15 червня 2026 року

м. Київ

справа № 420/17953/24
провадження № К/990/22/25

ОКРЕМА ДУМКА

судді Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду Коваленко Н.В. 

на постанову Верховного Суду від 10 червня 2026 року у справі № 420/17953/24 за наслідками розгляду касаційної скарги Міністерства юстиції України на рішення Одеського окружного адміністративного суду від 04 вересня 2024 року та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 02 грудня 2024 року справі за позовом ОСОБА_1 до Міністерства юстиції України, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору: Головне управління Пенсійного Фонду України в Одеській області, про визнання протиправною бездіяльність та зобов`язання вчинити певні дії.

1. Спір у справі № 420/17953/24 виник у зв`язку з протиправної, на думку позивача, бездіяльністю відповідача, яка полягає у невключенні до довідок про розмір грошового забезпечення для перерахунку пенсії ОСОБА_1 станом на 01 січня 2019 року, 27 березня 2020 року та 01 січня 2022 року, виданих на виконання рішення Одеського окружного адміністративного суду від 19 грудня 2023 року у справі № 420/22463/23, надбавки за інтенсивність служби, премії та надбавки за особливості проходження служби.

2. Рішенням Одеського окружного адміністративного суду від 04 вересня 2024 року, залишеним без змін постановою П`ятого апеляційного адміністративного суду від 02 грудня 2024 року позовні вимоги ОСОБА_1 було задоволено. 

3. Не погоджуючись із рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій, посилаючись на неправильне застосування судами норм матеріального права та порушення норм процесуального права, Міністерство юстиції України звернулося із касаційною скаргою, у якій просила скасувати рішення Одеського окружного адміністративного суду від 04 вересня 2024 року і постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 02 грудня 2024 року, та ухвалити нове рішення, яким відмовити ОСОБА_1 у задоволенні позовних вимог.

4. Верховний Суд постановою від 10 червня 2026 року касаційну скаргу Міністерства юстиції України залишив без задоволення, а рішення Одеського окружного адміністративного суду від 04 вересня 2024 року та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 02 грудня 2024 року у справі № 420/17953/24 - без змін. 

5. Відповідно до статті 34 Кодексу адміністративного судочинства України усі питання, що виникають під час колегіального розгляду адміністративної справи, вирішуються більшістю голосів суддів. При прийнятті рішення з кожного питання жоден із суддів не має права утримуватися від голосування та підписання судового рішення. Головуючий у судовому засіданні голосує останнім. Суддя, не згодний із судовим рішенням за наслідками розгляду адміністративної справи, може письмово викласти свою окрему думку. Про наявність окремої думки повідомляються особи, які беруть участь у справі, без оголошення її змісту в судовому засіданні. Окрема думка приєднується до справи і є відкритою для ознайомлення.

6. Отже, Кодекс адміністративного судочинства України передбачає можливість викладення окремої думки виключно за наслідками розгляду справи. 

7. З постановою Верховного Суду від 10 червня 2026 року у справі № 420/17953/24 та її мотивами в частині необхідності включення до довідок про розмір грошового забезпечення для перерахунку пенсії ОСОБА_1 станом на 01 січня 2019 року, 27 березня 2020 року та 01 січня 2022 року, виданих на виконання рішення Одеського окружного адміністративного суду від 19 грудня 2023 року у справі № 420/22463/23, надбавки за особливості проходження служби я не погоджуюсь, та вважаю за необхідне викласти свою окрему думку.

8. Умови, норми і порядок пенсійного забезпечення громадян України із числа осіб, які перебували на військовій службі, службі в органах внутрішніх справ, Національній поліції, Службі судової охорони, державній пожежній охороні, Державній службі спеціального зв`язку та захисту інформації України, органах і підрозділах цивільного захисту, податковій міліції чи Державній кримінально-виконавчій службі України, та деяких інших осіб, які мають право на пенсію визначає Закон України «Про пенсійне забезпечення осіб, звільнених з військової служби, та деяких інших осіб». 

9. За змістом частини четвертої статті 63 Закону України «Про пенсійне забезпечення осіб, звільнених з військової служби, та деяких інших осіб» усі призначені за цим Законом пенсії підлягають перерахунку у зв`язку з підвищенням грошового забезпечення відповідних категорій військовослужбовців, осіб, які мають право на пенсію за цим Законом, на умовах, у порядку та розмірах, передбачених Кабінетом Міністрів України. У разі якщо внаслідок перерахунку пенсій, передбаченого цією частиною, розміри пенсій звільненим із служби військовослужбовцям, особам, які мають право на пенсію за цим Законом, є нижчими, зберігаються розміри раніше призначених пенсій.

10. Отже, Кабінету Міністрів України надано право встановлювати умови та порядок перерахунку пенсій, а також розміри складових грошового забезпечення для такого перерахунку.
11. Кабінет Міністрів України постановою від 13 лютого 2008 року № 45 затвердив Порядок проведення перерахунку пенсій, призначених відповідно до Закону України «Про пенсійне забезпечення осіб, звільнених з військової служби, та деяких інших осіб» (далі - Порядок № 45).
12. Пунктом 5 Порядку № 45 у редакції, чинній до внесення змін постановою Кабінету Міністрів України «Про перерахунок пенсій особам, які звільнені з військової служби, та деяким іншим категоріям осіб» від 01 лютого 2018 року № 103, передбачено, що для перерахунку пенсій грошове забезпечення враховується у розмірі, встановленому за відповідною посадою (посадами), в межах визначеної законодавством максимальної величини бази нарахування єдиного внеску на загальнообов`язкове державне соціальне страхування з урахуванням таких його видів: 
посадовий оклад, оклад за військовим (спеціальним) званням та відсоткова надбавка за вислугу років - у розмірах, установлених Кабінетом Міністрів України або керівником державного органу у межах його повноважень на момент виникнення права на перерахунок за відповідною посадою та військовим (спеціальним) званням;
надбавки за знання та використання в роботі іноземної мови, почесне звання «заслужений» чи «народний», службу в умовах режимних обмежень, спортивні звання, доплата за науковий ступінь кандидата або доктора наук та вчене звання - у розмірах, установлених Кабінетом Міністрів України на момент виникнення права на перерахунок, якщо вони були фактично встановлені особі;
щомісячні надбавки, доплати та підвищення, конкретні розміри яких за відповідними посадами (категоріями) установлені Кабінетом Міністрів України - у зазначених розмірах на момент виникнення права на перерахунок;
інші щомісячні надбавки, доплати (крім доплати, розмір якої визначається як різниця між розміром грошового забезпечення до і після запровадження нових умов його виплати), підвищення та щомісячна премія - у середніх розмірах, що фактично виплачені за місяць, у якому виникло право на перерахунок пенсії за відповідною посадою (посадами) у тому державному органі, звідки особа звільнилася на пенсію. 
Додаткові види грошового забезпечення (надбавки, доплати, підвищення) та премії, скасовані чи такі, що не виплачуються на момент виникнення права на перерахунок пенсії за відповідною посадою (посадами), крім зазначених у абзаці шостому цього пункту, для перерахунку пенсії не враховуються.

13. 19 жовтня 2016 року Кабінет Міністрів України прийняв Постанову № 718 «Питання грошового забезпечення окремих категорій військовослужбовців та осіб начальницького складу».

14. 28 лютого 2018 року Кабінет Міністрів України постановою від 28 лютого 2018 року № 121 «Про внесення змін до постанови Кабінету Міністрів України від 19 жовтня 2016 р. № 718» (набула чинності 07 березня 2018 року) виклав пункт 1 Постанови № 718 у такій редакції:

« 1. Затвердити співвідношення між посадами окремих категорій військовослужбовців та осіб начальницького складу, які займають керівні посади, та групами оплати праці на посадах державної служби згідно з додатком.
Посадові оклади за посадами окремих категорій військовослужбовців та осіб начальницького складу, які займають керівні посади, встановлюються у розмірах, зазначених у схемі посадових окладів на посадах державної служби, за групами оплати праці у державних органах, юрисдикція яких поширюється на всю територію України, що затверджуються Кабінетом Міністрів України, відповідно до співвідношення, затвердженого цією постановою».

15. Відповідно до пункту 3 Постанови № 718 грошове забезпечення військовослужбовців та осіб начальницького складу, зазначених у пункті 1 цієї постанови, складається з посадового окладу, інших виплат, установлених цією постановою, а також окладу за військовим (спеціальним) званням і надбавки за вислугу років (військовослужбовцям розвідувальних органів - у розмірі трьох відсотків посадового окладу за кожний календарний рік вислуги років, але не більше 50 відсотків посадового окладу), установлених у розмірі та порядку, що визначаються законодавством для військовослужбовців.

16. Пунктом 2 Постанови № 718 установлено, що військовослужбовцям та особам начальницького складу, зазначеним у пункті 1 цієї постанови, виплачується:
надбавка за інтенсивність служби в розмірі до 100 відсотків посадового окладу;
премія відповідно до їх особистого внеску в загальні результати роботи у межах коштів, передбачених у кошторисі на преміювання військовослужбовців та осіб начальницького складу відповідного органу (для розвідувального органу - в межах фонду преміювання, утвореного в розмірі не менше 30 відсотків загального фонду посадових окладів співробітників розвідувального органу на рік, та економії фонду грошового забезпечення);
грошова допомога на оздоровлення під час надання щорічної відпустки у розмірі, що не перевищує місячного грошового забезпечення.

17. В силу приписів пункту 5 Порядку № 45 для перерахунку пенсій враховується грошове забезпечення у розмірі, встановленому за відповідною посадою.

18. Пунктом 3 Постанови № 718 передбачено, що за посадою, яку займав позивач, грошове забезпечення складається з посадового окладу, інших виплат, установлених цією постановою, а також окладу за військовим (спеціальним) званням і надбавки за вислугу років, установлених у розмірі та порядку, що визначаються законодавством для військовослужбовців.

19. Постанова № 718 серед «інших виплат» передбачає лише:
надбавку за інтенсивність служби; 
премію; 
грошову допомогу на оздоровлення.

20. Постанова № 718 визначає вичерпний склад грошового забезпечення, до якого надбавка за особливості проходження служби не входить.

21. Отже, для цілей вирішення цього спору Постанова № 718 прямо передбачає такі складові: посадовий оклад, оклад за військовим (спеціальним) званням, надбавку за вислугу років, надбавку за інтенсивність служби та премію; натомість надбавка за особливості проходження служби у цій постанові не передбачена.

22. Постанова № 718 не визначає розмірів окладу за військовим (спеціальним) званням і надбавки за вислугу років, які згадані у пункті 3, і у цій частині відсилає до законодавства для військовослужбовців. Таким «законодавством» є постанова Кабінету Міністрів України від 30 серпня 2017 року № 704 «Про грошове забезпечення військовослужбовців, осіб рядового і начальницького складу та деяких інших осіб», яка передбачає, зокрема, схему тарифних коефіцієнтів за військовим (спеціальним) званням військовослужбовців, осіб рядового і начальницького складу згідно з додатком 14; розміри надбавки за вислугу років військовослужбовцям, особам рядового і начальницького складу згідно з додатком 16.

23. Таким чином, розмір посадового окладу позивача визначається Постановою № 718 (у редакції Постанови № 121), а Постанова № 704 застосовується до нього субсидіарно в частині визначення розміру окладу за військовим (спеціальним) званням і надбавки за вислугу років.

24. Залишаючи без змін рішення судів попередніх інстанцій, колегія суддів послалась на висновки Верховного Суду, сформовані у постанові від 17 березня 2023 року у справі № 640/29214/20, згідно яких ОСОБА_1 отримав право на перерахунок пенсії з 07 березня 2018 року; розмір зміненого (збільшеного) посадового окладу позивача визначається Постановою № 718 (у редакції Постанови № 121), а Постанова № 704 застосовується до нього субсидіарно в частині визначення розміру окладу за військовим (спеціальним) званням і надбавки за вислугу років, а також інших складових грошового забезпечення, які відповідно до пункту 5 Порядку № 45 враховуються під час перерахунку пенсії.

25. Водночас наведений висновок Верховного Суду у справі № 640/29214/20, на моє переконання, не може тлумачитися як такий, що дозволяє автоматичне перенесення до структури грошового забезпечення осіб, на яких поширюється Постанова № 718, усіх складових, передбачених Постановою № 704. Субсидіарне застосування Постанови № 704 є допустимим лише в тій частині, у якій Постанова № 718 прямо відсилає до законодавства для військовослужбовців або не врегульовує відповідного елементу, але не може змінювати спеціально визначену цією постановою структуру грошового забезпечення.

26. Вважаю висновок Суду про субсидіарне застосування постанови № 704 до правовідносин, врегульованих постановою № 718, у частині визначення надбавки за особливості проходження служби, помилковим.

27. По-перше, субсидіарне застосування постанови № 704 до правовідносин, врегульованих Постановою № 718, у частині визначення надбавки за особливості проходження служби, не ґрунтується на прямій нормі права. Постанова № 718 встановлює спеціальний, самостійний та вичерпний порядок визначення структури грошового забезпечення відповідних категорій військовослужбовців.

28. По-друге, застосування Постанови № 704 як «субсидіарного регулятора» в частині визначення надбавки за особливості проходження служби, фактично призводить до зміни законодавчо визначеної моделі грошового забезпечення, закріпленої Постановою № 718, шляхом судового тлумачення, що виходить за межі повноважень суду. Суд не наділений правом конструювати нові елементи грошового забезпечення або переносити їх із іншої нормативної моделі, якщо така модель прямо не поширюється на відповідну категорію осіб.

29. По-третє, надбавка за особливості проходження служби є елементом грошового забезпечення, характерним для правового режиму, встановленого, зокрема Постановою № 704, і не є складовою грошового забезпечення, прямо передбаченою постановою № 718. Відтак її включення до довідки про грошове забезпечення осіб, які підпадають під дію Постанови № 718, фактично означає змішування двох різних нормативних режимів, що регулюють різні категорії службових правовідносин.

30. Таким чином, висновок про субсидіарне застосування Постанови № 704 до правовідносин, врегульованих Постановою № 718, у частині визначення надбавки за особливості проходження служби, не узгоджується з принципом правової визначеності, спеціальним характером нормативного регулювання грошового забезпечення та виходить за межі допустимого судового тлумачення.

31. Складові грошового забезпечення для цілей перерахунку пенсії підлягають визначенню на підставі нормативно-правового акта, що регулює грошове забезпечення відповідної категорії осіб; включення до такої структури виплат, не передбачених цим актом, є неприпустимим, оскільки фактично змінює встановлену Кабінетом Міністрів України модель грошового забезпечення.

32. Оскільки постановою Кабінету Міністрів України № 718 не передбачено такої складової грошового забезпечення, як надбавка за особливості проходження служби, а структура грошового забезпечення визначена цією постановою як спеціальна та вичерпна для відповідної категорії осіб, відсутні правові підстави для включення зазначеної надбавки до довідки про розмір грошового забезпечення, яка формується для цілей перерахунку пенсії позивача.

33. З огляду на це, формування довідки про грошове забезпечення повинно здійснюватися виключно в межах тих видів грошового забезпечення, які прямо передбачені Постановою № 718, без розширювального тлумачення або запозичення елементів з інших нормативно-правових актів, зокрема Постанови № 704.

34. Включення до довідки виплати, яка не передбачена спеціальним нормативним актом, фактично означало б зміну встановленої Кабінетом Міністрів України моделі грошового забезпечення для відповідної категорії осіб, що виходить за межі повноважень органу, який видає довідку, та суперечить принципу законності у сфері пенсійного забезпечення.

35. Крім того, довідка про розмір грошового забезпечення має відображати виключно ті складові, які є юридично визначеними та фактично входять до структури грошового забезпечення за відповідною посадою в межах чинного нормативного регулювання. Оскільки надбавка за особливості проходження служби не є елементом грошового забезпечення, передбаченим Постановою № 718, її врахування при формуванні довідки для перерахунку пенсії не ґрунтується на вимогах чинного правового регулювання.

36. За вказаних обставин вважаю, що за результатами перегляду судових рішень у справі № 420/17953/24 слід було скасувати рішення Одеського окружного адміністративного суду від 04 вересня 2024 року та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 02 грудня 2024 року в частині задоволення позовної вимоги про включення до довідок про розмір грошового забезпечення для перерахунку пенсії ОСОБА_1 надбавки за особливості проходження служби та ухвалити в цій частині позовних вимог нове рішення про відмову в задоволенні зазначеної вимоги.

Суддя Н.В. Коваленко