ВОСЬМИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

30 червня 2026 року	м. Львів	Справа № 140/2017/26 пров. № А/857/13433/26	

Восьмий апеляційний адміністративний суд у складі колегії :
головуючого судді: Гуляка В.В.
суддів: Кушнір В.О., Матковської З.М.
розглянувши у порядку письмового провадження апеляційну скаргу ОСОБА_1 , 
на ухвалу Волинського окружного адміністративного суду від 23 лютого 2026 року про відмову у відкритті провадження (суддя – Денисюк Р.С., час ухвалення – не зазначено, місце ухвалення – м. Луцьк, дата складання повної ухвали – не зазначено), 
в адміністративній справі №140/2017/26 за позовом ОСОБА_1 до Головного управління Національної поліції у Волинській області,
про визнання дій протиправними, зобов`язання вчинити дії та стягнення моральної шкоди,

встановив:

У лютому 2026 року позивач ОСОБА_1 звернувся в суд із адміністративним позовом до відповідача Головного управління Національної поліції у Волинській області, в якому просив: 1) визнати протиправними дії лейтенанта поліції Давидчука від 13.02.2026; 2) визнати протиправними дії старшого лейтенанта поліції ОСОБА_2 ; 3) встановити відсутність у працівників поліції законодавчо визначених повноважень на втручання у господарську діяльність позивача у формі рекомендацій та повчань; 4) надати правову оцінку таким діям як таким, що суперечать ст. 19 та 42 Конституції України; 5) стягнути з ГУНП у Волинській області моральну шкоду у розмірі 100 гривень; 6) стягнути судові витрати.
Ухвалою Волинського окружного адміністративного суду від 23.02.2026 відмовлено у відкритті провадження в цій адміністративній справі, на підставі п.1 ч.1 ст.170 КАС України, у зв`язку із тим, що справу не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства, вказавши, що розгляд даного спору відноситься до юрисдикції цивільного судочинства. Роз`яснено позивачу, що відповідно до частини 5 статті 170 КАС України, повторне звернення з тією самою позовною заявою не допускається. 
З цією ухвалою суду першої інстанції не погодився позивач та оскаржив її в апеляційному порядку. Вважає апелянт, що оскаржена ухвала суду є незаконною та підлягає скасуванню з підстав, викладених в апеляційній скарзі. 
В обґрунтування апеляційних вимог апелянт зазначає, що суд підмінив предмет позову та самостійно перевів спір у цивільну площину, що є порушенням принципу диспозитивності, виходом за межі позовних вимог, істотним процесуальним порушенням. Зазначає апелянт, що поліція діяла при виконанні службових обов`язків, у межах реагування на виклик 102, як носій владних повноважень. Отже спір має публічно-правовий характер. Підстав для застосування п.1 ч.1 ст.170 КАС України не існувало. Тим самим суд першої інстанції фактично позбавив позивача права на ефективний судовий захист. 
За результатами апеляційного розгляду апелянт просить скасувати оскаржену ухвалу суду від 23.02.2026 про відмову у відкритті провадження у цій адміністративній справі, Передати справу до суду першої інстанції для відкриття провадження та розгляду по суті. Визнати, що спір має публічно-правовий характер. 

Суд апеляційної інстанції заслухавши доповідь судді-доповідача, дослідивши матеріали справи та докази по справі, обговоривши доводи, межі та вимоги апеляційної скарги, перевіривши законність та обґрунтованість ухвали суду першої інстанції, вважає, що дану апеляційну скаргу слід задоволити частково, з врахуванням наступного. 
Відповідно до ст.2 КАС України, завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень. 
Статтею 4 КАС України визначено, що адміністративна справа - це переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір, у якому: хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв`язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій; або хоча б одна сторона надає адміністративні послуги на підставі законодавства, яке уповноважує або зобов`язує надавати такі послуги виключно суб`єкта владних повноважень, і спір виник у зв`язку із наданням або ненаданням такою стороною зазначених послуг; або хоча б одна сторона є суб`єктом виборчого процесу або процесу референдуму і спір виник у зв`язку із порушенням її прав у такому процесі з боку суб`єкта владних повноважень або іншої особи. Позивач - це особа, на захист прав, свобод та інтересів якої подано позов до адміністративного суду, а також суб`єкт владних повноважень, на виконання повноважень якого подано позов до адміністративного суду. Відповідач - це суб`єкт владних повноважень, а у випадках, визначених законом, й інші особи, до яких звернена вимога позивача. 
Статтею 5 КАС України гарантовано, що кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист. Ніхто не може бути позбавлений права на участь у розгляді своєї справи у визначеному цим Кодексом порядку. 
Право звернення до суду є невід`ємним особистим правом, яке реалізовується особою в порядку, встановленому КАС України. Способом реалізації цього права є звернення зацікавленої особи з позовом до суду. 
У свою чергу, звернення до суду з позовом є підставою для виникнення процесуальних відносин, пов`язаних з вирішенням спору по суті. Звернення до суду і судове провадження повинно здійснюватись у відповідності до вимог чинного законодавства, зокрема, процесуальних норм щодо порядку провадження в адміністративних справах. 
Згідно з ч.ч.1, 3 ст.19 КАС України, юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема, спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження. Адміністративні суди не розглядають позовні вимоги, які є похідними від вимог у приватноправовому спорі і заявлені разом з ними, якщо цей спір підлягає розгляду в порядку іншого, ніж адміністративне судочинства і знаходиться на розгляді відповідного суду. 
Аналіз змісту наведених вище правових норм свідчить, що при розгляді адміністративної справи обов`язковою повинна бути наявність публічно-правового спору між конкретним позивачем та конкретним відповідачем, з метою судового захисту прав, свобод чи інтересів такого позивача від порушень з боку такого відповідача як суб`єкта владних повноважень при здійсненні ним владних управлінських функцій. 
Суттю адміністративного судочинства є судовий контроль за діяльністю суб`єктів владних повноважень у сфері дотримання прав та свобод громадян та юридичних осіб за допомогою процесуального закону. Однією з визначальних особливостей КАС є те, що позивачем в адміністративній справі може бути фізична чи юридична особа, чиї права, свободи чи інтереси вони вважають порушеними, а відповідачем - суб`єкт владних повноважень. 
Водночас, юрисдикція адміністративних судів поширюється не на всі публічно-правові спори, а лише на ті, які виникають у результаті здійснення суб`єктом владних повноважень управлінських функцій і для яких законом не встановлений інший порядок судового вирішення. 
При визначенні юрисдикції справи, необхідно виходити з характеру спірних правовідносин, прав та інтересів, за захистом яких звернувся позивач, суб`єктного складу сторін, предмету спірних правовідносин. 
Публічно-правовим, вважається, зокрема, спір, у якому сторони правовідносин виступають одна щодо іншої не як рівноправні і в якому одна зі сторін виконує публічно-владні управлінські функції та може вказувати або забороняти іншому учаснику правовідносин певну поведінку, давати дозвіл на передбачену законом діяльність тощо. 
Необхідною ознакою суб`єкта владних повноважень є здійснення ним публічно-владних управлінських функцій. Ці функції суб`єкт повинен виконувати саме в тих правовідносинах, у яких виник спір. 
До юрисдикції адміністративного суду належить спір, який виник між двома (кількома) суб`єктами стосовно їх прав та обов`язків у конкретних правових відносинах, у яких хоча б один суб`єкт законодавчо вповноважений владно керувати поведінкою іншого (інших) суб`єкта (суб`єктів), а останній (останні) відповідно зобов`язаний виконувати вимоги та приписи такого суб`єкта владних повноважень. 
Аналогічна правова позиція викладена в постанові Великої Палати Верховного Суду від 23 травня 2018 року у справі №914/2006/17. 
Приватноправові відносини відрізняються наявністю майнового чи немайнового особистого інтересу учасника. Спір має приватноправовий характер, якщо він обумовлений порушенням або загрозою порушення приватного права чи інтересу, як правило, майнового, конкретного суб`єкта, що підлягає захисту в спосіб, передбачений законодавством для сфери приватноправових відносин, навіть якщо до порушення приватного права чи інтересу призвели управлінські дії суб`єкта владних повноважень. 
Якщо порушення своїх прав особа вбачає у наслідках, що спричинені рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень, які вона вважає неправомірними, і ці наслідки призвели до виникнення, зміни чи припинення цивільних правовідносин, мають майновий характер або пов`язані з реалізацією особою майнових прав або особистих немайнових інтересів, то визнання незаконними (протиправними) таких рішень суб`єкта владних повноважень є способом захисту цивільних прав цієї особи. 
Колегія суддів враховує, що до компетенції адміністративних судів належать спори фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень, предметом яких є перевірка законності рішень, дій чи бездіяльності такого суб`єкта, прийнятих або вчинених ним при здійсненні владних управлінських функцій, крім спорів, для яких законом установлений інший порядок судового вирішення. 
Публічно-правовий спір має особливий суб`єктний склад. Участь суб`єкта владних повноважень є обов`язковою ознакою для того, щоб класифікувати спір як публічно-правовий. Проте сама собою участь у спорі суб`єкта владних повноважень не дає підстав ототожнювати спір з публічно-правовим та відносити його до справ адміністративної юрисдикції. Необхідно з`ясовувати, у зв`язку із чим виник спір та за захистом яких прав особа звернулася до суду. 
Вказана правова позиція висловлена Верховним Судом у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду в постанові від 06.02.2020 у справі №640/20032/18. 
Визначальною ознакою справи адміністративної юрисдикції є суть (зміст, характер) спору. Публічно-правовий спір, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів, є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин.
Колегія суддів враховує, що із матеріалів адміністративної справи та змісту позову ОСОБА_1 видно, що спір у справі, що розглядається, пов`язаний із незгодою позивача з діями посадових осіб відповідача Головного управління Національної поліції у Волинській області щодо відсутності у працівників поліції законодавчо визначених повноважень на втручання у господарську діяльність позивача у формі рекомендацій та повчань. 
Відмовляючи у відкритті провадження у цій адміністративній справі, суд першої інстанції виходив з того, що змістом спірних правовідносин є захист майнових прав позивача. Поведінка посадових осіб відповідача, що призвела до виникнення таких правовідносин перебуває за межами реалізації відповідачем своїх владних функцій та повноважень. Тому даний спір обумовлений порушенням приватного права позивача. 
Суд апеляційної інстанції не погоджується з висновками суду першої інстанції щодо наявності підстав для відмови у відкритті провадження у вказаній адміністративній справі, вважаючи такі передчасними з таких підстав. 
Так, в обґрунтуваннях позову позивач просив суд надати оцінку наступному: чи існує в чинному законодавстві України норма, яка прямо або опосередковано надає працівникам поліції повноваження: надавати суб`єкту підприємницької діяльності рекомендації щодо ведення бізнесу; оцінювати належність організації господарської діяльності; повчати або вказувати порядок здійснення підприємницької діяльності; робити зауваження щодо «наведення порядку» у діяльності підприємця поза межами кримінального чи адміністративного провадження.
На переконання позивача, дії працівників поліції свідчать про неправильне розуміння меж їх компетенції при реагуванні на цивільно-правові спори, що потребує правової оцінки суду. Порушеними правами позивач вважає право на свободу підприємницької діяльності, право на захист від незаконного втручання, принцип правової визначеності, право на повагу до ділової репутації.
Законодавчі вимоги щодо форми і змісту позовної заяви визначені статтею 160 КАС України, а статтею 161 КАС України визначено документи, що додаються до позовної заяви. 
Відповідно до ч.8 ст.171 КАС України, питання про відкриття провадження в адміністративній справі суддя вирішує протягом п`яти днів з дня надходження до адміністративного суду позовної заяви, заяви про усунення недоліків позовної заяви у разі залишення позовної заяви без руху, або отримання судом у порядку, визначеному ч.ч. 3 - 6 цієї статті, інформації про місце проживання (перебування) фізичної особи. 
Відповідно до вимог ст.171 КАС України, суддя після одержання позовної заяви, у тому числі з`ясовує, чи: відповідає позовна заява вимогам, встановленим ст.ст. 160, 161, 172 цього Кодексу; позов подано у строк, установлений законом (якщо позов подано з пропущенням встановленого законом строку звернення до суду, то чи достатньо підстав для визнання причин пропуску строку звернення до суду поважними); немає інших підстав для залишення позовної заяви без руху, повернення позовної заяви або відмови у відкритті провадження в адміністративній справі, встановлених цим Кодексом. 
Таким чином, наведеними вище правовими нормами встановлено, що суд першої інстанції зобов`язаний з`ясувати в кожному випадку чи адміністративний позов відповідає вимогам законодавства. 
Колегія суддів зазначає, що суд має бути розсудливим при вирішенні відповідних питань щодо наявності підстав для відмови у відкритті провадження в адміністративній справі. 
Так, не з`ясувавши у процесуально-визначений нормами КАС України спосіб питання щодо характеру спірних правовідносин, суд першої інстанції сформував передчасний висновок про те, що даний спір не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства та має розглядатися згідно правил підсудності, визначених цивільним судочинством. 
У такій ситуації являються необґрунтованими висновки суду першої інстанції про наявність підстав для відмови у відкритті провадження в адміністративній справі. 
Суд апеляційної інстанції також зазначає, що згідно практики Європейського суду з прав людини, реалізуючи положення Конвенції про захист прав людини та основоположних свобод, необхідно уникати занадто формального ставлення до передбачених законом вимог, так як доступ до правосуддя повинен бути фактичним та реальним. Надмірний формалізм при вирішені питання щодо прийняття позовної заяви або скарги - є порушенням права на справедливий судовий захист. 
Зокрема, у рішенні від 04 грудня 1995 року у справі «Беллет проти Франції» Європейський суд з прав людини зазначив, що ст.6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 04 листопада 1950 року (далі - Конвенція) містить гарантії справедливого судочинства, одним з аспектів яких є доступ до суду. Рівень доступу, наданих національним законодавством, має бути достатнім для забезпечення права особи на суд з огляду на принцип верховенства права в демократичному суспільстві. Для того, щоб доступ був ефективним, особа повинна мати чітку практичну можливість оскаржити дії, які становлять втручання у її права. 
У рішенні від 13 січня 2000 року у справі «Мірагаль Есколано та інші проти Іспанії» та у рішенні від 28 жовтня 1998 року у справі «Перес де Рада Каваніллес проти Іспанії» Європейський Суд з прав людини вказав, що надто суворе тлумачення внутрішніми судами процесуальної норми позбавило заявників права доступу до суду і завадило розгляду їхніх позовних вимог. Це визнано порушенням п.1 ст.6 Конвенції. 
Відповідно до вимог статті 320 КАС України, підставами для скасування ухвали суду, яка перешкоджає подальшому провадженню у справі, і направлення справи для продовження розгляду до суду першої інстанції є: неповне з`ясування судом обставин, що мають значення для справи; неправильне застосування норм матеріального права чи порушення норм процесуального права, які призвели до неправильного вирішення питання. 
Враховуючи, що суд першої інстанції дійшов передчасного та помилкового висновку про наявність підстав для відмови у відкритті провадження у справі, оскаржену ухвалу суду від 23.02.2026 слід скасувати і направити справу для продовження розгляду до суду першої інстанції, зі стадії вирішення питання про можливість відкриття провадження у справі. 
Керуючись ст.ст. 308, 311, 312, 315, 320, 321, 322, 325, 328 КАС України, суд 

постановив: 

Апеляційну скаргу ОСОБА_1 – задоволити частково. 
Ухвалу Волинського окружного адміністративного суду від 23 лютого 2026 року про відмову у відкритті провадження в адміністративній справі №140/2017/26 за позовом ОСОБА_1 до Головного управління Національної поліції у Волинській області про визнання дій протиправними, зобов`язання вчинити дії та стягнення моральної шкоди – скасувати, а справу направити до суду першої інстанції для продовження розгляду. 
Постанова суду апеляційної інстанції набирає законної сили з дати її ухвалення і в касаційному порядку не оскаржується. 

Головуючий суддя	 	В. В. Гуляк 	
судді	 	В. О. Кушнір 	
 	 	З. М. Матковська