Постанова
Іменем України
1 квітня 2026 року
м. Київ
Справа № 204/10047/22
Провадження № 61-3319св24
Верховний Суд у складі колегії суддів Другої судової палати Касаційного цивільного суду - головуючого судді Крата В. І., судді-доповідача Гудими Д. А., суддів Дундар І. О., Краснощокова Є. В., Пархоменка П. І. - розглянув у порядку письмового провадження справу,
учасниками якої є:
позивачка -  ОСОБА_1 (далі - позивачка), інтереси якої представляє адвокат Лимарева Неля Анатоліївна (далі - адвокат позивачки),
відповідач - Східний офіс Держаудитслужби (далі - відповідач),
треті особи, які не заявляють самостійні вимоги щодо предмета спору - Апарат Верховної Ради України, Державна аудиторська служба України, Департамент житлового господарства Дніпровської міської ради,
про визнання незаконною бездіяльності та зобов`язання вчинити певні дії 
за касаційною скаргою відповідача на рішення Красногвардійського районного суду міста Дніпропетровська від 28 серпня 2023 року, яке ухвалила суддя Чудопалова С. В., і постанову Дніпровського апеляційного суду від 31 січня 2024 року, яку ухвалила колегія суддів у складі Халаджи О. В., Канурної О. Д., Космачевської Т. В.
ІСТОРІЯ СПРАВИ
(1) Вступ
1. Позивачка звернулася з позовом до балансоутримувача державного майна про визнання бездіяльності незаконною, зобов`язання ініціювати безоплатне передання квартири у комунальну власність і про відшкодування моральної шкоди. Обґрунтувала тим, що відповідач перешкоджає приватизації квартири, яка перебуває на його балансі, та не погоджує передання цього майна міській територіальній громаді у комунальну власність.
2. Суди першої й апеляційної інстанцій вважали обґрунтованими вимоги про визнання незаконною бездіяльності відповідача та зобов`язання його ініціювати безоплатне передання квартири у комунальну власність. Зазначили, що відповідач протиправно не ініціював таке передання, з огляду на що позивачка не могла реалізувати право на приватизацію цього майна.
3. Відповідач оскаржив судові рішення. Наголосив, що не є уповноваженим органом для розпорядження майном держави, а квартира після зняття з неї статусу службової вже не перебуває на його балансі.
4. Верховний Суд у складі колегії суддів Другої судової палати Касаційного цивільного суду мав відповісти на такі питання: (1) чи може бути способом захисту вимога визнати незаконною бездіяльність відповідача щодо ініціювання безоплатного передання майна у комунальну власність? (2) який спосіб захисту права на приватизацію об`єкта державного житлового фонду є ефективним, якщо позивач з незалежних від нього причин не може розпочати процедуру приватизації? Вирішив, що не може бути способом захисту вимога про визнання незаконною бездіяльності щодо ініціювання безоплатного передання майна у комунальну власність. А ефективним способом захисту прав позивачки є позов про визнання права на приватизацію. Належними відповідачами за цією вимогою повинні бути не лише балансоутримувач або власник квартири, а всі суб`єкти (власник, балансоутримувач, управитель, орган (органи) місцевого самоврядування), які з огляду на правовий режим майна матимуть відповідні обов`язки у випадку задоволення позову.
(2) Зміст позовної заяви
5. У листопаді 2022 року позивачка звернулася до суду з позовом, у якому просила: (1) визнати незаконною бездіяльність відповідача щодо ініціювання безоплатного передання у комунальну власність Дніпровської міської територіальної громади об`єкта державного майна, а саме квартири АДРЕСА_1 (далі - квартира); (2) зобов`язати відповідача ініціювати безоплатне передання квартири у комунальну власність цієї громади; (3) стягнути з відповідача на користь позивачки 20 000,00 грн відшкодування моральної шкоди.Мотивувала вимоги так:
5.1. Із 1994 року до 2011 року включно позивачка проходила службу у Контрольно-ревізійному управлінні в Дніпропетровській області.
5.2. У 2007 році отримала однокімнатну службову квартиру, у якій з 10 квітня того року проживає з донькою.
5.3. 17 червня 2017 року на підставі рішення виконавчого комітету Дніпровської міської ради від 11 квітня 2017 року № 216 позивачка отримала ордер на право зайняття житлового приміщення.
5.4. З огляду на дозвіл Державної фінансової інспекції України (яка з 2011 року була правонаступником Контрольно-ревізійного управління) у листі від 5 січня 2015 року № 25-18/4-2015 на виключення жилих приміщень зі складу службових та за клопотанням Державної фінансової інспекції у Дніпропетровській області від 8 листопада 2016 року Дніпропетровська міська рада прийняла рішення від 11 квітня 2017 року № 216 про виключення квартири з числа службових приміщень.
5.5. Позивачка має юридичні підстави для приватизації та використання квартири, яка перебуває на балансі відповідача, проте реалізувати це право не може. Для його реалізації квартира має бути у комунальній власності, проте досі є власністю держави в особі Верховної Ради України, а балансоутримувачем - відповідач як правонаступник Державної фінансової інспекції в Дніпропетровській області та Контрольно-ревізійного управління в Дніпропетровській області.
5.6. Вирішення проблеми належить до компетенції керівництва відповідача, яке надало житло та дозвіл на виключення квартири з числа службових приміщень. Відповідач у межах наданих йому повноважень може ініціювати передання квартири Дніпровській міській територіальній громаді шляхом погодження її передання у комунальну власність.
(3) Зміст рішення суду першої інстанції та постанови апеляційного суду
6. 28 серпня 2023 року Красногвардійський районний суд міста Дніпропетровська ухвалив рішення, згідно з яким позов задовольнив частково: визнав незаконною бездіяльність відповідача щодо відсутності дій із ініціювання безоплатного передання квартири у комунальну власність Дніпровської міської територіальної громади; зобов`язав відповідача ініціювати безоплатне передання квартири у комунальну власність цієї громади; у задоволенні інших вимог відмовив; стягнув із відповідача на користь позивачки 992,40 грн судових витрат. Мотивував рішення так:
6.1. Протиправною є бездіяльність відповідача - відсутність його дій з ініціювання безоплатного передання квартири у комунальну власність Дніпровської міської територіальної громади. Відповідач не довів належними та допустимими доказами, що він не є уповноваженим органом, за ініціативи якого це майно можна передати у комунальну власність.
6.2. Ініціювати передання об`єктів права державної власності можуть органи, уповноважені управляти державним майном, або на балансі яких перебувають ці об`єкти. Відповідач є балансоутримувачем квартири як правонаступник Державної фінансової інспекції в Дніпропетровській області та Контрольно-ревізійного управління в Дніпропетровській області. Саме з ініціативи відповідача можна прийняти рішення про ініціювання передання об`єкта житлового фонду у комунальну власність за згодою відповідної міської ради.
6.3. Позивачка не пропустила позовну давність, яка продовжена для всіх учасників цивільних правовідносин на період карантину.
6.4. Відповідач порушив права позивачки, але вона не довела завдання їй таких страждань, які суттєво вплинули б на порушення її нормальних життєвих стосунків. Тому у задоволенні вимоги про відшкодування моральної шкоди слід відмовити.
7. 31 січня 2024 року Дніпровський апеляційний суд ухвалив постанову, згідно з якою рішення суду першої інстанції залишив без змін. Навів аналогічні до останнього мотиви.
(4) Провадження у суді касаційної інстанції
8. 4 березня 2024 року відповідач подав до Верховного Суду касаційну скаргу, у якій просив зупинити дію постанови апеляційного суду, скасувати цю постанову та рішення суду першої інстанції й ухвалити нове - про відмову в задоволенні позовних вимог. 
9. 30 квітня 2024 року Верховний Суд у складі судді Другої судової палати Касаційного цивільного суду постановив ухвалу, згідно з якою залишив касаційну скаргу без руху та встановив для усунення недоліків останньої десятиденний строк із дня вручення копії тієї ухвали. 
10. 17 травня 2024 року відповідач подав до Верховного Суду заяву з додатками, згідно з якою усунув недоліки касаційної скарги.
11. 10 червня 2024 року Верховний Суд у складі колегії суддів Другої судової палати Касаційного цивільного суду постановив ухвалу, згідно з якою відкрив касаційне провадження за касаційною скаргою відповідача на оскаржені судові рішення та відмовив відповідачу у задоволенні клопотання про зупинення дії постанови апеляційного суду.
12. 9 серпня 2024 року Верховний Суд у складі колегії суддів Другої судової палати Касаційного цивільного суду постановив ухвалу, згідно з якою зупинив виконання оскаржених судових рішення до закінчення їхнього перегляду у касаційному порядку.
13. 27 жовтня 2025 року Верховний Суд у складі колегії суддів Другої судової палати Касаційного цивільного суду постановив ухвалу, згідно з якою призначив справу до судового розгляду в порядку письмового провадження без повідомлення учасників справи у складі колегії з п`яти суддів.
АРГУМЕНТИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
(1) Доводи особи, яка подала касаційну скаргу
14. Відповідач мотивував касаційну скаргу так:
14.1. Основним документом, який регламентує питання надання службових жилих приміщень у будинках державного та громадського житлового фонду працівникам Держаудитслужби є затверджене наказом Міністерства фінансів України від 7 травня 2012 року № 523 Положення про порядок надання службових жилих приміщень і користування ними в Державній фінансовій інспекції України, її територіальних органах.
14.2. Квартира до 11 січня 2007 року не була на балансі відповідача. Вона є власністю держави в особі Верховного Ради України та взята на баланс (оперативний облік) лише як службова квартира (приміщення).
14.3. Суди першої й апеляційної інстанцій неправильно застосували приписи статті 3 Закону України «Про передачу об`єктів права державної та комунальної власності». Вважаючи встановленим перебування квартири на обліку відповідача, суди зобов`язали останнього вчинити дії щодо приватизації, але не взяли до уваги, що після зняття з квартири статусу службової вона вже не перебуває на балансі відповідача, про що є відповідний запис у журналі обліку службових жилих приміщень. Тобто відповідач не є належним.
14.4. Передання об`єкта державної власності до комунальної відбувається на підставі рішення органу, уповноваженого на здійснення від імені держави права власності. Таким органом відповідач не є. Станом на дати ухвалення оскаржених судових рішень квартира не мала статусу службової, закріпленої за відповідачем.
14.5. Суди першої й апеляційної інстанцій намагаються наділити відповідача повноваженнями з реалізації прав держави як власника квартири. Це протиправно, бо таким власником є держава в особі Верховної Ради України, а не відповідача.
14.6. У Єдиному державному реєстрі судових рішень немає рішень Верховного Суду про застосування приписів статті 3 Закону України «Про передачу об`єктів права державної та комунальної власності» за подібних правовідносин. Немає посилань на такі рішення і в постанові апеляційного суду. Тому відповідач подав касаційну скаргу на підставі пункту 3 частини другої статті 389 Цивільного процесуального кодексу України (далі - ЦПК України).
(2) Позиції інших учасників справи
15. 24 червня 2024 року Апарат Верховної Ради України подав відзив на касаційну скаргу відповідача. Просив скасувати судові рішення й ухвалити нове - про відмову у задоволенні позову. Мотивував так:
15.1. Управління об`єктами державної власності не належить до повноважень Верховної Ради України, а є виконавчо-розпорядчою дією. Тому належне представництво інтересів держави у цій категорії справ здійснює Кабінет Міністрів України й уповноважені органи виконавчої влади.
15.2. Спірний об`єкт нерухомості не належить до майна, що забезпечує діяльність Верховної Ради України, не перебуває на її балансі та у віданні, а також на балансі державних підприємств і установ, що належать до сфери управління Апарату Верховної Ради України. Тому на вказане майно не поширюється дія Закону України «Про правовий режим майна, що забезпечує діяльність Верховної Ради України».
15.3. Апарат Верховної Ради України не є органом державної влади або державним органом, тому що за делегованими йому повноваженнями і функціями він створений лише з метою забезпечення реалізації повноважень єдиного органу законодавчої влади в Україні - Верховної Ради України. Тому у своїй діяльності Апарат не наділений компетенцією приймати рішення та вчиняти дії від імені держави.
15.4. Суди під час розгляду справи неповно з`ясували обставини, що мають значення, допустили порушення норм матеріального та процесуального права.
16. 4 липня 2024 року Департамент житлового господарства Дніпровської міської ради подав письмові пояснення, які просив врахувати. Мотивував так:
16.1. Здійснення органами місцевого самоврядування приватизації об`єктів, які перебували в оперативному управлінні державних підприємств, установ та організацій, можливе лише після передання цих об`єктів у комунальну власність.
16.2. Позивачка не навела жодних обставин, які могли б підтвердити порушення, невизнання або оспорювання її прав, свобод чи законних інтересів щодо приватизації з боку Департаменту житлового господарства Дніпровської міської ради.
16.3. Саме за ініціативи відповідача можливе ініціювання передання об`єкта житлового фонду у комунальну власність за згодою відповідної міської ради. Тому суди обґрунтовано виснували про протиправну бездіяльність відповідача.
17. 19 липня 2026 року адвокат позивачки сформувала у системі «Електронний суд» відзив (вх. № 24260/0/220-24 від 19 липня 2024 року) на касаційну скаргу. Просила поновити їй строк на подання відзиву та залишити цю скаргу без задоволення. Мотивувала так:
17.1. Були логістичні й інші перешкоди його подати внаслідок збройної агресії російської федерації, зокрема, через постійні відключення електропостачання, відсутність зв`язку, перебої в роботі пошти, електронного суду, обстріли об`єктів критичної інфраструктури.
17.2. Саме Державна фінансова інспекція України листом від 5 січня 2015 року № 25-18/4-2015 надала дозвіл на виключення жилих приміщень зі складу службових, а 8 листопада 2016 року подала клопотання до Дніпропетровської міської ради про виключення квартири з числа службових приміщень. Тобто фактично розпочала процедуру передання квартири у власність територіальної громади міста для подальшої приватизації позивачкою, яка отримала квартиру як службове житло. Проте відповідач не завершив процедуру такого передання згідно із Законом України «Про передачу об`єктів права державної та комунальної власності» та не ініціював передання квартирі громаді міста.
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
(1) Межі розгляду справи у суді касаційної інстанції
18. Верховний Суд у складі колегії суддів Другої судової палати Касаційного цивільного суду 10 червня 2024 року відкрив касаційне провадження за касаційною скаргою відповідача на підставі, визначеній у пункті 3 частини другої статті 389 ЦПК України.
19. Переглядаючи у касаційному порядку судові рішення, суд касаційної інстанції в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, перевіряє правильність застосування судом першої або апеляційної інстанції норм матеріального чи процесуального права і не може встановлювати або (та) вважати доведеними обставини, що не були встановлені в рішенні чи відкинуті ним, вирішувати питання про достовірність або недостовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими (частина перша статті 400 ЦПК України).
20. Суд не обмежений доводами та вимогами касаційної скарги, якщо під час розгляду справи буде виявлено порушення норм процесуального права, які передбачені пунктами 1, 3, 4, 8 частини першої статті 411, частиною другою статті 414 цього Кодексу, а також у разі необхідності врахування висновку щодо застосування норм права, викладеного у постанові Верховного Суду після подання касаційної скарги (частина третя статті 400 ЦПК України).
21. З огляду на вказані приписи Верховний Суд за загальним правилом переглядає оскаржені судові рішення у межах тих доводів і вимог касаційної скарги, які стали підставами для відкриття касаційного провадження, але може вийти за межі доводів і вимог касаційної скарги, зокрема, для вирішення питання юрисдикції суду.
22. Позивачка не оскаржила судові рішення в частині відмови у задоволенні вимоги про відшкодування моральної шкоди. Касаційну скаргу на судові рішення судів першої й апеляційної інстанцій подав відповідач, який не погоджується із задоволеними вимогами про визнання його бездіяльності незаконною та зобов`язання ініціювати безоплатне передання квартири у комунальну власність територіальної громади міста. Тому Верховний Суд переглядає оскаржені судові рішення лише в частині задоволених позовних вимог.
23. Адвокат позивачки 19 липня 2026 року попросив поновити їй строк на подання відзиву на касаційну скаргу, оскільки внаслідок збройної агресії російської федерації, відбуваються постійні відключення електропостачання та перебої в роботі пошти, електронного суду.
23.1. В ухвалі від 10 червня 2024 року, відкриваючи касаційне провадження за касаційною скаргою відповідача, Верховний Суд встановив десятиденний строк із дня вручення тієї ухвали для надання відзиву на цю скаргу. Проте адвокат позивачки подала такий відзив лише 19 липня 2024 року.
23.2. Строки, в межах яких вчиняються процесуальні дії, встановлюються законом, а якщо такі строки законом не визначені, - встановлюються судом (стаття 120 ЦПК України).
23.3. Учасники справи мають право подати до суду касаційної інстанції відзив на касаційну скаргу в письмовій формі протягом строку, встановленого судом касаційної інстанції в ухвалі про відкриття касаційного провадження (частина перша статті 395 ЦПК України).
23.4. Суд за заявою учасника справи поновлює пропущений процесуальний строк, встановлений законом, якщо визнає причини його пропуску поважними, крім випадків, коли цим Кодексом встановлено неможливість такого поновлення (частина перша статті 127 ЦПК України).
23.5. Введення на території України воєнного стану не зупинило перебіг процесуальних строків. Питання їхнього поновлення у випадку пропуску з причин, пов`язаних із запровадженням воєнного стану в Україні, вирішується у кожному випадку з урахуванням доводів заяв про поновлення таких строків. Сам по собі факт запровадження воєнного стану в Україні не є підставою для цього поновлення. Такою підставою можуть бути обставини, що виникли внаслідок запровадження воєнного стану й унеможливили виконання учасником судового процесу процесуальних дій протягом установленого законом строку (див. mutatis mutandisпостанови Великої Палати Верховного Суду від 10 листопада 2022 року у справі № 990/115/22 (пункт 47), Верховного Суду у складі колегії суддів Третьої судової палати Касаційного цивільного суду від 5 вересня 2022 року у справі № 697/2360/21, від 14 вересня 2022 року у справі № 200/21749/17, Верховного Суду у складі колегії суддів Першої судової палати Касаційного цивільного суду від 17 квітня 2024 року в справі № 757/45756/21-ц).
23.6. Застосування аварійних відключень електроенергії, тривала відсутність електропостачання також не можуть бути обґрунтованими підставами для поновлення строку на подання відзиву на касаційну скаргу, оскільки воєнний стан на території України оголошено 24 лютого 2022 року і з цього часу відбуваються масовані ракетні обстріли російською федерацією населених пунктів України, в тому числі об`єктів критичної інфраструктури, проте такі атаки не проводяться щодня, оскільки це складний логістичний процес. Разом із цим, судочинство в Україні продовжує здійснюватися у встановленому Законом порядку. Не було встановлено в Україні й повного припинення роботи банківських устав, комунальних служб та/або поштового зв`язку (див. mutatis mutandisпостанови Верховного Суду у складі колегії суддів Третьої судової палати Касаційного цивільного суду від 6 червня 2024 року у справі № 559/2655/23, Верховного Суду у складі колегії суддів Другої судової палати Касаційного цивільного суду від 15 серпня 2025 року у справі № 954/745/23).
23.7. Оскільки адвокат позивачки отримала ухвалу про відкриття касаційного провадження 13 червня 2024 року, а подала відзив на касаційну скаргу лише 19 липня 2024 року, обґрунтованих підстав для поновлення строку на його подання не вказала, зазначений відзив слід залишити без розгляду.
24. Додаткові пояснення Департаменту житлового господарства Дніпровської міської ради, подані 4 липня 2024 року слід залишити без розгляду.
24.1. Право на вчинення процесуальної дії втрачається із закінченням строку, встановленого законом або судом. Документи, подані після закінчення процесуальних строків, залишаються без розгляду, крім випадків, передбачених цим Кодексом (стаття 126 ЦПК України).
24.2. Суд може дозволити учаснику справи подати додаткові пояснення щодо окремого питання, яке виникло при розгляді справи, якщо визнає це за необхідне (частина п`ята статті 174 ЦПК України).
24.3. 10 червня 2024 року в ухвалі про відкриття касаційного провадження Верховний Суд у складі колегії суддів Другої судової палати Касаційного цивільного суду надав учасникам справи десять днів з моменту отримання копії тієї ухвали для подання відзиву на касаційну скаргу. Верховний Суд не визнав необхідним і не надав дозволів Департаменту житлового господарства Дніпровської міської ради подати додаткові пояснення після спливу строків на подання відзиву на касаційну скаргу. Тому зазначені пояснення із запереченнями по суті касаційної скарги слід залишити без розгляду.
(2) Оцінка аргументів учасників справи та висновків судів першої й апеляційної інстанцій
(2.1) Чи може бути способом захисту вимога визнати незаконною бездіяльність відповідача щодо ініціювання безоплатного передання майна у комунальну власність?
25. Позивачка заявила як позовну вимогу визнати незаконною бездіяльність відповідача щодо ініціювання безоплатного передання квартири у комунальну власність. Суд першої інстанції цю вимогу задовольнив. Апеляційний суд із цим рішенням погодився. Верховний Суд у складі колегії суддів Другої судової палати Касаційного цивільного суду вважає, що така вимога не підлягає судовому розгляду.
26. Юрисдикція судів поширюється на будь-який юридичний спір та будь-яке кримінальне обвинувачення. У передбачених законом випадках суди розглядають також інші справи (частина третя статті 124 Конституції України).
27. Кожна особа має право на захист свого цивільного права у разі його порушення, невизнання або оспорювання (частина перша статті 15 Цивільного кодексу України (далі - ЦК України)). Кожна особа має право звернутися до суду за захистом свого особистого немайнового або майнового права та інтересу (частина перша статті 16 цього кодексу).
28. Кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до суду за захистом своїх порушених, невизнаних або оспорюваних прав, свобод чи законних інтересів (частина перша статті 4 ЦПК України).
29. Велика Палата Верховного Суду неодноразово зауважувала, що спосіб захисту прав та інтересів має бути належним, зокрема ефективним, тобто зумовлювати у конкретному спорі той результат, на який спрямована мета позивача, - захист порушеного чи оспорюваного права або інтересу. Застосування способу захисту має бути об`єктивно виправданим і обґрунтованим, тобто залежить як від змісту права чи інтересу, за захистом якого звернулася особа, так і від характеру його порушення, невизнання, оспорення та спричинених відповідними діяннями наслідків (див. постанови Великої Палати Верховного Суду від 5 червня 2018 року у справі № 338/180/17, від 11 вересня 2018 року у справі № 905/1926/16, від 30 січня 2019 року у справі № 569/17272/15-ц, від 2 липня 2019 року у справі № 48/340, від 11 вересня 2019 року у справі № 487/10132/14-ц, від 1 жовтня 2019 року у справі № 910/3907/18, від 28 січня 2020 року у справі № 50/311-б, від 19 травня 2020 року у справі № 922/4206/19, від 15 вересня 2020 року у справі № 469/1044/17, від 19 січня 2021 року у справі № 916/1415/19, від 16 лютого 2021 року у справі № 910/2861/18, від 31 серпня 2021 року у справі № 903/1030/19, від 14 вересня 2021 року у справі № 359/5719/17, від 14 грудня 2022 року у справі № 477/2330/18, від 18 січня 2023 року у справі № 488/2807/17, від 29 листопада 2023 року у справі № 513/879/19).
30. Тобто обраний спосіб захисту має призводити до захисту порушеного чи оспорюваного цивільного права або інтересу. Якщо таке право чи інтерес мають бути захищені лише певним способом, а той, який обрав позивач, може бути використаний для захисту інших прав або інтересів, а не тих, за захистом яких він звернувся до суду, суд визнає обраний позивачем спосіб захисту неналежним і відмовляє у позові. У тому ж випадку, якщо заявлену позовну вимогу взагалі не можна використати для захисту будь-якого права чи інтересу, оскільки незалежно від доводів сторін спору суд не може її задовольнити, таку вимогу не можна розглядати як спосіб захисту (див. mutatismutandis постанови Великої Палати Верховного Суду від 13 березня 2019 року у справі № 331/6927/16-ц (пункт 36), від 15 травня 2019 року у справі № 757/12726/18-ц (пункт 23) тощо).
31. Право на доступ до суду реалізується на підставах і в порядку, встановлених законом. Кожний із процесуальних кодексів встановлює обмеження щодо кола питань, які можуть бути вирішені в межах відповідних судових процедур. Зазначені обмеження спрямовані на дотримання оптимального балансу між правом людини на судовий захист і принципами юридичної визначеності, ефективності й оперативності судового процесу.
32. Суди розглядають у порядку цивільного судочинства справи, що виникають з цивільних, земельних, трудових, сімейних, житлових та інших правовідносин, крім справ, розгляд яких здійснюється в порядку іншого судочинства (абзац перший частини першої статті 19 ЦПК України).
33. Критеріями відмежування справ цивільної юрисдикції від інших є, по-перше, наявність спору щодо захисту порушених, невизнаних або оспорюваних прав, свобод чи інтересів в будь-яких правовідносинах, крім випадків, коли такий спір вирішується за правилами іншого судочинства, а, по-друге, такий суб`єктний склад цього спору, у якому однією зі сторін є, як правило, фізична особа. Отже, у порядку цивільного судочинства за загальним правилом можна розглядати будь-які справи, у яких, зазвичай, хоча б одна зі сторін є фізичною особою, якщо їх вирішення процесуальні закони не віднесли до юрисдикції інших судів.
34. Однак, визначаючи предметну юрисдикцію спору, суди повинні зважати не тільки на суб`єктний склад такого спору, але й на суть права та/або інтересу, за захистом якого звернулася особа, зміст заявлених вимог, характеру спірних правовідносин і суттєві обставини справи.
35. Завданням цивільного судочинства є справедливий, неупереджений та своєчасний розгляд і вирішення цивільних справ з метою ефективного захисту порушених, невизнаних або оспорюваних прав, свобод чи інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб, інтересів держави (частина перша статті 2 ЦПК України). Такий захист можливий за умови, що права, свободи чи інтереси позивача власне порушені, а учасники використовують цивільне судочинство саме для такого захисту (див. mutatismutandis постанову Верховного Суду у складі Об`єднаної палати Касаційного цивільного суду від 5 вересня 2019 року в справі № 638/2304/17).
36. Позивачка заявила вимогу визнати незаконною бездіяльність відповідача щодо ініціювання безоплатного передання квартири у комунальну власність Дніпровської міської територіальної громади як передумову для вимоги зобов`язати відповідача ініціювати безоплатне передання квартири у комунальну власність цієї громади. Вказане підтверджує, що перша вимога не є самостійним способом захисту. 
37. Крім того, немає підстав вважати ефективним той спосіб захисту, рішення суду щодо застосування якого для вирішення конкретного спору у цивільному процесі завідомо неможливо виконати. Наприклад, якщо суд у резолютивній частині рішення, ухваленого у позовному провадженні, констатує протиправність (незаконність) дій відповідача. Вочевидь у цьому провадженні така протиправність (незаконність) дій може бути підставою позову. Але вимога визнати таку протиправність (незаконність) не є способом захисту порушених, невизнаних або оспорюваних прав чи інтересів. Суд має оцінити певні дії відповідача як правомірні або протиправні у мотивувальній частині рішення, вирішуючи питання про задоволення саме тієї позовної вимоги, яка спрямована на вирішення спору з іншою його стороною - належним відповідачем.
38. З огляду на вказане вимогу позивачки визнати незаконною бездіяльність відповідача щодо ініціювання безоплатного передання квартири у комунальну власність не можна використати для захисту будь-якого права чи інтересу як позовну. Незаконність такої бездіяльності може бути аргументом позивачки для вирішення належної позовної вимоги, задовольняючи яку за наявності підстав суд у мотивувальній частині рішення може оцінити бездіяльність відповідача як незаконну.
39. Отже, звернення до суду з вимогою визнати незаконною бездіяльність відповідача щодо ініціювання безоплатного передання квартири у комунальну власність не відповідає завданню цивільного судочинства, а зазначену вимогу не можна розглядати як позовну у судовому порядку. Суди помилково розглянули цю вимогу по суті.
40. Однією з підстав закриття провадження у справі є те, що справа не підлягає розгляду в порядку цивільного судочинства (пункт 1 частини першої статті 255 ЦПК України).
41. Приписи «суддя відмовляє у відкритті провадження у справі, якщо заява не підлягає розгляду в судах у порядку цивільного судочинства» (пункт 1 частини першої статті 186 ЦПК України), «суд своєю ухвалою закриває провадження у справі, якщо справа не підлягає розгляду в порядку цивільного судочинства» (пункт 1 частини першої статті 255 ЦПК України) стосуються як позовів, які не можна розглядати за правилами цивільного судочинства, так і тих позовів, які суди взагалі не можуть розглядати (див. mutatis mutandisпостанови Великої Палати Верховного Суду від 13 червня 2018 року у справі № 454/143/17-ц (пункт 59), від 21 листопада 2018 року у справі № 757/43355/16-ц (пункти 42, 66), від 13 березня 2019 року у справі № 331/6927/16-ц (пункт 37), від 20 березня 2019 року у справі № 295/7631/17, від 21 серпня 2019 року у справі № 761/35803/16-ц (пункт 36), від 18 вересня 2019 року у справі № 638/17850/17 (пункт 5.30), від 8 листопада 2019 року у справі № 910/7023/19 (пункт 6.20), від 18 грудня 2019 року у справі № 688/2479/16-ц (пункт 30), від 26 лютого 2020 року у справі № 1240/1981/18 (пункт 30), від 28 квітня 2020 року у справі № 607/15692/19 (пункт 45), від 30 червня 2020 року у справі № 333/6816/17 (пункт 30)).
42. Велика Палата Верховного Суду неодноразово зазначала, що право на доступ до суду не є абсолютним. Воно може підпадати під дозволені за змістом обмеження, зокрема, щодо умов, за яких суд повноважний розглядати позовну заяву. Такі обмеження не можуть шкодити самій суті права доступу до суду, мають переслідувати правомірну мету, а також має бути обґрунтована пропорційність між застосованими обмежувальними засобами та поставленою метою.
43. Відсутність у позивачки юридичної можливості заявити як позовну вимогу визнати незаконною бездіяльність відповідача щодо ініціювання безоплатного передання квартири у комунальну власність є правомірним обмеженням, покликаним забезпечити юридичну визначеність у застосуванні норм права судом і ефективність захисту прав позивачки у разі порушення, невизнання чи оспорення її прав або інтересів. Таке обмеження не шкодить суті права на доступ до суду та є пропорційним означеній меті. Остання досягається тим, що суд під час вирішення належної позовної вимоги у мотивувальній частині рішення щодо суті спору повинен оцінити правомірність (законність) дій або бездіяльності належних відповідачів.
44. З огляду на те, що вимогу позивачки визнати незаконною бездіяльність відповідача щодо ініціювання безоплатного передання квартири у комунальну власність суди не можуть розглядати як позовну, зокрема у порядку цивільного судочинства, оскаржені судові рішення у частині задоволення цієї вимоги слід скасувати та закрити провадження у справі в цій частині.
(2.2) Який спосіб захисту права на приватизацію об`єкта державного житлового фонду є ефективним, якщо позивач з незалежних від нього причин не може розпочати процедуру приватизації?
45. Позивачка стверджувала, що відповідач як балансоутримувач державного майна, перешкоджає їй у реалізації права на приватизацію квартири, в яку вона вселилася як у службове житло. Тому просила зобов`язати відповідача ініціювати безоплатне передання квартири у комунальну власність. Суди попередніх інстанцій виснували, що відповідач безпідставно не ініціював передання житла, яке втратило статус службового, у власність територіальної громади міста. Тому задовольнили вказану вимогу.
46. Відповідач із цим висновком судів першої й апеляційної інстанцій не погодився. Вважав безпідставним задоволення зазначеного позову. Тому подав касаційну скаргу. Наголосив, що належним відповідачем має бути уповноважений орган на здійснення від імені держави права власності. Зауважив, що суди не врахували відсутність на балансі відповідача квартири після втрати нею статусу службової.
47. Верховний Суд у складі колегії суддів Другої судової палати Касаційного цивільного суду звертає увагу на те, що з урахуванням його висновку щодо застосування норм за подібних правовідносин належним способом захисту права позивачки на приватизацію квартири є визнання права на приватизацію останньої та частково погоджується із твердження відповідача щодо належного складу учасників справи.
48. Кожен має право на житло (речення перше частини першої статті 47 Конституції України).
49. Фізична або юридична особа може набути право власності у разі приватизації державного майна та майна, що є в комунальній власності (абзац перший частини першої статті 345 ЦК України).
50. Об`єктами передачі згідно з цим Законом є, зокрема, об`єкти житлового фонду (у тому числі гуртожитки як об`єкти нерухомого майна, житлові комплекси та/або їх частини) та інші об`єкти соціальної інфраструктури (навчальні заклади, заклади культури (крім кінотеатрів), фізичної культури та спорту, охорони здоров`я (крім санаторіїв, профілакторіїв, будинків відпочинку та аптек), соціального забезпечення, дитячі оздоровчі табори), які перебувають у повному господарському віданні чи оперативному управлінні державних підприємств, установ, організацій (далі - підприємств) або не увійшли до статутного капіталу господарських товариств, створених у процесі приватизації (корпоратизації), у тому числі не завершені будівництвом (абзац шостий частини першої статті 2 Закону України «Про передачу об`єктів права державної та комунальної власності»).
51. Передача об`єктів з державної у комунальну власність здійснюється за рішенням, зокрема, органів, уповноважених управляти державним майном, самоврядних організацій - щодо об`єктів, визначених в абзаці шостому частини першої статті 2 цього Закону, та нерухомого майна, призначеного виключно для розміщення дошкільних навчальних закладів (абзац третій частини першої статті 4 вказаного Закону).
52. Передача об`єктів з державної у комунальну власність територіальних громад сіл, селищ, міст, районів у містах здійснюється за наявності згоди відповідних сільських, селищних, міських, районних у містах рад, якщо інше не передбачено законом, а у спільну власність територіальних громад сіл, селищ, міст - за наявності згоди районних або обласних рад, якщо інше не передбачено законом (частина друга статті 4 зазначеного Закону).
53. Ініціатива щодо передачі об`єктів права державної та комунальної власності може виходити відповідно від органів, уповноважених управляти державним майном, Національної академії наук, інших аналогічних самоврядних організацій, яким передано в користування державне майно, місцевих органів виконавчої влади, відповідних органів місцевого самоврядування (стаття 3 того ж Закону).
54. Право на приватизацію квартир (будинків) державного житлового фонду з використанням житлових чеків одержують громадяни України, які постійно проживають в цих квартирах (будинках) або перебували на обліку потребуючих поліпшення житлових умов до введення в дію цього Закону (частини четвертої статті 5 Закону України «Про приватизацію державного житлового фонду»).
55. Приватизація державного житлового фонду здійснюється уповноваженими на це органами, створеними місцевою державною адміністрацією, та органами місцевого самоврядування, державними підприємствами, організаціями, установами, у повному господарському віданні або оперативному управлінні яких знаходиться державний житловий фонд. 
Органи приватизації, органи місцевого самоврядування не мають права відмовитимешканцям квартир (будинків), житлових приміщень у гуртожитках у приватизації займаного ними житла, крім випадків, передбачених законом. 
Спори, що виникають при приватизації квартир (будинків) та житлових приміщень у гуртожитках державного житлового фонду, вирішуються судом (частини перша, десята, одинадцята статті 8 вказаного Закону).
56. Органи приватизації, органи місцевого самоврядування мають право відмовити мешканцям квартир (будинків) у приватизації займаного ними житла лише у випадку відсутності у них права на приватизацію та/або заборони приватизувати конкретне приміщення. Зміна власника житлового фонду не може бути підставою для відмови мешканцям квартир (будинків) у приватизації займаного житла. Неналежне виконання обов`язку щодо обліку житлових приміщень (квартир) державного житлового фонду, що перешкоджає їх приватизації громадянами, які на законних підставах вселилися та проживають у цих приміщеннях (квартирах) і відповідно до закону мають право на їхню приватизацію, не може покладати на цих громадян негативні наслідки такої бездіяльності уповноважених органів державної влади / місцевого самоврядування та тягар ризиків відмови у приватизації житлових приміщень (квартир) з цих підстав (див. mutatismutandis постанову Верховного Суду у складі Об`єднаної палати Касаційного цивільного суду від 5 травня 2025 року у справі № 759/1426/22).
57. Встановлене законом право громадянина на житло, у тому числі на приватизацію житла, гарантується державою. Це право суд має захистити у разі порушення. Визнання відповідного суб`єктивного права (права на приватизацію) та зобов`язання вчинити дії щодо розгляду заяви про оформлення передачі квартири у приватну власність є належним та ефективним способом захисту порушених прав. Якщо уповноважений орган, створений місцевою державною адміністрацією, орган місцевого самоврядування, державне підприємство, організація, установа, у повному господарському віданні або оперативному управлінні яких знаходиться державний житловий фонд, зволікають із винесенням відповідних рішень, вони мають бути зобов`язані вжити усіх визначених законодавством заходів щодо приватизації та розглянути заяву про передачу спірного житла у приватну власність (див. mutatis mutandis постанову Верховного Суду у складі Об`єднаної палати Касаційного цивільного суду від 6 листопада 2023 року у справі № 296/8558/21).
58. Встановлене законом право громадянина на житло, у тому числі на приватизацію житла, гарантується державою і підлягає захисту у разі його порушення. Визнання права на приватизацію є належним способом захисту. Коли відповідач протиправно надавав формальні відмови з підстав, непередбачених чинним законодавством, створював штучні перешкоди у реалізації права на приватизацію квартири, визнання права на приватизацію є належним способом захисту (див. mutatis mutandisпостанову Верховного Суду у складі колегії суддів Другої судової палати Касаційного цивільного суду від 26 листопада 2025 року у справі № 686/3527/24).
59. Приватноправові норми визначили обмежене коло підстав відмови у судовому захисті цивільного права й інтересу. Такими підставами є: необґрунтованість позовних вимог (встановлена судом відсутність порушеного права або охоронюваного законом інтересу позивача); зловживання матеріальними правами; обрання позивачем неналежного (неефективного) способу захисту його порушеного права/інтересу; сплив позовної давності (див. mutatismutandis постанови Верховного Суду в складі колегії суддів Другої судової палати Касаційного цивільного суду від 8 листопада 2023 року у справі № 761/42030/21, Верховного Суду в складі Об`єднаної палати Касаційного цивільного суду від 11 грудня 2023 року у справі № 607/20787/19).
60. Суди попередніх інстанцій встановили такі факти:
- із 1994 до 2011 року позивачка проходила службу у Контрольно-ревізійному управлінні в Дніпропетровській області.У 2007 році під час проходження служби їй із сім`єю у складі двох осіб надали службове приміщення - квартиру;
- 11 квітня 2017 року Дніпропетровська міська рада прийняла рішення № 216 про виключення квартири з числа службових приміщень на підставі клопотання Державної фінансової інспекції у Дніпропетровській області від 8 листопада 2016 року (т. 1, а. с. 30-31);
- 17 червня 2017 року на підставі рішення від 11 квітня 2017 року № 216 Виконавчий комітет Дніпровської міської ради видав позивачці як наймачеві ордер на право зайняття житлового приміщення (квартири) разом із донькою- ОСОБА_2 (т. 1, а. с. 24);
- позивачка не використала право на безоплатну приватизацію житла, тобто не використала житлові чеки, що підтверджує довідка з філії Дніпровського обласного управління АТ «Ощадбанк» від 2 листопада 2021 року (т. 1, а. с. 22-23);
- з моменту вселення 10 квітня 2007 року позивачка разом із донькою проживають і зареєстровані у квартирі, що підтверджує відмітка про реєстрацію у паспорті та довідка про склад сім`ї (т. 1, а. с. 13-16, 18-21);
- квартира є власністю держави в особі Верховної Ради України, що підтверджує інформація з Державного реєстру речових прав на нерухоме майно (т. 1, а. с. 32-33). Однак зазначений об`єкт нерухомості не належить до майнового комплексу Апарату Верховної Ради України, що забезпечує діяльність Верховної Ради України, не знаходиться на там балансі та у віданні, а також на балансі підприємств і установ, що належать до сфери управління Апарату Верховної Ради України. Останній рекомендував позивачці звернутися до Кабінету Міністрів України, що підтверджує лист № 15 26-2022/377776 від 9 лютого 2022 року (т. 1, а. с. 45-46);
- згідно з листом Фонду державного майна України від 22 серпня 2022 року відсутня інформація стосовно нерухомого майна у АДРЕСА_2 . Фонд запропоновав позивачці звернутися до Державної аудиторської служби України та Дніпровської міської ради (т. 1, а. с. 50);
- квартира перебуває на оперативному обліку відповідача, що підтверджує його лист від 14 вересня 2022 року за № 040412-16/5433-2022 (т. 1, а. с.59);
- згідно з листом Державної аудиторської служби України від 8 вересня 2022 року (т. 1, а. с. 53-54) відповідач є балансоутримувачем нерухомого майна як правонаступник Державної фінансової інспекції в Дніпропетровській області та Контрольно-ревізійного управління в Дніпропетровській області;
- Департамент житлового господарства Дніпровської міської ради у листі від 15 грудня 2021 року за № 3/16-6239 (т. 1, а. с. 37) зазначив, що ініціює підготовку проєкту рішення про прийняття об`єкта житлового фонду (квартири) у власність Дніпровської міської територіальної громади за умови виконання порядку передачі відповідно до Закону України «Про передачу об`єктів права державної та комунальної власності» та постанов Кабінету Міністрів України від 6 листопада 1995 року № 891 «Про затвердження Положення про порядок передачі в комунальну власність державного житлового фонду, що перебував у повному господарському віданні або в оперативному управлінні підприємств, установ та організацій» зі змінами та від 21 вересня 1998 року № 1482 «Про передачу об`єктів права державної та комунальної власності» зі змінами.
61. Позивачка неодноразово зверталася з листами до відповідача з проханням вирішити питання стосовно погодження передання квартири до комунальної власності Дніпровської міської територіальної громади, у відповідь на які отримувала формальні роз`яснення. Тому просила захистити її право на приватизацію квартири шляхом зобов`язання відповідача ініціювати безоплатне передання квартири у комунальну власність. 
62. Верховний Суд у складі колегії суддів Другої судової палати Касаційного цивільного суду звертає увагу на те, що зурахуванням висновку, сформульованого у постанові Верховного Суду у складі колегії суддів Другої судової палати Касаційного цивільного суду від 26 листопада 2025 року у справі № 686/3527/24 щодо ефективного способу захисту права на приватизацію за подібних правовідносин, позивачка у спірних правовідносинах це її право може захистити у спосіб визнання за нею права на приватизацію квартири. Належними відповідачами за такою вимогою повинні бути не лише балансоутримувач або власникмайна, а всі суб`єкти (власник, балансоутримувач, управитель, орган (органи) місцевого самоврядування), які з огляду на правовий режим квартири матимуть відповідні обов`язки у випадку задоволення позову. У разі задоволення вказаного позову відповідні органи влади на виконання судового рішення будуть зобов`язані вжити всі визначені законодавством заходи, які уможливлюють приватизацію квартири позивачкою.
(3) Висновки за результатами розгляду касаційної скарги
(3.1) Щодо суті касаційної скарги
63. Суд касаційної інстанції за результатами розгляду касаційної скарги має право: скасувати судові рішення повністю або частково і ухвалити нове рішення у відповідній частині або змінити рішення, не передаючи справи на новий розгляд (пункт 3 частини першої статті 409 ЦПК України); скасувати судові рішення суду першої та апеляційної інстанцій у відповідній частині і закрити провадження у справі чи залишити позов без розгляду у відповідній частині (пункт 5 частини першої статті 409 ЦПК України).
64. Суд скасовує судове рішення повністю або частково і ухвалює нове рішення у відповідній частині або змінює його, якщо таке судове рішення, переглянуте в передбачених статтею 400 цього Кодексу межах, ухвалено з неправильним застосуванням норм матеріального права або порушенням норм процесуального права. Неправильним застосуванням норм матеріального права вважається: неправильне тлумачення закону або застосування закону, який не підлягає застосуванню, або незастосування закону, який підлягав застосуванню (частини перша, третя статті 412 ЦПК України).
65. Судове рішення, яким закінчено розгляд справи, підлягає скасуванню в касаційному порядку повністю або частково з закриттям провадження у справі або залишенням позову без розгляду у відповідній частині з підстав, передбачених статтями 255 та 257 цього Кодексу. Порушення правил юрисдикції загальних судів, визначених статтями 19-22 цього Кодексу, є обов`язковою підставою для скасування рішення незалежно від доводів касаційної скарги (частини перша та друга статті 414 ЦПК України).
66. З огляду на висновки цієї постанови щодо застосування норм матеріального права рішення та постанову судів попередніх інстанцій в частині задоволених позовних вимог слід скасувати й ухвалити нове судове рішення: закрити провадження у справі щодо вимоги визнати незаконною бездіяльність відповідача щодо ініціювання безоплатного передання квартири у комунальну власність; відмовити у задоволенні вимоги зобов`язати відповідача ініціювати безоплатне передання квартири у комунальну власність.
Керуючись статтями 2, 400, 409, 412, 414, 416, 418, 419 ЦПК України, Верховний Суд у складі колегії суддів Другої судової палати Касаційного цивільного суду 
у х в а л и в:
1. Касаційну скаргу Східний офіс Держаудитслужбизадовольнити частково.
2. Рішення Красногвардійського районного суду міста Дніпропетровська від 28 серпня 2023 року та постанову Дніпровського апеляційного суду від 31 січня 2024 року скасувати в частині задоволених позовних вимог й ухвалити щодо них нове судове рішення: закрити провадження у справі в частині вимоги визнати незаконною бездіяльність Східного офісу Держаудитслужби щодо ініціювання безоплатного передання квартири у комунальну власність Дніпровської міської територіальної громади; відмовити у задоволенні вимоги зобов`язати Східний офіс Держаудитслужби ініціювати безоплатне передання квартири у комунальну власність цієї громади.
3. З моменту ухвалення постанови суду касаційної інстанції рішення Красногвардійського районного суду міста Дніпропетровська від 28 серпня 2023 року та постанова Дніпровського апеляційного суду від 31 січня 2024 року в оскарженій частині втрачають законну силу.
Постанова суду касаційної інстанції набирає законної сили з моменту її ухвалення, є остаточною і оскарженню не підлягає.
Головуючий		В. І. Крат	
Судді		Д. А. Гудима	
		І. О. Дундар	
		Є. В. Краснощоков	
		П. І. Пархоменко