтральність оподаткування - установлення податків та зборів у спосіб, який не впливає на збільшення або зменшення конкурентоздатності платника податків.

Разом із тим наведені принципи підлягають застосуванню у системному взаємозв`язку з іншими положеннями Податкового кодексу України, якими безпосередньо врегульовано повноваження органів місцевого самоврядування у сфері встановлення місцевих податків і зборів.

Так, статтями 12, 288 ПК України органам місцевого самоврядування надано повноваження щодо встановлення ставок орендної плати за земельні ділянки комунальної власності у межах граничних розмірів, визначених законом.

При цьому суди попередніх інстанцій не встановили порушення відповідачем вимог підпункту 288.5.2 пункту 288.5 статті 288 ПК України щодо граничного розміру орендної плати, оскільки спірним рішенням ставку орендної плати визначено у межах, прямо дозволених податковим законодавством (12 %).

Також суди не встановили, що оскаржуваним рішенням міської ради запроваджено індивідуальні пільги чи преференції окремим платникам податків.

Навпаки, судами встановлено, що ставка орендної плати у розмірі 11 відсотків нормативної грошової оцінки застосовується до всіх землекористувачів земельних ділянок із кодом цільового призначення 03.03.

Крім того, відповідно до пункту 69.34 підрозділу 10 розділу XX «Перехідні положення» ПК України на період дії воєнного стану не застосовуються, зокрема, положення підпункту 12.3.7 пункту 12.3 статті 12 ПК України.

За таких обставин сам по собі факт установлення різних ставок орендної плати для різних видів цільового призначення земельних ділянок, за відсутності встановленого судами порушення конкретних приписів Податкового кодексу України, не може бути достатньою підставою для висновку про протиправність оскаржуваного рішення.

Натомість висновки судів попередніх інстанцій фактично ґрунтуються на оцінці доцільності та справедливості обраної відповідачем моделі податкового регулювання, а також на незгоді позивача із встановленим розміром ставки орендної плати, що виходить за межі завдань адміністративного судочинства та підміняє дискреційні повноваження органу місцевого самоврядування.

Колегія суддів Верховного Суду також не погоджується з висновками судів попередніх інстанцій у частині недотримання відповідачем положень Регламенту Запорізької міської ради як самостійної підстави для визнання спірного рішення протиправним.

Так, суди попередніх інстанцій, посилаючись на приписи статей 14-1, 15 Регламенту Запорізької міської ради, фактично обмежилися загальним посиланням на відсутність підтвердження окремих процедурних дій під час підготовки проєкту рішення, однак не встановили, які саме обов`язкові вимоги Регламенту були порушені, у чому полягає таке порушення, яким чином воно вплинуло на процедуру прийняття рішення міською радою та чи могло це вплинути на зміст ухваленого рішення або права позивача.

При цьому колегія суддів враховує, що позивач, звертаючись до суду з цим позовом, не посилався на недотримання відповідачем внутрішньої процедури підготовки та погодження проєкту рішення як на окрему підставу позову, а відповідних обставин судами самостійно належним чином не встановлено.

Водночас самі по собі приписи Регламенту Запорізької міської ради щодо внутрішнього погодження, візування та організації підготовки проєктів рішень не містять положень про безумовну протиправність рішення ради у разі недотримання окремих процедурних аспектів його підготовки, а тому висновок судів про наявність підстав для скасування спірного рішення з огляду лише на наведені обставини є передчасним.

За правилами статті 351 КАС України, суд скасовує судове рішення повністю або частково і ухвалює нове рішення у відповідній частині або змінює його, якщо таке судове рішення, переглянуте в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах, ухвалено з неправильним застосуванням норм матеріального права або порушенням норм процесуального права. Неправильним застосуванням норм матеріального права вважається: неправильне тлумачення закону або застосування закону, який не підлягає застосуванню, або незастосування закону, який підлягав застосуванню.

З таких підстав, колегія суддів дійшла висновку про порушення судами попередніх інстанцій норм матеріального права та недотримання норм процесуального права, що є підставою для скасування судових рішень і відмови у задоволенні позовних вимог Товариства з обмеженою відповідальністю «КРАМ ІНВЕСТ» до Запорізької міської ради про визнання протиправним та нечинним рішення Запорізької міської ради від 04 грудня 2024 року за №103 «Про внесення змін до рішення від 28 листопада 2018 року №26 «Про встановлення розміру орендної плати за землю» в частині встановлення у додатку до вказаного рішення річного розміру орендної плати для земельних ділянок з цільовим призначенням для будівництва та обслуговування будівель закладів охорони здоров`я та соціальної допомоги (код згідно з Класифікатором видів цільового призначення земельних ділянок - 03.03) на рівні 11 відсотків від їх нормативної грошової оцінки.

Керуючись статтями 341, 344, 349, 351, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, суд,

УХВАЛИВ:

Касаційну скаргу Запорізької міської ради задовольнити.

Рішення Запорізького окружного адміністративного суду від 13 жовтня 2025 року та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 23 березня 2026 року у справі № 280/5566/25 скасувати.

Відмовити у задоволенні позовних вимог Товариства з обмеженою відповідальністю «КРАМ ІНВЕСТ» до Запорізької міської ради про визнання протиправним та нечинним рішення Запорізької міської ради від 04 грудня 2024 року за №103 «Про внесення змін до рішення від 28 листопада 2018 року №26 «Про встановлення розміру орендної плати за землю» в частині встановлення у додатку до вказаного рішення річного розміру орендної плати для земельних ділянок з цільовим призначенням для будівництва та обслуговування будівель закладів охорони здоров`я та соціальної допомоги (код згідно з Класифікатором видів цільового призначення земельних ділянок - 03.03) на рівні 11 відсотків від їх нормативної грошової оцінки.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.

Головуючий Р. Ф. Ханова

Судді: Л. І. Бившева

В. В. Хохуляк