УХВАЛА

30 квітня 2026 року 
м. Київ
справа № 990/144/26
адміністративне провадження № П/990/144/26 
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: головуючої судді Коваленко Н.В., суддів: Бевзенка В.М., Єзерова А.А., Стародуба О.П., Чиркіна С.М., перевіривши матеріали позовної заяви Товариства з обмеженою відповідальністю «МЕЖИРІЧЕНСЬКИЙ ГІРНИЧО-ЗБАГАЧУВАЛЬНИЙ КОМБІНАТ» до Президента України про визнання протиправним та скасування указу в частині,
УСТАНОВИВ:
1. У квітні 2026 року Товариство з обмеженою відповідальністю «МЕЖИРІЧЕНСЬКИЙ ГІРНИЧО-ЗБАГАЧУВАЛЬНИЙ КОМБІНАТ» (далі - також ТОВ «МГЗК», Товариство, позивач) звернулося до Верховного Суду як до суду першої інстанції з позовом до Президента України (далі - також відповідач), у якому просить визнати протиправним та скасувати Указ Президента України від 02 лютого 2026 року № 94/2026 «Про рішення Ради національної безпеки і оборони України від 28 січня 2026 року «Про застосування персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій)», в частині введення в дію пункту 7 позиції 1 додатку 1 до рішення Ради національної безпеки і оборони України (далі - також РНБО) від 28 січня 2026 року «Про застосування персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій)», введеного в дію Указом Президента України від 02 лютого 2026 року № 94/2026, щодо припинення дії спеціального дозволу на користування надрами № 2694 від 03 червня 2002 року (далі - також спірний, оскаржений Указ).
2. В обґрунтуванні позовних вимог Товариство наводить аргументи про те, що спірним Указом Президент України ввів у дію рішення РНБО від 28 січня 2026 року, відповідно до підпункту 7 пункту 1 додатку до якого до ОСОБА_1 (далі - також ОСОБА_1 ) строком на десять років застосовані спеціальні економічні та інші обмежувальні заходи (далі - санкції), зокрема, припинення дії або зупинення ліцензій та інших дозволів, одержання (наявність) яких є умовою для здійснення певного виду діяльності, зокрема, припинення дії чи зупинення дії спеціальних дозволів на користування надрами (припинення дії або зупинення ліцензій та інших дозволів, одержання (наявність) яких є умовою для здійснення певного виду діяльності, зокрема, припинення дії чи зупинення дії спеціальних дозволів на користування надрами (припинення дії спеціальних дозволів на користування надрами №№ 2578, 2694, 3640, зупинення дії спеціального дозволу на користування надрами № 3735).
3. Товариство вказує, що є власником спеціального дозволу на користування надрами від 03 червня 2002 року з реєстраційним номером № 2694 (далі - також спеціальний дозвіл № 2694), виданим Державною службою геології та надр України (далі - також Держгеонадра), зі строком дії до 03 червня 2032 року.
4. Зазначає, що дія вищезгаданого дозволу припинена наказом Держгеонадра від 07 березня 2026 року № 103 «Про припинення дії спеціальних дозволів на користування надрами» на підставі норм частини сьомої статті 13 та пункту 8 частини першої статті 26 Кодексу України про надра у зв`язку з застосуванням санкцій відповідно до Закону України «Про санкції» у вигляді припинення дії спеціального дозволу на користування надрами.
5. Позивач вважає, що припинення дії зазначеного спеціального дозволу порушує його права та законні інтереси, оскільки Указ, яким введене в дію відповідне рішення РНБО про застосування такої санкції, на думку Товариства, суперечить закону, прийнятий з грубими порушеннями процедури його видання, призводить до непропорційного втручання у право ТОВ «МГЗК» на мирне володіння майном, а тому є протиправним, не відповідає визначеним у частині другій статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України критеріям, за якими адміністративний суд перевіряє законність рішень суб`єктів владних повноважень, у зв`язку з чим його належить скасувати.
6. За правилами частин першої, другої статті 171 Кодексу адміністративного судочинства України суддя після одержання позовної заяви з`ясовує, чи: 1) подана позовна заява особою, яка має адміністративну процесуальну дієздатність; 2) має представник належні повноваження (якщо позовну заяву подано представником); 3) відповідає позовна заява вимогам, встановленим статтями 160, 161, 172 цього Кодексу; 4) належить позовну заяву розглядати за правилами адміністративного судочинства і чи подано позовну заяву з дотриманням правил підсудності; 5) позов подано у строк, установлений законом (якщо позов подано з пропущенням встановленого законом строку звернення до суду, то чи достатньо підстав для визнання причин пропуску строку звернення до суду поважними); 6) немає інших підстав для залишення позовної заяви без руху, повернення позовної заяви або відмови у відкритті провадження в адміністративній справі, встановлених цим Кодексом.
Суддя відкриває провадження в адміністративній справі на підставі позовної заяви, якщо відсутні підстави для залишення позовної заяви без руху, її повернення чи відмови у відкритті провадження у справі.
7. Вирішуючи питання про відкриття провадження у цій справі, Суд бере до уваги норми частини другої статті 55 Конституції України, згідно з якими кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб. З метою захисту прав, свобод та інтересів особи у сфері публічно-правових відносин діють адміністративні суди (частина п`ята статті 125 Конституції України).
8. Право на звернення до адміністративного суду та способи судового захисту в адміністративному судочинстві визначені у нормах статті 5 Кодексу адміністративного судочинства України, частиною першою якої передбачено, що кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист, у тому числі шляхом визнання протиправним та скасування індивідуального акта чи окремих його положень.
9. Предметом цього позову Товариство визначило указ Президента України, яким введене в дію рішення РНБО про застосування санкцій до конкретної фізичної особи - ОСОБА_1 .
10. Такий указ Президента України, в оскарженій Товариством частині, стосується введення в дію рішення РНБО про застосування персональних економічних санкцій щодо конкретно визначеної фізичної особи, а тому за своєю суттю, сферою дії та застосування, юридичними наслідками і правовою природою належить до індивідуальних актів, що підтверджується судовою практикою, зокрема, висновками Великої Палати Верховного Суду щодо застосування норм права, викладеними у постанові від 28 квітня 2022 року у справі № 9901/480/21.
11. Особливість індивідуальних актів полягає у тому, що вони, будучи результатом правозастосування: адресовані конкретним особам, тобто є формально обов`язковими для персоніфікованих (чітко визначених) суб`єктів; містять індивідуальні приписи, в яких зафіксовані (створені) суб`єктивні права та/чи обов`язки лише для адресатів цих актів; розраховані на врегулювання лише конкретної життєвої ситуації і тому стосується прав або інтересів лише визначеної в акті особи або осіб.
12. Подібні юридичні позиції щодо правової природи указу Президента України, у тому числі й щодо введення в дію рішення РНБО про застосування санкцій, неодноразово викладались Великою Палатою Верховного Суду, зокрема, у постановах від 13 травня 2020 року у справі № 9901/491/19 та від 28 квітня 2022 року у справі № 9901/480/21.
13. Конституційний Суд України, вирішуючи питання, порушені в конституційному зверненні і конституційному поданні щодо тлумачення частини другої статті 55 Конституції України, в Рішенні від 14 грудня 2011 року № 19-рп/2011 зазначив, що права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави (частина друга статті 3 Конституції України). Для здійснення такої діяльності органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові і службові особи наділені публічною владою, тобто мають реальну можливість на підставі повноважень, встановлених Конституцією і законами України, приймати рішення чи вчиняти певні дії. Особа, стосовно якої суб`єкт владних повноважень прийняв рішення, вчинив дію чи допустив бездіяльність, має право на захист. Право на судовий захист передбачає можливість звернення до суду за захистом порушеного права, але вимагає, щоб порушення, про яке стверджує позивач, було обґрунтованим. Таке порушення прав має бути реальним, стосуватися індивідуально виражених прав або інтересів особи, яка стверджує про їх порушення.
14. За юридичною позицією, викладеною в Рішенні Конституційного Суду України від 01 грудня 2004 року № 18-рп/2004, поняття «порушене право», за захистом якого особа може звертатися до суду і яке вживається в низці законів України, має той самий зміст, що й поняття «охоронюваний законом інтерес». Щодо останнього, то в цьому ж Рішенні Конституційний Суд України зазначив, що поняття «охоронюваний законом інтерес» означає правовий феномен, який: а) виходить за межі змісту суб`єктивного права; б) є самостійним об`єктом судового захисту та інших засобів правової охорони; в) має на меті задоволення усвідомлених індивідуальних і колективних потреб; г) не може суперечити Конституції і законам України, суспільним інтересам, загальновизнаним принципам права; д) означає прагнення (не юридичну можливість) до користування у межах правового регулювання конкретним матеріальним та/або нематеріальним благом; є) розглядається як простий легітимний дозвіл, тобто такий, що не заборонений законом. Охоронюваний законом інтерес регулює ту сферу відносин, заглиблення в яку для суб`єктивного права законодавець вважає неможливим або недоцільним.
15. Звертаючись до суду з позовом у цій справі, Товариство вказувало на порушення його прав та охоронюваних законом інтересів як власника спеціального дозволу на користування надрами.
16. Однак Верховний Суд підкреслює, що відповідно до частини першої статті 11 Кодексу України про надра державне управління у галузі геологічного вивчення, використання і охорони надр здійснюють, зокрема, центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері геологічного вивчення та раціонального використання надр, тобто Держгеонадра, до компетенції якої як дозвільного органу у розумінні статті 16 зазначеного Кодексу належить повноваження щодо припинення дії спеціального дозволу на користування надрами з підстав, передбачених пунктом 8 частини другої статті 26 цього ж Кодексу, яке й було реалізовано саме Держгеонадра, а не Президентом України, шляхом видання наказу від 07 березня 2026 року № 103 «Про припинення дії спеціальних дозволів на користування надрами».
17. У контексті вказаного Суд звертає увагу на чинну станом на момент видання спірного Указу частину сьому статті 13 Кодексу України про надра, яка встановлює, що у разі застосування спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій) у вигляді припинення дії або зупинення дії спеціальних дозволів на користування надрами відповідно до Закону України «Про санкції» до кінцевого бенефіціарного власника юридичної особи, яка є користувачем надр, центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері геологічного вивчення та раціонального використання надр, відповідно припиняє або зупиняє дію спеціального дозволу на користування надрами такого користувача через 30 днів з дня застосування таких санкцій, якщо через 30 днів з дня видання указу Президента України про застосування відповідної санкції особа, до якої її застосовано, залишається кінцевим бенефіціарним власником юридичної особи, що є власником відповідного спеціального дозволу на користування надрами.
18. Тобто юридичною підставою для видання вищезгаданого наказу Держгеонадра слугували конкретні норми Кодексу України про надра, а не охоплений предметом спору Указ Президента України, який не віднесений законом до суб`єктів, які здійснюють державне управління у галузі геологічного вивчення, використання і охорони надр, й правовідносин у вказаній сфері не стосується.
19. Важливо, що припинення дії виданого Товариству спеціального дозволу на користування надрами безпосередньо пов`язане з виданням Держгеонадра як суб`єктом владних повноважень відповідного наказу і є результатом дії саме цього акта, який адресований ТОВ «МГЗК» і є індивідуальним актом, що охоплюється юрисдикцією адміністративних судів та підлягає судовому контролю у визначеному законом порядку.
20. Поряд із цим, оскаржений ТОВ «МГЗК» Указ є результатом виконання Президентом України повноважень, передбачених статтями 102, 107 Конституції України та Законом України «Про санкції», які він здійснював як Глава держави та гарант державного суверенітету, територіальної цілісності України, додержання Конституції України, прав і свобод людини і громадянина, у правовідносинах, пов`язаних з реалізацією суверенного права України на захист. Безпосереднім учасником цих правовідносин Товариство не було, а оскаржений Указ не був йому адресований, не врегульовував конкретну ситуацію за участю ТОВ «МГЗК», не встановлював для позивача жодних суб`єктивних прав та обов`язків і тому не зумовлював виникнення для нього прямих юридичних наслідків, які б мали безпосередній вплив на його права та охоронювані законом інтереси.
21. У світлі вищевикладеного, Верховний Суд відзначає, що у цій справі відповідач - Президент України не здійснював відносно Товариства жодних публічно-владних управлінських функцій, в результаті яких ним як суб`єктом владних повноважень було б прийняте відповідне рішення про права та обов`язки ТОВ «МГЗК». Це вказує на відсутність між позивачем та відповідачем публічно - правового спору в розумінні наведеного у пункті 2 частини першої статті 4 Кодексу адміністративного судочинства України визначення, який би охоплювався юрисдикцією адміністративного суду відповідно до положень пункту 1 частини першої статті 19, частини четвертої статті 22 цього Кодексу, й міг би бути переданий на вирішення такого суду з урахуванням приписів статті 266 зазначеного Кодексу.
22. Наведені у позові Товариства доводи не свідчать про те, що видання оскарженого Указу Президентом України безпосередньо порушило індивідуально виражені права або інтереси позивача, а отже потягнуло за собою виникнення у останнього права на звернення до суду з позовом про оскарження такого індивідуального акта.
23. Велика Палата Верховного Суду в постанові від 13 травня 2020 року у справі № 9901/491/19 зауважувала, що для ефективного захисту порушених прав, тобто для виконання визначеного процесуальним законом завдання адміністративного судочинства, необхідно, щоб існував чіткий зв`язок між стверджуваним порушенням та способом захисту прав або інтересів.
24. У цій справі такого зв`язку не простежується. До того ж, скасування в судовому порядку спірного Указу не вплине на правове становище Товариства, оскільки дія спеціального дозволу на користування надрами, власником якого є позивач, припинена відповідним наказом Держгеонадра, а не спірним Указом Президента України, який є індивідуальним актом і ТОВ «МГЗК» не адресований.
25. Колегія суддів нагадує релевантну цій ситуації юридичну позицію Великої Палати Верховного Суду, наведену в постанові від 16 жовтня 2018 року у справі № 9901/415/18, відповідно до якої право на оскарження індивідуального акта суб`єкта владних повноважень надано особі, щодо якої цей акт прийнятий або прав, свобод та інтересів якої він безпосередньо стосується.
26. У цій же постанові Велика Палата Верховного Суду зауважила, що законодавчі обмеження стосовно можливості оскарження актів індивідуальної дії не шкодять самій суті права на доступ до суду, оскільки ці акти можуть бути оскаржені у суді їхніми адресатами, тобто суб`єктами, для яких відповідні акти створюють права та/чи обов`язки. Однією з цілей таких обмежень є недопущення розгляду у судах позовів третіх осіб в інтересах (або всупереч інтересам) адресатів індивідуальних актів й така мета досягається законодавчо встановленим обмеженням, тобто останнє є пропорційним переслідуваній меті.
27. Цей же висновок надалі неодноразово був застосований у постановах Великої Палати Верховного Суду, зокрема, у від 16 березня 2023 року у справі № 9901/494/21, яка також стосувалась оскарження указу Президента України як індивідуального акта, в якій відзначено, що можливість оскарження індивідуального акта суб`єкта владних повноважень лише особою, щодо якої цей акт прийнятий або прав, свобод та інтересів якої він безпосередньо стосується, кореспондується з тим, що захисту адміністративним судом підлягає фактично порушене право особи в публічно-правових відносинах із суб`єктом владних повноважень при здійсненні ним визначених чинним законодавством владних управлінських функцій, а не відновлення законності та правопорядку в публічних правовідносинах.
28. Подібний правовий висновок висловлено Великою Палатою Верховного Суду, зокрема, у постановах від 14 березня 2018 року у справі № 9901/22/17, від 06 червня 2018 року у справі № 800/489/17, від 12 червня 2018 року у справі № 800/587/17, від 16 жовтня 2018 року у справі № 9901/415/18, від 09 квітня 2019 року у справі № 9901/611/18, від 21 серпня 2019 року у справі № 9901/283/19, від 18 вересня 2019 року у справі № 9901/284/19 та від 13 листопада 2019 року у справі № 9901/331/19.
29. Ураховуючи те, що між позивачем та відповідачем відсутній юридичний спір, що, своєю чергою, не породжує для позивача й права на захист, тобто права на звернення із цим адміністративним позовом, Верховний Суд дійшов висновку про наявність підстав для відмови у відкритті провадження у цій справі.
30. Відповідно до пункту 1 частини першої статті 170 Кодексу адміністративного судочинства України суддя відмовляє у відкритті провадження в адміністративній справі, якщо позов не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.
31. Суд підкреслює, що за усталеною правозастосовчою практикою Верховного Суду поняття «спір, який не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства» слід тлумачити в ширшому значенні, тобто як поняття, що стосується тих спорів, які не підлягають розгляду в порядку адміністративного судочинства, і тих спорів, які взагалі не підлягають судовому розгляду, що є підставою для відмови у відкритті провадження у цій справі відповідно до пункту 1 частини першої статті 170 Кодексу адміністративного судочинства України.
32. У підсумку Верховний Суд вважає, що у відкритті провадження у цій справі належить відмовити та не роз`яснює, до юрисдикції якого суду віднесений розгляд такої справи, оскільки вона не може бути розглянута жодним судом.
Керуючись статтями 170, 248, 256, 266 Кодексу адміністративного судочинства України, Суд
УХВАЛИВ:
У відкритті провадження у справі за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю «МЕЖИРІЧЕНСЬКИЙ ГІРНИЧО-ЗБАГАЧУВАЛЬНИЙ КОМБІНАТ» до Президента України про визнання протиправним та скасування указу в частині - відмовити.
Копію ухвали про відмову у відкритті провадження у справі надіслати особі, яка її подала.
Роз`яснити позивачеві, що повторне звернення тієї самої особи до адміністративного суду з адміністративним позовом з тих самих предмета і підстав та до того самого відповідача, як той, щодо якого постановлено ухвалу про відмову у відкритті провадження, не допускається. 
Ухвала може бути оскаржена до Великої Палати Верховного Суду протягом п`ятнадцяти днів з дня її постановлення та набирає законної сили після її перегляду в апеляційному порядку, якщо її не скасовано, або після закінчення строку на апеляційне оскарження.

Головуюча суддя Н.В. Коваленко

Судді: В.М. Бевзенко

А.А. Єзеров

О.П. Стародуб

С.М. Чиркін