ШОСТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД	
Справа № 320/35207/23 Головуючий у 1-й інстанції: Горобцова Я.В.
Суддя-доповідач: Черпак Ю.К.
ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
30 червня 2026 року м. Київ

Шостий апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:
судді-доповідача Черпака Ю.К.,
суддів Кобаля М.І., Терези Ю.О.,
при секретарі судового засідання Будіміровій Д.О.,
представника Київської міської прокуратури – Мосійчук А.П.,
представника відповідача Хоньків С.В.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні апеляційну скаргу Голосіївської окружної прокуратури міста Києва на ухвалу Київського окружного адміністративного суду від 28 квітня 2025 року про залишення без розгляду позову Голосіївської окружної прокуратури міста Києва в інтересах держави в особі Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у м. Києві до товариства з обмеженою відповідальністю «Тандем ЛТД» про зобов`язання вчинити певні дії,
В С Т А Н О В И В:
У жовтні 2023 року Голосіївська окружна прокуратура міста Києва в інтересах держави в особі Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у м. Києві (далі – позивач/апелянт/прокуратура) звернулась до Київського окружного адміністративного суду з адміністративним позовом до товариства з обмеженою відповідальністю «Тандем ЛТД» (далі – відповідач/ТОВ «Тандем ЛТД») про зобов`язання ТОВ «Тандем ЛТД» привести захисну споруду цивільного захисту - сховище № 105168, що знаходиться за адресою: вулиця Козацька, 120/4 у м. Києві, у стан готовності до використання за призначенням відповідно до Вимог щодо утримання та експлуатації захисних споруд цивільного захисту, затверджених наказом Міністерства внутрішніх справ України від 09 липня 2018 року № 579.
В обґрунтування позовних вимог послалась на невжиття відповідачем заходів з приведення захисної споруди (сховища) № 105168 до відповідних стандартів та придатний стан для використання за цільовим призначенням, що через напружену військово-політичну ситуацію в країні ставить під загрозу захист життя та здоров`я цивільного населення району.
Ухвалою Київського окружного адміністративного суду від 28 квітня 2025 року позовну заяву Голосіївської окружної прокуратури міста Києва в інтересах держави в особі Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у м. Києві до ТОВ «Тандем ЛТД» про зобов`язання вчинити певні дії залишено без розгляду
Суд дійшов висновку про відсутність у визначеного прокурором органу повноважень на звернення до суду саме з такими позовними вимогами. Законодавство у сфері цивільного захисту покладає на ДСНС повноваження щодо здійснення контролю за станом готовності захисних споруд, складення актів перевірок, видачі приписів та звернення до адміністративного суду лише у випадках застосування заходів реагування, зокрема щодо повного або часткового зупинення роботи об`єктів у разі наявності загрози життю та здоров`ю людей. Водночас повноважень ДСНС на звернення до суду з позовом про зобов`язання балансоутримувача привести захисну споруду у належний стан законодавством не передбачено. З огляду на це суд зазначив, що прокурор не може набути ширшого обсягу процесуальних прав, ніж має орган, в інтересах якого він звертається до суду, а відсутність у такого органу права на звернення з відповідним позовом тягне відсутність такого права і в прокурора. У зв`язку з цим, з урахуванням правових висновків Верховного Суду, суд першої інстанції залишив позовну заяву без розгляду на підставі пункту 1 частини першої статті 240 КАС України, не надаючи оцінки спірним правовідносинам по суті.
В апеляційній скарзі Голосіївська окружна прокуратура міста Києва, посилаючись на порушення судом першої інстанції норм матеріального і процесуального права, просить скасувати спірну ухвалу та направити справу для продовження розгляду до суду першої інстанції. Зазначає, що суд першої інстанції безпідставно залишив позов прокурора без розгляду, помилково виходячи з відсутності у ГУ ДСНС України у м. Києві повноважень на звернення до суду з вимогами про зобов`язання балансоутримувача привести захисну споруду цивільного захисту у стан готовності до використання за призначенням. Суд не врахував, що саме до компетенції ДСНС віднесено реалізацію державної політики у сфері цивільного захисту, здійснення контролю за готовністю захисних споруд, а також вжиття заходів щодо створення, утримання та реконструкції фонду таких споруд, у зв`язку з чим цей орган є належним суб`єктом, уповноваженим державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Прокуратура наголошує, що після внесення змін до статті 17-1 Кодексу цивільного захисту України центральний орган виконавчої влади, який реалізує державну політику у сфері цивільного захисту, має право звертатися до адміністративного суду не лише з позовами про застосування заходів реагування, а й з інших підстав, визначених законом, а стаття 28 Закону України «Про центральні органи виконавчої влади» надає таким органам право звертатися до суду, якщо це необхідно для здійснення їхніх повноважень. Обраний прокурором спосіб захисту є єдиним ефективним у цих правовідносинах, оскільки звернення з позовом про зупинення експлуатації захисної споруди в умовах воєнного стану не відновило б порушені інтереси держави та фактично лише погіршило б ситуацію із забезпеченням населення укриттями. Зазначає, що сховище № 105168 тривалий час, ще з 2017 року, перебуває у стані обмеженої готовності або неготовності, що підтверджується актами перевірок, актом оцінки стану готовності від 08 червня 2023 року та протоколом огляду місця події від 12 червня 2023 року, однак відповідач не усунув виявлені порушення, а органи ДСНС не вжили достатніх заходів цивільно-правового характеру. Окремо прокуратура посилається на особливий суспільний та державний інтерес спору, оскільки в умовах збройної агресії, ракетних обстрілів столиці та дії воєнного стану приведення захисних споруд у готовність безпосередньо пов`язане із захистом життя і здоров`я людей, національною безпекою та обороноздатністю держави. Суд першої інстанції не врахував правові висновки Великої Палати Верховного Суду та Верховного Суду у подібних правовідносинах, зокрема щодо належності таких спорів до адміністративної юрисдикції, права прокурора звертатися до суду в інтересах держави в особі територіального органу ДСНС, а також недопустимості надмірно формального обмеження центральних органів виконавчої влади у виборі способу судового захисту для реалізації покладених на них повноважень. У зв`язку з цим апелянт вважає, що оскаржувана ухвала постановлена з неправильним застосуванням норм матеріального права та порушенням норм процесуального права, що призвело до помилкового залишення позовної заяви без розгляду.
У відзиві на апеляційну скаргу ТОВ «Тандем ЛТД» просить залишити апеляційну скаргу без задоволення, а ухвалу суду першої інстанції - без змін, зазначаючи, що вона є законною та обґрунтованою. Відповідач вказує на відсутність у Головного управління ДСНС у місті Києві процесуальних повноважень на звернення до суду з такими вимогами, а відтак і на відсутність у прокурора підстав для представництва інтересів держави у цій справі. ТОВ «Тандем ЛТД» не є балансоутримувачем захисної споруди № 105168, оскільки вона не передавалася йому ні у власність, ні на баланс, а відповідний договір про утримання (зберігання) захисної споруди з відповідачем не укладався. Зазначає, що покладення на товариство обов`язку утримувати спірну споруду за відсутності статусу її балансоутримувача суперечить вимогам законодавства. Також стверджує, що товариством за власний рахунок здійснено комплекс заходів щодо облаштування підвального приміщення як укриття, усунуто більшість виявлених недоліків, забезпечено його належне функціонування, безперешкодний цілодобовий доступ населення, а окремі зауваження ДСНС ґрунтуються на відсутності технічної документації, яка ніколи не передавалася відповідачу попередніми балансоутримувачами або уповноваженими органами. На думку відповідача, наведені обставини свідчать про безпідставність доводів апеляційної скарги та підтверджують правомірність висновків суду першої інстанції щодо залишення позову без розгляду.
Головне управління ДСНС у місті Києві, будучи належним чином повідомленим про дату, час та місце розгляду справи, явку свого представника в судове засідання не забезпечив.
Згідно з частиною другою статті 313 Кодексу адміністративного судочинства України неявка сторін або інших учасників справи, належним чином повідомлених про дату, час і місце розгляду справи, не перешкоджає розгляду справи.
Враховуючи, що особиста участь сторін в судовому засіданні не обов`язкова, колегія суддів визнала можливим проводити розгляд справи за відсутності представника позивача.
Апеляційний розгляд справи відповідно до пункту 3 частини першої статті 311 Кодексу адміністративного судочинства України (далі – КАС України) здійснюється в порядку письмового провадження, за наявними у справі матеріалами та на основі наявних доказів.
Згідно з частинами першою та другою статті 308 КАС України суд апеляційної інстанції переглядає справу за наявними у ній і додатково поданими доказами та перевіряє законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги.
Суд апеляційної інстанції не обмежений доводами та вимогами апеляційної скарги, якщо під час розгляду справи буде встановлено порушення норм процесуального права, які є обов`язковою підставою для скасування рішення, або неправильне застосування норм матеріального права.
Перевіривши правильність застосування судом першої інстанції норм матеріального і процесуального права, повноту встановлення фактичних обставин справ та їх правову оцінку, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню.
Судом першої інстанції встановлено та підтверджено під час апеляційного розгляду справи, що Відділом дізнання Голосіївського управління поліції Головного управління Національної поліції у м. Києві здійснюється досудове розслідування у кримінальному провадженні № 42022102010000185 від 14 жовтня 2022 року за ознаками вчинення кримінального правопорушення, передбаченого статтею 356 КК України, за фактом використання балансоутримувачами та іншими суб`єктами комунального майна, зокрема сховищ, всупереч установленому порядку, що спричиняє шкоду державним інтересам.
Під час досудового розслідування у вказаному кримінальному провадженні встановлено, що на обліку в Голосіївському районному управлінні ГУ ДСНС України у м Києві перебуває сховище II класу № 105168, яке розташовано за адресою: вулиця Козацька, 120/4, місто Київ.
Вказане сховище загальною площею 398 кв.м. (вбудоване в трьохповерхову будівлю) введено в експлуатацію в 1978 році та розраховано на укриття 450 осіб, що підтверджується паспортом на сховище та обліковою карткою до нього, копії яких долучено до позовної заяви.
Згідно з даними паспорту на сховище, облікової картки та інформації з Державного реєстру речових прав на нерухоме майно захисна споруда розташована по вулиця Козацька, 120/4 в місті Києві та перебуває у власності ТОВ «Тандем ЛТД».
Під час досудового розслідування прокурором з`ясовано, що спеціалістами ДСНС України неодноразово проводились перевірки цієї захисної споруди цивільної оборони, що підтверджується: актом комплексної перевірки (спеціального огляду) захисної споруди цивільної оборони сховища № 105168 від 21 листопада 2017 року та актом оцінки стану готовності захисної споруди цивільного захисту № 105168 від 08 червня 2023 року.
В ході вказаних перевірок Голосіївським районним управлінням Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у м. Києві та Відділом з питань цивільного захисту населення Голосіївської районної в місті Києві державної адміністрації виявлено низку порушень вимог законодавства щодо утримання сховища та неодноразово зобов`язано підприємство вжити заходи з метою приведення сховища у готовність до використання за призначенням.
Зокрема, 21 листопада 2017 року спеціалістами Голосіївського РУ ГУ ДСНС України у м. Києві проведено комплексну перевірку (спеціальний огляд) захисної споруди цивільної оборони сховища № 105168, розташованого за адресою: місто Київ, вулиця Козацька, 120/4, про що складено відповідний акт.
Згідно з актом, представниками органу з надзвичайних ситуацій зазначено про необхідність вжити керівництвом підприємства заходи на усунення порушень зазначених в ньому, а саме:
- 2-й вхід має пошкодження;
- вихлопні та повітрозабірні оголовки не обслужені;
- противибухові пристрої - іржаві, вийшли з ладу;
- система вентиляції вийшла з ладу, потребує заміни;
- система водопостачання потребує ремонту;
- безнапірні та напірні баки потребують заміни;
- система каналізації потребує ремонту;
- запірна арматура в незадовільному стані, вентилі потребують заміни;
- немає схеми оповіщення особового складу;
- не укомплектовані засоби пожежогасіння; відсутня дизельна електростанція тощо.
За результатами проведеної перевірки зазначеного сховища спеціалістами констатовано висновок про його обмежену готовність.
Після початку 24 лютого 2022 року повномасштабної військової агресії російської федерації проти України та введення на всій території України воєнного стану виникли обґрунтовані та реальні підстави для використання укриття безпосередньо за призначенням для захисту цивільного населення.
Так, за наслідками оцінки стану готовності захисної споруди цивільного захисту сховища № 105168 по вулиці Козацькій, 120/4 у місті Києві від 08 червня 2023 року встановлено, що захисні властивості як споруди у цілому, так і окремих її елементів не відновлені:
- один вхід до сховища заблоковано;
- противибухові пристрої іржаві та непридатні до використання;
- повітропроводи з ознаками іржі, пошкоджені; вентилятори витяжної системи відсутні; припливна система вентиляції в незадовільному стані; електроручні вентилятори відсутні; протипилові фільтри іржаві, не придатні; фільтри-поглиначі не встановлені; герметичні клапани вийшли з ладу; клапани надмірного тиску не придатні; система регенерації повітря відсутня; фільтри (ФГ-70) та регенеративні патрони відсутні;
- стан системи водопостачання незадовільна - вода відсутня; запірна арматура потребує ремонту; 2 баки для води іржаві; водопроводні труби з ознаками корозії, не пофарбовані;
- каналізаційна система потребує ремонту; труби каналізації з ознаками корозії, не пофарбовані; резервуари для збирання фекальних вод відсутні; насосі відкачування - за межами будівлі, не працюють; запірна арматура в незадовільному стані; вигрібні ями, пудр-клозети, виносні баки відсутні;
- система зв`язку та оповіщення відсутні;
- протипожежний стан споруди у незадовільному стані; автоматичні системи пожежогасіння та сигналізації відсутні; пожежні крани та схема евакуації відсутні;
Комісією констатовано висновок про його не готовність до використання.
Однак, ТОВ «Тандем ЛТД» вимоги щодо приведення захисної споруди до придатного стану для використання не виконало та не привело сховище № 105168 у належний стан.
Крім того, прокуратурою, в ході реалізації її функцій, також встановлено, що сховище № 105168 по вулиці Козацькій, 120/4 у Голосіївському районі міста Києва перебуває в стані неготовності до використання за призначенням, через що не здатне в повній мірі забезпечити захист цивільного населення. Вказане підтверджується протоколом огляду місця події від 12 червня 2023 року.
Так, дізнавачем ВД Голосіївського УП ГУНП у м. Києві Максименко В.О., за участю представника Голосіївського РУ ГУ ДСНС України у м. Києві Говорущака Д.О., 12 червня 2023 року проведено огляд сховища № 105168 по вулиці Козацькій, 120/4 у Голосіївському районі міста Києва.
Відповідно до протоколу огляду місця події та доданої фототаблиці до нього сховище не можливо використовувати за призначенням, оскільки в ньому відсутні належні умови для перебування людей: приміщення частково захаращено; в неповному об`ємі укомплектовані протипожежні інструменти; другий евакуаційний вихід заблоковано; мережі водопостачання та санвузли знаходяться в неробочому стані тощо.
Таким чином, незважаючи на збройну агресію російської федерації проти України та на виявлені органами контролю численні порушення вимог законодавства у сфері цивільного захисту щодо утримання захисної споруди цивільної оборони, ТОВ «Тандем ЛТД» не вжито заходів, спрямованих на приведення сховища № 105168 у стан, придатний для його використання за призначенням з метою захисту мешканців столиці та працівників товариства.
Вказане стало підставою звернення до суду з даним позовом.
Колегія суддів, переглядаючи рішення суду першої інстанції в апеляційному порядку, враховує наступне.
Спірним питанням у цій справі є наявність/відсутність у Голосіївської окружної прокуратури міста Києва на звернення до суду з позовом в інтересах держави в особі Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у місті Києві.
Основною підставою для звернення до суду прокурор, зокрема, визначив, що спеціально уповноважений державний орган (ДСНС), на якого покладено обов`язок здійснення контролю за готовністю захисних споруд цивільного захисту, наразі має повноваження звернутися до суду з вимогами щодо впорядкування захисної споруди, проте таких заходів не здійснював, у зв`язку з чим прокурор має право на представництво держави у таких правовідносинах.
Статтею 3 Конституції України установлено, що людина, її життя і здоров`я, честь і гідність, недоторканність і безпека визнаються в Україні найвищою соціальною цінністю. Права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави. Держава відповідає перед людиною за свою діяльність. Утвердження і забезпечення прав і свобод людини є головним обов`язком держави.
Відповідно до пункту 3 частини першої статті 131-1 Конституції України в Україні діє прокуратура, яка здійснює представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.
Умови та особливості звернення до адміністративного суду прокурора визначені статтею 53 КАС України.
Частиною третьою статті 53 КАС України передбачено, що у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.
Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених статтею 169 цього Кодексу (частина четверта статті 53 КАС України).
У разі відкриття провадження за позовною заявою, поданою прокурором в інтересах держави в особі органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, зазначений орган набуває статусу позивача. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі прокурор набуває статусу позивача (частина п`ята статті 53 КАС України).
За правилами частини сьомої статті 160 КАС України у разі пред`явлення позову особою, якій законом надано право звертатися до суду в інтересах іншої особи, в заяві повинні бути зазначені підстави такого звернення.
Правові засади організації і діяльності прокуратури України визначені Законом України «Про прокуратуру» від 14 жовтня 2014 року №1697-VII (далі – Закон України «Про прокуратуру») статтею 1 якого установлено, що прокуратура України становить єдину систему, яка в порядку, передбаченому цим Законом, здійснює встановлені Конституцією України функції з метою захисту прав і свобод людини, загальних інтересів суспільства та держави.
Абзацами 1, 2 частини третьої статті 23 Закону України «Про прокуратуру» передбачено, що прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.
Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті, крім випадку, визначеного абзацом четвертим цієї частини.
Наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді. Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва (абзаци 1, 2 частини четвертої статті 23 Закону України «Про прокуратуру»).
Наявність підстав для представництва може бути оскаржена громадянином чи її законним представником або суб`єктом владних повноважень (абзац 3 частини четвертої статті 23 Закону України «Про прокуратуру»).
За наведеного правового регулювання, процесуальний статус прокурора у справі залежить від наявності чи відсутності повноважень органів влади здійснювати захист законних інтересів держави у спірних правовідносинах і визначаючи правовий статус прокурора у судовому процесі для представництва інтересів держави, законодавець зобов`язав останнього навести належне обґрунтування щодо наявності/відсутності таких повноважень.
У цій справі підставою звернення до суду в інтересах держави в особі органу ДСНС прокурор, зокрема, визначив частину третю статті 23 Закону України «Про прокуратуру» та зміни, внесені Законом № 2655-ІХ до пункту 48 частини другої статті 17-1 Кодексу цивільного захисту України, що врегульовує спірне питання у подібних правовідносинах, оскільки з 29 жовтня 2022 року уточнює повноваження органів ДСНС на звернення до суду з позовами до органу місцевого самоврядування, на який покладено обов`язок щодо здійснення контролю за станом утримання захисних споруд.
Питання щодо повноважень прокурора на звернення до суду з позовом в інтересах держави в особі органу ДСНС з вимогами зобов`язального характеру щодо суб`єкта, на якого покладено обов`язок належного утримання захисної споруди, неодноразово досліджувалося Верховним Судом.
Висновки щодо вказаного питання викладено, зокрема, у постановах Верховного Суду від 23 січня 2025 року у справі № 520/16197/23, від 24 січня 2025 року у справі № 520/13228/23 та у справі № 520/30126/23, від 30 січня 2025 року у справі № 420/22304/23, від 31 січня 2025 року у справі № 240/28363/23, обставини яких є подібними з обставинами цієї справи.
У вказаних справах Верховний Суд, з посиланням на Рішення Конституційного Суду України від 08 квітня 1999 року № 3-рп/99, акцентував увагу на тому, що захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб`єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, зокрема, замінює відповідного суб`єкта владних повноважень в судовому провадженні у разі, якщо той всупереч закону не здійснює захисту або робить це неналежно. У кожному такому випадку прокурор повинен навести, а суд перевірити, причини, які перешкоджають захисту інтересів держави належним суб`єктом і які є підставами для звернення прокурора до суду.
Прокурор не може вважатися альтернативним суб`єктом звернення до суду і замінювати належного суб`єкта владних повноважень, який може і бажає захищати інтереси держави.
Отже, ключовим питанням у справі, що розглядається, є наявність або відсутність у прокурора права на звернення до суду з позовом в інтересах держави в особі органу ДСНС з вимогами зобов`язального характеру щодо суб`єкта, на якого покладено обов`язок належного утримання захисної споруди.
Відносини, пов`язані із захистом населення, територій, навколишнього природного середовища та майна від надзвичайних ситуацій, реагуванням на них, функціонуванням єдиної державної системи цивільного захисту урегульовані Кодексом цивільного захисту України, яким, зокрема, також визначено і повноваження органів державної влади, Ради міністрів Автономної Республіки Крим, органів місцевого самоврядування, права та обов`язки громадян України, іноземців та осіб без громадянства, підприємств, установ та організацій незалежно від форми власності.
Відповідно до частини восьмої статті 32 Кодексу цивільного захисту України (у редакції, чинній на час спірних правовідносин) утримання захисних споруд цивільного захисту у готовності до використання за призначенням здійснюється суб`єктами господарювання, на балансі яких вони перебувають (у тому числі споруд, що не увійшли до їх статутних капіталів у процесі приватизації (корпоратизації), за рахунок власних коштів.
Частиною п`ятнадцятою статті 32 Кодексу цивільного захисту України встановлено, що контроль за створенням фонду захисних споруд цивільного захисту, готовністю його об`єктів до використання за призначенням забезпечує центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільного захисту, та його територіальні органи спільно з місцевими державними адміністраціями та органами місцевого самоврядування в порядку, встановленому законом.
Законом України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо розмежування повноважень між центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері цивільного захисту, та центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільного захисту» від 21 квітня 2022 року № 2228-IX (далі – Закон № 2228-IX) із Кодексу цивільного захисту України виключено статтю 67 «Повноваження центрального органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сфері техногенної та пожежної безпеки».
Цим же Законом Кодекс цивільного захисту України було доповнено статтею 17-1 Повноваження центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільного захисту, згідно із пунктами 16, 48, 51 якої такий суб`єкт владних повноважень:
- реалізує державну політику з питань створення, утримання та реконструкції фонду захисних споруд цивільного захисту, ведення обліку таких споруд;
- звертається до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення до повного усунення порушень вимог законодавства з питань пожежної та техногенної безпеки роботи підприємств, окремих виробництв, виробничих дільниць, експлуатації будівель, об`єктів, споруд, цехів, дільниць, а також машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів, зупинення проведення робіт, у тому числі будівельно-монтажних, випуску і реалізації пожежонебезпечної продукції, систем та засобів протипожежного захисту, надання послуг, у разі якщо такі порушення створюють загрозу життю та/або здоров`ю людей;
- перевіряє стан дотримання вимог законодавства у сфері цивільного захисту та складає відповідні акти.
Санкції за порушення вимог законодавства з питань техногенної та пожежної безпеки визначено статтею 68 Кодексу цивільного захисту України, відповідно до частини першої якої посадові особи центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільного захисту, у разі порушення вимог законодавства з питань техногенної та пожежної безпеки, у тому числі невиконання їх законних вимог, зобов`язані застосовувати санкції, визначені законом.
У разі встановлення порушення вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки, що створює загрозу життю та здоров`ю людей, посадові особи центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільного захисту, звертаються до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення роботи підприємств, окремих виробництв, виробничих дільниць, агрегатів, експлуатації будівель, споруд, окремих приміщень, випуску та реалізації пожежонебезпечної продукції, систем та засобів протипожежного захисту у порядку, встановленому законом (частина друга статті 68 Кодексу цивільного захисту України).
З 29 жовтня 2022 року набрали чинності норми Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо перших кроків дерегуляції бізнесу шляхом страхування цивільної відповідальності» від 06 жовтня 2022 року № 2655-IX, яким пункт 48 частини другої статті 17-1 Кодексу цивільного захисту України після слів «адміністративного суду щодо» доповнено словами «допущення уповноважених посадових осіб до проведення планових або позапланових перевірок (у разі їх недопущення з підстав інших, ніж передбачені Законом України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності»), а також щодо», а після слів «здоров`ю людей» - словами «з інших підстав, визначених законом».
Водночас на час звернення прокуратури до суду у січні 2023 року положення статті 68 Кодексу цивільного захисту України залишилися незмінними.
Пунктом 1 Положення про Державну службу України з надзвичайних ситуацій, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 16 грудня 2015 року № 1052 (далі – Положення № 1052; у редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин) встановлено, що Державна служба України з надзвичайних ситуацій (ДСНС) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра внутрішніх справ і який реалізує державну політику у сфері цивільного захисту, захисту населення і територій від надзвичайних ситуацій та запобігання їх виникненню, ліквідації наслідків надзвичайних ситуацій, рятувальної справи, гасіння пожеж, пожежної та техногенної безпеки, діяльності аварійно-рятувальних служб, а також гідрометеорологічної діяльності.
Підпунктом 48 пункту 4 Положення № 1052 передбачено, що ДСНС відповідно до покладених на неї завдань складає акти перевірок, приписи щодо усунення виявлених порушень вимог законодавства з питань пожежної та техногенної безпеки, інші обов`язкові для виконання розпорядчі документи, а в разі встановлення порушень, що створюють загрозу життю та здоров`ю людей, звертається безпосередньо та через територіальні органи до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення до повного усунення порушень вимог законодавства з питань пожежної та техногенної безпеки роботи підприємств, окремих виробництв, виробничих дільниць, агрегатів, експлуатації будівель, об`єктів, споруд, цехів, дільниць, окремих приміщень, а також машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів, зупинення проведення робіт, у тому числі будівельно-монтажних, випуску та реалізації пожежонебезпечної продукції, систем та засобів протипожежного захисту (підпункт 48); застосовує адміністративно-господарські санкції за порушення вимог законодавства з питань пожежної та техногенної безпеки (підпункт 49).
Отже, не зважаючи на зміни у Кодексі цивільного захисту України (у редакції Закону України від 06 жовтня 2022 року № 2655-IX), указані норми Положення № 1052 не змінилися.
На час виникнення спірних правовідносин у цій справі, Порядком створення, утримання фонду захисних споруд цивільного захисту, виключення таких споруд із фонду та ведення його обліку, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 10 березня 2017 року № 138 (далі – Порядок № 138), був визначений механізм створення, утримання фонду захисних споруд цивільного захисту (далі – захисні споруди), у тому числі споруд подвійного призначення та найпростіших укриттів, та ведення його обліку.
За визначенням, наведеним у пункті 3 Порядку № 138, балансоутримувачі захисних споруд – це власники, користувачі, юридичні особи, на балансі яких перебувають захисні споруди (у тому числі споруди, що не увійшли до їх статутних капіталів у процесі приватизації (корпоратизації); а утримання захисних споруд - це комплекс заходів організаційного, матеріально-технічного, інженерного, фінансового та іншого характеру, що спрямовані на забезпечення готовності захисних споруд до використання за призначенням.
Здійснення контролю за готовністю захисних споруд цивільного захисту до використання за призначенням забезпечує ДСНС разом з відповідними органами та підрозділами цивільного захисту, місцевими держадміністраціями (пункт 12 Порядку №138, у редакції чинній на час звернення до суду).
Правові та організаційні засади, основні принципи і порядок здійснення державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, повноваження органів державного нагляду (контролю), їх посадових осіб і права, обов`язки та відповідальність суб`єктів господарювання під час здійснення державного нагляду (контролю) установлено Законом України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» від 05 квітня 2007 року № 877-V (далі – Закон №877-V).
Саме в цьому Законі наведені види та форми заходів державного нагляду (контролю), зокрема у вигляді планових та позапланових заходів, які здійснюються у формі перевірок, ревізій, оглядів, обстежень та в інших формах, визначених законом (стаття 1 Закону № 877-V).
Можливість самостійного звернення до суду органом ДСНС з вимогами до суб`єкта господарювання в якості заходу контролю указаним Законом № 877-V не встановлена.
Крім того, за вимогами статті 17-1 Кодексу цивільного захисту України повноваження органом ДСНС звернутися до суду обумовлене виключно реалізацією органу ДСНС приписів статті 68 цього Кодексу, яка визначає дії цього суб`єкта, як застосування санкцій за порушення приписів законодавства у сфері цивільного захисту.
За наведеного нормативно-правового регулювання коло повноважень органів ДСНС щодо права звернення до адміністративного суду є обмеженим, а отже, Головне управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у місті Києві не може бути позивачем у цій справі, у зв`язку з чим прокурор у позовній заяві визначив орган, в особі якого він звернувся до суду та захищає інтереси держави, який не має самостійного права на звернення із цим позовом, тобто не може набути статусу позивача.
Аналогічний висновок Верховним Судом сформовано і у справі № 520/16197/23, в якій Суд, аналізуючи попередню практику Верховного Суду у подібній категорії справ, указав, що на відміну від попередньої редакції указаної норми щодо відсутності у територіального органу ДСНС права на звернення до суду з позовами у цій категорії, законодавець у чинній редакції пункту 48 частини другої статті 17-1 Кодексу цивільного захисту України, передбачив право на звернення до суду цього органу також і з інших підстав, визначених законом.
Також у справі № 520/16197/23 Верховний Суд, з-поміж іншого, зазначив, що у контексті порушеного питання варто також зауважити, що частина четверта статті 4 Закону №877-V визначає, що виключно законами встановлюються: органи, уповноважені здійснювати державний нагляд (контроль) у сфері господарської діяльності; види господарської діяльності, які є предметом державного нагляду (контролю); повноваження органів державного нагляду (контролю) щодо зупинення виробництва (виготовлення) або реалізації продукції, виконання робіт, надання послуг; вичерпний перелік підстав для зупинення господарської діяльності; спосіб та форми здійснення заходів здійснення державного нагляду (контролю); санкції за порушення вимог законодавства і перелік порушень, які є підставою для видачі органом державного нагляду (контролю) припису, розпорядження або іншого розпорядчого документа.
Орган державного нагляду (контролю) не може здійснювати державний нагляд (контроль) у сфері господарської діяльності, якщо закон прямо не уповноважує такий орган на здійснення державного нагляду (контролю) у певній сфері господарської діяльності та не визначає повноваження такого органу під час здійснення державного нагляду (контролю).
За висновком Верховного Суду у справі № 520/16197/23, указані норми також визначають пряму кореляцію між законодавчим положенням та повноваженням контролюючого органу здійснювати той чи інший вид державного нагляду за діяльністю суб`єктів господарювання. У чинній редакції пункту 48 частини другої статті 17-1 Кодексу цивільного захисту України окреслена прив`язка правової підстави звернення до суду із нормою закону, і лише за її наявності ДСНС може набути статусу позивача.
У цій постанові Верховний Суд дійшов висновку, що законодавець у відповідних профільних нормативно-правових актах не наділив ДСНС правом на звернення до суду із позовом щодо приведення у стан готовності захисних споруд та, відповідно, правом на оскарження бездіяльності балансоутримувачів щодо допущеного неналежного стану таких захисних споруд, а отже, і прокурор не може від його імені заявити такий позов.
Така правова позиція була викладена також у постановах Верховного Суду від 29 січня 2026 року у справі № 640/20225/22, від 05 лютого 2026 року у справі № 420/287/24 та від 12 березня 2026 року у справі № 420/22856/23.
На підставі наведених вище законодавчих норм колегія суддів констатує, що оскільки законом не передбачено повноважень ГУ ДСНС у місті Києві на звернення до суду із заявленими позовними вимогами, цей орган не може бути позивачем у цій справі.
Отже, прокурор у позовній заяві визначив орган, в особі якого він звернувся до суду та захищає інтереси держави, який не має самостійного права на звернення із цим позовом, тобто не може набути статусу позивача.
Тому, відсутність у ГУ ДСНС у м. Києві права на звернення до суду із цим позовом тягне за собою відсутність цього ж права у керівника Голосіївської окружної прокуратури міста Києва.
Відповідно до пункту 1 частини першої статті 240 КАС України суд своєю ухвалою залишає позов без розгляду, якщо позов подано особою, яка не має адміністративної процесуальної дієздатності.
У зв`язку з цим суд першої інстанції правильно залишив позовну заяву без розгляду, тому колегія суддів згідно із статтею 316 Кодексу адміністративного судочинства України за наслідками розгляду апеляційної скарги залишає її без задоволення, а ухвалу суду - без змін.
Керуючись статтями 308, 315, 316, 321, 322, 325, 328, 329 Кодексу адміністративного судочинства України, суд
П О С Т А Н О В И В:
Апеляційну скаргу Голосіївської окружної прокуратури міста Києва залишити без задоволення, а ухвалу Київського окружного адміністративного суду від 28 квітня 2025 року – без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її ухвалення та може бути оскаржена у касаційному порядку протягом тридцяти днів шляхом подачі касаційної скарги безпосередньо до Верховного Суду.

Суддя-доповідач: Черпак Ю.К.

Судді: Кобаль М.І.

Тереза Ю.О.

Повний текст постанови виготовлено 01.07.2026.