ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

28 травня 2026 року 
м. Київ

справа № 620/4737/23
адміністративне провадження № К/990/42594/24 

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду (далі - Суд):
судді-доповідача - Радишевської О.Р.,
суддів - Смоковича М.І., Мацедонської В.Е.,
розглянув як суд касаційної інстанції в порядку письмового провадження адміністративну справу № 620/4737/23,
за позовом Чернігівської міської військової адміністрації Чернігівського району Чернігівської області до Чернігівської міської ради про визнання протиправним та скасування рішення, провадження в якій відкрито,
за касаційною скаргою Чернігівської міської ради на рішення Чернігівського окружного адміністративного суду від 22.05.2024, ухвалене суддею Непочатих В.О., та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 02.10.2024, ухвалену у складі: судді-доповідача Єгорової Н.М., суддів Сорочка Є.О., Чаку Є.В.,
УСТАНОВИВ:
І. Суть спору
1. Чернігівська міська військова адміністрація Чернігівського району Чернігівської області (далі - позивач) звернулася до суду з позовом до Чернігівської міської ради (далі - відповідач) з вимогою визнати протиправним і скасувати рішення Чернігівської міської ради від 30.03.2023 № 30/VIII-9 «Про внесення змін і доповнень до рішення Чернігівської міської ради від 30.11.2022 № 24/VIII-38 «Про бюджет Чернігівської міської територіальної громади на 2023 рік» зі змінами та доповненнями».
2. На обґрунтування позову позивач зазначив, що в умовах воєнного стану повноваження щодо внесення змін до місцевого бюджету здійснюються військовими адміністраціями населеного пункту.
ІІ. Установлені судами фактичні обставини справи
3. Указом Президента України від 24.02.2022 №64/2022 «Про введення воєнного стану в Україні», затвердженим Законом України від 24.02.2022 № 2102-IX, уведено в Україні воєнний стан із 05 години 30 хвилин 24.02.2022 строком на 30 діб, який в подальшому неодноразово продовжувався.
4. Указом Президента України від 02.02.2023 №69/2023 утворено Чернігівську міську військову адміністрацію Чернігівського району Чернігівської області, про що внесено відповідні відомості до Єдиного державного реєстру юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань - ідентифікаційний код юридичної особи 45105079.
5. Розпорядженням Президента України від 17.02.2023 №19/2023-рп призначено начальника Чернігівської міської військової адміністрації Чернігівського району Чернігівської області - Брижинського Д.В.
6. 30.03.2023 Чернігівською міською радою прийнято рішення № 30/VIII-9 «Про внесення змін і доповнень до рішення Чернігівської міської ради від 30.11.2022 №24/VIII-38 «Про бюджет Чернігівської міської територіальної громади на 2023 рік» 
7. Позивач, уважаючи, що в Чернігівської міської ради відсутня компетенція на внесення змін до бюджету Чернігівської міської територіальної громади, звернувся з позовом до суду.
ІІІ. Рішення судів першої та апеляційної інстанцій і мотиви їхнього ухвалення
8. Рішенням Чернігівського окружного адміністративного суду від 22.05.2024, залишеним без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 02.10.2024, позов задоволено:
- визнано протиправним і нечинним рішення Чернігівської міської ради від 30.03.2023 № 30/VIII-9 «Про внесення змін і доповнень до рішення Чернігівської міської ради від 30 листопада 2022 року № 24/VIII-38 «Про бюджет Чернігівської міської територіальної громади на 2023 рік» зі змінами та доповненнями (код бюджету 2555900000);
- зобов`язано Чернігівську міську раду невідкладно опублікувати резолютивну частину рішення суду про визнання нормативно-правового акта протиправним та нечинним у виданні, в якому було офіційно оприлюднено нормативно-правовий акт, після набрання рішенням законної сили.
9. Задовольняючи позов, суди попередніх інстанцій виходили з того, що місцеве самоврядування в умовах воєнного стану здійснюється з урахуванням особливостей, передбачених Законом України «Про правовий режим воєнного стану», а також іншими нормативно-правовими актами.
10. У цьому контексті суди попередніх інстанцій зазначили, що відповідно до частини другої статті 15 Закону України «Про правовий режим воєнного стану», якій кореспондує підпункт 5 пункту 22 Розділу VI «Прикінцеві та перехідні положення» Бюджетного Кодексу України, з моменту утворення військової адміністрації населеного пункту функції місцевого самоврядування в частині бюджетних повноважень (складання, затвердження, внесення змін) переходять до такої адміністрації.
11. Суди попередніх інстанцій також відхили посилання відповідача на необхідність прийняття Верховною Радою України рішення в порядку статті 10 Закону України «Про правовий режим воєнного стану» як умови для реалізації військовою адміністрацією бюджетних повноважень. За висновками судів попередніх інстанцій, бюджетні функції, визначені статтею 15 Закону України «Про правовий режим воєнного стану», за своєю правовою природою є функціональними повноваженнями військової адміністрації як тимчасового державного органу, що виникають в силу закону з моменту її утворення Президентом України.
12. Щодо посилань відповідача на правові висновки, викладені в постанові Верховного Суду від 18.10.2023 у справі №620/7714/22, то суди попередніх інстанцій зазначили, що вони є нерелевантними. Як зауважили суди попередніх інстанцій, у вказаній постанові Верховний Суд надавав оцінку особливостям розмежування повноважень обласної ради та обласної військової адміністрації в питаннях припинення комунального підприємства. Водночас у цій справі спірним є питання розмежування повноважень міської ради і міської військової адміністрації щодо ухвалення та внесення змін до міського бюджету.
13. За висновками судів попередніх інстанцій, умови утворення, обсяг повноважень обласних і міських військових адміністрацій регулюється окремими нормами Закону України «Про правовий режим воєнного стану» і не є тотожним, у зв`язку з чим висновки Верховного Суду, викладені від 18.10.2023 у справі № 620/7714/22, не можуть бути застосовані до спірних правовідносин.
IV. Провадження в суді касаційної інстанції
14. 07.11.2024 до Суду надійшла касаційна скарга відповідача, у якій вона просила скасувати рішення Чернігівського окружного адміністративного суду від 22.05.2024 та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 02.10.2024 й ухвалити нове рішення, яким у задоволенні позову відмовити.
15. Ухвалою Суду від 27.11.2024 відкрито касаційне провадження за вказаною касаційною скаргою в частині доводів щодо:
- застосування судами попередніх інстанцій частини другої статті 9 Закону України «Про правовий режим воєнного стану», без урахування висновків щодо застосування цієї норми права у подібних правовідносинах, викладених у постанові Верховного Суду від 18.10.2023 у справі №620/7714/22;
- відсутності висновку Верховного Суду щодо застосування частини другої статті 15 Закону України «Про правовий режим воєнного стану» та частини першої статті 26 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» у подібних правовідносинах.
16. Обґрунтовуючи касаційну скаргу, скаржник зазначив, що в постанові від 18.10.2023 у справі №620/7714/22 Верховний Суд сформував висновок про те, що ані Закон України «Про місцеве самоврядування в Україні», ані Закон України «Про правовий режим воєнного стану», ані жоден інший акт законодавства, яким регламентовані спірні у цій справі правовідносини, не містять приписів про те, що повноваження відповідної обласної та/або районної ради припиняються автоматично за умов введення в Україні воєнного стану та утворення відповідно до закону військових адміністрацій. Більше того, частиною другою статті 9 Закону України «Про правовий режим воєнного стану» визначено, що в умовах воєнного стану органи місцевого самоврядування здійснюють повноваження, надані їм Конституцією України, цим та іншими законами України. Утворення таких тимчасових державних органів Президентом України не є самостійною і достатньою підставою для припинення повноважень обласних, районних рад у період дії воєнного стану.
17. Посилаючись на вказані висновки, відповідач доводить, що суди попередніх інстанцій помилково пов`язали можливість здійснення міською військовою адміністрацією передбачених пунктом 5 частини другої статті 15 Закону №389-VIII повноважень щодо складання та затвердження місцевого бюджету, внесення змін до нього, забезпечення виконання відповідного бюджету із уведенням воєнного стану та/або із самим утворенням військової адміністрації.
18. За доводами відповідача, підстави, за яких до міської військової адміністрації переходять повноваження відповідної міської ради, врегульовано частиною другою статті 10 Закону № 389-VIII, за змістом якої військова адміністрація населеного пункту може здійснювати повноваження сільської, селищної, міської ради, її виконавчого комітету, сільського, селищного, міського голови лише у разі прийняття Верховною Радою України відповідного рішення.
19. На думку відповідача, потреба у прийнятті такого рішення парламентом зумовлена необхідністю встановлення такого юридичного факту як нездійснення сільськими, селищними, міськими радами та/або їхніми виконавчими органами, та/або сільськими, селищними, міськими головами покладених на них Конституцією та законами України повноважень, що дає підстави для здійснення цих повноважень військовими адміністраціями населених пунктів. У разі ж відсутності такого рішення Верховної Ради України військові адміністрації населених пунктів не можуть здійснювати повноваження сільських, селищних, міських рад та їх виконавчих органів, що дублюються в частині другій статті 15 Закону № 389-VIII.
20. За доводами відповідача, місцеве самоврядування як право територіальної громади гарантується Конституцією України й не входить до вичерпного переліку конституційних прав, які можуть тимчасово обмежуватися у зв`язку з введенням воєнного стану.
21. У цьому контексті відповідач зазначає, що Чернігівська міська рада не припиняла здійснення своїх повноважень, а Верховна рада України не ухвалювала рішень у порядку частини другої статті 10 Закону № 389-VIII, у зв`язку з чим у Чернігівської міської військової адміністрації не виникло підстав для здійснення замість Чернігівської міської ради повноважень у бюджетній сфері.
22. Позивач у відзиві на касаційну скаргу зазначив, що судами попередніх інстанцій повно та всебічно встановлено обставини, що мають значення для розгляду справи, і правильно застосовано норми матеріального права до спірних правовідносин, у зв`язку з чим підстав для скасування їхніх рішень немає.
23. За доводами позивача, Верховна Рада України шляхом прийняття Закону №389-VIII, а також внесення змін до розділу ІV «Прикінцеві та перехідні положення» Бюджетного кодексу України деталізувала та конкретизувала питання щодо повноважень з прийняття та внесення змін до місцевих бюджетів в період дії воєнного стану у разі створення військової адміністрації населеного пункту.
24. Зокрема, відповідно до підпункту 2 пункту 22 розділу VI «Прикінцеві та перехідні положення» Бюджетного кодексу України, у редакції Закону № 2118-IX від 03.03.2022, Кабінет Міністрів України може приймати рішення щодо особливостей формування та виконання місцевих бюджетів, діяльності учасників бюджетного процесу на відповідних територіях. На виконання вказаного положення Кабінет Міністрів України 11.03.2022 прийняв постанову №252 «Деякі питання формування та виконання місцевих бюджетів у період воєнного стану», відповідно до якої у період воєнного стану у разі утворення військових адміністрацій бюджетні повноваження місцевих рад покладаються саме на військові адміністрації.
V. Джерела права
25. Відповідно до статті 140 Конституції України місцеве самоврядування є правом територіальної громади - жителів села чи добровільного об`єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища та міста - самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України.
26. Місцеве самоврядування здійснюється територіальною громадою в порядку, встановленому законом, як безпосередньо, так і через органи місцевого самоврядування: сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи.
27. Згідно з статтею 143 Конституції України територіальні громади села, селища, міста безпосередньо або через утворені ними органи місцевого самоврядування затверджують бюджети відповідних адміністративно-територіальних одиниць і контролюють їх виконання.
28. Відповідно до Конституції України систему та гарантії місцевого самоврядування в Україні, засади організації та діяльності, правового статусу і відповідальності органів та посадових осіб місцевого самоврядування визначає Закон України «Про місцеве самоврядування в Україні» від 21.05.1997 № 280/97-ВР (далі - Закон № 280/97-ВР).
29. Згідно зі статтею 25 Закону №280/97-ВР сільські, селищні, міські ради правомочні розглядати і вирішувати питання, віднесені Конституцією України, цим та іншими законами до їх відання.
30. Пунктом 23 частини першої статті 26 Закону №280/97-ВР передбачено, що виключно на пленарних засіданнях сільської, селищної, міської ради вирішуються питання розгляду прогнозу місцевого бюджету, затвердження місцевого бюджету, внесення змін до нього; затвердження звіту про виконання відповідного бюджету.
31. Відповідно до пункту 3 частини першої статті 78 Закону №280/97-ВР повноваження сільської, селищної, міської, районної в місті, районної, обласної ради можуть бути достроково припинені у випадках передбачених законами України «Про військово-цивільні адміністрації», «Про правовий режим воєнного стану».
32. Згідно з частиною п`ятою статті 78 Закону №280/97-ВР повноваження сільської, селищної, міської, районної в місті, районної, обласної ради за наявності підстав, передбачених пунктом 3 частини першої цієї статті, достроково припиняються з дня набрання чинності актом Президента України про утворення відповідної військово-цивільної, військової адміністрації.
33. Зміст правового режиму воєнного стану, порядок його введення та скасування, правові засади діяльності органів державної влади, військового командування, військових адміністрацій, органів місцевого самоврядування, підприємств, установ та організацій в умовах воєнного стану визначає Закон № 389-VIII.
34. Відповідно до частини першої статті 1 Закону № 389-VIII воєнний стан - це особливий правовий режим, що вводиться в Україні або в окремих її місцевостях у разі збройної агресії чи загрози нападу, небезпеки державній незалежності України, її територіальній цілісності та передбачає надання відповідним органам державної влади, військовому командуванню, військовим адміністраціям та органам місцевого самоврядування повноважень, необхідних для відвернення загрози, відсічі збройної агресії та забезпечення національної безпеки, усунення загрози небезпеки державній незалежності України, її територіальній цілісності, а також тимчасове, зумовлене загрозою, обмеження конституційних прав і свобод людини і громадянина та прав і законних інтересів юридичних осіб із зазначенням строку дії цих обмежень.
35. Згідно з частиною першою статті 4 Закону №389-VIII на територіях, на яких введено воєнний стан, для забезпечення дії Конституції та законів України, забезпечення разом із військовим командуванням запровадження та здійснення заходів правового режиму воєнного стану, оборони, цивільного захисту, громадської безпеки і порядку, захисту критичної інфраструктури, охорони прав, свобод і законних інтересів громадян можуть утворюватися тимчасові державні органи - військові адміністрації.
36. Частиною третьою статті 4 Закону №389-VIII передбачено, що військові адміністрації населених пунктів утворюються в межах територій територіальних громад, у яких сільські, селищні, міські ради та/або їхні виконавчі органи, та/або сільські, селищні, міські голови не здійснюють покладені на них Конституцією та законами України повноваження, а також в інших випадках, передбачених цим Законом.
37. Відповідно до частини першої статті 15 Закону №389-VIII військові адміністрації у своїй діяльності керуються Конституцією України, законами України "Про оборону України", "Про мобілізаційну підготовку та мобілізацію", "Про критичну інфраструктуру", цим Законом та іншими нормативно-правовими актами. Повноваження військових адміністрацій здійснюються ними в порядку, визначеному законами України для здійснення повноважень відповідних місцевих державних адміністрацій та органів місцевого самоврядування, з урахуванням особливостей, встановлених цим Законом.
38. Згідно з частиною другою статті 15 Закону №389-VIII військові адміністрації населених пунктів на відповідній території здійснюють повноваження із, зокрема, складання та затвердження місцевого бюджету, внесення змін до нього, забезпечення виконання відповідного бюджету.
39. Відповідно до частини третьої статті 15 Закону №389-VIII районна, обласна військові адміністрації здійснюють на відповідній території повноваження, віднесені до їхньої компетенції цим Законом, а також у разі прийняття Верховною Радою України за поданням Президента України рішення, передбаченого частиною третьою статті 10 цього Закону, або у разі тимчасової окупації або оточення адміністративного центру області повноваження із .
40. Частиною другою статті 10 Закону №389-VIII передбачено, що в разі утворення військової адміністрації населеного пункту (населених пунктів) Верховна Рада України за поданням Президента України може прийняти рішення про те, що у період дії воєнного стану та 30 днів після його припинення чи скасування:
1) начальник військової адміністрації:
- крім повноважень, віднесених до його компетенції цим Законом, здійснює повноваження сільської, селищної, міської ради, її виконавчого комітету, сільського, селищного, міського голови;
- може затвердити тимчасову структуру виконавчих органів сільської, селищної, міської ради (для працівників, посади яких не включені до тимчасових штатних розписів, оголошується простій або здійснюється їх переведення на рівнозначну чи нижчу посаду);
2) апарат сільської, селищної, міської ради та її виконавчого комітету, інші виконавчі органи (з урахуванням абзацу третього пункту 1 цієї частини), комунальні підприємства, установи та організації відповідної територіальної громади підпорядковуються начальнику відповідної військової адміністрації.
41. Бюджетним кодексом України від 08.07.2010 № 2456-VI (далі - БК України) визначаються правові засади функціонування бюджетної системи України, її принципи, основи бюджетного процесу і міжбюджетних відносин та відповідальність за порушення бюджетного законодавства.
42. Відповідно до статті 1 БК України Бюджетним кодексом України регулюються відносини, що виникають у процесі складання, розгляду, затвердження, виконання бюджетів, звітування про їх виконання та контролю за дотриманням бюджетного законодавства, і питання відповідальності за порушення бюджетного законодавства, а також визначаються правові засади утворення та погашення державного і місцевого боргу.
43. Згідно з пунктами 1 і 2 частини першої статті 2 БК України в цьому Кодексі наведені нижче терміни вживаються в такому значенні:
- бюджет - план формування та використання фінансових ресурсів для забезпечення завдань і функцій, які здійснюються відповідно органами державної влади, органами влади Автономної Республіки Крим, органами місцевого самоврядування протягом бюджетного періоду;
- бюджети місцевого самоврядування - бюджети сільських, селищних, міських територіальних громад, а також бюджети районів у містах (у разі утворення районних у місті рад).
44. Законом України від 03.03.2022 №2118-IX розділ VI «Прикінцеві та перехідні положення» доповнено, зокрема, пунктом 22.
45. Відповідно до підпунктів 2 і 5 пункту 22 розділу VI «Прикінцеві та перехідні положення» БК України в умовах воєнного стану або для здійснення згідно із законом заходів загальної мобілізації Кабінет Міністрів України може приймати рішення щодо особливостей формування та виконання місцевих бюджетів, діяльності учасників бюджетного процесу на відповідних територіях.
Функції органів місцевого самоврядування, їх виконавчих органів, місцевих державних адміністрацій, військово-цивільних адміністрацій у частині бюджетних повноважень здійснюють військові адміністрації відповідно до Закону України "Про правовий режим воєнного стану".
46. Відповідно до абзацу четвертого підпункту 2 пункту 22 розділу VI "Прикінцеві та перехідні положення" БК України Кабінет Міністрів України прийняв постанову «Деякі питання формування та виконання місцевих бюджетів у період воєнного стану» від 11.03.2022 № 252 (далі - Постанова №252).
47. У пункті 1 Постанови №252 установлено, що з метою оперативного та ефективного прийняття управлінських рішень для забезпечення безперебійного функціонування установ і закладів бюджетної сфери, комунальних підприємств та задоволення життєво необхідних потреб жителів територіальних громад у період воєнного стану, введеного Указом Президента України від 24 лютого 2022 року № 64 "Про введення воєнного стану в Україні", виконання та формування місцевих бюджетів здійснюється відповідно до бюджетного законодавства з урахуванням таких особливостей:
1) органи місцевого самоврядування, їх виконавчі органи, місцеві державні адміністрації, військово-цивільні адміністрації продовжують здійснювати бюджетні повноваження, а у разі утворення військових адміністрацій такі повноваження здійснюють військові адміністрації відповідно до Закону України "Про правовий режим воєнного стану";
2) військові адміністрації населених пунктів, обласні, районні та Київська міська військові адміністрації:
- приймають за поданням місцевих фінансових органів рішення про внесення змін до рішень про місцеві бюджети;
- затверджують місцеві бюджети, складені місцевими фінансовими органами.
VI. Позиція Верховного Суду
48. Ключовим спірним питанням у цій справі є розмежування повноважень (компетенції) між органом місцевого самоврядування - Чернігівською міською радою та тимчасовим державним органом - Чернігівською міською військовою адміністрацією щодо управління місцевим бюджетом в умовах воєнного стану.
49. Вирішуючи спір, суди попередніх інстанцій дійшли висновку, що з моменту створення військової адміністрації компетенція щодо бюджету відповідної територіальної громади населеного пункту перейшла до неї, а місцева рада втратила право приймати такі рішення.
50. Водночас міська рада у касаційній скарзі наполягає на незаконності автоматичної передачі повноважень. У цьому контексті скаржник у касаційній скарзі посилається на:
- відсутність висновку Верховного Суду щодо застосування частини другої статті 15 Закону №389-VIII та частини першої статті 26 Закону №280/97-ВР;
- застосування судами попередніх інстанцій частини другої статті 9 Закону №389-VIII без урахування висновків щодо застосування цієї норми права у подібних правовідносинах, викладених у постанові Верховного Суду від 18.10.2023 у справі №620/7714/22.
51. Відповідаючи на доводи касаційної скарги в частині неправильного застосування судами попередніх інстанцій частини другої статті 15 Закону №389-VIII та частини першої статті 26 Закону №280/97-ВР, Суд зазначає таке.
52. Військові адміністрації є тимчасовими державними органами, що утворюються Президентом України на територіях, на яких введено воєнний стан, з метою забезпечення дії Конституції та законів України, забезпечення разом із військовим командуванням запровадження та здійснення заходів правового режиму воєнного стану, оборони, цивільного захисту, громадської безпеки і порядку, захисту критичної інфраструктури, охорони прав, свобод і законних інтересів громадян.
53. Залежно від адміністративно-територіального рівня, на якому діють військові адміністрації, вони поділяються на військові адміністрації населених пунктів - сільські, селищні, міські та військові адміністрації регіонів - районні та обласні військові адміністрації.
54. Військові адміністрації населених пунктів утворюються в межах територій територіальних громад, у яких сільські, селищні, міські ради та/або їхні виконавчі органи, та/або сільські, селищні, міські голови не здійснюють покладені на них Конституцією та законами України повноваження, а також в інших випадках, передбачених Законом №389-VIII.
55. Щодо правових наслідків утворення місцевої військової адміністрації, то з аналізу викладених положень Закону №389-VIII випливає, що утворення військової адміністрації населеного пункту не тягне за собою автоматичного припинення повноважень відповідної ради чи її виконавчих органів. 
56. Виходячи з положень статті 78 Закону №280/97-ВР, статей 9 і 10 Закону №389-VIII, сільські, селищні, міські ради, їхні виконавчі органи після введення в Україні воєнного стану продовжують виконувати свої повноваження, надані їм Конституцією України, Законом №280/97-ВР, до виникнення передбачених законом підстав для їх передання відповідним військовим адміністраціям. 
57. Відповідно до загального принципу - максимально можливого збереження інститутів демократичної держави в умовах війни, правовий режим воєнного стану передбачає можливість співіснування і взаємоузгодженого функціонування військових адміністрацій та органів місцевого самоврядування. Останнє досягається як наданням військовим адміністраціям повноважень запроваджувати та здійснювати спеціальні заходи, спрямовані на забезпечення потреб національної безпеки й оборони, так і певним перерозподілом повноважень, які передаються від органів самоврядування до військових адміністрацій, де вони утворені.
58. Обсяг власних та переданих від органів місцевого самоврядування повноважень, випадки передачі окремих повноважень/функцій органів місцевого самоврядування відповідним військовим адміністраціям установлені в статтях 10 і 15 Закону №389-VIII.
59. Так, частина друга статті 15 Закону №389-VIII визначає комплекс функціональних повноважень, які військова адміністрація населеного пункту здійснює на відповідній території з метою забезпечення життєдіяльності громади в умовах воєнного стану. Серед них і складання та затвердження місцевого бюджету, внесення змін до нього, забезпечення виконання відповідного бюджету (пункт 5 частини другої статті 15 Закону №389-VIII). 
60. На відміну від частини третьої статті 15 Закону №389-VIII, яка визначає повноваження районних, обласних військових адміністрацій і пов`язує їхнє здійснення з наявністю низки спеціальних умов (тимчасова окупація чи оточення адміністративного центру або прийняття Верховною Радою України за поданням Президента України рішення, передбаченого частиною третьою статті 10 Закону №389-VIII), частина друга статті 15 Закону №389-VIII подібних застережень не містить, що дає підстави для висновку про те, що переліченими у ній повноваженнями військова адміністрація населеного пункту наділяється з моменту її утворення.
61. Водночас частина друга статті 10 Закону №389-VIII передбачає процедуру, за якої начальник військової адміністрації населеного пункту перебирає на себе весь обсяг повноважень сільської, селищної чи міської ради, її виконкому та голови, включно з підпорядкуванням йому апаратів відповідних рад та виконавчих органів, комунальних підприємств, установ та організацій відповідної територіальної громади - на підставі рішення Верховної Ради України за поданням Президента України.
62. Отже, утворення військової адміністрації населеного пункту хоча й не припиняє повноважень місцевої ради, дозволяє їй автоматично, в силу її створення, здійснювати ряд функціональних повноважень (зокрема бюджетних). Повна передача повноважень органів місцевого самоврядування (включно з підпорядкуванням їх апаратів та виконавчих органів) начальнику військової адміністрації населеного пункту відбувається у виключних випадках в інтересах оборони, громадської безпеки і порядку, захисту критичної інфраструктури, охорони прав, свобод і законних інтересів громадян та потребує окремого рішення Верховної Ради України.
63. Таким чином, реалізація військовими адміністраціями населених пунктів повноважень, передбачених пунктом 5 частини другої статті 15 Закону №389-VIII, щодо складання та затвердження місцевого бюджету, внесення змін до нього здійснюється з моменту їхнього утворення й не вимагає ухвалення Верховною Радою України рішення в порядку, передбаченому частиною другою статті 10 Закону №389-VIII.
64. Наведеним висновкам відповідає зміст пункту 22 розділу VI «Прикінцеві та перехідні положення» БК України, яким розвинуто вказаний підхід до питання формування та виконання місцевих бюджетів, діяльності учасників бюджетного процесу на відповідних територіях під час воєнного стану.
65. Так, Законом України від 03.03.2022 №2118-IX розділ «Прикінцеві та перехідні положення» БК України було доповнено пунктом 22, підпункти 2 і 5 якого передбачають, що в умовах воєнного стану Кабінет Міністрів України може приймати рішення щодо особливостей формування та виконання місцевих бюджетів; а функції органів місцевого самоврядування, їх виконавчих органів, місцевих державних адміністрацій, військово-цивільних адміністрацій у частині бюджетних повноважень здійснюють військові адміністрації відповідно до Закону №389-VIII.
66. Реалізуючи вказані повноваження, Кабінет Міністрів України ухвалив Постанову №252, якою визначив окремі питання виконання та формування місцевих бюджетів в умовах воєнного стану, суть яких полягає в тому, що у разі утворення військових адміністрацій бюджетні повноваження, зокрема щодо внесення змін до бюджету населеного пункту, здійснюються військовими адміністраціями відповідно до Закону №389-VIII.
67. Отже, суди попередніх інстанцій дійшли правильних висновків про те, що з моменту набрання чинності Указом Президента України від 02.02.2023 №69/2023 про утворення Чернігівської міської військової адміністрації, до останньої перейшли повноваження в частині складання, затвердження та внесення змін до бюджету Чернігівської міської територіальної громади.
68. Доводи відповідача про те, що здійснення військовими адміністраціями бюджетних повноважень суперечить статті 143 Конституції України Суд відхиляє, адже такі аргументи відповідача не враховують змісту правового режиму воєнного стану.
69. Воєнний стан в Україні визначається як особливий правовий режим, що вводиться у разі збройної агресії, загрози нападу чи небезпеки державній незалежності та територіальній цілісності. Цей режим є унікальним інструментом, який дозволяє державі мобілізувати ресурси для захисту суверенітету, надаючи органам державної влади, військовому командуванню та військовим адміністраціям специфічні повноваження з метою відвернення загрози, відсічі збройної агресії та забезпечення національної безпеки.
70. Зокрема, в умовах воєнного стану з метою оперативного та ефективного прийняття управлінських рішень для забезпечення безперебійного функціонування установ і закладів бюджетної сфери, комунальних підприємств та задоволення життєво необхідних потреб жителів територіальних громад Закон №389-VIII, БК України уповноважують військові адміністрації населених пунктів, у разі їх утворення, здійснювати бюджетні повноваження.
71. Суд також відхиляє посилання відповідача на застосування судами попередніх інстанцій частини другої статті 9 Закону №389-VIII без урахування висновків щодо застосування цієї норми права у подібних правовідносинах, викладених у постанові Верховного Суду від 18.10.2023 у справі №620/7714/22.
72. Під час установлення доцільності посилання на постанову Верховного Суду, яку скаржник у касаційній скарзі наводить як приклад неправильного застосування норм матеріального права, без урахування висновку Верховного Суду, кожен правовий висновок Верховного Суду потребує оцінки на релевантність у двох аспектах: чи є правовідносини подібними та чи зберігає ця правова позиція юридичну силу до спірних правовідносин, зважаючи на редакцію відповідних законодавчих актів. У такому випадку правовий висновок розглядається «не відірвано» від самого рішення, а через призму конкретних спірних правовідносин та відповідних застосовуваних редакцій нормативно-правових актів.
73. У справі №620/7714/22 спірним питанням було розмежування повноважень між обласною військовою адміністрацією та обласною радою щодо припинення комунального підприємства, заснованого на базі майна спільної власності територіальної громади.
74. Вирішуючи спір, Верховний Суд у постанові від 18.10.2023 у справі №620/7714/22 дійшов висновку, що обласні ради після введення в Україні воєнного стану, продовжують виконувати свої повноваження до виникнення передбачених законом підстав для їх передання відповідним військовим адміністраціям.
Випадки, за яких повноваження відповідної обласної та/або районної ради переходять до військових адміністрацій, визначені частиною третьою статті 10, абзацом першим частини третьої статті 15 Закону України «Про правовий режим воєнного стану».
Положення згаданих правових норм треба розуміти так, що умовами, за яких на період дії воєнного стану та протягом 30 днів після його припинення чи скасування, або упродовж іншого, передбаченого законом строку, зокрема:
- повноваження відповідної обласної та/або районної ради здійснюють відповідні обласні та районні військові адміністрації;
- їм підпорядковуються комунальні підприємства, установи та організації, засновані на базі майна спільної власності територіальних громад району або області;
- управління об`єктами спільної власності територіальних громад таких району та/або області здійснюється начальником відповідної районної та/або обласної військової адміністрації;
- районна, обласна військові адміністрації здійснюють на відповідній території управління об`єктами спільної власності територіальних громад сіл, селищ, міст, районів у містах, що перебувають в управлінні районних і обласних рад (крім вирішення питань відчуження, у тому числі шляхом приватизації, таких об`єктів),
є утворення обласної та/або районної військової адміністрації та настання одночасно однієї з таких обставин:
- тимчасова окупація адміністративного центру області;
- оточення адміністративного центру області;
- прийняття Верховною Радою України за поданням Президента України відповідного рішення (мається на увазі рішення Парламенту, прийняте за поданням Президента України, про здійснення відповідними військовими адміністраціями повноважень обласних та/або районних рад відповідно до закону).
75. Отже, висновки Верховного Суду, викладені у постанові від 18.10.2023 у справі №620/7714/22, стосуються підстав та умов набуття обласними військовими адміністраціями повноважень обласних рад, зокрема в частині управління об`єктами спільної власності територіальних громад.
76. У цьому контексті Суд зазначає, що підстави утворення обласних військових адміністрацій (частина четверта статті 4 Закону №389-VIII), їхні власні повноваження, а також умови, за яких повноваження відповідної обласної ради переходять до військових адміністрацій (частина третя статті 10, частина третя статті 15 Закону №389-VIII), істотно відрізняються від підстав утворення, повноважень та підстав перебирання військовою адміністрацією населеного пункту повноважень відповідної місцевої ради (частина третя статті 4, частина друга статті 10 і частина друга статті 15 Закону №389-VIII).
77. Як було зазначено Судом, на відміну від частини третьої статті 15 Закону №389-VIII, яка визначає повноваження районної, обласної військової адміністрації та пов`язує можливість їхнього здійснення із сукупністю обставин (прийняття Верховною Радою України за поданням Президента України рішення; тимчасова окупація або оточення адміністративного центру області) частина друга статті 15 Закону №389-VIII не висуває подібних умов для реалізації військовою адміністрацією населеного пункту своїх повноважень.
78. Суд також ураховує, що на відміну від справи №620/7714/22, у якій спір виник в частині повноважень щодо управління комунальними підприємствами, предметом цієї справи є виключно бюджетні повноваження сільських, селищних, міських рад та військових адміністрацій населених пунктів, реалізація яких, крім Закону №389-VIII, регулюється також нормами спеціального закону - БК України.
79. Беручи до уваги викладене, Суд зазначає, що сформовані у постанові Верховного Суду від 18.10.2023 у справі №620/7714/22 висновки щодо підстав виконання обласними військовими адміністраціями повноважень обласних рад не можуть бути застосовані до спірних правовідносин через особливість предмету спору та різного правового регулювання.
80. Отже, Суд не встановив неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права судами попередніх інстанцій та погоджується з їхніми висновками про необґрунтованість позовних вимог.
81. Положеннями частини першої статті 341 КАС України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.
82. Відповідно до частини другої статті 341 КАС України суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.
83. Згідно з частиною першою статті 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо рішення, переглянуте в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах, ухвалено з додержанням норм матеріального і процесуального права.
84. Переглянувши оскаржувані рішення судів першої та апеляційної інстанцій в межах заявлених вимог касаційної скарги, Суд уважає, що висновки судів є правильними, обґрунтованими і такими, що відповідають нормам матеріального та процесуального права, у зв`язку з чим підстави для скасування чи зміни оскаржуваних судових рішень відсутні.
VII. Судові витрати
85. Ураховуючи результат касаційного розгляду судові витрати не розподіляються.
86. Керуючись статтями 3, 341, 345, 349, 350, 355, 356, 359 КАС України, Суд
ПОСТАНОВИВ:
87. Касаційну скаргу Чернігівської міської ради залишити без задоволення.
88. Рішення Чернігівського окружного адміністративного суду від 22.05.2024 та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 02.10.2024 залишити без змін.
89. Судові витрати не розподіляються.
90. Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та не може бути оскаржена.
Суддя-доповідач: О.Р. Радишевська
Судді: М.І. Смокович
В.Е. Мацедонська