П`ЯТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
————————————————————————
П О С Т А Н О В А
І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

23 квітня 2026 р.	м. Одеса	Справа № 420/17952/22	

Час і місце ухвалення рішення суду 1 інстанції: 
10:21 год., м. Одеса;
Дата складання повного тексту рішення суду 1 інстанції:
28.11.2025 року;
Головуючий в 1 інстанції: Свида Л.І.

П`ятий апеляційний адміністративний суд в складі колегії:
Головуючого судді – Єщенка О.В.
суддів – Вербицької Н.В.
– Крусяна А.В.
За участю: секретаря – Недашковської Я.О.
апелянта – ОСОБА_1 
представника відповідача – Бойко І.О.
представника відповідача – Нікішев О.В.
представника третьої особи – Асташенкова О.І.

розглянувши у відкритому судовому засіданні апеляційну скаргу заступника керівника Одеської обласної прокуратури на рішення Одеського окружного адміністративного суду від 25 листопада 2025 року по справі за адміністративним позовом заступника керівника Одеської обласної прокуратури до Державної інспекції архітектури та містобудування України, Товариства з обмеженою відповідальністю «Спорт-Сервіс», Товариства з обмеженою відповідальністю «ОДЕСАБУД», Товариства з обмеженою відповідальністю «ЛІДЕР-ПАРК», за участю третьої особи, яка не заявляє самостійні вимоги на предмет спору, Одеської міської ради, про визнання протиправною бездіяльності, скасування рішення та зобов`язання вчинити певні дії,-
В С Т А Н О В И В:
Заступник керівника Одеської обласної прокуратури в інтересах держави звернувся до суду першої інстанції з позовом, в якому просив:
визнати протиправною бездіяльність Державної інспекції архітектури та містобудування України щодо невжиття заходів з анулювання дозволу №ІУ013210722347, виданого Товариству з обмеженою відповідальністю «СПОРТ-СЕРВІС», Товариству з обмеженою відповідальністю «ЛІДЕР-ПАРК», Товариству з обмеженою відповідальністю «ОДЕСАБУД» 19.08.2021 року на виконання будівельних робіт з будівництва готелю з центром обслуговування туристів та спортивним клубом, пунктом надання першої медичної допомоги і реабілітаційним центром, в межах земельних ділянок, які перебувають в оренді, за рахунок знесення об`єктів нерухомості, які знаходяться у власності за адресою: м. Одеса, Приморський район, Лідерсовський бульвар, 7 та Лідерсовський бульвар, 9;
визнати незаконним та скасувати рішення Державної архітектурно-будівельної інспекції України щодо видачі Товариству з обмеженою відповідальністю «СПОРТ-СЕРВІС», Товариству з обмеженою відповідальністю «ЛІДЕР-ПАРК», Товариству з обмеженою відповідальністю «ОДЕСАБУД» 19.08.2021 року дозволу на виконання будівельних робіт №ІУ013210722347 з будівництва готелю з центром обслуговування туристів та спортивним клубом, пунктом надання першої медичної допомоги і реабілітаційним центром, в межах земельних ділянок, які перебувають в оренді, за рахунок знесення об`єктів нерухомості, які знаходяться у власності за адресою: м. Одеса, Приморський район, Лідерсовський бульвар, 7 та Лідерсовський бульвар, 9;
припинити право Товариства з обмеженою відповідальністю «СПОРТ-СЕРВІС», Товариства з обмеженою відповідальністю «ЛІДЕР-ПАРК», Товариства з обмеженою відповідальністю «ОДЕСАБУД» на виконання будівельних робіт з будівництва готелю з центром обслуговування туристів та спортивним клубом, пунктом надання першої медичної допомоги і реабілітаційним центром, в межах земельних ділянок, які перебувають в оренді, за рахунок знесення об`єктів нерухомості, які знаходяться у власності за адресою: м. Одеса, Приморський район, Лідерсовський бульвар, 7 та Лідерсовський бульвар, 9.
В обґрунтування позову зазначено, що 19.08.2021 ДАБІ (ДІАМ) видано ТОВ «СПОРТ-СЕРВІС», ТОВ «ЛІДЕР-ПАРК» та ТОВ «ОДЕСАБУД» дозвіл за №ІУ013210722347 на виконання будівельних робіт з будівництва готелю з центром обслуговування туристів та спортивним клубом, пунктом надання першої медичної допомоги і реабілітаційним центром, в межах земельних ділянок, які перебувають в оренді, за рахунок знесення об`єктів нерухомості, які знаходяться у власності, за адресою: м. Одеса, Лідерсовський бульвар, 7 та Лідерсовський бульвар, 9.
Прокурор зауважує на тому, що дозвіл на виконання будівельних робіт виданий на підставі документів – проєктної документації, яка не відповідає вимогам діючого законодавства, державним будівельним нормам та вихідним даним на проєктування. Зокрема, запроєктований об`єкт будівництва не відповідає граничній висотності будинків, будівель і споруд, що вимагається пунктом 1 Містобудівних умов та обмежень та Історико-архітектурним опорним планом, проєктом зон охорони та визначенням меж історичних ареалів м. Одеси, затвердженим наказом Міністерства культури та туризму України від 20.06.2008 №728/0/16-08. В порушення вимог пункті 2 та 3 Містобудівних умов та обмежень при проектуванні не проведено розрахунок максимально допустимого відсотку забудови земельної ділянки та максимально допустимої щільності населення в межах житлової забудови відповідної житлової одиниці (кварталу, мікрорайону) згідно підпункту 6.2.9 та Таблиці 6.9 ДБН Б.2.2-12:2019. В порушення вимог пункту 5 Містобудівних умов та обмежень проєктні рішення з проєктної документації не узгоджені з Управлінням з питань охорони об`єктів культурної спадщини Одеської міської ради. В порушення вимог пункту 6 Містобудівних умов та обмежень проєктною документацією не передбачається енергозабезпечення об`єкту відповідно до технічних умов AT «Одесаобленерго», а також обстеження будинків, які розміщені на суміжних земельних ділянках із ділянками проєктування, виконання технічних висновків про стан їх будівельних конструкцій. В порушення вимог пункту 9.8 ДБН Б.2.2-12:2019, Додатку «А» ДБН В.1.1-12:2014 запроєктовано будівництво готелю висотою 7 поверхів замість 4 нормативно допустимих. Проєктними рішеннями передбачено розміщення машино-місць на суміжній земельній ділянці, яка у власності чи користуванні замовників будівництва не перебуває, а також їх розміщення на відстані від 3 до 8 метрів від будівлі, замість 9 метрів нормативних допустимих.
Окрім наведеного, прокурор зауважує на тому, що в порушення вимог статей 26, 37 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» ДАБІ (ДІАМ) прийняла рішення щодо видачі дозволу на виконання будівельних робіт, в тому числі стосовно ТОВ «Одесабуд», у власності чи користуванні якого земельні ділянки, на яких мають проводитись будівельні роботи, не перебувають. Таким чином, це Товариство не мало права на забудову вищевказаних земельних ділянок, не могло виступати замовником будівництва під час отримання дозволу на виконання будівельних робіт.
Прокурор наполягає на тому, що спірний об`єкт будівництва будується без належно затвердженого проекту, з істотними порушеннями будівельних норм і правил та на земельній ділянці, що не була відведена для цієї мети, тому в силу приписів статті 376 Цивільного кодексу України цей об`єкт є об`єктом самочинного будівництва.
Не зважаючи на вище перелічені обставини щодо численних порушень замовниками будівництва норм містобудівного законодавства, ДАБІ (ДІАМ) жодного порушення не встановила та видала ТОВ «СПОРТ-СЕРВІС», ТОВ «ЛІДЕР-ПАРК» та ТОВ «ОДЕСАБУД» дозвіл на проведення будівельних робіт з будівництва готелю з центром обслуговування туристів та спортивним клубом, пунктом надання першої медичної допомоги і реабілітаційним центром, в межах земельних ділянок, які перебувають в оренді, за рахунок знесення об`єктів нерухомості, які знаходяться у власності, за адресою: м. Одеса, Лідерсовський бульвар, 7 та Лідерсовський бульвар, 9.
Прокурор наголошує на тому, що ДІАМ є вищим органом, на який покладено функції з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду, у тому числі скасування рішень щодо видачі дозволів на виконання будівельних робіт. Як у частині 4 статті 37 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» так і у пункті 32 Порядку виконання підготовчих та будівельних робіт №466 передбачено, що рішення органів державного архітектурно-будівельного контролю про видачу або анулювання дозволу на виконання будівельних робіт може бути розглянуто ДІАМ у порядку нагляду (без права видачі дозволу) або оскаржено до суду. Маючи достатній обсяг функцій у сфері державного архітектурно-будівельного нагляду, а також у своєму розпорядженні – інформацію про виявлені порушення вимог містобудівного законодавства під час видачі ТОВ «СПОРТ-СЕРВІС», ТОВ «ЛІДЕР-ПАРК» та ТОВ «ОДЕСАБУД» дозволу на виконання будівельних робіт від 19.08.2021 № ІУ013210722347, ДІАМ свої повноваження не використала та не вжила жодних заходів щодо анулювання спірного дозволу на виконання будівельних робіт, в тому числі щодо скасування рішення щодо видачі дозволу на виконання будівельних робіт та звернення до суду про припинення права ТОВ «СПОРТ-СЕРВІС», ТОВ «ЛІДЕР-ПАРК» та ТОВ «ОДЕСАБУД» на виконання будівельних робіт.
Обґрунтовуючи підстави для самостійного звернення із цим позовом, в порядку, передбаченому статтею 23 Закону України «Про прокуратуру», прокурор зазначає, що наразі відсутній орган державної влади, який мав би відповідні повноваження щодо нагляду за діяльністю ДІАМ та міг би окрім останнього прийняти рішення в порядку нагляду щодо анулювання дозволу на виконання будівельних робіт. Поряд з цим, звернення із цим позовом відбувається з метою поновлення інтересів держави, якою гарантується дотримання вимог діючого містобудівного законодавства всіма суб`єктами без виключення, спрямоване на задоволення суспільної потреби у відновленні законності при вирішенні суспільно значимого питання, а саме: гарантування державою дотримання вимог діючого містобудівного законодавства всіма без виключення суб`єктами, усунення обставин щодо незаконного проведення будівельних робіт, які суперечать вимогам Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» та Державним будівельним нормам, відновлення гарантованих державою засад та створення безпеки для життя та здоров`я людей.
Рішенням Одеського окружного адміністративного суду від 25 листопада 2025 року у задоволенні адміністративного позову відмовлено.
Вирішуючи спір по суті, суд першої інстанції зауважив на тому, що дотримання правової процедури, що висуває до органів публічної влади правові вимоги стосовно належного прийняття актів, встановлює чітку послідовність дій цих органів публічної влади, у тому числі у сфері контролюючої діяльності суб`єктів владних повноважень. В контексті наведеного суд першої інстанції врахував, що відповідно до положень статті 37 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» анулювання дозволу на виконання будівельних робіт допускається у виключних та передбачених законом випадках, а саме за заявою замовника про анулювання цього дозволу, у випадку ліквідації юридичної особи, що є замовником будівництва, чи на підставі рішення суду про скасування містобудівних умов та обмежень та/або рішення суду про припинення права на виконання будівельних робіт. Поряд з тим, на момент звернення із цим адміністративним позовом у розпорядженні ДІАМ відсутні відомості, передбачені Законом України «Про регулювання містобудівної діяльності», а також одержані у встановленому законом порядку, про правопорушення у сфері містобудівної діяльності на спірному об`єкті будівництва, що створюють правові підстави для анулювання дозволу на виконання будівельних робіт та підтверджують, що у спірному випадку ДІАМ допущено протиправну бездіяльності щодо анулювання дозволу на виконання будівельних робіт.
Суд першої інстанції встановив, що видача дозволу на виконання будівельних робіт відбулась згідно встановленої законом процедури, у тому числі на підставі повного пакету документів, за відсутності відомостей про невідповідність поданих документів вимогам законодавства або ж про недостовірність відомостей у поданих документах, одержаних в установленому законом порядку. Також, на момент звернення із цим адміністративним позовом у встановленому законом порядку не зафіксовано систематичне перешкоджання замовниками будівництва проведенню перевірки посадовим особам органу державного архітектурно-будівельного контролю, невиконання вимог приписів посадових осіб органів державного архітектурно-будівельного контролю щодо усунення порушень законодавства у сфері містобудівної діяльності, встановлених під час перевірки, у тому числі щодо порушень вимог містобудівної документації, містобудівних умов та обмежень, проектної документації на будівництво об`єкта, будівельних норм і правил.
Підсумовуючи, суд першої інстанції визначив передчасними доводи прокурора про допущення ДІАМ протиправної бездіяльності щодо належного реагування у сфері державного архітектурно-будівельного контролю (нагляду), а також передчасними вимоги прокурора про скасування дозволу на виконання будівельних робіт та припинення права на виконання цих будівельних робіт.
Не погоджуючись з рішенням суду першої інстанції, посилаючись на неправильне застосування судом норм матеріального права та порушення норм процесуального права, невідповідність висновків суду фактичним обставинам справи, заступник керівника Одеської обласної прокуратури подав апеляційну скаргу, в якій просить рішення суду скасувати та ухвалити нове судове рішення про задоволення позову у повному обсязі.
Обґрунтовуючи доводи та вимоги апеляційної скарги, апелянт зазначає, що судом першої інстанції не надано належної правової оцінки положенням законодавства, що регулює спірні правовідносини, та обставинам справи, помилково залишено поза увагою те, що для отримання дозволу на виконання будівельних робіт замовниками будівництва до Інспекції подана проєктна документація, яка не відповідає вимогам чинного законодавства, державним будівельним нормам та вихідним даним на проєктування, що створює правові підстави, передбачені пунктом 30 Порядку №466 та частиною 4 статті 37 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», для відмови у видачі дозволу на виконання будівельних робіт. Поряд з цим, рішення щодо видачі дозволу на виконання будівельних робіт приймалось стосовно особи, у власності чи користуванні якої земельні ділянки, на яких мають проводитись будівельні роботи, не перебувають.
Отже, апелянт зауважує на тому, що будівництво об`єкта містобудування здійснюється без належно розробленого та затвердженого проєкту, з істотними порушеннями будівельних норм і правил та на земельній ділянці, що не була відведена для цієї мети, тому такий об`єкт вважається самочинним. При цьому ДІАМ є органом, уповноваженим на здійснення функцій держави у спірних правовідносинах, натомість цим органом допущено протиправну бездіяльність у сфері державного архітектурно-будівельного контролю (нагляду). Відтак, звернення з цим адміністративним позовом обумовлене необхідністю захисту інтересів держави у сфері архітектурно-будівельної діяльності, направлене на забезпечення державою дотримання вимог містобудівного законодавства усіма суб`єктами права незалежно від їх підпорядкування і форм власності, а отже обраний прокурором спосіб захисту цих інтересів чітко передбачений законом та є ефективним.
У відзиві на апеляційну скаргу Товариство з обмеженою відповідальністю «СПОРТ-СЕРВІС» посилається на необґрунтованість доводів апелянта та відсутність підстав для скасування судового рішення.
Судом першої інстанції з`ясовано та як встановлено під час апеляційного розгляду, 11.03.2002 року між Одеською міською радою (Орендодавцем) та ТОВ «СПОРТ-СЕРВІС» (Орендарем) укладено Договір оренди земельної ділянки, зареєстрований в реєстрі за №2612 та у книзі записів державної реєстрації договорів оренди землі 20.03.2002 року за №565/42, згідно якого Одеська міська рада надає, а ТОВ «СПОРТ-СЕРВІС» приймає у строкове платне володіння і користування земельну ділянку, загальною площею 6000 кв. м., що знаходиться в м. Одесі, в Приморському районі, Лідерсовський бульвар, 7 (кадастровий номер: 5110137500:29:005:0035). Зазначена земельна ділянка надається у володіння і користування на 49 років для експлуатації та обслуговування будинку адміністративно-побутового призначення та тенісних кортів.
31.10.2019 року між Одеською міською радою (Орендодавцем) та ТОВ «ЛІДЕР-ПАРК» (Орендарем) укладено Договір оренди землі, зареєстрований в реєстрі за №678, згідно якого Одеська міська рада надає, а ТОВ «ЛІДЕР-ПАРК» приймає у строкове платне володіння і користування земельну ділянку площею 0,0724 га, місце розташування: Одеська область, місто Одеса, бульвар Лідерсівський, 9 (кадастровий номер: 5110137500:29:005:0034). Договір укладений на 20 років для реконструкції та подальшої експлуатації і обслуговування адміністративної будівлі.
Наказом Департаменту архітектури та містобудування Одеської міської ради від 22.06.2020 року №01-06/178 затверджено містобудівні умови та обмеження для проектування об`єкта будівництва №102 «Будівництва готелю з центром обслуговування туристів та спортивним клубом, пунктом надання першої медичної допомоги і реабілітаційним центром, в межах земельних ділянок, які знаходяться в оренді, за рахунок знесення об`єктів нерухомості, які знаходяться у власності за адресою: м. Одеса, Приморський район, Лідерсовський бульвар, 7 та Лідерсовський бульвар, 9, та благоустроєм прилеглої території».
На підставі отриманих містобудівних умов і обмежень, завдання на проектування та технічних умов на підключення об`єкту проектування до інженерних мереж, виданих відповідними службами та установами міста, Архітектурно-творчою майстернею – ФОП ОСОБА_2 розроблена проектна документація «Будівництва готелю з центром обслуговування туристів та спортивним клубом, пунктом надання першої медичної допомоги і реабілітаційним центром, в межах земельних ділянок, які знаходяться в оренді, за рахунок знесення об`єктів нерухомості, які знаходяться у власності за адресою: м. Одеса, Приморський район, Лідерсовський бульвар, 7 та Лідерсовський бульвар, 9, та благоустроєм прилеглої території».
За результатами розгляду зазначеної проектної документації ТОВ «Перша приватна експертиза» підготовлений експертний звіт (позитивний) №27/325-11/20/А від 27.11.2020 року про те, що проектна документація розроблена відповідно до вихідних даних на проектування з дотриманням вимог до міцності, надійності та довговічності об`єкта будівництва, його експлуатаційної безпеки та інженерного забезпечення, в тому числі щодо доступності осіб з обмеженими фізичними можливостями та інших мало мобільних груп населення; санітарного та епідеміологічного благополуччя населення, екології, пожежної безпеки, техногенної безпеки, енергозбереження, охорони праці. Проектна документація може бути затверджена з такими техніко-економічними показниками, зокрема: нове будівництво, гранична висота 21,3 метри, умовна висота 18 метрів, 7 поверхів, 120 машиномісць в паркінгу, тощо.
19.08.2021 року Державною архітектурно-будівельною інспекцією України видано ТОВ «ЛІДЕР-ПАРК», ТОВ «СПОРТ-СЕРВІС», ТОВ «ОДЕСАБУД» дозвіл на виконання будівельних робіт за №ІУ013210722347 з будівництва готелю з центром обслуговування туристів та спортивним клубом, пунктом надання першої медичної допомоги і реабілітаційним центром, в межах земельних ділянок, які перебувають в оренді, за рахунок знесення об`єктів нерухомості, які знаходяться у власності за адресою: м. Одеса, Приморський район, Лідерсовський бульвар, 7 та Лідерсовський бульвар, 9, та благоустроєм прилеглої території.
У листі від 27.10.2022 за №15/3/2-1111вих-22 заступник керівника Одеської обласної прокуратури повідомив ДІАМ України про те, що спірний об`єкт будівництва будується без належно затвердженого проєкту, з істотними порушеннями будівельних норм і правил та на земельній ділянці, що не була відведена для цієї мети та має ознаки самочинного будівництва. З метою вирішення питання щодо наявності підстав для вжиття заходів реагування в порядку статті 23 Закону України «Про прокуратуру» прокурор також просив повідомити у строк до 18.11.2022 року про вжиті ДІАМ заходи, у тому числі в порядку частини 4 статті 37 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», щодо усунення вказаних у листі порушень вимог містобудівного законодавства, надавши підтверджуючі документи.
У листі від 07.11.2022 за №9618/03/13-22 ДІАМ повідомила Одеську обласну прокуратуру про те, що пунктом 1 Постанови Кабінету Міністрів України від 13.03.2022 №303 «Про припинення заходів державного нагляду (контролю) і державного ринкового нагляду в умовах воєнного стану» припинено проведення планових та позапланових заходів державного нагляду (контролю) і державного ринкового нагляду на період воєнного стану, введеного Указом Президента України від 24.02.2022 №64/2022 «Про введення воєнного стану в Україні». Протягом дії воєнного стану відсутні правові підстави для здійснення заходів державного нагляду (контролю).
З огляду на те, що ДІАМ не вжила заходів на виконання своїх повноважень щодо анулювання дозволу на виконання будівельних робіт від 19.08.2021 № ІУ013210722347, незаконно виданого, за твердженням прокурора, ТОВ «СПОРТ-СЕРВІС», ТОВ «ЛІДЕР-ПАРК» та ТОВ «ОДЕСАБУД», прокурор звернувся до суду з цим адміністративним позовом.
Розглянувши матеріали справи, заслухавши пояснення учасників, перевіривши законність і обґрунтованість судового рішення, колегія суддів виходить з наступного.
Відповідно до пункту 3 статті 131-1 Конституції України в Україні діє прокуратура, яка серед іншого, здійснює представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.
Згідно частинами 3, 4, 5 статті 53 КАС України у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.
Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах.
У разі відкриття провадження за позовною заявою, поданою прокурором в інтересах держави в особі органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, зазначений орган набуває статусу позивача. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі прокурор набуває статусу позивача.
Виключними випадками, за умови настання яких прокурор може здійснювати представництво інтересів держави в суді, є порушення або загроза порушення інтересів держави. Ключовим для застосування цієї норми є поняття «інтерес держави».
У Рішенні Конституційного Суду України від 8 квітня 1999 року №3-рп/99 Конституційний Суд України, з`ясовуючи поняття «інтереси держави» висловив міркування, згідно з яким інтереси держави відрізняються від інтересів інших учасників суспільних відносин. В основі перших завжди є потреба у здійсненні загальнодержавних (політичних, економічних, соціальних та інших) дій, програм, спрямованих на захист суверенітету, територіальної цілісності, державного кордону України, гарантування її державної, економічної, інформаційної, екологічної безпеки, охорону землі як національного багатства, захист прав усіх суб`єктів права власності та господарювання тощо (пункт 3).
Інтереси держави можуть збігатися повністю, частково або не збігатися зовсім з інтересами державних органів, державних підприємств та організацій чи з інтересами господарських товариств з часткою державної власності у статутному фонді. Проте, держава може вбачати свої інтереси не тільки в їх діяльності, але й в діяльності приватних підприємств, товариств.
Пунктом 2 частини 1 статті 2 Закону України «Про прокуратуру» від 14 жовтня 2014 року №1697-VII визначено, що на прокуратуру покладається функція представництва інтересів громадянина або держави в суді у випадках, визначених цим Законом.
Згідно із частиною 3 статті 23 вказаного Закону прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.
Аналіз положень частини 3 статті 23 Закону України «Про прокуратуру» дає підстави для висновку, що прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у двох випадках:
(1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження;
(2) у разі відсутності такого органу.
У першому випадку прокурор набуває право на представництво, якщо відповідний суб`єкт владних повноважень не здійснює захисту або здійснює неналежно.
«Не здійснення захисту» виявляється в усвідомленій пасивній поведінці уповноваженого суб`єкта владних повноважень - він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається.
«Здійснення захисту неналежним чином» виявляється в активній поведінці (сукупності дій та рішень), спрямованій на захист інтересів держави, але яка є неналежною.
«Неналежність» захисту може бути оцінена з огляду на встановлений порядок захисту інтересів держави, який серед іншого включає досудове з`ясування обставин порушення інтересів держави, обрання способу їх захисту та ефективне здійснення процесуальних прав позивача.
В контексті наведеного слід враховувати, що відповідно до пункту 1 Положення про Державну інспекцію архітектури та містобудування України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 23.12.2020 №1340 (в редакції на час звернення із позовом), Державна інспекція архітектури та містобудування України (ДІАМ) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується та координується Кабінетом Міністрів України через Міністра розвитку громад та територій і який реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду.
Згідно пункту 4 Положення №1340 ДІАМ відповідно до покладених на неї завдань, серед іншого: проводить перевірки відповідності виконання підготовчих та будівельних робіт вимогам будівельних норм, стандартів і правил, затвердженим проектним вимогам, рішенням, технічним умовам, своєчасності та якості проведення передбачених нормативно-технічною та проектною документацією зйомки, замірів, випробувань, а також ведення журналів робіт, наявності в передбачених законодавством випадках паспортів, актів і протоколів випробувань, сертифікатів та іншої документації; законності рішень у сфері містобудівної діяльності, прийнятих об`єктами нагляду; видає обов`язкові до виконання приписи щодо: усунення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил; зупинення підготовчих та будівельних робіт; усунення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності об`єктами нагляду; усунення порушень ліцензійних умов провадження видів господарської діяльності з будівництва об`єктів, що за класом наслідків (відповідальності) належать до об`єктів із середніми (СС2) та значними (СС3) наслідками; усунення порушень вимог законодавства у сфері містобудування підприємствами, що надають технічні умови щодо інженерного забезпечення об`єкта будівництва, архітекторами та іншими проектувальниками, підрядниками, експертами, експертними організаціями та відповідальними виконавцями робіт, інженерами-консультантами, власниками будівель та лінійних споруд і замовниками; скасовує чи зупиняє дію прийнятих об`єктами нагляду відповідно до визначених законом повноважень рішень, які порушують вимоги законодавства у сфері містобудівної діяльності, з одночасним складенням протоколу відповідно до Кодексу України про адміністративні правопорушення та подальшим оприлюдненням такої інформації на офіційному веб-сайті ДІАМ; розглядає в порядку нагляду рішення про скасування чи зупинення дії рішень, прийнятих з порушенням вимог містобудівного законодавства об`єктами нагляду, зокрема щодо документів, які дають право на виконання підготовчих та будівельних робіт і засвідчують прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об`єктів, про повернення на доопрацювання, відмову у видачі, скасування або анулювання зазначених документів.
Пунктом 7 Положення №1340 передбачено, що ДІАМ здійснює свої повноваження безпосередньо та через утворені в установленому порядку територіальні органи.
За визначенням, наведеним у частині 1 статті 41-1 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» від 17.02.2011 №3038-VI (в редакції на час звернення із позовом), державний архітектурно-будівельний нагляд - це сукупність заходів, спрямованих на дотримання уповноваженими органами містобудування та архітектури, структурними підрозділами Київської та Севастопольської міських державних адміністрацій та виконавчими органами сільських, селищних, міських рад з питань державного архітектурно-будівельного контролю, іншими органами, що здійснюють контроль у сфері містобудівної діяльності, вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм і правил під час провадження ними містобудівної діяльності.
Згідно частин 2, 3, 4 статті 41-1 Закону №3038-VI державний архітектурно-будівельний нагляд здійснюється центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду, через головних інспекторів будівельного нагляду у порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України.
З метою здійснення державного архітектурно-будівельного нагляду головні інспектори будівельного нагляду, зокрема: перевіряють законність рішень у сфері містобудівної діяльності, прийнятих об`єктами нагляду; мають право безперешкодного доступу до місць будівництва об`єктів, приміщень, документів та матеріалів, необхідних для здійснення нагляду; вимагають від органів державного архітектурно-будівельного контролю проведення перевірок у разі наявності ознак порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм і правил.
У разі виявлення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, вчинених об`єктами нагляду, головні інспектори будівельного нагляду мають право, зокрема: видавати обов`язкові до виконання об`єктами нагляду приписи про усунення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності; звертатися до суду з позовами про скасування рішень, прийнятих об`єктами нагляду, які порушують вимоги законодавства у сфері містобудівної діяльності, з подальшим оприлюдненням такої інформації на порталі електронної системи; зупиняти дію рішень, прийнятих об`єктами нагляду відповідно до визначених цим Законом повноважень, які порушують вимоги законодавства у сфері містобудівної діяльності (крім документів, що засвідчують прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об`єктів), з одночасним поданням позову до суду про скасування такого рішення та подальшим оприлюдненням такої інформації на порталі електронної системи.
За правилами пункту 2 Порядку здійснення державного архітектурно-будівельного нагляду, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 19.08.2015 №698 (в редакції на час звернення із позовом), нагляд здійснюється головними інспекторами будівельного нагляду ДІАМ шляхом проведення планових, позапланових, документальних і камеральних перевірок.
Згідно пунктів 3, 5 Порядку №698 основними завданнями нагляду є: 1) виявлення, припинення та запобігання порушенню уповноваженими органами містобудування та архітектури, визначеними відповідно до статті 13 Закону України «Про архітектурну діяльність», органами державного архітектурно-будівельного контролю, визначеними відповідно до статті 6 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», іншими органами, що здійснюють контроль у сфері містобудівної діяльності, вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил під час провадження ними містобудівної діяльності; 2) скасування чи зупинення дії рішень, прийнятих з порушенням вимог містобудівного законодавства об`єктами нагляду, зокрема щодо документів, які дають право на виконання підготовчих та будівельних робіт і засвідчують прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об`єктів, про повернення на доопрацювання, відмову у видачі, скасування або анулювання зазначених документів; 3) притягнення посадових осіб об`єктів нагляду до відповідальності відповідно до закону.
У разі виявлення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, вчинених об`єктами нагляду, головні інспектори будівельного нагляду ДІАМ мають право: 1) видавати обов`язкові до виконання об`єктами нагляду приписи про усунення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності; 2) притягати посадових осіб об`єктів нагляду до відповідальності за вчинені правопорушення відповідно до закону; 3) письмово ініціювати притягнення посадових осіб об`єктів нагляду до дисциплінарної відповідальності; 4) вносити письмове подання про звільнення посадової особи об`єкта нагляду до органу, який здійснив її призначення; 5) вносити письмове подання про позбавлення посадової особи об`єкта нагляду права виконувати певні види робіт до органу, яким таке право надавалося; 6) скасовувати чи зупиняти дію прийнятих об`єктами нагляду відповідно до визначених Законом України «Про регулювання містобудівної діяльності» повноважень рішень, які порушують вимоги законодавства у сфері містобудівної діяльності, з подальшим оприлюдненням такої інформації на офіційному веб-сайті ДІАМ.
Зокрема, пунктом 15 Порядку №698 передбачено, що підставами для проведення позапланової перевірки є: 1) подання об`єктом нагляду письмової заяви про проведення перевірки щодо нього; 2) перевірка виконання об`єктом нагляду припису головного інспектора будівельного нагляду ДІАМ; 3) обґрунтоване звернення фізичної чи юридичної особи про порушення їх прав, визначених законодавством, об`єктом нагляду під час виконання ним повноважень у сфері містобудівної діяльності; 4) письмова вимога правоохоронних органів про проведення перевірки; 5) виявлення за результатами камеральної чи документальної перевірки відомостей про порушення об`єктом нагляду вимог законодавства під час виконання ним повноважень у сфері містобудівної діяльності.
Аналіз наведених правових норм показав, що державний архітектурно-будівельний нагляд направлений на дотримання уповноваженими органами містобудування та архітектури вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм і правил під час провадження ними містобудівної діяльності.
Підстави для проведення позапланових перевірок у сфері державного архітектурно-будівельного нагляду є вичерпними та можуть проводитися за заявою об`єкту нагляду, з метою перевірки виконання припису, за зверненням особи про порушення її прав об`єктом нагляду, за письмовою вимогою правоохоронних органів про проведення перевірки та в разі виявлення за результатами камеральної чи документальної перевірки відомостей про порушення об`єктом нагляду вимог законодавства.
Поряд з цим, слід враховувати, що відповідно до частин 1, 2 статті 34 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» 17.02.2011 №3038-VI (в редакції на час спірних правовідносин) замовник має право виконувати будівельні роботи, зокрема, після видачі замовнику органом державного архітектурно-будівельного контролю дозволу на виконання будівельних робіт - щодо об`єктів, які за класом наслідків (відповідальності) належать до об`єктів з середніми (СС2) та значними (СС3) наслідками або підлягають оцінці впливу на довкілля згідно із Законом України "Про оцінку впливу на довкілля".
Зазначені документи, що надають право на виконання будівельних робіт, є чинними до завершення будівництва.
Частиною 6 статті 37 Закону №3038-VI передбачено, що дозвіл на виконання будівельних робіт може бути анульовано органом державного архітектурно-будівельного контролю у разі: 1) подання замовником заяви про анулювання дозволу на виконання будівельних робіт; 2) наявності відомостей про ліквідацію юридичної особи, що є замовником; 3) на підставі судового рішення, що набрало законної сили, про скасування містобудівних умов та обмежень та/або припинення права на виконання будівельних робіт.
Таким чином, анулювання дозволу на виконання будівельних робіт може відбуватись у виключно визначених законом випадках.
Перевіряючи твердження прокурора про допущення ДІАМ протиправної бездіяльності щодо анулювання дозволу на виконання будівельних робіт, суд першої інстанції правильно встановив, що на час звернення із цим адміністративним позовом відсутні: відповідна заява про анулювання дозволу на виконання будівельних робіт; відомості про ліквідацію юридичної особи, що є замовником; судове рішення, що набрало законної сили, про скасування містобудівних умов та обмежень та/або припинення права на виконання будівельних робіт.
Таким чином, під час звернення із цим адміністративним позовом, відсутні умови, передбачені частиною 6 статті 37 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», за наявності яких допускається анулювання дозволу на виконання будівельних робіт.
Поряд з цим, судом першої інстанції надано належну правову оцінку зверненню прокурора (лист від 27.10.2022 №15/3/2-1111ВИХ-22) та правильно встановлено, що це звернення у своєму змісті не містить вимоги до ДІАМ про проведення перевірки в порядку державного архітектурно-будівельного нагляду. Також, на момент звернення відсутні матеріали за результатом планової, позапланової документальної чи камеральної перевірки із зафіксованими порушеннями у сфері містобудівної діяльності, наявність яких могла б підтверджувати не вжиття ДІАМ заходів щодо анулювання дозволу на виконання будівельних робіт чи незаконність самого рішення органу державного архітектурно-будівельного контролю про видачу оспорюваного дозволу.
Одночасному врахуванню підлягає й те, що постановою Кабінету Міністрів України від 13.03.2022 №303 (яка діяла на момент спірних правовідносин та звернення із цим позовом) припинено проведення планових та позапланових заходів державного нагляду (контролю) і державного ринкового нагляду на період воєнного стану, введеного Указом Президента України від 24.02.2022 року №64 «Про введення воєнного стану в Україні».
Слід зауважити на тому, що суб`єкти владних повноважень повинні дотримуватися правової процедури (fair procedure - справедлива процедура), що є складовою принципу законності та принципу верховенства права і передбачає правові вимоги до належного прийняття актів (вчинення дій) органами публічної влади. Правова процедура встановлює, зокрема, чітку послідовність дій щодо проведення перевірок суб`єктів приватного права із зазначенням способів та методів їх здійснення, підстав, порядку, форми та строків такої контрольної діяльності суб`єктів владних повноважень.
Отже, колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції про те, що в даному випадку Одеська обласна прокуратура під час звернення з цим позовом обрала неналежний спосіб захисту, в установленому законом порядку не вимагала провести державний архітектурно-будівельний нагляду, натомість у позові ставиться питання про визнання протиправною бездіяльність ДІАМ щодо анулювання дозволу на виконання будівельних робіт. Одночасно прокурором заявлено вимоги про припинення права на виконання будівельних робіт, при тій умові, саме рішення про припинення права на виконання будівельних робіт, що набрало законної сили, є підставою для анулювання дозволу.
Відтак, колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції про відсутність підстав вважати, що на момент звернення із цим позовом має місце протиправна бездіяльність ДІАМ щодо вжиття заходів з анулювання оспорюваного дозволу на виконання будівельних робіт.
Щодо вимог про визнання протиправним та скасування рішення про видачу ТОВ «СПОРТ-СЕРВІС», ТОВ «ЛІДЕР-ПАРК», ТОВ «ОДЕСАБУД» дозволу на виконання будівельних робіт від 19.08.2021 року №ІУ013210722347, колегія суддів враховує наступне.
За визначеннями, наведеними у статті 1 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» 17.02.2011 №3038-VI (в редакції на час спірних правовідносин), замовник - фізична або юридична особа, яка має намір щодо забудови території (однієї чи декількох земельних ділянок) і подала в установленому законодавством порядку відповідну заяву.
Містобудівні умови та обмеження забудови земельної ділянки - документ, що містить комплекс планувальних та архітектурних вимог до проектування і будівництва щодо поверховості та щільності забудови земельної ділянки, відступів будинків і споруд від червоних ліній, меж земельної ділянки, її благоустрою та озеленення, інші вимоги до об`єктів будівництва, встановлені законодавством та містобудівною документацією.
Проектна документація - затверджені текстові та графічні матеріали, якими визначаються містобудівні, об`ємно-планувальні, архітектурні, конструктивні, технічні, технологічні вирішення, а також кошториси об`єктів будівництва.
Відповідно до частини 1 статті 9 Закону України «Про архітектурну діяльність» від 20.05.1999 року №687-XIV (в редакції на час спірних правовідносин) будівництво (нове будівництво, реконструкція, реставрація, капітальний ремонт) об`єкта архітектури здійснюється відповідно до затвердженої проектної документації, норм і правил у порядку, визначеному Законом України «Про регулювання містобудівної діяльності».
У статті 31 Закону №3038-VI передбачено, що проектна документація на будівництво об`єктів розробляється у порядку, встановленому центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері містобудування, з урахуванням вимог містобудівної документації та вихідних даних і дотриманням вимог законодавства, будівельних норм і правил та затверджується замовником.
Пунктами 3, 4, 9, 10 Порядку розроблення проектної документації на будівництво об`єктів, затвердженого наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 16.05.2011 року №45 (в редакції на час спірних правовідносин), передбачено, що для забезпечення проектування об`єкта будівництва замовник повинен надати генпроектувальнику (проектувальнику) вихідні дані на проектування.
Основними складовими вихідних даних є: містобудівні умови та обмеження; технічні умови; завдання на проектування.
Проектна документація на будівництво об`єктів розробляється з урахуванням вимог містобудівної документації, вихідних даних на проектування та дотриманням вимог законодавства, будівельних норм, нормативно-правових актів з охорони праці, зокрема Мінімальних вимог з охорони праці на тимчасових або мобільних будівельних майданчиках, затверджених наказом Міністерства соціальної політики України від 23 червня 2017 року № 1050, зареєстрованих в Міністерстві юстиції України 08 вересня 2017 року за №1111/30979, державних стандартів і правил, у тому числі вимог нормативів з питань створення умов для безперешкодного доступу для осіб з інвалідністю та інших маломобільних груп населення (вимоги щодо створення умов для безперешкодного доступу для осіб з інвалідністю та інших маломобільних груп населення зазначаються в проектній документації окремим розділом).
Склад та зміст проектної документації об`єктів будівництва на всіх стадіях проектування визначаються згідно з будівельними нормами і мають бути достатніми для оцінки проектних рішень та їх реалізації.
Згідно частин 1, 2, 4 статті 26 Закону №3038-VI забудова територій здійснюється шляхом розміщення об`єктів будівництва.
Суб`єкти містобудування зобов`язані додержуватися містобудівних умов та обмежень під час проектування і будівництва об`єктів.
Право на забудову земельної ділянки реалізується її власником або користувачем за умови використання земельної ділянки відповідно до вимог містобудівної документації.
Згідно частини 5 статті 29 Закону №3038-VI містобудівні умови та обмеження містять: 1) назву об`єкта будівництва, що повинна відображати вид будівництва та місце розташування об`єкта; 1-1) ідентифікатор об`єкта будівництва або закінченого будівництвом об`єкта (для об`єктів нового будівництва та закінчених будівництвом об`єктів, яким присвоєно ідентифікатор об`єкта будівництва до видачі містобудівних умов та обмежень); 2) інформацію про замовника; 3) відповідність на дату надання містобудівних умов та обмежень цільового та функціонального призначення земельної ділянки містобудівній документації на місцевому рівні; 4) гранично допустиму висотність будинків, будівель та споруд у метрах (з урахуванням обмежень використання приаеродромних територій, встановлених відповідно до Повітряного кодексу України); 5) максимально допустимий відсоток забудови земельної ділянки; 6) максимально допустиму щільність населення в межах житлової забудови відповідної житлової одиниці (кварталу, мікрорайону); 7) мінімально допустимі відстані від об`єкта, що проектується, до червоних ліній, ліній регулювання забудови, існуючих будинків та споруд; 8) планувальні обмеження (охоронні зони пам`яток культурної спадщини, межі історичних ареалів, зони регулювання забудови, зони охоронюваного ландшафту, зони охорони археологічного культурного шару, в межах яких діє спеціальний режим їх використання, охоронні зони об`єктів природно-заповідного фонду, прибережні захисні смуги, зони санітарної охорони, планувальні обмеження використання приаеродромних територій, встановлені відповідно до Повітряного кодексу України); 9) охоронні зони об`єктів транспорту, зв`язку, інженерних комунікацій, відстані від об`єкта, що проектується, до існуючих інженерних мереж.
Відповідно до частин 3 статті 37 Закону №3038-VI для отримання дозволу подається заява, до якої додаються: 1) копія документа, що посвідчує право власності чи користування земельною ділянкою, або копія договору суперфіцію; 2) копія розпорядчого документа щодо комплексної реконструкції кварталів (мікрорайонів) застарілого житлового фонду у разі здійснення комплексної реконструкції кварталів (мікрорайонів) застарілого житлового фонду на замовлення органів державної влади чи органів місцевого самоврядування на відповідних землях державної чи комунальної власності (замість копії документа, що посвідчує право власності чи користування земельною ділянкою); 3) проектна документація на будівництво, розроблена та затверджена в установленому законодавством порядку; 4) копія документа, що посвідчує право власності на будинок чи споруду, або згода його власника (співвласників), засвідчена у встановленому законодавством порядку, на проведення будівельних робіт у разі здійснення реконструкції, реставрації чи капітального ремонту; 5) копії документів про призначення осіб, відповідальних за виконання будівельних робіт, та осіб, які здійснюють авторський і технічний нагляд; 5-1) інформація про інженера-консультанта (у разі його залучення); 6) інформація про ліцензію, що дає право на виконання будівельних робіт, та кваліфікаційні сертифікати; 7) результати оцінки впливу на довкілля у випадках, визначених Законом України "Про оцінку впливу на довкілля".
Порядок видачі та анулювання дозволу на виконання будівельних робіт визначається Кабінетом Міністрів України.
Видача дозволу на виконання будівельних робіт здійснюється з використанням Реєстру будівельної діяльності. У заяві про видачу дозволу на виконання будівельних робіт та у Реєстрі будівельної діяльності зазначається, зокрема, така інформація: 1) кадастровий номер земельної ділянки; 2) реєстраційний номер містобудівних умов та обмежень, технічних умов у Реєстрі будівельної діяльності; 3) реєстраційний номер звіту про результати експертизи проектної документації на будівництво об`єкта в Реєстрі будівельної діяльності; 4) реєстраційний номер енергетичного сертифіката в Реєстрі будівельної діяльності; 5) ідентифікатор об`єкта будівництва (закінченого будівництвом об`єкта) (у заяві про видачу дозволу зазначається для об`єктів, яким присвоєно ідентифікатор об`єкта будівництва (закінченого будівництвом об`єкта) до подання заяви); 6) відомості про складові частини об`єкта (квартири, вбудовані чи вбудовано-прибудовані житлові та нежитлові приміщення в будинку, будівлі, споруді, гаражні бокси, машиномісця, інші житлові та нежитлові приміщення, які після прийняття об`єкта в експлуатацію є самостійними об`єктами нерухомого майна).
Згідно частини 4 статті 37 Закону №3038-VI підставою для відмови у видачі дозволу на виконання будівельних робіт є: 1) неподання документів, необхідних для прийняття рішення про видачу такого дозволу; 2) невідповідність поданих документів вимогам законодавства; 3) виявлення недостовірних відомостей у поданих документах; 4) результати оцінки впливу на довкілля у випадках, визначених Законом України "Про оцінку впливу на довкілля".
Рішення про видачу або анулювання дозволу на виконання будівельних робіт може бути розглянуто у порядку нагляду центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду (без права видачі дозволу), або оскаржено до суду.
Поряд з цим, за правилами частини 1 статті 376 Цивільного кодексу України житловий будинок, будівля, споруда, інше нерухоме майно вважаються самочинним будівництвом, якщо вони збудовані або будуються на земельній ділянці, що не була відведена для цієї мети, або без відповідного документа, який дає право виконувати будівельні роботи чи належно затвердженого проекту, або з істотними порушеннями будівельних норм і правил.
В контексті спірних правовідносин слід враховувати, що відповідно до частини 4 статті 31 Закону №3038-VI проекти будівництва об`єктів, які за класом наслідків (відповідальності) належать до об`єктів з середніми (СС2) та значними (СС3) наслідками, підлягають обов`язковій експертизі.
За правилами пунктів 6, 7 Порядку затвердження проектів будівництва і проведення їх експертизи, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 11.05.2011 року №560 (в редакції на час спірних правовідносин), метою проведення експертизи проектів будівництва є визначення та перевірка якості проектних рішень шляхом виявлення відхилень від вимог до міцності, надійності та довговічності будинків і споруд, їх експлуатаційної безпеки та інженерного забезпечення, зокрема щодо додержання нормативів з питань створення умов для безперешкодного доступу осіб з інвалідністю та інших маломобільних груп населення, допустимого відсотка забудови земельної ділянки, гранично допустимої висоти будівництва та щільності населення, санітарного і епідеміологічного благополуччя населення, охорони праці, екології, пожежної, техногенної, ядерної та радіаційної безпеки, енергозбереження, кошторисної частини проекту будівництва. Експертиза є завершальним етапом розроблення проектів будівництва.
Експертизу проводять експертні організації незалежно від форми власності, що відповідають визначеним Мінрегіоном критеріям і відомості про які внесені Мінрегіоном до Реєстру будівельної діяльності.
Згідно пункту 15 Порядку №560 експертна організація за результатами проведеної експертизи подає її замовникові експертний звіт, складений відповідно до настанов щодо організації проведення експертизи проектної документації на будівництво об`єктів (ДСТУ 8907), зокрема: позитивний - про відповідність проекту будівництва вимогам містобудівного законодавства України, будівельних норм, нормативних документів, містобудівній документації, містобудівним умовам і обмеженням (зокрема щодо відповідності містобудівних умов і обмежень містобудівній документації на місцевому рівні, дотримання вимог щодо допустимого відсотка забудови земельної ділянки, гранично допустимої висоти будівництва та щільності населення), технічним умовам та іншим вихідним даним на проектування, законодавству про охорону культурної спадщини, правильність визначення техніко-економічних (технічних) показників, дотримання вимог до міцності, надійності та довговічності будинків і споруд, їх експлуатаційної безпеки та інженерного забезпечення, зокрема щодо додержання нормативів з питань створення умов для безперешкодного доступу осіб з інвалідністю та інших маломобільних груп населення, санітарного і епідеміологічного благополуччя населення, охорони праці, екології, пожежної, техногенної, ядерної та радіаційної безпеки, енергозбереження, кошторисної частини проекту будівництва.
Затвердження (схвалення) проектів будівництва здійснюється на підставі позитивного експертного звіту, визначеного абзацом другим цього пункту.
Таким чином, судом першої інстанції правильно враховано, що згідно Експертного звіту ТОВ «Перша приватна експертиза» №27/325-11/20/А від 27.11.2020 року спірна проектна документація має позитивний висновок, яким визначено, що проектна документація розроблена відповідно до вихідних даних на проектування з дотриманням вимог до міцності, надійності та довговічності об`єкта будівництва, його експлуатаційної безпеки та інженерного забезпечення, в тому числі щодо доступності осіб з обмеженими фізичними можливостями та інших мало мобільних груп населення; санітарного та епідеміологічного благополуччя населення, екології, пожежної безпеки, техногенної безпеки, енергозбереження, охорони праці. Проектна документація може бути затверджена з такими техніко-економічними показниками, зокрема: нове будівництво, гранична висота 21,3 метри, умовна висота 18 метрів, 7 поверхів, 120 машиномісць в паркінгу, тощо.
Відомості (показники) проектної документації узгоджуються з даними, зазначеними у пункті 1 (містобудівні умови та обмеження) Містобудівних умов та обмеження для проектування об`єкта будівництва №102 «Будівництва готелю з центром обслуговування туристів та спортивним клубом, пунктом надання першої медичної допомоги і реабілітаційним центром, в межах земельних ділянок, які знаходяться в оренді, за рахунок знесення об`єктів нерухомості, які знаходяться у власності за адресою: м. Одеса, Приморський район, Лідерсовський бульвар, 7 та Лідерсовський бульвар, 9, та благоустроєм прилеглої території», затверджених наказом Департаменту архітектури та містобудування Одеської міської ради від 22.06.2020 року №01-06/178, де передбачено, що проектна висота будівлі не повинна перевищувати 21,30 метри.
Одночасному врахуванню підлягає й те, що за цим позовом питання щодо скасування Містобудівних умов та обмежень у зв`язку з їх невідповідністю положенням «Історико-архітектурного опорного плану, проекту зон охорони, визначення границь історичних ареалів міста Одеса», затвердженого наказом Міністерства культури та туризму України від 20.06.2008 року №728/0/16-08, органом прокуратури не ініціювалось.
Згідно дійсних обставин справи, у Томі 2 (ПКД-20-349-АР) проектної документації (аркуш 31) запроектовано над висотою в 21 метр надбудова над ліфтовими шахтами, однак без зазначення висоти цієї надбудови, будь-яких позначок, на чому наголошується прокурором, в 24,6 метрів проект не містить.
Зазначене узгоджується і з Висновком судової будівельно-технічної експертизи від 28.02.2025 року №23-5195, проведеної в межах розгляду цієї справи, згідного якого висота всіх шести секцій будівництва вище 21,30 метри за рахунок надбудови над ліфтовими шахтами, що не відповідає вимогам пункту 1 Містобудівних умов та обмежень щодо граничної висоти, натомість експертним висновком не визначається висотність будівлі в 24,6 метри. Поряд з цим, визначається, що прийняті об`ємно-планувальні і архітектурні рішення, що стосуються висотності, відповідають намірам забудови, на підставі яких видані містобудівні умови та обмеження для проектування, висновок до проектної документації щодо містобудівних, архітектурних та ландшафтних перетворень виконаний з врахуванням того, що внаслідок спорудження протягом останніх років чисельних житлових і громадських будівель підвищеної поверховості, а містобудівний масштаб забудови було значно укрупнено, на Лідерсовському бульварі виникли нові містобудівні домінанти, тому даний висновок підлягав розгляду та узгодженню у відповідності до вимог чинного законодавства та інших нормативно-правових актів, діючих у сфері охорони культурної спадщини.
Також, судом першої інстанції правильно враховано, що відповідно до вимог частини 6 статті 31 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» та частини 3 статті 7 Закону України «Про архітектурну діяльність» проектна документація на будівництво об`єктів, розроблена відповідно до містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки, не підлягає погодженню з відповідними органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування, органами охорони культурної спадщини, державної санітарно-епідеміологічної служби і природоохоронними органами. Відтак, є необґрунтованими доводи прокурора про те, що внаслідок відсутності погодження проектних рішень з Управлінням з питань охорони об`єктів культурної спадщини Одеської міської ради, подані документи для одержання дозволу на виконання будівельних робіт слід вважати такими, що не відповідали вимогам законодавства, та ці обставини, без організації державного архітектурно-будівельного контролю (нагляду), створювали безумовні підстави для відмови у видачі дозволу на виконання будівельних робіт.
Також, згідно Висновку судової будівельно-технічної експертизи від 28.02.2025 року №23-5195, встановлено, що у наданих проектних матеріалах відсутні чіткі показники щодо максимально допустимого відсотку забудови земельної ділянки та максимально допустимої щільності населення в межах житлової забудови відповідної житлової одиниці (кварталу, мікрорайону), як це передбачено пунктами 2, 3 Містобудівних умов та обмежень, натомість зазначені посилання на необхідність проведення розрахунків згідно чинних норм ДБН, ДСТУ, містобудівної документації та інших актів у галузі будівництва. Таким чином, визначити відповідність прийнятих проектних рішень в розробленій проектній документації з будівництва об`єкта дослідження та встановити чи вірно проведені розрахунки показників максимально допустимого відсотку забудови відповідної одиниці (кварталу, мікрорайону) не надається можливим.
Отже, залишаються не доведеними доводи прокурора про те, що відсутність чітких розрахунків максимально допустимого відсотку забудови земельної ділянки та максимально допустимої щільності населення в межах житлової забудови, підтверджує невідповідність поданих документів вимогам законодавства або ж наявність недостовірних відомостей у поданих документах.
Поряд з цим, Архітектурно-творчою майстернею – ФОП ОСОБА_2 розроблена проектна документація «Будівництва готелю з центром обслуговування туристів та спортивним клубом, пунктом надання першої медичної допомоги і реабілітаційним центром, в межах земельних ділянок, які знаходяться в оренді, за рахунок знесення об`єктів нерухомості, які знаходяться у власності за адресою: м. Одеса, Приморський район, Лідерсовський бульвар, 7 та Лідерсовський бульвар, 9, та благоустроєм прилеглої території», яка отримала позитивний експертний звіт 27.11.2020 року, тобто, ці обставини відбулися до отримання технічних умов нестандартного приєднання до електричних мереж електроустановок, які датовані 10.12.2020 року.
Також, у Висновку судової будівельно-технічної експертизи від 28.02.2025 року №23-5195 експертом зазначено, що питання електротехнічних мереж та правильності прийнятих проектних рішень щодо їх проектування та підключення відносяться до вузько направлених питань, які не можуть бути розглянуті експертами за спеціальністю 10.6, тобто визначити невідповідність проектних рішень нормам законодавства в цій частині експертом не уявляється можливим.
Отже, згідно встановлених обставин справи, проект отримав позитивний експертний висновок, натомість будь-яких порушення вимог ДБН за результатом державного архітектурно-будівельного контролю (нагляду) не встановлено. За сукупністю таких обставин справи, колегія суддів вважає за необхідне погодитись з висновком суду першої інстанції про недоведеність прокурором невідповідності проектних рішень вимогам ДБН.
Судом першої інстанції також правильно встановлено, що у пункті 6 Містобудівних умов та обмежень передбачено виконання геологічних вишукувань ділянки проектування, а також виконання обстеження будинків, які розміщення на суміжних ділянках із ділянками проектування, на предмет технічного стану конструкцій та забезпечення укріплення несущих конструкцій існуючих будинків, до розроблення проектної документації. Таким чином, є недоведеними доводи прокурора про невідповідність проектної документації установленим вимогам і в цій частині.
Також, згідно Висновку судової будівельно-технічної експертизи від 28.02.2025 року №23-5195, проектні рішення з будівництва готелю з центром обслуговування туристів та спортивним клубом, пунктом надання першої медичної допомоги і реабілітаційним центром, в межах земельних ділянок, які перебувають в оренді, за рахунок знесення об`єктів нерухомості, які знаходяться у власності за адресою: м. Одеса, Приморський район, Лідерсовський бульвар, 7 та Лідерсовський бульвар, 9, не порушують вимоги пункту 9.8 ДБН Б.2.2-12-2019, оскільки в сейсмічній зоні, яка дорівнює 7 балів дозволяється будівництво громадських будинків, у яких несучі конструкції – залізобетонний каркас: в`язевий або рамно-в`язевий із вертикальними залізобетонними діафрагмами, в`язями або ядрами жорсткості допускається з поверховістю не вище 16 поверхів, в сейсмічній зоні 8 балів – не вище 12 поверхів. Таким чином, є недоведеними доводи прокурора про невідповідність проектної документації установленим вимогам, а саме в частині неможливості будівництва в сейсмічній зоні більше чотирьох поверхів.
Щодо тверджень органу прокуратури про те, що частина запроектованого паркінгу об`єкта будівництва - готелю з центром обслуговування туристів та спортивним клубом, пунктом надання першої медичної допомоги і реабілітаційним центром, в межах земельних ділянок, які перебувають в оренді, за рахунок знесення об`єктів нерухомості, які знаходяться у власності за адресою: м. Одеса, Приморський район, Лідерсовський бульвар, 7 та Лідерсовський бульвар, 9, розташована за межами земельних ділянок, переданих в користування замовників будівництва, зазначені обставини були предметом дослідження експертом при проведенні в цій справі судової будівельно-технічної експертизи (висновок №23-5195 від 28.02.2025 року) та експертом зазначено, що це питання відноситься до досліджень з питань землеустрою.
Додатково експертом зазначено, що за результатами аналізу наявної в матеріалах справи проектної документації, проведених обстежень за адресою розташування об`єкту дослідження та проведеного комплексу топографічно-геодезичних вишукувань при виконанні судової земельно-технічної експертизи №23-4273 від 30.12.2023 року встановлено, що конфігурація запроектованого паркінгу відповідає конфігурації та межам земельних ділянок з кадастровими номерами 5110137500:29:005:0035 та 5110137500:29:005:0034.
При цьому, за результатами зіставлення фактичного місця розташування зовнішніх контурів меж підземного рівня (вірогідно паркінгу) досліджуваної будівлі незавершеного будівництва з затвердженими межами земельних ділянок з кадастровими номерами 5110137500:29:005:0035 та 5110137500:29:005:0034, встановлено, що фактичні межі паркінгу порушують межі земельної ділянки з кадастровим номером 5110137500:29:005:0035 з боку Лідерсовськиого бульвару, накладення складає 98 кв. м.
В контексті встановлених обставин, судом першої інстанції правильно враховано, що проектні рішення відповідають конфігурації земельних ділянок, натомість відповідним заходом державного архітектурно-будівельного контролю (нагляду) не встановлено порушень під час будівництва меж земельної ділянки. Поряд з цим, згідно висновків експертного дослідження, на момент видачі спірного дозволу на виконання будівельних робіт вищенаведених обставин не існувало, тому такі (обставини) не могли вплинути на вирішення питання щодо видачі дозволу на виконання будівельних робіт.
Стосовно доводів органу прокуратури про те, що при проектуванні об`єкту будівництва не дотримано вимоги п. 5.13. ДБН В.2.3-15:2007 «Автостоянки і гаражі для легкових автомобілів» в частині запроектованих машиномісць на відстані від 3 до 8 метрів від будівлі замість 9 метрів нормативних, судом першої інстанції правильно враховано, що цей пункт станом на дату видання дозволу на виконання будівельних робіт змінений відповідно до Змін №2 до цих ДБН та не містив таких вимог, що також підтверджено Висновком судової будівельно-технічної експертизи №23-5195 від 28.02.2025 року, проведеної в цій адміністративній справі.
Також, у Висновку судової будівельно-технічної експертизи №23-5195 від 28.02.2025 року зазначено, що для точного розрахунку кількості машиномісць в досліджуваному об`єкті експерту бракує даних щодо обґрунтування кількості відвідувачів та персоналу центру обслуговування туристів та спортивного клубу, пропускної можливості пункту надання першої медичної допомоги і реабілітаційного центру, які вказані у завданні на проектування, яке надається замовником проектанту на стадії узгодження проектних рішень. Поряд з цим, при розрахунку кількості машиномісць у підземному паркінгу, проектувальниками виконані умови пункту 9 «Вимоги до об`ємно-планувального вирішення» завдання на проектування №24/06/20 від 24.06.2020 року. Загальна кількість паркувальних місць у підземному паркінгу складає 120 машиномісць. Виконано вимоги пункту 6 Містобудівних умов та обмежень для проектування об`єкта будівництва №102 в частині виконання умов розділу 5.5 та додатку «Д» ДБН В.2.3-5:2018 «Вулиці та дороги населених пунктів».
Існуюча відкрита гостьова (тимчасова) стоянка на 30 машиномісць розташована за межами земельних ділянок з кадастровим номером 5110137500:29:005:0035 та 5110137500:29:005:0034, на прилеглій території до ділянки проектування з боку місцевого проїзду, який з`єднує Лідерсовський бульвар та вул. Чорноморську. Розробка проектних рішень з благоустрою вказаної стоянки, а також прилеглої території до ділянки проектування з боку місцевого проїзду, який з`єднує Лідерсовський бульвар та вул. Чорноморську, відповідає вимогам пункту 5 Містобудівних умов та обмежень для проектування об`єкта будівництва №102.
Відтак, колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції про те, що прокурором не доведено наявність обставин, передбачених положеннями Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», що безумовно створюють підстави для відмови у видачі дозволу на виконання будівельних робіт та за відсутності правопорушень, зафіксованих в порядку державного архітектурно-будівельного контролю (нагляду).
Поряд з цим, судом першої інстанції правильно зауважено на тому, що ТОВ «ОДЕСАБУД» у розумінні положень статті 1 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» відповідає ознакам замовника будівництва, адже є юридичною особою, яка має намір щодо забудови території (однієї чи декількох земельних ділянок) і подала в установленому законодавством порядку відповідну заяву. Одночасно апеляційний суд враховує, що судовим рішенням в іншій адміністративній справі №420/7564/21 встановлено, що 22.04.2020 між ТОВ «Спорт-Сервіс» та ТОВ «Одесабуд» було укладено договір про дольову участь в будівництві №22/04/20-1, згідно умов якого (пункт 1.2) останнє приймає на себе під час проєктування та будівництва об`єкта функції замовника та його відповідальність.
Слід також враховувати, що відповідно до положень частини 1 статті 41 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», у разі систематичного (два і більше разів підряд) перешкоджання проведенню перевірки посадовим особам органу державного архітектурно-будівельного контролю, невиконання вимог приписів посадових осіб органів державного архітектурно-будівельного контролю щодо усунення порушень законодавства у сфері містобудівної діяльності, встановлених під час перевірки, а саме: порушень вимог містобудівної документації, містобудівних умов та обмежень, проектної документації на будівництво об`єкта, будівельних норм і правил, а також в інших випадках, визначених цим Законом, відповідний орган державного архітектурно-будівельного контролю звертається до суду із позовом про припинення права на виконання підготовчих або будівельних робіт.
Натомість, у спірних правовідносинах відсутній факт систематичного (два і більше разів підряд) перешкоджання замовниками будівництва проведенню перевірки посадовим особам органу державного архітектурно-будівельного контролю, а також невиконання замовниками вимог приписів посадових осіб органів державного архітектурно-будівельного контролю щодо усунення порушень законодавства у сфері містобудівної діяльності, встановлених під час перевірки, а саме: порушень вимог містобудівної документації, містобудівних умов та обмежень, проектної документації на будівництво об`єкта, будівельних норм і правил.
Відтак, не знаходять свого обґрунтованого та правового підтвердження й вимоги прокурора у позові про припинення права замовників на виконання спірних будівельних робіт.
Враховуючи викладене у сукупності, оскільки прокурором не обґрунтовано наявність підстав для визнання протиправною бездіяльності ДІАМ щодо вжиття заходів з анулювання дозволу на виконання будівельних робіт, виданого ТОВ «СПОРТ-СЕРВІС», ТОВ «ЛІДЕР-ПАРК», ТОВ «ОДЕСАБУД», а також для скасування рішення органу державного архітектурно-будівельного контролю стосовно видачі замовникам будівництва дозволу виконання будівельних робіт та припинення права замовників на виконання будівельних робіт, колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції про необхідність залишення адміністративного позову без задоволення у повному обсязі.
Оскільки висновки суду відповідають нормам матеріального і процесуального права та обставинам справи, а доводи апеляційної скарги цих висновків суду не спростовують, колегія суддів вважає, що судове рішення відповідно до вимог статті 316 КАС України підлягає залишенню без змін.
Керуючись ст.ст. 139, 308, 310, п. 1 ч. 1 ст. 315, 316, 321, 322, 325 КАС України, суд, -

П О С Т А Н О В И В:
Апеляційну скаргу заступника керівника Одеської обласної прокуратури – залишити без задоволення.
Рішення Одеського окружного адміністративного суду від 25 листопада 2025 року – залишити без змін.
Постанова апеляційного суду набирає законної сили негайно після її проголошення, але може бути оскаржена безпосередньо до Верховного Суду протягом тридцяти днів з дня складання повного тексту постанови.
Повний текст постанови складено та підписано 05.05.2026 року.

Головуючий суддя: О.В. Єщенко

судді: Н.В. Вербицька

А.В. Крусян