ГОСПОДАРСЬКИЙ СУД ОДЕСЬКОЇ ОБЛАСТІ
65618, м. Одеса, просп. Шевченка, 29, тел.: (0482) 307-983, e-mail: inbox@od.arbitr.gov.ua
веб-адреса: http://od.arbitr.gov.ua
_______________________________________________________________________________________________________________________________________________________________
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
РІШЕННЯ
"17" червня 2026 р.	м. Одеса 	Справа № 916/5778/24	

Господарський суд Одеської області у складі: суддя Волков Р. В.,
при секретарі судового засідання Чолак Ю. В.,
розглянувши справу
за позовом Херсонської окружної прокуратури (54000, м. Миколаїв, Корабельний район, проспект Богоявленський, 314)
в інтересах держави в особі:
1) Південного офісу Держаудитслужби (65012, Одеська обл., м. Одеса, вул. Канатна, 83; 40477150),
2) Херсонської обласної ради (73003, Херсонська обл., м. Херсон, площа Свободи, 1; код ЄДРПОУ 24121079)
до відповідачів:
1) Комунального некомерційного підприємства «Херсонська обласна клінічна лікарня» Херсонської обласної ради (73000, Херсонська обл., м. Херсон, проспект Незалежності, буд. 67; код ЄДРПОУ 02009867),
2) Товариства з обмеженою відповідальністю «Херсонський завод кондитерських виробів» (73000, Херсонська обл., м. Херсон, вул. Чорноморська, буд. 6; код ЄДРПОУ 38151540),
третя особа, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору на стороні позивачів: Південне міжобласне територіальне відділення Антимонопольного комітету України (65012, Одеська обл., м. Одеса, вул. Канатна, 83; код ЄДРПОУ 20992104),
про визнання недійсним договору та стягнення 340 828,96 грн;
представники учасників справи:
від прокуратури - Слідзюк В. В.,
від позивача-1 - не з`явився,
від позивача-2 - не з`явився,
від відповідача-1 - Бабич А. В. (в режимі відеоконференції),
від відповідача-2 - не з`явився,
від третьої особи - не з`явився,
ВСТАНОВИВ:
Херсонська окружна прокуратура в інтересах держави в особі Південного офісу Держаудитслужби (далі - позивач-1) та Херсонської обласної ради (далі - позивач-2) звернулася до Господарського суду Одеської області з позовом до Комунального некомерційного підприємства «Херсонська обласна клінічна лікарня» Херсонської обласної ради (далі - відповідач-1, Лікарня) та Товариства з обмеженою відповідальністю «Херсонський завод кондитерських виробів» (далі - відповідач-2, Товариство), в якому просить суд:
1) визнати недійсним договір про закупівлю послуг № 1ПХ від 15.01.2028, укладений між Лікарнею та Товариством;
2) стягнути з Товариства на користь Лікарні 340 828,96 грн, а з Лікарні одержані нею за рішенням суду 340 828,96 грн стягнути в дохід держави.
В обґрунтування позову прокурор посилається на встановлення наявності підстав для представництва інтересів держави з огляду на з`ясування того факту, що спірний договір є укладеним за підсумками тендеру, результати якого спотворено антиконкурентними узгодженими діями його учасників, зокрема Товариством, у зв`язку з чим прокурор вважає, що даний правочин має бути визнаний недійсним як такий, що завідомо суперечить інтересам держави та суспільства з умислу відповідача-2, із застосуванням наслідків недійсності правочину, передбачених ч. 3 ст. 228 ЦК України. При цьому прокурор покликається на неналежне здійснення уповноваженими органами захисту інтересів держави у спірних правовідносинах.
Ухвалою від 03.01.2025 позовну заяву залишено без руху, встановлено прокурору строк для усунення виявлених недоліків позовної заяви протягом семи днів з дня вручення даної ухвали шляхом зазначення правильної адреси місцезнаходження відповідача-2 згідно відомостей Реєстру.
06.01.2025 до суду надійшла заява прокурора про усунення недоліків.
Ухвалою від 13.01.2025 позовну заяву прийнято до розгляду, відкрито провадження у справі № 916/5778/24, справу постановлено розглядати за правилами загального позовного провадження, підготовче засідання призначено на 12.02.2025, запропоновано відповідачам у п`ятнадцятиденний строк з дня вручення ухвали про відкриття провадження у справі подати відзиви на позовну заяву, за заявою прокурора залучено до участі у справі Південне міжобласне територіальне відділення Антимонопольного комітету України в якості третьої особи без самостійних вимог щодо предмета спору на стороні позивачів (далі - третя особа, Відділення).
21.01.2025 від представника третьої особи надійшли письмові пояснення по справі, відповідно до яких Відділення підтримує позовні вимоги прокурора та просить їх задовольнити.
22.01.2025 представник позивача-1 подав до суду заяву про розгляд справи без його участі.
29.01.2025 представник відповідача-1 подав відзив на позовну заяву, в якому підтримав позицію прокурора та просив задовольнити позовні вимоги.
10.02.2026 від представника позивача-2 надійшла заява про проведення судового засідання без його участі.
Ухвалою від 12.02.2025, яку занесено до протоколу судового засідання, відкладено підготовче засідання на 03.03.2025.
27.02.2025 представник позивача-2 подав до суду заяву про проведення судового засідання за його відсутності.
28.02.2025 аналогічна заява надійшла від представника відповідача-1.
Ухвалою від 03.03.2025 суд зупинив провадження у справі № 916/5778/24 до закінчення розгляду Верховним Судом справи № 922/3456/23.
Ухвалою від 03.04.2026 поновлено провадження у справі № 916/5778/24 та призначено підготовче засідання на 04.05.2026.
28.04.2026 до суду надійшла заява представника відповідача-1 про залучення до матеріалів справи документів, що підтверджують її повноваження на представлення інтересів Лікарні в порядку самопредставництва.
Того ж дня представник відповідача-1 подав до суду додаткові письмові пояснення по справі, а саме щодо правових висновків Верховного Суду, сформованих за результатами перегляду в касаційному порядку справи № 922/3456/23. Просив врахувати вказані пояснення при розгляді справи та відмовити прокурору у задоволенні позовних вимог.
04.05.2026 до суду надійшла заява представника позивача-2 про проведення судового засідання за його відсутності.
04.05.2026 за клопотанням представника прокуратури відкладено підготовче засідання на 25.05.2026.
06.05.2026 від прокурора надійшли письмові пояснення по справі, зокрема щодо висновків Верховного Суду, викладених у постанові від 19.12.2025 у справі № 922/3456/23. На переконання прокурора, об`єднана палата Верховного Суду, відступивши від висновків, викладених у постанові від 17.10.2024 у справі № 914/1507/23, не врахувала ряд позицій Великої Палати Верховного Суду та перевищила свої повноваження щодо правозастосування. При цьому прокурор наполягає на задоволенні позовних вимог з підстав, викладених у позовній заяві.
19.05.2026 представник відповідача-1 подав до суду заяву про участь у судовому засіданні в режимі відеоконференції.
22.05.2026 від представника позивача-2 надійшла заява про проведення судового засідання без його участі.
Ухвалою від 25.05.2026 закрито підготовче провадження та призначено справу до судового розгляду по суті на 17.06.2026.
12.06.2026 від представника позивача-2 та 16.06.2026 від представника позивача-1 надійшли заяви про проведення судового засідання без їх участі.
У судовому засіданні представник прокуратури просив задовольнити позовні вимоги у повному обсязі.
Представник відповідача-1 заперечувала проти задоволення позову.
Інші учасники справи явку своїх представників у судове засідання не забезпечили, причини неявки суду не повідомили, про дату, час та місце розгляду справи були повідомлені належним чином.
17.06.2026 суд оголосив вступну та резолютивну частини рішення.
Дослідивши матеріали справи, суд встановив наступне.
У листопаді 2017 року Лікарня оголосила про проведення відкритих торгів щодо закупівлі хліба пшеничного І гатунку з очікуваною вартістю предмета закупівлі 377 300,00 грн з ПДВ (ідентифікатор закупівлі UA-2017-11-28-002651-c).
У відкритих торгах прийняли участь наступні учасники: 1) ФОП Лебедєва Ірина Вікторівна з ціновою пропозицією 265 438,45 грн; 2) ФОП Смирнова Любов Василівна з ціновою пропозицією 269 000,00 грн; 3) Товариство з обмеженою відповідальністю «Херсонський завод кондитерських виробів» з ціновою пропозицією 332 824,30 грн; 4) ФОП Цисовська Юлія Антонівна з ціновою пропозицією 336 265,35 грн.
Переможцем закупівлі було визнано Товариство з обмеженою відповідальністю «Херсонський завод кондитерських виробів», у зв`язку з чим в електронній системі закупівель сформовано повідомлення про намір укласти договір про закупівлю із вказаним Товариством.
15.01.2018 між Лікарнею (замовник) та Товариством (постачальник) укладено Договір № 1ПХ, згідно з п. 1.1. якого постачальник зобов`язався поставити замовнику хліб пшеничний І гатунку, а замовник - прийняти і оплатити товар.
Укладений Договір на закупівлю послуг № 1ПХ від 15.01.2018, який діяв з 15.01.2018 по 31.03.2019, наразі виконаний обома сторонами в повному обсязі, що підтверджується звітом про виконання договору про закупівлю від 28.03.2019 та платіжними дорученнями: № 69 від 16.02.2018 на суму 985,39 грн, № 90 від 23.02.2018 на суму 22 392,32 грн, № 152 від 19.03.2018 на суму 941,17 грн, № 153 від 20.03.2018 на суму 24 508,38 грн, № 243 від 18.04.2018 на суму 922,22 грн, № 253 від 25.04.2018 на суму 22 929,23 грн, № 341 від 16.05.2018 на суму 757,99 грн, № 355 від 22.05.2018 на суму 21 034,25 грн, № 435 від 15.06.2018 на суму 768,85 грн, № 456 від 23.06.2018 на суму 25 583,04 грн, № 565 від 20.07.2018 на суму 741,64 грн, № 568 від 20.07.2018 на суму 22 793,40 грн, № 670 від 16.08.2018 на суму 598,75 грн., № 686 від 22.08.2018 на суму 26 603,64 грн, № 772 від 18.09.2018 на суму 621,88 грн, № 809 від 25.09.2018 на суму 25 593,25 грн, № 876 від 16.10.2018 на суму 914,46 грн, № 945 від 26.10.2018 на суму 27 862,38 грн, № 1203 від 15.11.2018 на суму 935,89 грн, № 1236 від 28.11.2018 на суму 31 005,83 грн, № 1250 від 28.11.2018 на суму 935,89 грн, № 1539 від 19.12.2018 на суму 30 541,46 грн, № 1584 від 20.12.2018 на суму 828,73 грн, № 318 від 13.03.2019 на суму 3 950,74 грн, № 201 від 18.02.2019 на суму 964,47 грн, № 214 від 20.02.2019 на суму 24 790,37 грн, № 33 від 25.01.2019 на суму 857,30 грн, № 32 від 25.01.2019 на суму 20 396,69 грн, загалом на суму 340 828,96 грн.
Рішенням Адміністративної колегії Південного міжобласного територіального відділення Антимонопольного комітету України №65/58-р/к від 23.07.2024 «Про порушення законодавства про захист економічної конкуренції та накладення штрафу» Товариство з обмеженою відповідальністю «Херсонський завод кондитерських виробів», ФОП Лебедєву Ірину Вікторівну та ФОП Смирнову Любов Василівну визнано винними у вчиненні порушення, передбаченого пунктом 1 статті 50, пунктом 4 частини другої статті 6 Закону України «Про захист економічної конкуренції» у вигляді антиконкурентних узгоджених дій, які стосуються спотворення результатів торгів на закупівлю хлібопродуктів, свіжовипечених хлібобулочних та кондитерських виробів, проведених Лікарнею, відповідно до ідентифікатора закупівлі UA-2017-11-28-002651-c.
Вказаним рішенням на Товариство накладено штраф в розмірі 49 923,00 грн за порушення законодавства про захист економічної конкуренції під час проведення закупівлі.
Як на підставу для визнання спірного договору недійсним прокурор покликається на те, що допущені з боку відповідача-2 порушення законодавства про захист економічної конкуренції у вигляді антиконкурентних узгоджених дій, що стосуються спотворення результатів проведеного Лікарнею тендеру, несумісні з основними засадами цивільного законодавства, оскільки є проявом недобросовісної поведінки учасника цивільних відносин, призводять до порушення ним меж здійснення його цивільних прав, порушують принцип добросовісної конкуренції серед учасників, який встановлено Законом України «Про публічні закупівлі», нівелюють мету проведення конкурентної процедури закупівлі та загалом негативно впливають на економічні процеси у державі та суспільстві.
Отже, прокурор вважає, що договір, укладений за підсумками тендеру, результати якого спотворено антиконкурентними узгодженими діями його учасників, підлягає визнанню недійсним як такий, що завідомо суперечить інтересам держави та суспільства з умислу Товариства, на підставі ст. ст. 203, 215, 228 ЦК України.
Враховуючи наявність умислу лише у Товариства як сторони оспорюваного договору, одержані 340 828,96 грн за цим правочином, на переконання прокурора, повинні бути повернуті іншій стороні договору, а отримані нею за рішенням суду кошти - стягнуті в дохід держави.
Щодо підстав для представництва Прокурором інтересів держави в особі позивачів -1, -2.
Стаття 131-1 Конституції України передбачає, що прокуратура здійснює представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.
Частини третя і п`ята стаття 53 Господарського процесуального кодексу України встановлюють, що у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, а також може вступити за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами. У разі відкриття провадження за позовною заявою, поданою прокурором в інтересах держави в особі органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, зазначений орган набуває статусу позивача. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі набуває статусу позивача.
У положеннях частини четвертої статті 53 Господарського процесуального кодексу України визначено, що прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, передбачених статтею 174 цього Кодексу.
Питання представництва інтересів держави прокурором у суді врегульовано у статті 23 Закону України "Про прокуратуру" (чинною на момент виникнення спірних правовідносин).
Відповідно до ч.3 ст.23 Закону України “Про прокуратуру” прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави в разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.
Велика Палата Верховного Суду неодноразово зазначала, що у випадку, коли держава вступає в цивільні правовідносини, вона має цивільну правоздатність нарівні з іншими їх учасниками. Держава набуває і здійснює цивільні права й обов`язки через відповідні органи, які діють у межах їхньої компетенції. Отже, поведінка органів, через які діє держава, розглядається як поведінка держави у відповідних, зокрема цивільних, правовідносинах. Тому у відносинах, в які вступає держава, органи, через які вона діє, не мають власних прав і обов`язків, а наділені повноваженнями (компетенцією) представляти державу у відповідних правовідносинах (див. постанови Великої Палати Верховного Суду від 20.11.2018 у справі № 5023/10655/11, від 26.02.2019 у справі № 915/478/18, від 26.06.2019 у справі № 587/430/16-ц, від 18.03.2020 у справі №553/2759/18, від 06.07.2021 у справі № 911/2169/20, від 23.11.2021 у справі № 359/3373/16-ц, від 20.07.2022 у справі № 910/5201/19, від 05.10.2022 у справах № 923/199/21 та № 922/1830/19).
Велика Палата Верховного Суду також звертала увагу на те, що в судовому процесі держава бере участь у справі як сторона через її відповідний орган, наділений повноваженнями у спірних правовідносинах (див. постанови від 27.02.2019 у справі № 761/3884/18, від 23.11.2021 у справі № 359/3373/16-ц, від 20.07.2022 у справі № 910/5201/19, від 05.10.2022 у справах № 923/199/21 та № 922/1830/19).
Тобто під час розгляду справи в суді фактично стороною у спорі є держава, навіть якщо прокурор визначив стороною у справі певний орган (див. постанови Великої Палати Верховного Суду від 26.06.2019 у справі № 587/430/16-ц, від 23.11.2021 у справі № 359/3373/16-ц, від 05.10.2022 у справах № 923/199/21 та № 922/1830/19).
У постанові від 26.05.2020 у справі №912/2385/18 Велика Палата Верховного Суду дійшла висновків, що прокурор, звертаючись до суду з позовом, має обґрунтувати та довести підстави для представництва, однією з яких є бездіяльність компетентного органу.
Бездіяльність компетентного органу означає, що він знав або повинен був знати про порушення інтересів держави, але не звертався до суду з відповідним позовом у розумний строк.
Звертаючись до відповідного компетентного органу до подання позову в порядку, передбаченому статтею 23 Закону України "Про прокуратуру", прокурор фактично надає йому можливість відреагувати на стверджуване порушення інтересів держави, зокрема, шляхом призначення перевірки фактів порушення законодавства, виявлених прокурором, вчинення дій для виправлення ситуації, а саме подання позову або аргументованого повідомлення прокурора про відсутність такого порушення.
Водночас невжиття компетентним органом жодних заходів протягом розумного строку після того, як цьому органу стало відомо або повинно було стати відомо про можливе порушення інтересів держави, має кваліфікуватися як бездіяльність відповідного органу. Розумність строку визначається судом з урахуванням того, чи потребували інтереси держави невідкладного захисту (зокрема, через закінчення перебігу позовної давності чи можливість подальшого відчуження майна, яке незаконно вибуло із власності держави), а також таких чинників, як: значимість порушення інтересів держави, можливість настання невідворотних негативних наслідків через бездіяльність компетентного органу, наявність об`єктивних причин, що перешкоджали такому зверненню, тощо.
Отже, прокурору достатньо дотриматися порядку, передбаченого статтею 23 Закону України "Про прокуратуру", і якщо компетентний орган протягом розумного строку після отримання повідомлення самостійно не звернувся до суду з позовом в інтересах держави, то це є достатнім аргументом для підтвердження його бездіяльності. Якщо прокурору відомо про причини такого незвернення, він обов`язково повинен зазначити їх в обґрунтуванні підстав для представництва, яке міститься в позові, але якщо з відповіді компетентного органу на звернення прокурора такі причини з`ясувати неможливо чи такої відповіді взагалі не отримано, то це не є підставою вважати звернення прокурора необґрунтованим.
Відповідно до ст. 10 Закону України «Про місцеве самоврядування в України» обласні та районні ради є органами місцевого самоврядування, що представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст, у межах повноважень, визначених Конституцією України, цим та іншими законами, а також повноважень, переданих їм сільськими, селищними, міськими радами.
Згідно даних Єдиного державного реєстру юридичних осіб, фізичних осіб підприємців та громадських формувань, засновником Лікарні є Херсонська обласна рада.
Відповідно до п. 1.2 Статуту Лікарні, остання створена за рішенням ХХІХ сесії Херсонської обласної ради VІІ скликання від 18.10.2019 № 1439 відповідно до Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» шляхом перетворення Херсонської обласної клінічної лікарні у комунальне некомерційне підприємство «Херсонська обласна клінічна лікарня» Херсонської обласної ради.
Відповідно до п. 5.1 Статуту визначено, що майно Лікарні є спільною власністю територіальних громад сіл, селищ, міст Херсонської області в особі Херсонської обласної ради і закріплюється за ним на праві оперативного управління.
Джерелами формування майна та коштів Лікарні є в тому числі бюджетні кошти (п.п. 5.3.2 п. 5.3 Статуту).
Згідно з частиною першою статті 60 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" територіальним громадам сіл, селищ, міст, районів у містах належить право комунальної власності на рухоме і нерухоме майно, доходи місцевих бюджетів, інші кошти, землю, природні ресурси, підприємства, установи та організації, в тому числі банки, страхові товариства, а також пенсійні фонди, частку в майні підприємств, житловий фонд, нежитлові приміщення, заклади культури, освіти, спорту, охорони здоров`я, науки, соціального обслуговування та інше майно і майнові права, рухомі та нерухомі об`єкти, визначені відповідно до закону як об`єкти права комунальної власності, а також кошти, отримані від їх відчуження.
Районні та обласні ради від імені територіальних громад сіл, селищ, міст здійснюють управління об`єктами їхньої спільної власності, що задовольняють спільні потреби територіальних громад.
Відповідно до ч. 4 ст. 71 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» органи та посадові особи місцевого самоврядування мають право звертатися до суду щодо визнання незаконними актів місцевих органів виконавчої влади, інших органів місцевого самоврядування, підприємств, установ та організацій, які обмежують права територіальних громад, повноваження органів та посадових осіб місцевого самоврядування.
З указаних норм матеріального права вбачається, що Херсонська обласна рада у спірних правовідносин уповноважена здійснювати контроль щодо законності проведених закупівель за бюджетні кошти, прийнятих за результатами таких закупівель рішень та контроль за ефективністю використання бюджетних коштів при укладенні господарських договорів.
Верховний Суд неодноразово висловлював правову позицію щодо наявності в органів місцевого самоврядування повноважень на звернення до суду з позовами про визнання недійсними договорів про закупівлю. Такої позиції Верховний Суд дотримується в постановах від 15.05.2019 у справі № 911/1497/18, від 30.07.2020 у справі № 904/5598/18, від 19.08.2020 у справі № 923/449/18, від 25.08.2020 у справі № 913/153/19, від 19.05.2022 у справі № 904/5558/20 тощо.
Крім того, відповідно до ч. 4 ст. 7 Закону України «Про публічні закупівлі» центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері державного фінансового контролю, здійснює контроль у сфері публічних закупівель у межах своїх повноважень, визначених Конституцією та законами України.
Моніторинг закупівель здійснюють центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері державного фінансового контролю, та його міжрегіональні територіальні органи (ч. 1 ст. 8 указаного Закону).
Згідно з ч. 1 ст. 1 Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» здійснення державного фінансового контролю забезпечує центральний орган виконавчої влади, уповноважений Кабінетом Міністрів України на реалізацію державної політики у сфері державного фінансового контролю.
Головними завданнями органу державного фінансового контролю серед інших є здійснення державного фінансового контролю за використанням і збереженням державних фінансових ресурсів, ефективним використанням коштів, дотриманням законодавства про закупівлі (ч. 1 ст. 2 Закону).
При цьому, на підставі п. п. 8, 10 ч. 1 ст. 10 зазначеного Закону органу державного фінансового контролю надається право, зокрема, порушувати перед відповідними державними органами питання про визнання недійсними договорів, укладених із порушенням законодавства, у судовому порядку стягувати у дохід держави кошти, отримані підконтрольними установами за незаконними договорами, без установлених законом підстав та з порушенням законодавства; звертатися до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог щодо усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів.
Відповідно до п. 1 Положення про Державну аудиторську службу України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 03.02.2016 №43, Держаудитслужба є центральним органом виконавчої влади, який реалізує державну політику у сфері державного фінансового контролю.
Основними завданнями Держаудитслужби є реалізація державної політики у сфері державного фінансового контролю; здійснення державного фінансового контролю, спрямованого на оцінку ефективного, законного, цільового, результативного використання та збереження державних фінансових ресурсів, досягнення економії бюджетних коштів (п. п. 1, 3 п. 3 Положення).
Держаудитслужба відповідно до покладених на неї завдань вживає в установленому порядку заходів до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства, а саме: звертається до суду в інтересах держави у разі незабезпечення виконання вимог щодо усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів (абз. 1, 3 пп. 9 п. 4 Положення).
Згідно з пп. 20 п. 6 Положення Держаудитслужба для виконання покладених на неї завдань має право порушувати перед відповідними державними органами питання про визнання недійсними договорів, укладених з порушеннями законодавства, у судовому порядку стягувати у дохід держави кошти, отримані підконтрольними установами за незаконними договорами, без установлених законом підстав та з порушенням законодавства.
Таким чином, саме Держаудитслужба наділена повноваженнями щодо здійснення заходів державного фінансового контролю з метою ефективного, законного, результативного використання державних фінансових ресурсів, досягнення економії бюджетних коштів, у тому числі у сфері здійснення публічних закупівель.
Постановою Кабінету Міністрів України від 06.04.2016 № 266 «Про утворення міжрегіональних територіальних органів Державної аудиторської служби» затверджено перелік міжрегіональних територіальних органів Держаудитслужби. Відповідно до п. 1 вказаної постанови міжрегіональні територіальні органи Держаудитслужби за переліком згідно з додатком 1 утворюються як юридичні особи публічного права.
Згідно з пунктом 1 Положення про Південний офіс Держаудитслужби, затвердженого наказом Держаудитслужби від 02.06.2016 № 23, Південний офіс Держаудитслужби підпорядковується Держаудитслужбі та є її міжрегіональним територіальним органом. У складі Офісу утворюються як структурні підрозділи управління Миколаївській, Херсонській областях, Автономній Республіці Крим та місті Севастополі. Управління здійснюють свої повноваження на території адміністративно-територіальної одиниці за їх місцезнаходженням відповідно.
Пунктом 3 вищенаведеного Положення встановлено, що основним завданням Офісу є реалізація повноважень Держаудитслужби на території Миколаївської, Одеської, Херсонської областей, Автономної Республіки Крим та в місті Севастополі.
Щодо визначення позивачем у справі Південного офісу Держаудитслужби суд ураховує висновки Великої Палати Верховного Суду від 12.03.2018 у справі № 826/9672/17, де відзначено, що орган державного фінансового контролю здійснює державний фінансовий контроль за використанням коштів державного та місцевих бюджетів, і в разі виявлення порушень законодавства має право пред`явити обов`язкові до виконання вимоги щодо усунення таких правопорушень. З урахуванням наведеного, Держаудитслужба є належним органом, уповноваженим державою здійснювати відповідні функції щодо реалізації державної політики у сфері закупівель (аналогічний висновок у подібних правовідносинах викладено у постановах Верховного Суду від 15.05.2019 у справі № 911/1497/18, від 20.07.2021 у справі № 904/5598/18 тощо).
Херсонська окружна прокуратура листом № 55-9446вих24 від 12.11.2024 повідомила Херсонську обласну раду про наявність порушень вимог законодавства у сфері публічних закупівель під час укладення договору про закупівлю хліба пшеничного І гатунку № 1ПХ від 15.01.2018, з пропозицією вжити заходів щодо захисту порушених інтересів держави.
Листом № 01-23/403/874/1/03 від 14.11.2024 Херсонська обласна рада повідомила Херсонську окружну прокуратуру про те, що відповідно до Статуту Лікарні, остання є юридичною особою публічного права, має самостійний баланс, рахунки в установах банків, Державній казначейській службі України, круглу печатку зі своїм найменуванням, штампи, електронну адресу, а також бланки з власними реквізитами. Також повідомила, що Законом України «Про місцеве самоврядування в Україні» не передбачено повноважень обласної ради як органу місцевого самоврядування та власника Лікарні щодо здійснення безпосереднього контролю за проведенням останнім публічних закупівель, тому позовні заяви до суду не подавалися.
Херсонською окружною прокуратурою в порядку статті 23 Закону України «Про прокуратуру» на адресу Південного офісу Держаудитслужби скеровано лист за № 55-1616вих24 від 18.12.2024 щодо вжиття заходів до звернення до суду із відповідним позовом.
Листом управління Південного офісу Держаудитслужби в Херсонській області від 19.12.2024 № 152125-17/1637-2024 повідомлено прокуратуру щодо невизначеності законодавством можливості подання позову органом державного фінансового контролю про визнання у судовому порядку недійсними договорів та додаткових угод, укладених за результатами проведеної процедури закупівлі.
Враховуючи викладене, нездійснення вказаними органами належних заходів протягом розумного строку після того, як їм стало відомо про можливе порушення інтересів держави, свідчить про їх бездіяльність. За наведених обставин прокурор правомірно звернувся з позовом до суду в інтересах держави в особі позивачів -1 та -2.
Здійснюючи аналіз обґрунтованості позовних вимог, господарський суд виходить з такого.
Згідно зі ст. ст. 202, 203 ЦК України правочином є дія особи, спрямована на набуття, зміну або припинення цивільних прав та обов`язків. Правочини можуть бути односторонніми та дво- чи багатосторонніми (договори). Зміст правочину не може суперечити цьому Кодексу, іншим актам цивільного законодавства, а також інтересам держави і суспільства, його моральним засадам.
Згідно з ч. ч. 1-3, 5, 6 ст. 203 ЦК України зміст правочину не може суперечити цьому Кодексу, іншим актам цивільного законодавства, а також інтересам держави і суспільства, його моральним засадам. Особа, яка вчиняє правочин, повинна мати необхідний обсяг цивільної дієздатності. Волевиявлення учасника правочину має бути вільним і відповідати його внутрішній волі. Правочин має бути спрямований на реальне настання правових наслідків, що обумовлені ним. Правочин, що вчиняється батьками (усиновлювачами), не може суперечити правам та інтересам їхніх малолітніх, неповнолітніх чи непрацездатних дітей.
Відповідно до ч. ч. 1, 3 ст. 215 ЦК України підставою недійсності правочину є недодержання в момент вчинення правочину стороною (сторонами) вимог, які встановлені частинами першою - третьою, п`ятою та шостою статті 203 цього Кодексу. Якщо недійсність правочину прямо не встановлена законом, але одна із сторін або інша заінтересована особа заперечує його дійсність на підставах, встановлених законом, такий правочин може бути визнаний судом недійсним (оспорюваний правочин).
Вирішуючи спори про визнання правочинів (господарських договорів) недійсними, господарський суд повинен встановити наявність фактичних обставин, з якими закон пов`язує визнання таких правочинів (господарських договорів) недійсними на момент їх вчинення (укладення) і настання відповідних наслідків, та в разі задоволення позовних вимог зазначати в судовому рішенні, в чому конкретно полягає неправомірність дій сторони та яким нормам законодавства не відповідає оспорюваний правочин. Відповідність чи невідповідність правочину вимогам закону має оцінюватися господарським судом стосовно законодавства, яке діяло на момент вчинення правочину.
Відповідно до частини 3 статті 228 ЦК України у разі недодержання вимоги щодо відповідності правочину інтересам держави і суспільства, його моральним засадам такий правочин може бути визнаний недійсним. Якщо визнаний судом недійсний правочин було вчинено з метою, що завідомо суперечить інтересам держави і суспільства, то при наявності умислу у обох сторін - в разі виконання правочину обома сторонами - в дохід держави за рішенням суду стягується все одержане ними за угодою, а в разі виконання правочину однією стороною з іншої сторони за рішенням суду стягується в дохід держави все одержане нею і все належне - з неї першій стороні на відшкодування одержаного. При наявності умислу лише у однієї із сторін все одержане нею за правочином повинно бути повернуто іншій стороні, а одержане останньою або належне їй на відшкодування виконаного за рішенням суду стягується в дохід держави.
Висновки щодо застосування норм права, викладені у постановах Верховного Суду, є обов`язковими для всіх суб`єктів владних повноважень, які застосовують у своїй діяльності нормативно-правовий акт, що містить відповідну норму права. Висновки щодо застосування норм права, викладені у постановах Верховного Суду, враховуються іншими судами при застосуванні таких норм права (ч. ч. 5, 6 ст. 13 Закону України «Про судоустрій і статус суддів» №1402-VIII від 02.06.2016 (зі змінами).
Згідно з ч. 4 ст. 236 ГПК України при виборі і застосуванні норми права до спірних правовідносин суд враховує висновки щодо застосування норм права, викладені в постановах Верховного Суду.
Враховуючи вимоги ст. 13 Закону України «Про судоустрій і статус суддів», ч. 4 ст. 236 ГПК України, господарський суд повинен врахувати висновок об`єднаної палати Касаційного господарського суду у складі Верховного Суду, який був викладений у постанові від 19.12.2025, за результатом розгляду справи № 922/3456/23 у подібних правовідносинах.
У справі № 922/3456/23 Верховним Судом вирішувалося питання, чи підлягає застосуванню до спірних відносин положення частини 3 статті 228 ЦК України, тобто, чи є укладений правочин (договір на закупівлю світильників та освітлюваної арматури) таким, що не відповідає інтересам держави і суспільства, його моральним засадам та вчиненим з метою, що завідомо суперечить інтересам держави і суспільства, за умови вчинення стороною правочину антиконкурентних узгоджених дій, за які чинним законодавством передбачена відповідальність у вигляді штрафу (пункт 1 статті 50, стаття 52 Закону «Про захист економічної конкуренції»).
Вирішуючи питання наявності/відсутності підстав для застосування до спірних правовідносин частини 3 статті 228 ЦК України у постанові від 19.12.2025 у справі № 922/3456/23, зокрема, зазначено наступне.
Стягнення всього отриманого за недійсним правочином у дохід держави є конфіскацією, яка за своєю правовою природою не є цивільно-правовим інститутом. У первісній редакції ЦК, який набув чинності 01.01.2004, такої норми не існувало. Однак Законом «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України у зв`язку з прийняттям Податкового кодексу України» від 02.12.2010 ст.228 була доповнена ч.3, присвяченою недійсності правочинів, що не відповідають інтересам держави і суспільства, його моральним засадам.
Щодо конфіскаційного характеру санкцій, передбачених ч.3 ст.228 ЦК неодноразово висловлювався ще Верховний Суд України, а після 2017 року - і Верховний Суд (постанови від 20.06.2018 у справі №802/470/17-а, від 16.10.2019 у справі №2а-1670/8497/11, від 25.07.2023 у справі №160/14095/21 від 13.11.2024 у справі №911/934/23).
Наслідки, передбачені реченнями 2-3 ч.3 ст.228 ЦК, не спрямовані на поновлення майнової сфери постраждалого учасника цивільно-правових правовідносин. Передбачені законом санкції мають за мету покарати осіб, які вчинили заборонений законодавством правочин. Це єдина норма ЦК, яка містить каральні заходи (санкції).
За загальним правилом правовим наслідком недійсності правочинів є повернення сторін в стан, що передував укладенню правочину (абз.2 ч.1 ст.216 ЦК). Такий правовий наслідок спрямований на те, аби нівелювати все, що відбулося і зробити його юридично незначущим.
Супроводжувальним правовим наслідком недійсності правочину є можливість відшкодування винною стороною правочину збитків та моральної шкоди, завданої другій стороні правочину. Такий правовий наслідок спрямований на те, аби досягти компенсації понесених такою стороною втрат, тобто є проявом дії компенсаційних засад цивільного права.
Оскільки відшкодування збитків та моральної шкоди є видом цивільно-правової відповідальності, їх стягнення відбувається на користь приватної особи, в її інтересах і саме задля неї.
У ч.3 ст.228 ЦК передбачаються зовсім інші правові наслідки:
- які спрямовані не на позначене вище, а на реакцію з боку держави на правопорушення сторони/сторін правочину;
- ініціатором цих правових наслідків є держава, а не сторона правочину;
- ці правові наслідки встановлені в публічних інтересах (як їх розуміє держава), а не в приватноправових;
- наслідки полягають не у відновленні становища, що існувало до вчинення правочину, а на вилучення майна;
- ці правові наслідки не можна розцінювати як відшкодування збитків.
Такі правові наслідки не можна віднести до компенсаційних, адже вони є сутнісно іншими і являють собою різновид конфіскації майна державою. 
Вирішуючи питання щодо застосування ч.3 ст.228 ЦК суд має враховувати, що санкції, передбачені ч.3 ст.228 ЦК, ч.1 ст.208 ГК, є не компенсаційними, а конфіскаційними санкціями, які передбачають стягнення всього отриманого за правочином на користь держави. Ці санкції спрямовані не на відновлення правового стану, який існував до порушення, а на покарання осіб, які порушили законодавчу заборону вчиняти правочин, який не відповідає інтересам держави і суспільства.
Конфіскація без вироку суду (Non-Conviction Based Confiscation - NCBC) розглядається ЄСПЛ як втручання у право власності, захищене ст.1 Першого протоколу до Конвенції.
Застосування наслідків, передбачених ч.3 ст.228 ЦК, є втручанням держави у право власності приватних осіб. Тому, підлягає застосуванню ст.1 Першого протоколу до Конвенції. Відповідно до зазначеної статті кожна фізична або юридична особа має право мирно володіти своїм майном. Ніхто не може бути позбавлений своєї власності інакше як в інтересах суспільства і на умовах, передбачених законом і загальними принципами міжнародного права. Проте попередні положення жодним чином не обмежують право держави вводити в дію такі закони, які вона вважає за необхідне, щоб здійснювати контроль за користуванням майном відповідно до загальних інтересів або для забезпечення сплати податків чи інших зборів або штрафів. 
Враховуючи викладені вище висновки ЄСПЛ щодо конфіскації без вироку суду, Об`єднана палата вважає, що у справі, яка переглядається (№ 922/3456/23), при застосуванні конфіскаційної санкції, передбаченої ч.3 ст.228 ЦК, не було дотримано принципу пропорційності як щодо винного учасника правочину, так і щодо того учасника, який діяв добросовісно, виходячи з такого. 
У наведених вище справах ЄСПЛ неодноразово звертав увагу на те, що для дотримання принципу пропорційності цивільна конфіскація має стосуватися майна, яке було отримане від злочинної діяльності, незаконного збагачення, майна, джерела походження якого сторона не могла пояснити, або майна, яке безпосередньо використовувалося при здійсненні злочинної діяльності. ЄСПЛ також визнав небезпечною тенденцію поширення конфіскації без вироку суду на випадки звичайних адміністративних порушень.
Верховний Суд у постанові від 20.03.2019 у справі №922/1391/18 вказав, що, здійснивши правовий аналіз ч.3 ст.228 ЦК, можна дійти висновку, що ознаками недійсного господарського договору, що суперечить інтересам держави і суспільства, є спрямованість цього правочину на порушення правового господарського порядку та наявність умислу (наміру) його сторін, які усвідомлювали або повинні були усвідомлювати протиправність укладеного договору. Метою такого правочину є його кінцевий результат, якого бажають досягти сторони. Мета завідомо суперечить інтересам держави та суспільства.
Об`єднана палата вважає, що, враховуючи конфіскаційний характер санкції, передбаченої ч.3 ст.228 ЦК, який суд не може змінити, як і зменшити розмір, ця стаття може застосовуватися у виключних випадках порушення інтересів держави та суспільства, які, зокрема, можуть мати місце при вчинені особою кримінального злочину (тобто, за наявності обвинувального вироку суду, що набрав законної сили), або дій, якими державі та суспільству завдані значні збитки, а винна особа відповідно незаконно, безпідставно збагатилася (на суму, співставну із вартістю того, що стягується на користь держави, для дотримання принципу пропорційності втручання). Ця норма не може бути застосована у випадку порушення суб`єктом господарювання будь-яких норм чинного законодавства, яке регулює господарську діяльність, зокрема законодавства про захист конкуренції.
Об`єднана палата звертає увагу на невідповідність норми ч.3 ст.228 ЦК загальним засадам цивільного законодавства, її каральний характер, притаманний нормам саме публічного, а не приватного права, а також на суттєві логічні невідповідності приписів частин 1, 2 ст.228 ЦК, які встановлюють що нікчемним є правочин який суперечить публічному порядку, але як наслідок передбачають більш м`які наслідки - двосторонню реституцію та ч.3 цієї статті, яка щодо оспорюваного правочину (який порівняно з нікчемним є не очевидно недійсним і відтак має меншу суспільну небезпеку) встановлює у якості наслідків набагато жорсткішу санкцію - стягнення з винної сторони (сторін) майна на користь держави
Отже, колегія суддів у справі № 911/934/23 дійшла висновку про відсутність підстав для застосування ч.3 ст.228 ЦК як норми внутрішнього законодавства, що за своїм змістом створює підстави для непропорційного втручання держави в право власності приватних осіб, що суперечить приписам Першого протоколу до Конвенції. Такий висновок є загальним, базується на недоліках самої законодавчої норми (тобто він має застосовуватися незалежно від обставин конкретної справи)
Враховуючи викладене, Об`єднана палата уточнила висновки, що містяться у постановах від 13.11.2024 у справі №911/934/23, від 17.10.2024 у справі №914/1507/23, а також інших постановах колегій суддів Касаційного господарського суду у складі Верховного Суду щодо застосування ч.3 ст.228 ЦК, наступним чином:
- при визначенні підстав для застосування ч.3 ст.228 ЦК, яка містить санкцію конфіскаційного характеру, не властиву нормам цивільного законодавства, і яка несе в собі високі ризики втручання держави в право власності приватних осіб, суд має враховувати критерії, визначені ЄСПЛ, щодо пропорційності покарання (конфіскації без вироку суду) та можливості обрання менш обтяжливого заходу для винної сторони правочину (двосторонньої реституції, стягнення збитків, штрафу тощо);
- ця стаття може застосовуватися у виключних випадках порушення інтересів держави та суспільства, які, зокрема, можуть мати місце при вчинені особою кримінального злочину (тобто, за наявності обвинувального вироку суду, що набрав законної сили), або дій, якими державі та суспільству завдані значні збитки, а винна особа відповідно незаконно, безпідставно збагатилася (на суму, співставну із вартістю того, що стягується на користь держави, для дотримання принципу пропорційності втручання); ця норма не може бути застосована у випадку порушення суб`єктом господарювання будь-яких норм чинного законодавства, яке регулює господарську діяльність, зокрема законодавства про захист конкуренції. 
Втім, Об`єднана палата дійшла висновку, що за умови застосування відповідних приписів ч.3 ст.228 ЦК, відбувається непропорційне втручання в право власності й добросовісного учасника. По-перше, добросовісна сторона все одно втрачає очікуваний результат угоди. Вона витратила час, ресурси, можливо зазнала упущеної вигоди і зрештою залишиться ні з чим (лише зі своїм початковим майном/грошима). Якщо правочин був вигідним для неї, позбавлення майна чи прибутку може відчуватися як покарання, хоча умислу з її боку не було. По-друге, конфіскація майна добросовісної сторони (того, що вона отримала від іншого учасника) означає, що держава вилучає майно у особи, яка не вчинила свідомого порушення. Такий крок потребує дуже переконливого обґрунтування публічним інтересом. ЄСПЛ у подібних справах перевіряє, чи не було можливості обмежитися менш суворими заходами щодо невинної особи (справа "Air Canada v. the United Kingdom").".
Підсумовуючи вищевикладене, господарський суд звертає увагу учасників справи, що згідно з висновком Верховного Суду, викладеним у постанові від 19.12.2025 у справі № 922/3456/23, норма ч.3 ст.228 ЦК України не може бути застосована лише у випадку порушення суб`єктом господарювання будь-яких норм чинного законодавства, яке регулює господарську діяльність, зокрема законодавства про захист економічної конкуренції. Верховний Суд також дійшов висновку, що для застосування приписів ч.3 ст.228 ЦК Прокурор має довести, що сам правочин за своєю суттю є протиправним, спрямованим на порушення інтересів держави та суспільства.
Суд зазначає, що у межах даної справи підстави для визнання договору недійсним зводяться лише до порушення законодавства про захист економічної конкуренції, на будь-які інші підстави для визнання спірного правочину недійсним прокурор не посилається.
При цьому докази, які можуть свідчити про понесення державою майнової шкоди, переплати коштів або отримання робіт/послуг неналежної якості в матеріалах справи відсутні. Таким чином, причинно-наслідковий зв`язок між порушенням законодавства про захист економічної конкуренції та погіршенню майнового становища держави відсутній, що виключає можливість кваліфікації правочину як такого, що вчинений з метою, що завідомо суперечить інтересам держави і суспільства.
Згідно вимог ст. 74 ГПК України кожна сторона повинна довести ті обставини, на які вона посилається як на підставу своїх вимог або заперечень. У разі посилання учасника справи на невчинення іншим учасником справи певних дій або відсутність певної події, суд може зобов`язати такого іншого учасника справи надати відповідні докази вчинення цих дій або наявності певної події. У разі неподання таких доказів суд може визнати обставину невчинення відповідних дій або відсутності події встановленою.
Відповідно до ст. 86 ГПК України суд оцінює докази за своїм внутрішнім переконанням, що ґрунтується на всебічному, повному, об`єктивному та безпосередньому дослідженні наявних у справі доказів. Жодні докази не мають для суду заздалегідь встановленої сили. Суд оцінює належність, допустимість, достовірність кожного доказу окремо, а також вірогідність і взаємний зв`язок доказів у їх сукупності. Суд надає оцінку як зібраним у справі доказам в цілому, так і кожному доказу (групі однотипних доказів), який міститься у справі, мотивує відхилення або врахування кожного доказу (групи доказів).
Враховуючи вищенаведене, господарський суд доходить висновку про відсутність передбачених ч. 3 ст. 228 ЦК України правових підстав для визнання Договору недійсним у зв`язку з недоведеністю прокурором обставини вчинення відповідачами спірного правочину з метою, що завідомо суперечить інтересам держави і суспільства, а також відсутністю підстав для визнання правочину недійсним лише у зв`язку з порушенням відповідачем-2 законодавства про захист економічної конкуренції. Наведене має наслідком відмову у задоволенні заявленої прокурором позовної вимоги про визнання договору недійсним.
Відмова суду у задоволенні заявленої прокурором позовної вимоги про визнання недійсним договору має наслідком відсутність правової необхідності надавати юридичну оцінку похідним вимогам прокурора в частині стягнення грошових коштів.
Господарським судом відхиляються доводи прокуратури щодо необґрунтованості відступлення Верховним Судом при розгляді справи № 922/3456/23 від раніше зроблених висновків та не врахування останнім ряду позицій Великої Палати Верховного Суду щодо правозастосування, оскільки незгода прокурора із позицією Верховного Суду не є підставою для незастосування судом відповідного висновку.
Відповідно до приписів ст. 129 ГПК України судові витрати зі сплати судового збору покладаються судом на прокуратуру, у зв`язку з відмовою у задоволенні заявленого позову.
Керуючись ст. 53, 73-80, 86, 123, 124, 129, 236, 237, 238, 240, 241 Господарського процесуального кодексу України, суд
УХВАЛИВ:
1. У задоволенні позову відмовити.

Рішення суду може бути оскаржено в апеляційному порядку протягом двадцяти днів з моменту складення повного тексту.
Рішення господарського суду набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги, якщо апеляційну скаргу не було подано.
У разі подання апеляційної скарги рішення, якщо його не скасовано, набирає законної сили після повернення апеляційної скарги, відмови у відкритті чи закриття апеляційного провадження або прийняття постанови суду апеляційної інстанції за наслідками апеляційного перегляду.
Вступну та резолютивну частини рішення оголошено 17 червня 2026 р. Повне рішення складено та підписано 26 червня 2026 р.

Суддя Р.В. Волков