ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
04 червня 2026 року 
м. Київ
справа №520/6471/24
адміністративне провадження № К/990/51366/24 
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: 
судді-доповідача - Загороднюка А.Г.,
суддів: Білак М.В., Соколова В.М.,
розглянувши в порядку письмового провадження касаційну скаргу Управління Східного офісу Держаудитслужби в Запорізькій області на рішення Харківського окружного адміністративного суду від 28 червня 2024 року (суддя Шевченко О.В.) та постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 23 вересня 2024 року (колегія у складі суддів Любчич Л.В., Спаскіна О.А., Присяжнюк О.В.) у справі за позовом Комунального некомерційного підприємства «Міська поліклініка №6» Харківської міської ради до Східного офісу Держаудитслужби, Управління Східного офісу Держаудитслужби в Запорізькій області про визнання протиправним та скасування висновку,
УСТАНОВИВ:
Короткий зміст позовних вимог та їх обґрунтування
Комунальне некомерційне підприємство «Міська поліклініка №6» Харківської міської ради (далі - КНП «Міська поліклініка №6») звернулося до суду з позовом, у якому просило визнати протиправним та скасувати висновок Управління Східного офісу Держаудитслужби в Запорізькій області про результати моніторингу процедури закупівлі від 26 лютого 2024 року №UA-2023-11-14-010209-а.
Обґрунтовуючи вимоги, позивач зазначив, що за результатами моніторингу процедури закупівлі орган державного фінансового контролю установив порушення пункту 19 та абзацу 5 підпункту 2 пункту 44 Особливостей здійснення публічних закупівель товарів, робіт і послуг для замовників, передбачених Законом України «Про публічні закупівлі», на період дії правового режиму воєнного стану в Україні та протягом 90 днів з дня його припинення або скасування, затверджених постановою Кабінету Міністрів України від 12 жовтня 2022 року №1178 (далі також - Особливості №1178, Постанова №1178). Ствердужвані відповідачем порушення полягали у внесенні змін до істотних умов договору про закупівлю у непердбачених законом випадках (порушення пункту 19 Особливостей №1178), а також не відхиленні тендерної пропозиції, яка підлягала відхиленню (абзац 5 підпункту 2 пункту 44 Особливостей №1178). Однак, за позицією позивача, зміни до договору на підставі додаткової угоди від 27 грудня 2023 року №1 не призвели до збільшення суми, визначеної в договорі, що відповідає підпункту 4 пункту 19 Особливостей №1178, а також не мали жодного негативного впливу на витрати бюджету. Щодо іншого порушення, то учасник процедури закупівлі фізична особа-підприємець ОСОБА_1 (далі - ФОП ОСОБА_1 ) подала у складі своєї тендерної пропозиції форму «Тендерна пропозиція (цінова)», яка не протирічила жодній умові закупівлі та відповідала вимогам, установленим у тендерній документації відповідно до абзацу першого частини третьої статті 22 Закону України від 25 грудня 2015 року №922-VIII «Про публічні закупівлі» (далі - Закон №922-VIII). Таким чином, позивач як замовник закупівлі дотримався усіх вимог Закону №922-VIII, Особливостей №1178 та принципів здійснення публічних закупівель, тому вимога відповідача усунути виявлені порушення шляхом вжиття заходів щодо припинення договірних відносин, враховуючи норми договору, Закону №922-VIII, Цивільного та Господарського кодексів України, є необґрунтованою, а оспорюваний висновок підлягає скасуванню як протиправний.
Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій
Харківський окружний адміністративний суд рішенням від 28 червня 2024 року, яке залишив без змін Другий апеляційний адміністративний суд постановою від 23 вересня 2024 року, позов задовольнив, визнав протиправним та скасував висновок Управління Східного офісу Держаудитслужби в Запорізькій області про результати моніторингу процедури закупівлі №UA-2023-11-14-010209-а від 26 лютого 2024 року.
Оцінивши оскаржуваний висновок у частині порушення, яке полягало в зазначенні ФОП ОСОБА_1 про дійсність тендерної пропозиції протягом 60 днів із дати кінцевого строку подання тендерних пропозицій замість 120 днів, як це було передбачено тендерною документацією, суд першої інстанції виснував, що це не призвело до порушення тих цілей, які переслідує норма абзацу 5 підпункту 2 пункту 44 Особливостей №1178 в поєднанні з пунктом 11 частини другої статті 22 Закону №922-VIII, оскільки Договір про закупівлю № 30/11 між замовником, в особі позивача, та постачальником, в особі ФОП ОСОБА_1 , було укладено 30 листопада 2023 року, тобто в межах строку дії тендерних пропозицій учасників, який розпочався 22 листопада 2023 року. Суд погодився з доводами позивача, що невідповідність між тендерною документацією та тендерною пропозицією, поданою ФОП ОСОБА_1 , не спричинила шкідливих наслідків й не призвела до нецільового використання бюджетних коштів чи збитків бюджету, оскільки ніяким чином не вплинула на ціну тендерної пропозиції учасника процедури закупівлі та не призвела до її спотворення, не стосується технічних, якісних, кількісних характеристики предмета закупівлі та кваліфікаційних критеріїв до учасника процедури закупівлі та не вплинула на виконання умови забезпечення тендерної пропозиції. Зважаючи на це, суд констатував необґрунтованість висновку відповідача про те, що тендерна пропозиція ФОП ОСОБА_1 підлягала відхиленню замовником.
Щодо стверджуваного у висновку недотримання позивачем вимог пункту 19 Особливостей №1178, мотивованого внесенням замовником змін до істотних умов договору про закупівлю у випадку, не передбаченому законом, суд першої інстанції керувався тим, що Додаткову угоду №1 до Договору на продовження строку дії Договору та строку виконання зобов`язань щодо передачі товару було укладено у зв`язку відсутністю певних реагентів на складі виробника, тобто документально підтверджених об`єктивних обставин, що спричинили таке продовження, водночас зазначені зміни не призводили до збільшення суми, визначеної в договорі про закупівлю. Суд зауважив, що відповідач не довів обізнаності ФОП ОСОБА_1 на час подання тендерної пропозиції про відсутність певного переліку реагентів на складі виробника
Надаючи оцінку визначеному у висновку способу усунення порушень шляхом припинення договірних зобов`язань, суд першої інстанції, спираючись на практику Верховного Суду, зазначив, що такий захід є виключним і загалом можливість його застосування не суперечить Закону, однак зважаючи на обставини цієї конкретної справи, зауваження відповідача мають формальний характер, оскільки виявлені під час моніторингу порушення жодним чином не вплинули на проведення процедури торгів в цілому та не призвели до негативних наслідків, що не узгоджується з вимогою відповідача про припинення договірних відносин.
Із цих міркувань суд констатував, що оскаржуваний висновок відповідача про результати моніторингу процедури закупівлі №UA-2023-11-14-010209-а від 26 лютого 2024 року, як акт індивідуальної дії, не відповідає критеріям обґрунтованості та вмотивованості, а тому наявні підстави для визнання його протиправним і скасування.
Суд апеляційної інстанції повністю погодився з такими висновками місцевого адміністративного суду.
Підстави касаційного оскарження та їх обґрунтування
У касаційній скарзі Управління Східного офісу Держаудитслужби в Запорізькій області просило скасувати рішення Харківського окружного адміністративного суду від 28 червня 2024 та постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 23 вересня 2024 року й ухвалити нове судове рішення, яким відмовити у задоволенні позову.
Підставами касаційного оскарження заявник касаційної скарги указав пункти 1, 3 частини четвертої статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України). Свої доводи у межах цих підстав скаржник обґрунтував тим, що:
- суди попередніх інстанцій при розгляді справи не врахували висновків Верховного Суду, викладених у справах: №120/14951/21-а, №620/6135/20, №420/7999/21, №420/693/21 (пункт 1 частини четвертої статті 328 КАС України);
- суди першої та апеляційної інстанції неправильно застосували норму підпункту 2 пункту 44 Особливостей №1178 і висновок Верховного Суду з питання застосування цієї норми у подібних правовідносинах на час звернення з касаційною скаргою відсутній (пункт 3 частини четвертої статті 328 КАС України).
Скаржник доводив, що тендерна пропозиція ФОП ОСОБА_1 не відповідала вимогам тендерної документації замовника, оскільки ця учасниця надала згоду дотримуватися умов поданої нею пропозиції протягом 60 днів із дати кінцевого строку подання тендерних пропозицій, у той час як пунктом 4 Інструкції з підготовки тендерної документації визначалося, що тендерні пропозиції вважаються дійсними протягом 120 (ста двадцяти) днів із дати кінцевого строку подання тендерних пропозицій. Таким чином, відповідно до підпункту 2 пункту 44 Особливостей №1178 замовник мав відхилити цю тендерну пропозицію, проте всупереч указаній правовій нормі цього не зробив, натомість визнав ФОП ОСОБА_1 переможцем процедури закупівлі та уклав з нею договір закупівлі.
Крім цього, замовником було внесено зміни до істотних умов договору про закупівлю у випадку, не передбаченому законом, чим порушено вимоги пункту 19 Особливостей №1178. Суть порушення полягала в тому, що відповідно до умов договору про закупівлю від 30 листопада 2023 року №30/11, укладеного позивачем з ФОП ОСОБА_1 , строк дії договору визначено до 31 грудня 2023 року. Додатковою угодою від 27 грудня 2023 року №1 до цього договору внесено зміни та продовжено строк поставки товару та строк дії договору до 31 грудня 2024 року. Відповідно до наданих замовником (позивачем) пояснень, 25 грудня 2023 року він отримав від ФОП ОСОБА_1 листа, у якому вона повідомила про відсутність частини реагентів до аналізаторів на складах завода виробника в Австрії і що до 20 січня 2024 року виробник буде змінювати програму складського обліку та не буде відпускати товар. Відповідач зауважив, що викладений англійською мовою без перекладу лист виробника про припинення та зняття з виробництва певного переліку продуктів, які не будуть доступні для продажу, датовано червнем 2023 року. Таким чином, на момент подання тендерної пропозиції (21 листопада 2023 року) певний перелік реагентів уже був відсутній на складі виробника, та відвантажити його у 2023 році можливості не було. Попри це ФОП ОСОБА_1 у складі тендерної пропозиції надала лист-згоду з умовами проєкту договору про закупівлю, у тому числі строком поставки товару - до 31 грудня 2023 року. Отже, на переконання відповідача, укладення додаткової угоди від 27 грудня 2023 року №1 на продовження строку поставки товару та строку дії договору до 31 грудня 2024 року, здійснено замовником без належного документального підтвердження об`єктивних обставин, що спричинили таке продовження, у тому числі обставин непереборної сили, затримки фінансування витрат замовника, тощо.
У підсумку, відповідач зазначив, що зважаючи на виявлені порушення законодавства у сфері публічних закупівель, оскаржуваний висновок, у тому числі, визначений у ньому спосіб усунення порушень, є законним та обґрунтованим, а висновки судів попередніх інстанцій про визнання його протиправним і скасування є наслідком неправильного застосування наведених норм матеріального права.
Позиція інших учасників справи
У відзиві представник позивача просив касаційну скаргу Управління Східного офісу Держаудитслужби в Запорізькій області на рішення Харківського окружного адміністративного суду від 28 червня 2024 року та постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 23 вересня 2024 року у справі №520/6471/24 залишити без задоволення, а оскаржувані судові рішення залишити без змін.
Наведені у відзиві мотиви загалом повторюють доводи позовної заяви щодо незгоди позивача з виявленими відповідачем порушеннями, зокрема, що умови тендерної документації не передбачали обов`язкове заповнення пункту 2 форми «Тендерна пропозиція (Цінова)», викладеної у Додатку 1 до тендерної документації, саме значенням « 120»; учасник процедури закупівлі ФОП ОСОБА_1 подала у складі своєї тендерної пропозиції зазначену форму «Тендерна пропозиція (цінова)», в якій у пункті 2 вказала кількість днів - « 60», що не протирічило жодній умові закупівлі та відповідало вимогам, установленим у тендерній документації відповідно до абзацу першого частини третьої статті 22 Закону №922-VIII. До того ж, це не мало жодного негативного впливу на процедуру закупівлі, подальше укладення договору про, його виконання, а також на витрати бюджету, не призвело до нецільового використання бюджетних коштів чи збитків бюджету, оскільки ніяким чином не вплинуло на ціну тендерної пропозиції учасника процедури закупівлі та не призвело до її спотворення, не стосується технічних, якісних, кількісних характеристик предмета закупівлі та кваліфікаційних критеріїв до учасника процедури закупівлі та не вплинуло на виконання умови забезпечення тендерної пропозиції. Отже, у позивача не було підстав застосовувати абзац п`ятий підпункту 2 пункту 44 Особливостей №1178 для відхилення тендерної пропозиції ФОП ОСОБА_1 .
Щодо порушення пункту 19 Особливостей №1178, представник позивача зауважив, що зміни до Договору на підставі додаткової угоди №1 від 27 грудня 2023 року не призвели до збільшення суми, визначеної в Договорі, що повністю відповідає підпункту 4 пункту 19 Особливостей №1178, а сама ця додаткова угода була укладена до закінчення строку дії Договору (тобто не пізніше 31 грудня 2023 року) - із дотриманням положень статті 631 Цивільного кодексу України (далі - ЦК України). Крім цього, вказані зміни не мали жодного негативного впливу на витрати бюджету. Представник позивача також додав, що підстави укладення згаданої додаткової угоди не можуть братись до уваги при розгляді питання невідхилення тендерної пропозиції учасника ФОП ОСОБА_1 , оскільки стосуються обставин, що виникли вже після укладення договору, водночас належних доказів на підтвердження того, що ФОП ОСОБА_1 на час подання тендерної пропозиції (21 листопада 2023 року) володіла інформацією, що певний перелік реагентів Siemens вже був відсутній на складі виробника, та відвантажити його у 2023 році можливості не було, відповідач до матеріалів справи не надав. Отже, висновок відповідача про недотримання позивачем під час процедури закупівлі вимог пункту 19 Особливостей №1178 не підтверджено встановленими судами першої та апеляційної інстанцій фактичними обставинами справи, а отже такий висновок є необґрунтованим.
Представник позивача також указав на помилковість доводів скаржника про неврахування судами попередніх інстанцій під час розгляду справи висновків Верховного Суду, викладених у справах: №120/14951/21-а, №620/6135/20, №420/7999/21, №420/693/21, з огляду на їх нерелевантність обставинам цієї справи.
У решті, наведені у відзиві на касаційну скаргу мотиви загалом є співзвучними тим висновкам, якими суди першої та апеляційної інстанції обґрунтували свої судові рішення.
Рух касаційної скарги
Ухвалою Верховного Суду від 09 січня 2025 року визнано неповажними причини пропуску строку, зазначені Управлінням Східного офісу Держаудитслужби в Запорізькій області на касаційне оскарження рішення Харківського окружного адміністративного суду від 28 червня 2024 року та постанови Другого апеляційного адміністративного суду від 23 вересня 2024 року у цій справі, касаційну скаргу залишено без руху та встановлено скаржникові десятиденний строк для усунення недоліків шляхом надання до суду касаційної інстанції: клопотання із зазначенням інших поважних причин пропуску строку на касаційне оскарження та надати належні та допустимі докази, що підтверджують ці обставини; уточненої касаційної скарги із зазначенням підстав для касаційного оскарження судових рішень, з чітким посиланням на пункти частини четвертої статті 328 КАС України, що саме є підставою для касаційного оскарження та з наданням обґрунтувань, визначених пунктом 4 частини другої статті 330 КАС України.
22 січня 2025 року від скаржника на виконання вимог зазначеної ухвали Верховного Суду про залишення касаційної скарги без руху надійшло клопотання про поновлення строку на касаційне оскарження та уточнена касаційна скарга.
Ухвалою Верховного Суду від 10 лютого 2025 року визнано поважними причини пропуску строку на касаційне оскарження судових рішень та відкрито касаційне провадження за касаційною скаргою Управління Східного офісу Держаудитслужби в Запорізькій області на рішення Харківського окружного адміністративного суду від 28 червня 2024 року та постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 23 вересня 2024 року в цій справі з підстави, передбаченої пунктом 3 частини четвертої статті 328 КАС України. Аргументи, наведені скаржником у межах підстави оскарження, передбаченої пунктом 1 частини четвертої статті 328 КАС України, Верховний Суд визнав необґрунтованими.
Ухвалою Верховного Суду від травня 03 червня 2026 року справу призначено до розгляду.
Установлені судами попередніх інстанцій обставини справи
Суди попередніх інстанцій установили, що з метою здійснення закупівлі за предметом закупівлі «ДК 021:2015 - код: 33690000-3 - Лікарські засоби різні» Комунальне некомерційне підприємство «Міська поліклініка № 6» Харківської міської ради 14 листопада 2023 року оголосило проведення відкритих торгів (з особливостями) за ідентифікатором закупівлі № UА-2023- 11-14-010209-а.
Для участі у процедурі закупівлі тендерну пропозицію подав один учасник - ФОП ОСОБА_1 
24 листопада 2023 року позивач визначив ФОП ОСОБА_1 переможцем закупівлі, що зафіксовано у протоколі №71.
30 листопада 2023 року між позивачем (як замовником) та ФОП ОСОБА_1 (як постачальником) укладено договір про закупівлю від 30 листопада 2023 року №30/11 (далі також - Договір, Договір про закупівлю), за умовами якого постачальник зобов`язується у 2023 році поставити замовнику товар: ДК 021:2015 - код: 33690000-3 - Лікарські засоби різні, зазначений в Специфікації (Додаток 1), а замовник - прийняти і оплатити товари (товари)» (пункт 1.1 Договору). строк поставки товару (товарів): до 31 грудня 2023 року (включно) (пункт 5.1 Договору).
25 грудня 2023 року замовник (позивач) отримав лист від постачальника, у якому ФОП ОСОБА_1 повідомила, що у цьому році забрати реагенти Siemens на складі виробника Siemens у Австрії можливо було останній раз 20 листопада 2023 року. У листі також було наведено перелік реагентів із семи товарних позицій, відсутніх на складі виробника на 20 листопада 2023 року, та зазначалося, що залишок реагентів, які не були відвантажені у грудні 2023 року за Договором ФОП ОСОБА_1 зможе відвантажити замовнику наприкінці 9 початку 11 тижня 2024 року.
27 грудня 2023 року між позивачем і ФОП ОСОБА_1 укладено додаткову угоду №1 до Договору від 30 листопада 2023 року №30/11, відповідно до якої пункт 5.1. Договору викладено в такій редакції: « 5.1. Строк поставки товару (товарів): до 31.12.2024 року (включно).»; пункт 10.1. Договору викладено в такій редакції: «Цей Договір набирає чинності з дня його підписання і діє до 31.12.2024 року включно.».
Управління Східного офісу Держаудитслужби в Запорізькій області на підставі наказу від 12 лютого 2024 року №7 здійснило, серед інших, моніторинг процедури закупівлі №UA-2023-11-14-010209-а.
26 лютого 2024 року відповідач оприлюднив у електронній системі закупівель висновок про результати моніторингу процедури закупівлі № UA-2023-11-14-010209-а.
Згідно з висновком, умовами тендерної документації визначено обов`язок для учасника подання Форми «Тендерна пропозиція (цінова)» у вигляді, наведеному замовником. ФОП ОСОБА_1 у складі своєї тендерної пропозиції подала «Тендерну пропозицію (цінову)» (вих. №23/11-1 від 17 листопада 2023 року), в якій зазначила, що погоджується дотримуватися умов цієї тендерної пропозиції протягом 60 днів із дати кінцевого строку подання тендерних пропозицій. Проте, пунктом 4 Інструкції з підготовки тендерної пропозиції тендерної документації замовника визначено, що тендерні пропозиції вважаються дійсними протягом 120 (ста двадцяти) днів із дати кінцевого строку подання тендерних пропозицій. Відтак, тендерна пропозиція ФОП ОСОБА_1 не відповідала вимогам тендерної документації замовника та підлягала відхиленню на підставі абзацу 5 підпункту 2 пункту 44 Особливостей №1178, однак у порушення цієї норми замовник не відхилив цю тендерну пропозицію, визнавши ФОП ОСОБА_1 переможцем.
Крім цього, за результатами аналізу питання дотримання замовником законодавства у сфері публічних закупівель під час внесення змін до істотних умов договору про закупівлю установлено порушення вимог пункту 19 Особливостей №1178. Відповідач, зокрема, зазначив, що станом на момент подання тендерної пропозиції (21 листопада 2023 року) певний перелік реагентів Siemens вже був відсутній на складі виробника, та відвантажити його у 2023 році можливості не було, попри це ФОП ОСОБА_1 у складі тендерної пропозиції надала лист-згоду з умовами проєкту договору про закупівлю, у тому числі строком поставки товару - до 31 грудня 2023 року, а отже, укладення додаткової угоди від 27 грудня 2023 року №1 на продовження строку поставки товару та строку дії договору до 31 грудня 2024 року здійснено замовником без належного документального підтвердження об`єктивних обставин, що спричинили таке продовження, у тому числі обставин непереборної сили, затримки фінансування витрат замовника, тощо. Відтак, замовником внесено зміни до істотних умов договору про закупівлю у випадку, не передбаченому законом, чим порушено вимоги пункту 19 Особливостей №1178.
У пункті 3 констатуючої частини оспорюваного висновку Управління Східного офісу Держаудитслужби в Запорізькій області зобов`язало позивача здійснити заходи щодо усунення виявлених порушень в установленому законодавством порядку, зокрема в межах законодавства вжити заходів щодо припинення договірних відносин, враховуючи норми договору, Закону №922-VIII, Цивільного та Господарського кодексів України, та протягом п`яти робочих днів з дня оприлюднення висновку оприлюднити через електронну систему закупівель інформацію та або документи, що свідчать про вжиття таких заходів.
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Джерела права й акти їх застосування
Частиною другою статті 19 Конституції України обумовлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Відповідно до статті 1 Закону №2939-XII (в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин), здійснення державного фінансового контролю забезпечує центральний орган виконавчої влади, уповноважений Кабінетом Міністрів України на реалізацію державної політики у сфері державного фінансового контролю.
Відповідно до частини першої статті 2 цього Закону головними завданнями органу державного фінансового контролю є: здійснення державного фінансового контролю за використанням і збереженням державних фінансових ресурсів, необоротних та інших активів, правильністю визначення потреби в бюджетних коштах та взяттям зобов`язань, ефективним використанням коштів і майна, станом і достовірністю бухгалтерського обліку і фінансової звітності у міністерствах та інших органах виконавчої влади, державних фондах, фондах загальнообов`язкового державного соціального страхування, бюджетних установах і суб`єктах господарювання державного сектору економіки, в тому числі суб`єктах господарювання, у статутному капіталі яких 50 і більше відсотків акцій (часток) належить суб`єктам господарювання державного сектору економіки, а також на підприємствах, в установах та організаціях, які отримують (отримували у періоді, який перевіряється) кошти з бюджетів усіх рівнів, державних фондів та фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування або використовують (використовували у періоді, який перевіряється) державне чи комунальне майно (далі - підконтрольні установи), за дотриманням бюджетного законодавства, дотриманням законодавства про закупівлі, діяльністю суб`єктів господарської діяльності незалежно від форми власності, які не віднесені законодавством до підконтрольних установ, за судовим рішенням, ухваленим у кримінальному провадженні.
Відповідно до Положення про Державну аудиторську службу України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 03 лютого 2016 року №43 (в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин; далі - Положення №43), Державна аудиторська служба України (далі - Держаудитслужба) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра фінансів та який реалізує державну політику у сфері державного фінансового контролю (пункт 1).
Підпунктом 3 пункту 4 Положення №43 закріплено, що Держаудитслужба реалізує державний фінансовий контроль через здійснення: державного фінансового аудиту; перевірки державних закупівель; інспектування (ревізії); моніторингу закупівель.
Пунктом 7 Положення №43 визначено, що Держаудитслужба здійснює свої повноваження безпосередньо і через утворені в установленому порядку міжрегіональні територіальні органи.
За змістом частин першої та другої статті 5 Закону №2939-XII контроль за дотриманням законодавства у сфері закупівель здійснюється шляхом проведення моніторингу закупівлі у порядку, встановленому Законом №922-VIII, проведення перевірки закупівель, а також під час державного фінансового аудиту та інспектування.
Порядок та підстави проведення органом державного фінансового контролю перевірок закупівель встановлюється Кабінетом Міністрів України.
Правові та економічні засади здійснення закупівель товарів, робіт і послуг для забезпечення потреб держави, територіальних громад та об`єднаних територіальних громад встановлює Закон №922-VIII, пунктом 14 частини першої статті 1 якого визначено, що моніторингом процедури закупівлі є аналіз дотримання замовником законодавства у сфері публічних закупівель під час проведення процедури закупівлі, укладення договору про закупівлю та протягом його дії з метою запобігання порушенням законодавства у сфері публічних закупівель.
За визначеннями, наведеними у пунктах 31 та 32 частини першої статті 1 цього ж Закону, тендерна документація - документація щодо умов проведення тендеру, що розробляється та затверджується замовником і оприлюднюється для вільного доступу в електронній системі закупівель; тендерна пропозиція - пропозиція щодо предмета закупівлі або його частини (лота), яку учасник процедури закупівлі подає замовнику відповідно до вимог тендерної документації.
Відповідно до частин шостої та десятої статті 8 названого Закону за результатами моніторингу процедури закупівлі посадова особа органу державного фінансового контролю складає та підписує висновок про результати моніторингу процедури закупівлі (далі - висновок), що затверджується керівником органу державного фінансового контролю або його заступником. Такий висновок підлягає оприлюдненню в електронній системі закупівель протягом трьох робочих днів з дня його складання.
У разі незгоди замовника з інформацією, викладеною у висновку, він має право оскаржити висновок до суду протягом 10 робочих днів з дня його оприлюднення, про що зазначається в електронній системі закупівель протягом наступного робочого дня з дня оскарження висновку до суду. Замовник зазначає в електронній системі закупівель про відкриття провадження у справі протягом наступного робочого дня з дня отримання інформації про відкриття такого провадження та номер такого провадження.
Частинами першою, другою статті 13 Закону №922-VIII визначено, що закупівлі можуть здійснюватися шляхом застосування однієї з таких конкурентних процедур: відкриті торги; торги з обмеженою участю; конкурентний діалог. Як виняток та відповідно до умов, визначених у частині другій статті 40 цього Закону, замовники можуть застосовувати переговорну процедуру закупівлі.
Згідно із частинами першою, другою статті 16 Закону №922-VIII замовник вимагає від учасників процедури закупівлі подання ними документально підтвердженої інформації про їх відповідність кваліфікаційним критеріям.
Замовник установлює один або декілька з таких кваліфікаційних критеріїв: 1) наявність в учасника процедури закупівлі обладнання, матеріально-технічної бази та технологій; 2) наявність в учасника процедури закупівлі працівників відповідної кваліфікації, які мають необхідні знання та досвід; 3) наявність документально підтвердженого досвіду виконання аналогічного (аналогічних) за предметом закупівлі договору (договорів); 4) наявність фінансової спроможності, яка підтверджується фінансовою звітністю.
Частиною другою статті 21 Закону №922-VIII передбачено, що оголошення про проведення відкритих торгів повинно містити наступну інформацію: 1) найменування, місцезнаходження та ідентифікаційний код замовника в Єдиному державному реєстрі юридичних осіб, фізичних осіб - підприємців та громадських формувань, його категорія; 2) назва предмета закупівлі із зазначенням коду за Єдиним закупівельним словником (у разі поділу на лоти такі відомості повинні зазначатися стосовно кожного лота) та назви відповідних класифікаторів предмета закупівлі і частин предмета закупівлі (лотів) (за наявності); 3) кількість та місце поставки товарів, обсяг і місце виконання робіт чи надання послуг; 4) очікувана вартість предмета закупівлі; 5) строк поставки товарів, виконання робіт, надання послуг; 6) кінцевий строк подання тендерних пропозицій; 7) умови оплати; 8) мова (мови), якою (якими) повинні готуватися тендерні пропозиції; 9) розмір, вид та умови надання забезпечення тендерних пропозицій (якщо замовник вимагає його надати); 10) дата та час розкриття тендерних пропозицій, якщо оголошення про проведення відкритих торгів оприлюднюється відповідно до частини третьої статті 10 цього Закону; 11) розмір мінімального кроку пониження ціни під час електронного аукціону у межах від 0,5 відсотка до 3 відсотків очікуваної вартості закупівлі або в грошових одиницях; 12) математична формула для розрахунку приведеної ціни (у разі її застосування).
В оголошенні про проведення відкритих торгів може зазначатися інша інформація.
Перелік відомостей, які зазначаються у тендерній документації, визначений частиною другою статті 22 Закону №922-VIII.
Абзацом першим частини третьої статті 22 Закону №922-VIII обумовлено, що тендерна документація може містити іншу інформацію, вимоги щодо наявності якої передбачені законодавством та яку замовник вважає за необхідне включити до тендерної документації.
Пунктом 3-7 розділу Х «Прикінцеві та перехідні положення» Закону №922-VIII установлено, що на період дії правового режиму воєнного стану в Україні та протягом 90 днів з дня його припинення або скасування особливості здійснення закупівель товарів, робіт і послуг для замовників, передбачених цим Законом, визначаються Кабінетом Міністрів України із забезпеченням захищеності таких замовників від воєнних загроз.
Кабінет Міністрів України постановою від 12 жовтня 2022 року №1178 затвердив «Особливості здійснення публічних закупівель товарів, робіт і послуг для замовників, передбачених Законом України «Про публічні закупівлі», на період дії правового режиму воєнного стану в Україні та протягом 90 днів з дня його припинення або скасування».
Відповідно до підпункту 4 пункту 19 Особливостей №1178 істотні умови договору про закупівлю, укладеного відповідно до пунктів 10 і 13 (крім підпункту 13 пункту 13) цих особливостей, не можуть змінюватися після його підписання до виконання зобов`язань сторонами в повному обсязі, крім випадку, зокрема, продовження строку дії договору про закупівлю та/або строку виконання зобов`язань щодо передачі товару, виконання робіт, надання послуг у разі виникнення документально підтверджених об`єктивних обставин, що спричинили таке продовження, у тому числі обставин непереборної сили, затримки фінансування витрат замовника, за умови, що такі зміни не призведуть до збільшення суми, визначеної в договорі про закупівлю.
За правилами абзацу 5 підпункту 2 пункту 44 Особливостей №1178 замовник відхиляє тендерну пропозицію із зазначенням аргументації в електронній системі закупівель у разі, коли тендерна пропозиція не відповідає вимогам, установленим у тендерній документації відповідно до абзацу першого частини третьої статті 22 Закону №922-VIII.
Оцінка висновків судів, рішення яких переглядається, та аргументів учасників справи
За правилами частини першої статті 341 КАС України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.
Касаційне провадження відкрито з метою перевірки доводів заявника, наведених у межах підстави касаційного оскарження, передбаченої пунктом 3 частини четвертої статті 328 КАС України, щодо неправильного застосування судами попередніх інстанцій абзацу 5 підпункту 2 пункту 44 Особливостей №1178 за відсутності висновку Верховного Суду з питання застосування цієї правової норми у подібних правовідносинах.
Водночас в ухвалі про відкриття касаційного провадження від 10 лютого 2025 року Верховний Суд визнав необґрунтованими доводи скаржника, наведені за пунктом 1 частини четвертої статті 328 КАС України, щодо неврахування судами висновків Верховного Суду, викладених у справах: №120/14951/21-а, №620/6135/20, №420/7999/21, №420/693/21.
Верховний Суд не перевірятиме висновків судів першої та апеляційної інстанції у частині, що не охоплюється підставою касаційного оскарження, з якої було відкрито касаційне провадження у справі.
Згідно з абзацом першим частини третьої статті 22 Закону №922-VIII тендерна документація може містити іншу інформацію, вимоги щодо наявності якої передбачені законодавством та яку замовник вважає за необхідне включити до тендерної документації.
Абзацом п`ятим підпункту 2 пункту 44 Особливостей № 1178, які встановлюють порядок та умови здійснення публічних закупівель товарів, робіт і послуг для замовників, передбачених Законом № 922-VIII, із забезпеченням захищеності таких замовників від воєнних загроз на період дії правового режиму воєнного стану в Україні та протягом 90 днів з дня його припинення або скасування, обумовлено, що замовник відхиляє тендерну пропозицію із зазначенням аргументації в електронній системі закупівель у разі, коли тендерна пропозиція не відповідає вимогам, установленим у тендерній документації відповідно до абзацу першого частини третьої статті 22 Закону.
В оскаржуваному висновку вказано, що замовник на підставі абзацу 5 підпункту 2 пункту 44 Особливостей №1178 повинен був відхилити тендерну пропозицію ФОП ОСОБА_1 з огляду на те, що цей учасник у складі тендерної пропозиції подав «Тендерну пропозицію (цінову)» (вих. №23/11-1 від 17 листопада 2023 року), в якій зазначив, що погоджується дотримуватися умов цієї тендерної пропозиції протягом 60 днів із дати кінцевого строку подання тендерних пропозицій, у той час як пунктом 4 Інструкції з підготовки тендерної пропозиції тендерної документації замовника визначено, що тендерні пропозиції вважаються дійсними протягом 120 (ста двадцяти) днів із дати кінцевого строку подання тендерних пропозицій.
Досліджуючи ці обставини, суди попередніх інстанцій установили, що у частині 4 Розділу 3 «Інструкція з підготовки тендерної пропозиції» тендерної документації замовник (позивач) зазначив, що тендерні пропозиції вважаються дійсними протягом 120 днів з дати кінцевого строку подання тендерних пропозицій.
Додатком 1 до тендерної документації визначено форму документу «Тендерна пропозиція (цінова)», який (документ) учасники закупівлі мали подати у складі тендерної пропозиції у передбаченому цією формою вигляді, не відступаючи від неї.
Пунктом 2 «Форми «Тендерна пропозиція (цінова)» передбачена згода учасника закупівлі такого змісту:
« 2. Ми погоджуємося дотримуватися умов цієї тендерної пропозиції протягом _____ днів із дати кінцевого строку подання тендерних пропозицій».
Учасник закупівлі ФОП ОСОБА_1 у складі своєї тендерної пропозиції подала «Тендерну пропозицію (цінову)», в якій зазначила, що погоджується дотримуватися умов цієї тендерної пропозиції протягом 60 днів із дати кінцевого строку подання тендерних пропозицій.
Суд першої інстанції, з висновком якого погодився суд апеляційної інстанції, вважав помилковими наведені відповідачем в оспорюваному висновку мотиви стосовно обов`язку замовника відхилити тендерну пропозицію ФОП ОСОБА_1 на підставі абзацу 5 підпункту 2 пункту 44 Особливостей №1178 за описаних обставин.
Позиція судів обох попередніх інстанцій у питанні застосування цієї правової норми до спірних правовідносин ґрунтувалася на співставленні завдань інституту строків дії тендерної пропозиції з наслідками зазначення ФОП ОСОБА_1 у складі своєї тендерної пропозиції згоди на дотримання умов цієї тендерної пропозиції протягом 60 днів із дати кінцевого строку подання тендерних пропозицій. В цьому аспекті суди акцентували увагу на тому, що це не призвело до порушення тих цілей, які переслідує норма абзацу 5 підпункту 2 пункту 44 Особливостей №1178 в поєднанні з пунктом 11 частини другої статті 22 Закону №922-VIII, оскільки Договір про закупівлю № 30/11 між замовником, в особі позивача, та постачальником, в особі ФОП ОСОБА_1 , було укладено 30 листопада 2023 року, тобто в межах строку дії тендерних пропозицій учасників, який розпочався 22 листопада 2023 року. Крім цього, невідповідність між тендерною документацією та тендерною пропозицією, поданою ФОП ОСОБА_1 , не спричинила шкідливих наслідків й не призвела до нецільового використання бюджетних коштів чи збитків бюджету, оскільки ніяким чином не вплинула на ціну тендерної пропозиції учасника процедури закупівлі та не призвела до її спотворення, не стосується технічних, якісних, кількісних характеристики предмета закупівлі та кваліфікаційних критеріїв до учасника процедури закупівлі та не вплинула на виконання умови забезпечення тендерної пропозиції.
Верховний Суд вважає таке застосування судами норми абзацу 5 підпункту 2 пункту 44 Особливостей №1178 до обставин, щодо яких виник спір, помилковим.
За визначенням, наведеним у пункті 29 частини першої статті 1 Закону №922-VIII, строк дії тендерної пропозиції - установлений замовником у тендерній документації строк, після закінчення якого тендерна пропозиція вважається недійсною та відхиляється.
Згідно із частинами шостою - восьмою статті 26 Закону №922-VIII тендерні пропозиції/пропозиції після закінчення кінцевого строку їх подання або ціна яких перевищує очікувану вартість предмета закупівлі не приймаються електронною системою закупівель.
Тендерні пропозиції залишаються дійсними протягом зазначеного в тендерній документації строку. До закінчення цього строку замовник має право вимагати від учасників процедури закупівлі продовження строку дії тендерних пропозицій. Учасник процедури закупівлі має право: відхилити таку вимогу, не втрачаючи при цьому наданого ним забезпечення тендерної пропозиції; погодитися з вимогою та продовжити строк дії поданої ним тендерної пропозиції і наданого забезпечення тендерної пропозиції.
Учасник процедури закупівлі має право внести зміни до своєї тендерної пропозиції або відкликати її до закінчення кінцевого строку її подання без втрати свого забезпечення тендерної пропозиції. Такі зміни або заява про відкликання тендерної пропозиції враховуються, якщо вони отримані електронною системою закупівель до закінчення кінцевого строку подання тендерних пропозицій.
Відповідно до частини другої статті 5 Закону №922-VIII учасники (резиденти та нерезиденти) всіх форм власності та організаційно-правових форм беруть участь у процедурах закупівель/спрощених закупівлях на рівних умовах.
За обставинами справи, що переглядається, замовник у частині 4 Розділу 3 «Інструкція з підготовки тендерної пропозиції» тендерної документації чітко і недвозначно встановив умову, що тендерні пропозиції вважаються дійсними протягом 120 днів з дати кінцевого строку подання тендерних пропозицій.
Форма «Тендерна пропозиція (цінова)», визначена додатком 1 до тендерної документації, є обов`язковою частиною тендерної пропозиції учасника включно з вимогою про те, що учасник не повинен відступати від даної форми.
Заповнення пункту 2 цієї Форми, вимагає від учасника проставлення строку (у днях), протягом якого він згоден дотримуватися умов своєї тендерної пропозиції із дати кінцевого строку подання тендерних пропозицій.
Оскільки умовами тендерної документації передбачено, що тендерні пропозиції вважаються дійсними протягом 120 днів з дати кінцевого строку подання тендерних пропозицій, то, заповнюючи пункт 2 цієї Форми, учасник фактично надає згоду з умовами тендерної документації в цій частині.
У справі встановлено, що ФОП ОСОБА_1 подала «Тендерну пропозицію (цінову)», в якій зазначила, що погоджується дотримуватися умов цієї тендерної пропозиції протягом 60 днів із дати кінцевого строку подання тендерних пропозицій.
Таким чином, цей учасник фактично обмежив строк дії своєї пропозиції, встановивши менший термін, ніж передбачено тендерною документацією, що є зміною суттєвої умови та вказує на невідповідність тендерної пропозиції вимогам, установленим у тендерній документації відповідно до абзацу першого частини третьої статті 22 Закону №922-VIII.
Отже, висновок відповідача в цій частині про те, що замовник мав відхилити тендерну пропозицію ФОП ОСОБА_1 на підставі абзацу 5 підпункту 2 пункту 44 Особливостей №1178, є обґрунтованим.
Доводи позивача про те, що тендерна документація не містила вимоги заповнювати пункт 2 Форми «Тендерна пропозиція (цінова)» саме значенням « 120» і проставлення учасником числа « 60» не протирічило жодній умові закупівлі та відповідало вимогам, установленим у тендерній документації, Суд оцінює критично, оскільки, якщо замовник допускав проставлення будь-якого числа в цьому полі або можливість його незаповнення взагалі, то, за такою логікою, зміст пункту 2 вказаної форми втрачав будь-який сенс.
Суди ж попередніх інстанцій, зосередившись на відсутності негативних наслідків для бюджету, а також на тому, що договір про закупівлі було укладено в межах строку дії пропозиції, фактично допустили необов`язковість вимог тендерної документації на стадії, яка передувала укладенню договору, та в свою чергу зумовлювало можливість створення нерівних умов участі в закупівлі, оскільки учасник, задекларувавши удвічі менший, порівняно з вимогами тендерної документації строк дії тендерної пропозиції і, зменшивши для себе у такий спосіб вірогідність відповідних ризиків і зобов`язань, отримував змогу, не зважаючи на вказану перевагу, бути визначеним переможцем закупівлі.
Помилковість такого правозастосування в тому, що за цією логікою, сам лише факт укладення договору у межах строку дії пропозиції та відсутність негативних наслідків для бюджету, фактично дозволяли оминути конкурентну процедуру закупівлі з однаковими для всіх умовами та легалізувати її наслідки попри цілком слушно констатовану відповідачем невідповідність тендерної пропозиції учасника вимогам тендерної документації, що мала суттєве значення.
Беручи до уваги викладене, колегія суддів вважає, що суди попередніх інстанцій неправильно застосували норму абзацу 5 підпункту 2 пункту 44 Особливостей №1178 у межах спірних правовідносин. Натомість оспорюваний висновок відповідача з урахуванням суті констатованих у ньому в цій частині порушень, є законним та обґрунтованим.
У справі встановлено, що у пункті 3 констатуючої частини оспорюваного висновку Управління Східного офісу Держаудитслужби в Запорізькій області зобов`язало позивача здійснити заходи щодо усунення виявлених порушень в установленому законодавством порядку, зокрема в межах законодавства вжити заходів щодо припинення договірних відносин, враховуючи норми договору, Закону №922-VIII, Цивільного та Господарського кодексів України, та протягом п`яти робочих днів з дня оприлюднення висновку оприлюднити через електронну систему закупівель інформацію та або документи, що свідчать про вжиття таких заходів.
Як уже зазначалося, абзацом п`ятим підпункту 2 пункту 44 Особливостей № 1178 обумовлено, що замовник має відхилити тендерну пропозицію із зазначенням аргументації в електронній системі закупівель у разі, коли тендерна пропозиція не відповідає вимогам, установленим у тендерній документації відповідно до абзацу першого частини третьої статті 22 Закону 922-VIII.
Отже, у разі дотримання замовником зазначених вимог відносини між переможцем закупівлі та замовником взагалі б не виникли та договір не було б укладено.
На думку судової колегії, у розглядуваному випадку контролюючий орган, з урахуванням суті констатованих порушень, наявність яких унеможливлювала укладення договору із зазначеним учасником, визначив спосіб усунення порушень, що не суперечить змісту наведеної правової норми.
Водночас з огляду на зміст та структуру частини восьмої статті 8 Закону №922-VIII, саме замовник публічної закупівлі вправі визначати, яким чином він має намір усунути виявлені правопорушення, обираючи один із визначених законом правомірних варіантів поведінки, при цьому, Законом передбачено його право звернутися до органу державного фінансового контролю за роз`ясненням змісту висновку та його зобов`язань, визначених у висновку.
Ураховуючи сталу практику Верховного Суду у цій категорії справ, відповідач мав повноваження щодо визначення одного із варіантів усунення встановлених порушень як припинення зобов`язань за договором (див. висновки Верховного Суду, викладені у постановах від 12 грудня 2024 року у справі №380/14352/22, від 26 червня 2025 року у справі №420/4661/23).
Таким чином, констатоване відповідачем порушення вимог абзацу 5 підпункту 2 пункту 44 Особливостей №1178 було самостійною підставою для того, щоб замовник відхилив тендерну пропозицію учасника ФОП ОСОБА_1 у зв`язку з невідповідністю вимогам, встановленим у тендерній документації відповідно до абзацу першого частини третьої статті 22 Закону 922-VIII і визначений відповідачем спосіб усунення цього порушення відповідав його характеру.
Верховний Суд не перевірятиме висновків судів першої та апеляційної інстанції у частині оцінки встановлених відповідачем порушень вимог пункту 19 Особливостей №1178 та застосування цієї правової норми, оскільки зазначене питання не охоплюється підставою касаційного оскарження, з якої було відкрито касаційне провадження у цій справі.
Водночас це не впливає на законність висновку відповідача в частині визначеного ним способу усунення порушень.
За такого правового врегулювання та обставин справи Верховний Суд дійшов висновку про відсутність підстав для задоволення позову.
Висновки за результатами розгляду касаційної скарги
Відповідно до частини першої статті 351 КАС України суд скасовує судове рішення повністю або частково і ухвалює нове рішення у відповідній частині або змінює його, якщо таке судове рішення, переглянуте в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах, ухвалено з неправильним застосуванням норм матеріального права або порушенням норм процесуального права.
За вказаних обставин, Суд дійшов висновку про наявність підстав для скасування оскаржуваних судових рішень та ухвалення нового судового рішення про відмову в задоволенні позову.
Висновки щодо судових витрат
З огляду на результат касаційного розгляду, суд не вирішує питання щодо розподілу судових витрат.
Керуючись статтями 341, 345, 349, 351, 355, 356 КАС України, Верховний Суд
ПОСТАНОВИВ:
Касаційну скаргу Управління Східного офісу Держаудитслужби в Запорізькій області задовольнити.
Рішення Харківського окружного адміністративного суду від 28 червня 2024 року та постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 23 вересня 2024 року в справі №520/6471/24 скасувати.
Ухвалити нове судове рішення, яким у задоволенні позову Комунального некомерційного підприємства «Міська поліклініка №6» Харківської міської ради відмовити.
Постанова набирає законної сили з дати її ухвалення, є остаточною і оскарженню не підлягає.

...........................

...........................

...........................
А.Г. Загороднюк
М.В. Білак
В.М. Соколов
Судді Верховного Суду