ВОСЬМИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

26 травня 2026 року	Львів	Справа № 500/6902/25 пров. № А/857/15881/26	

Восьмий апеляційний адміністративний суд в складі:
головуючого судді: Носа С.П.,
суддів: Кухтея Р.В., Шевчук С.М.,
за участю секретаря судового засідання: Порцін В. Р.,
розглянувши у відкритому судовому засіданні в м. Львові апеляційну скаргу Головного управління ДПС у Тернопільській області на ухвалу Тернопільського окружного адміністративного суду від 23 лютого 2026 року про закриття провадження у справі №500/6902/25 за адміністративним позовом Головного управління ДПС у Тернопільській області до ОСОБА_1 , ОСОБА_2 про визнання договору недійсним,
суддя(і) у І інстанції Грицюк Р.П., 
час ухвалення рішення не зазначено,
місце ухвалення рішення м. Тернопіль, 
дата складення повного тексту рішення 23.02.2026,

ВСТАНОВИВ:
Головне управління ДПС у Тернопільській області звернулося до Тернопільського окружного адміністративного суду з позовом до ОСОБА_2 і Мельничук Марії Віталіївни, в якому просило визнати недійсним укладений між відповідачами ОСОБА_2 і Мельничук М.П. договір про спільну діяльність №24/04/01 від 01.04.2024. 
Ухвалою Тернопільського окружного адміністративного суду від 15.12.2025 відкрито провадження в адміністративній справі та вирішено здійснювати розгляд справи за правилами спрощеного позовного провадження.
24.12.2025 до Тернопільського окружного адміністративного суду від відповідача ОСОБА_2 надійшло клопотання про закриття провадження у справі з підстав непідвідомчості справи адміністративному суду. 
В обґрунтування заяви відповідач зазначав, що даний спір має розглядатись в порядку цивільного судочинства, а тому позивачу слід роз`яснити необхідність звернення з позовною заявою в даній справі до загального суду.
Ухвалою Тернопільського окружного адміністративного суду від 23 лютого 2026 року клопотання відповідача ОСОБА_2 про закриття провадження у справі №500/6902/25 задоволено. Закрито провадження у справі №500/6902/25 за позовною заявою Головного управління ДПС у Тернопільській області до ОСОБА_2 , ОСОБА_1 про визнання договору недійсним. Роз`яснено Головному управлінню ДПС у Тернопільській області, що такий спір належить розглядати в порядку цивільного судочинства.
Не погодившись із постановленою ухвалою її оскаржив позивач, який із покликанням на неповне з`ясування судом обставин, що мають значення для справи, неправильне застосування норм матеріального права та порушенням норм процесуального права, просить скасувати вказану ухвалу та направити справу до суду першої інстанції для продовження розгляду. Вимоги апеляційної скарги мотивує тим, що в даній справі Головне управління ДПС у Тернопільській області, яке діє від імені та в інтересах держави, при здійсненні владних управлінських та фіскальних функцій вправі звернутись до суду із вимогою про визнання правочину недійсним з метою усунення випадків нанесення державі збитків у вигляді недоплати податків. Справи за позовами контролюючого органу про визнання правочинів недійсними та застосування визначених законом наслідків їх недійсності підлягають розгляду саме адміністративними судами за правилами Кодексу адміністративного судочинства України, оскільки такі спори пов`язані з реалізацією органами Державної податкової служби України компетенції щодо здійснення податкового контролю, а отже, є публічно-правовими.
Відповідачі відзивів на апеляційну скаргу не подали, що не перешкоджає розгляду справи по суті.
Учасники справи явки уповноважених представників в судове засідання не забезпечили, хоча були належно повідомлені про дату, місце і час судового засідання.
Заслухавши суддю-доповідача, переглянувши справу за наявними у ній матеріалами, перевіривши законність та обґрунтованість судового рішення першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги, суд апеляційної інстанції приходить до переконання, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню з наступних підстав.
Відповідно до статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
Частиною першою статті 19 Кодексу адміністративного судочинства України передбачено, що юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема, спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження.
Відповідно до пунктів 1, 2, 7 частини 1 статті 4 Кодексу адміністративного судочинства України адміністративна справа - переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір; публічно-правовий спір - спір, у якому: хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв`язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій; або хоча б одна сторона надає адміністративні послуги на підставі законодавства, яке уповноважує або зобов`язує надавати такі послуги виключно суб`єкта владних повноважень, і спір виник у зв`язку із наданням або ненаданням такою стороною зазначених послуг; або хоча б одна сторона є суб`єктом виборчого процесу або процесу референдуму і спір виник у зв`язку із порушенням її прав у такому процесі з боку суб`єкта владних повноважень або іншої особи; суб`єкт владних повноважень - орган державної влади (у тому числі без статусу юридичної особи), орган місцевого самоврядування, орган військового управління, їх посадова чи службова особа, інший суб`єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на підставі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, або наданні адміністративних послуг.
Отже, до компетенції адміністративних судів належать спори фізичних чи юридичних осіб з органом державної влади, органом місцевого самоврядування, їхньою посадовою або службовою особою, предметом яких є перевірка законності рішень, дій чи бездіяльності цих органів (осіб), прийнятих або вчинених ними під час здійснення владних управлінських функцій, крім спорів, для яких законом установлений інший порядок судового вирішення.
Визначальною ознакою справи адміністративної юрисдикції є суть (зміст, характер) спору. Публічно-правовий спір, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів, є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин.
Публічно-правовий спір має особливий суб`єктний склад. Участь суб`єкта владних повноважень є обов`язковою ознакою для того, щоб класифікувати спір як публічно-правовий. Однак сама по собі участь у спорі органу влади чи органу місцевого самоврядування, не дає підстав ототожнювати спір із публічно-правовим та відносити його до справ адміністративної юрисдикції. Необхідно з`ясовувати, у зв`язку з чим виник спір та за захистом яких прав особа звернулася до суду.
Основними ознаками публічно-правових відносин є: обов`язкова участь у цих відносинах суб`єкта, який наділений публічно-владними повноваженнями; підпорядкованість одного учасника публічно-правових відносин іншому - суб`єкту владних повноважень (що проявляється у можливості суб`єкта владних повноважень вирішувати питання про права і обов`язки підпорядкованої особи); імперативність публічно-правових відносин; домінування публічно-правового інтересу у цих відносинах.
Підсумовуючи викладене у сукупності, до компетенції адміністративних судів належать спори фізичних чи юридичних осіб з органом державної влади, органом місцевого самоврядування, їхньою посадовою або службовою особою, предметом яких є перевірка законності рішень, дій, чи бездіяльності цих органів (осіб), прийнятих або вчинених ними при здійсненні владних управлінських функцій.
Під час визначення предметної юрисдикції справ варто виходити із суті права та/або інтересу, за захистом якого звернулася особа, заявлених вимог, характеру спірних правовідносин, змісту та юридичної природи обставин у справі.
Варто також зауважити, що адміністративно-правові спори виникають у сфері державного управління, в процесі здійснення органами виконавчої влади своїх управлінських функцій. Для цих спорів характерно особливе становище його суб`єктів (учасників спірного правовідношення). Обов`язковим учасником адміністративно-правового спору є наділений владними повноваженнями орган виконавчої влади, місцевого самоврядування, посадові особи, наділені державно-владними повноваженнями. Адміністративно-правовий спір має особливий предмет, що пов`язано з широтою і різноплановістю діяльності управлінського характеру.
Обов`язковою ознакою позовної форми захисту права в адміністративному суді має бути наявність спору про право публічне, тобто спору про права і обов`язки в публічних правовідносинах.
Публічно-правовий спір, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів, є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин.
Своєю чергою, приватно-правові відносини вирізняються наявністю майнового чи немайнового особистого інтересу учасника.
Спір має приватно-правовий характер, якщо він обумовлений порушенням або загрозою порушення приватного права чи інтересу, як правило, майнового, конкретного суб`єкта, що підлягає захисту в спосіб, передбачений законодавством для сфери приватно-правових відносин.
Приватноправові відносини вирізняються наявністю майнового чи немайнового особистого інтересу учасника. Спір має приватноправовий характер, якщо він обумовлений порушенням або загрозою порушення приватного права чи інтересу, як правило, майнового, конкретного суб`єкта, що підлягає захисту в спосіб, передбачений законодавством для сфери приватноправових відносин, навіть і в тому випадку, якщо до порушення приватного права чи інтересу призвели управлінські дії суб`єктів владних повноважень.
При вирішенні питання про розмежування компетенції судів щодо розгляду адміністративних і цивільних (господарських) справ недостатньо застосовувати виключно формальний критерій - визначення суб`єктного складу спірних правовідносин (участь у них суб`єкта владних повноважень), оскільки визначальною ознакою для правильного вирішення спору є характер правовідносин, з яких виник спір.
Частинами 3 та 4 ст. 5 КАС України передбачено, що до суду можуть звертатися в інтересах інших осіб органи та особи, яким законом надано таке право, а суб`єкти владних повноважень мають право звернутися до адміністративного суду виключно у випадках, визначених Конституцією та законами України.
Тобто процесуальним законом введено обмежувальний принцип щодо можливості звернення суб`єкта владних повноважень з позовом до суду адміністративної юрисдикції відображений і в п. 5 ч. 1 ст. 19 КАС України, яким передбачено можливість звернення суб`єкта владних повноважень у випадках, коли право звернення до суду для вирішення публічно-правового спору надано такому суб`єкту законом.
Відповідно до приписів п.п. 20.1.30 п. 20.1 ст. 20 ПК України контролюючі органи, визначені підпунктом 41.1.1 пункту 41.1 статті 41 цього Кодексу, мають право, зокрема, звертатися до суду, у тому числі подавати позови до підприємств, установ, організацій та фізичних осіб, щодо визнання оспорюваних правочинів недійсними та застосування визначених законодавством заходів, пов`язаних із визнанням правочинів недійсними, а також щодо стягнення в дохід держави коштів, отриманих за нікчемними договорами.
У межах цієї справи контролюючий орган звернувся до Тернопільського окружного адміністративного суду із позовом про визнання недійсним договору про спільну діяльність у будівництві №24/04/01 від 01.04.2024.
Згідно із указаним договором, укладеним між ОСОБА_2 та ОСОБА_1 , сторони за договором зобов`язалися шляхом об`єднання своїх зусиль, без створення юридичної особи, спільно діяти для досягнення загальної мети: здійснення будівництва житлового будинку за адресою: АДРЕСА_1 . Організація будівництва житлового будинку здійснюється Горобцем О.В за рахунок вкладу ОСОБА_1 , з наступною передачею їй частки в житловому будинку, яка відображена в натурі після здачі будинку в експлуатацію. Організація будівництва полягає у вчиненні дій пов`язаних із затвердженням та погодженням проектної документації на будівництво відповідно до чинного законодавства України, отримання погодження здійснення будівництва у всіх компетентних органах, установах, організаціях відповідно до вимог чинного законодавства України, отримання всієї необхідної документації та дозволів на будівництво та здійснення будівництва. Після закінчення будівництва та здачі його в експлуатацію право власності на частку у житловому будинку виникає у ОСОБА_1 . Керівництво спільною діяльністю за договором, а також ведення спільних справ доручається з правом передоручення ОСОБА_2 . 
У фізичної особи ОСОБА_2 , відповідно до наказу ГУ ДПС у Тернопільській області від 22.07.2025 №1534-п, проведено документальну позапланову невиїзну перевірку. Результати перевірки оформлено актом від 10.09.2025 №13411/19-00-24-05/ НОМЕР_1 , яким встановлено, що ОСОБА_2 отримував доходи від діяльності з організації будівництва будівель, здійснював організаційне забезпечення будівельних робіт, координацію підрядників та контроль за виконанням будівельних процесів, що відповідало його правовому статусу “замовника” будівництва багатоквартирного житлового будинку.
Актом перевірки встановлено, що ОСОБА_2 здійснював діяльність з купівлі-продажу власного нерухомого майна за адресою: АДРЕСА_1 , отримуючи дохід від такої діяльності. Набуті у власність об`єкти нерухомості ОСОБА_2 реалізував фізичним особам, зокрема, ОСОБА_3 квартиру АДРЕСА_2 , а державну реєстрацію об`єкта нерухомості здійснено на підставі акту приймання-передачі, договору про спільну діяльність у будівництві, довідки про повний розрахунок, висновку щодо технічної можливості поділу об`єкта нерухомості.
ГУ ДПС у Тернопільській області стверджує, що договір про спільну діяльність є недійсним правочином (удаваним, таким, що не вчинявся), оскільки, на думку позивача відсутнє підтвердження факту спільного будівництва багатоквартирного житлового будинку. Умови договору, за оцінкою позивача, не відповідають ознакам/умовам договору про спільну діяльність.
На переконання ГУ ДПС, документальне оформлення таких відносин як спільна діяльність у будівництві багатоквартирного житлового будинку є удаваним з метою приховання іншого виду правочину купівлі-продажу квартири, оскільки умови/зміст оформлених документів щодо переходу права власності на квартиру АДРЕСА_2 характерні для договору купівлі-продажу, а метою вчинення правочину є ухилення від сплати податкових та інших обов`язкових платежів, які підлягали нарахуванню під час реалізації об`єкта нерухомості.
ГУ ДПС стверджує, що оскаржуваний договір про спільну діяльність є правочином, який не відповідає інтересам держави і суспільства, його моральним засадам, та вчинений з метою, що завідомо суперечить інтересам держави і суспільства (ч. 3 ст. 228 ЦК України), оскільки, за твердженням позивача, його укладення/виконання призвело до несплати до Державного бюджету податкових та інших платежів, які є обов`язковими під час відчуження об`єкта нерухомості (купівлі-продажу).
Отже, у даній справі суб`єкт владних повноважень (контролюючий орган) оспорює договір, на підставі якого набуто право власності на квартиру, укладений суб`єктами приватного права - фізичними особами, з підстав його недійсності, визначених цивільним законодавством.
Відповідно до ч. 1 ст. 202 ЦК України правочином є дія особи, спрямована на набуття, зміну або припинення цивільних прав та обов`язків.
Недійсність договору, як приватноправова категорія, покликана не допускати або присікати порушення приватних прав та інтересів особи або ж їх відновлювати.
Відповідно до ст.ст. 1130, 1133 ЦК України, договір про спільну діяльність є цивільно-правовою домовленістю, за якою учасники зобов`язуються спільно діяти для досягнення визначеної ними спільної мети, у тому числі шляхом внесення вкладів у спільну діяльність (просте товариство). Вкладом учасника визнається все те, що він вносить у спільну діяльність, зокрема грошові кошти, інше майно, а також нематеріальні внески (знання, навички, ділова репутація, ділові зв`язки).
Така договірна конструкція за своєю суттю має приватноправовий, майново-організаційний характер: вона поєднує узгодження (організацію) спільних дій учасників із формуванням/використанням майнової основи спільної діяльності та орієнтована на досягнення спільного результату, який за конкретними умовами може мати майновий зміст (майнове благо).
Згідно зі ст.ст. 216 та 236 ЦК України визнання правочину недійсним (або встановлення його нікчемності) має наслідком недійсність правочину з моменту його вчинення та припинення можливості настання передбачених ним прав та обов`язків у майбутньому, а також застосування наслідків недійсності, зокрема двосторонньої реституції або відшкодування вартості отриманого.
Отже, задоволення позовної вимоги про визнання правочину недійсним прямо впливає на права та обов`язки сторін правочину, насамперед у майновій сфері (обсяг отриманого, взаємні розрахунки, повернення майна/коштів чи компенсація його вартості).
Відповідно до ст.ст. 215 та 216 ЦК України вимога про визнання оспорюваного правочину недійсним та про застосування наслідків його недійсності, а також вимога про застосування наслідків недійсності нікчемного правочину може бути заявлена як однією зі сторін правочину, так й іншою заінтересованою особою, права та законні інтереси якої порушено вчиненням правочину
Частиною 2 ст. 16 ЦК України установлено, що визнання недійсним правочину (серед іншого, договору) є одним з окремо визначених матеріальним законом способів захисту у приватноправових відносинах.
Натомість до визначених ч. 1 ст. 5 та ч. 2 ст. 245 КАС України загальних способів звернення до адміністративного суду та захисту права у публічно-правових відносинах такий спосіб захисту, як визнання недійсними правочинів, зокрема, цивільно-правових договорів, не належить.
У пункті 4 ч. 1 ст. 19 КАС України законодавець конкретизував юрисдикцію адміністративних судів лише стосовно адміністративних договорів, зазначивши, що юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, що виникають з приводу укладання, виконання, припинення, скасування чи визнання нечинними адміністративних договорів.
Надаючи оцінку викладеному у сукупності, апеляційний суд вважає, що обраний Головним управлінням ДПС у Тернопільській області спосіб захисту інтересів у спірних правовідносинах - визнання недійсним договору про спільну діяльність між двома фізичними особами, на підставі якого набуто право на квартиру, є характерним саме для приватноправового спору та не властивий публічно-правовим правовідносинам.
Таким чином, позовні вимоги про визнання недійсним укладеного фізичними особами договору направлені на припинення договірних (зобов`язальних) правовідносин суб`єктів приватного права (відповідачів) у приватноправовій сфері.
Позивач - контролюючий орган, не є стороною оспорюваних правочинів, не вповноважений владно керувати чи здійснювати прямий безпосередній вплив на господарську діяльність відповідачів, давати дозвіл чи іншим чином визначати дії сторін щодо вчинення чи виконання цих правочинів.
Таким чином, спір у цій справі до публічно-правових не належить, з огляду на приватноправовий характер правовідносин стосовно укладення і виконання оспорюваних договорів, у яких позивач - контролюючий орган безпосередньо не здійснював владно-управлінських повноважень та обраний ним спосіб захисту права/інтересу властивий саме приватноправовим правовідносинам - визнання недійсним договору на підставі статей 203, 215 ЦК України.
Самого по собі посилання позивача на наявність повноважень ініціювати судовий розгляд, зокрема, повноважень контролюючого органу за підпунктом 20.1.30 п. 20.1 ст. 20 ПК України, недостатньо, щоб стверджувати, що даний спір належить до адміністративної юрисдикції.
При реалізації контролюючим органом повноважень за підпунктом 20.1.30 п. 20.1 ст. 20 ПК України визначальним для віднесення відповідного спору до юрисдикції адміністративних судів залишається з`ясування його публічно-правової природи (змісту, характеру) із застосуванням наведених вище критеріїв.
Таким чином, справи за позовом контролюючого органу до фізичних осіб про визнання недійсним правочину (договору) через невідповідність інтересам держави і суспільства, його моральним засадам, та застосування наслідків недійсності правочину відповідно до ч.3 ст.228 ЦК України підвідомчі судам загальної юрисдикції.
Релевантна правова позиція викладена в постанові Великої Палати Верховного Суду від 29.02.2024 у справі №580/4531/23.
Отже, вимога про визнання правочину недійсним є способом захисту, врегульованим нормами цивільного законодавства, і спрямована на усунення цивільно-правових наслідків правочину та застосування наслідків його недійсності. У цій справі така вимога безпосередньо стосується прав та обов`язків сторін правочину у майновій сфері, оскільки задоволення позову потенційно впливає на правовий режим майнового блага та взаємні розрахунки сторін.
Незважаючи на те, що позов про недійсність може заявлятися не лише стороною, а й іншою заінтересованою особою, така особа повинна обґрунтувати і довести конкретний майновий інтерес та те, яким чином оспорюваний правочин безпосередньо порушує її права чи законні інтереси; відсутність такого порушення є підставою для відмови у позові.
Відтак, спір про визнання правочину недійсним та застосування наслідків його недійсності має виражений приватноправовий характер, оскільки стосується цивільних прав/інтересів та майнових наслідків для сторін правочину.
Позивач не заперечує тих обставин, що відповідач ОСОБА_3 набула права власності на квартиру АДРЕСА_2 на підставі акту приймання-передачі відповідно до договору про спільну діяльність у будівництві, довідки про повний розрахунок, висновку щодо технічної можливості поділу об`єкта нерухомості, а відтак не заперечує фактичної реалізації оскаржуваного договору.
У цій справі контролюючий орган просить визнати недійсним цивільно-правовий договір, укладений між фізичними особами, посилаючись, зокрема, на статті 234, 235 та частину третю статті 228 ЦК України. За своєю суттю така вимога становить втручання у приватноправові відносини сторін договору, які ґрунтуються на юридичній рівності, вільному волевиявленні та майновій самостійності учасників, і має майнові наслідки передусім для сторін правочину.
Отже, обраний ГУ ДПС спосіб захисту інтересів у спірних правовідносинах - визнання недійсним правочину (господарського договору) є характерним саме для приватноправового спору та не властивий публічно-правовим правовідносинам. Таким чином, основна позовна вимога направлена на припинення договірних (зобов`язальних) правовідносин суб`єктів приватного права (відповідачів) у приватноправовій сфері. При цьому зміст похідної вимоги, можливість стягнення за якою на користь держави прямо передбачена ЦК України у разі визнання правочину недійсним, не є визначальною для віднесення спору до юрисдикції адміністративних судів.
Між сторонами зазначеного договору, а також між ними та позивачем відсутні відносини влади та підпорядкування у спірних правовідносинах з його укладення чи виконання, зміст цього правочину не визначає прав та обов`язків його учасників у публічно-правовій сфері, саме тому, заявляючи позов про визнання недійсним договору та застосування наслідків його недійсності, позивач ГУ ДПС втручається у сферу приватноправових відносин, що склалися між відповідачами на принципах свободи вибору контрагентів та свободи договору.
Посилання позивача на постанови Верховного Суду від 31.03.2021 у справі №201/2832/19 та від 22.06.2020 у справі №177/1942/16-ц не підтверджують належність даного спору до адміністративної юрисдикції, оскільки наведені справи відрізняються за предметом, суб`єктним складом та правовою природою вимог.
Підсумовуючи наведене апеляційний суд зазначає, що вказаний спір належить до розгляду місцевим загальним судом за правилами цивільного судочинства.
За таких обставин, колегія суддів дійшла висновку, що ухвала суду першої інстанції законна та обґрунтована, а тому відсутні підстави для її зміни чи скасування.
Згідно ст.316 КАС України, суд апеляційної інстанції залишає скаргу без задоволення, а рішення суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.
Керуючись статтями 241, 250, 308, 310, 312, 316, 321, 322, 325, 328 Кодексу адміністративного судочинства України, суд,
ПОСТАНОВИВ:
Апеляційну скаргу Головного управління ДПС у Тернопільській області залишити без задоволення.
Ухвалу Тернопільського окружного адміністративного суду від 23 лютого 2026 року про закриття провадження у справі №500/6902/25 – залишити без змін.
Постанова апеляційного суду набирає законної сили з дати її ухвалення, та може бути оскаржена у касаційному порядку шляхом подання касаційної скарги безпосередньо до суду касаційної інстанції протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення.

Головуючий суддя	 	С. П. Нос 	
судді	 	Р. В. Кухтей 	
 	 	С. М. Шевчук 	
Повне судове рішення складено 28.05.2026