ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
25 червня 2026 року 
м. Київ
справа № 420/18306/22
адміністративне провадження № К/990/52587/25 
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Блажівської Н.Є.,
суддів: Білоуса О.В., Желтобрюх І.Л.,
розглянувши у попередньому судовому засіданні касаційну скаргу Одеської міської ради 
на рішення Одеського окружного адміністративного суду від 14 березня 2025 року (суддя Андрухів В.В.)
та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 30 жовтня 2025 року (судді: Яковлєв О.В., Єщенко О.В., Крусян А.В.)
у справі за адміністративним позовом Громадської спілки «Асоціація автомобілістів Одеської області» 
до Одеської міської ради,
треті особи, які не заявляють самостійних вимог на предмет спору на стороні позивача: Громадська організація «Страж-Ю.Г.», Громадська організація «За рулем», Обслуговуючий кооператив «Чорноморець», Споживче товариство «Пенсіонер-Авто» 
про визнання протиправним та нечинним нормативно-правового акта,
УСТАНОВИВ:
1. ІСТОРІЯ СПРАВИ
1.1. Короткий зміст позовних вимог
Громадська спілка «Асоціація автомобілістів Одеської області» (далі також - Позивач, ГС «Асоціація автомобілістів», Спілка) звернулася до суду з адміністративним позовом до Одеської міської ради (далі також - Відповідач), за участю третіх осіб: Громадська організація «Страж-Ю.Г.», Громадська організація «За рулем», Обслуговуючий кооператив «Чорноморець», Споживче товариство «Пенсіонер-Авто», у якому просила визнати протиправними та нечинними пункт 6 рішення Одеської міської ради «Про встановлення ставок збору за місця для паркування транспортних засобів у м. Одесі» № 970-VIII від 29 червня 2022 року в частині спеціально відведених автостоянок, а також пункт 1 додатка 2 до зазначеного рішення.
Обґрунтовуючи заявлені позовні вимоги, Позивач зазначав про порушення Відповідачем процедури публічного обговорення проєкту рішення, оскільки, на його думку, намір підвищити ставки збору та самі розміри таких ставок не були належним чином винесені на громадське обговорення. При цьому, як стверджує Позивач, орган місцевого самоврядування не врахував позицію операторів ринку паркування, зокрема тих, чиї автостоянки облаштовані за рахунок власних коштів громадян, а не бюджетних ресурсів.
Крім того, Позивач вказував на економічну необґрунтованість прийнятого рішення, зазначаючи, що підвищення ставок збору приблизно на 60 відсотків є надмірним для неприбуткових організацій, діяльність яких фінансується переважно за рахунок членських внесків. На думку Позивача, в умовах воєнного стану таке підвищення може призвести до відмови автомобілістів від користування послугами автостоянок, що, своєю чергою, фактично унеможливить сплату відповідного збору до місцевого бюджету.
Також Позивач вважав, що при визначенні ставок збору Відповідачем не було дотримано вимог податкового законодавства, зокрема підпункту 268-1.3.2 пункту 268-1.3 статті 268-1 Податкового кодексу України (далі також - ПК України). За твердженням Позивача, орган місцевого самоврядування не врахував передбачені законом критерії визначення ставки збору, а саме місцезнаходження спеціально відведених місць для паркування, площу та кількість місць для паркування, спосіб поставлення транспортних засобів на стоянку, режим роботи та фактичну заповнюваність автостоянок.
Окремо Позивач звертав увагу на те, що оскаржуваним рішенням не було одночасно затверджено Перелік осіб, уповноважених організовувати діяльність із забезпечення паркування транспортних засобів, а також Перелік спеціальних земельних ділянок, відведених для організації та провадження такої діяльності, із зазначенням їхнього технічного облаштування та інших характеристик, що, на думку Позивача, суперечить імперативним вимогам підпункту 268-1.1.2 пункту 268-1.1 статті 268-1 ПК України.
Крім того, Позивач посилався на наявність процедурних порушень під час прийняття спірного рішення, зокрема щодо строків оприлюднення проєкту рішення та належного інформування населення. На переконання Позивача, такі дії обмежили право громадськості на доступ до публічної інформації та участь у процесі прийняття рішень органами місцевого самоврядування. Також Позивач ставить під сумнів правомірність проведення сесії Одеської міської ради, на якій було ухвалено спірне рішення, у дистанційному режимі.
1.2. Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
Одеський окружний адміністративний суд рішенням від 18 квітня 2023 року, з висновками якого погодився П`ятий апеляційний адміністративний суд у постанові від 29 червня 2023 року, відмовив у задоволенні позовних вимог.
Постановою Верховного Суду від 12 вересня 2024 року рішення судів першої та апеляційної інстанцій були скасовані, а справу направлено на новий розгляд до суду першої інстанції. Скасовуючи зазначені судові рішення, Верховний Суд звернув увагу на необхідність з`ясування того, чи здійснював Відповідач при визначенні ставок збору за місця для паркування транспортних засобів аналіз критеріїв, передбачених статтею 268-1 ПК України, зокрема щодо місцезнаходження спеціально відведених місць, їх площі, режиму роботи та фактичної заповнюваності.
За результатами нового розгляду справи Одеський окружний адміністративний суд рішенням від 14 березня 2025 року позов задовольнив у повному обсязі. Суд дійшов висновку, що оскаржуване рішення Одеської міської ради № 970-VIII було прийнято з істотним порушенням імперативних вимог податкового законодавства.
Зокрема, суд першої інстанції встановив, що Відповідач, приймаючи рішення про встановлення ставок збору за місця для паркування транспортних засобів, не затвердив одночасно новий Перелік спеціальних земельних ділянок, відведених для організації та провадження діяльності із забезпечення паркування транспортних засобів, чим порушив вимоги підпункту 268-1.1.2 пункту 268-1.1 статті 268-1 ПК України.
Крім того, суд визнав безпідставним посилання Відповідача на Перелік спеціальних земельних ділянок, затверджений іншим рішенням Одеської міської ради від 2014 року № 5286-VI, оскільки зазначений перелік був розроблений на виконання попереднього рішення міської ради від 2011 року, яке на момент прийняття оскаржуваного рішення втратило чинність.
Також судом встановлено фактичну невідповідність даних, використаних під час підготовки проєкту спірного рішення. Зокрема, при його підготовці Відповідач оперував інформацією щодо 328 автостоянок, тоді як у чинному на той час переліку їх налічувалося 414. На думку суду, така розбіжність свідчить про те, що реальний стан ринку паркування та технічні характеристики відповідних об`єктів не були належним чином досліджені.
Окрім цього, суд першої інстанції звернув увагу на відсутність у матеріалах справи доказів врахування Відповідачем економічних критеріїв, передбачених підпунктом 268-1.3.2 пункту 268-1.3 статті 268-1 ПК України, зокрема щодо фактичної заповнюваності автостоянок та режиму їх роботи.
П`ятий апеляційний адміністративний суд постановою від 30 жовтня 2025 року залишив рішення суду першої інстанції без змін, а апеляційну скаргу Одеської міської ради - без задоволення.
Погоджуючись із висновками суду першої інстанції, апеляційний суд зазначив, що положення статті 268-1 ПК України встановлюють обов`язкові критерії, які орган місцевого самоврядування має враховувати при визначенні ставок збору за місця для паркування транспортних засобів, зокрема місцезнаходження відповідних місць, їх площу та фактичну заповнюваність. Зазначені вимоги мають імперативний характер і не можуть ігноруватися під приводом здійснення дискреційних повноважень.
Крім того, апеляційний суд звернув увагу на те, що Відповідачем не надано доказів врахування обставин воєнного стану та пов`язаних із ним демографічних і економічних змін у місті Одесі, які могли впливати на економічну спроможність операторів автостоянок сплачувати підвищені ставки збору.
За таких обставин апеляційний суд дійшов висновку, що підвищення ставок збору у червні 2022 року не було належним чином обґрунтоване та призводило до необґрунтованого збільшення фінансового навантаження на суб`єктів відповідної діяльності та мешканців територіальної громади в умовах воєнного стану.
Таким чином, суди першої та апеляційної інстанцій дійшли висновку, що недотримання Відповідачем встановленої законом процедури, зокрема в частині затвердження актуального переліку спеціальних земельних ділянок та врахування передбачених законом параметрів об`єктів паркування, є істотним порушенням, яке свідчить про протиправність оскаржуваного нормативно-правового акта.
2. ДОВОДИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
2.1. Доводи Відповідача (особи, яка подала касаційну скаргу)
Обґрунтовуючи касаційну скаргу, Одеська міська рада посилається на передбачену пунктом 3 частини четвертої статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України (далі також - КАС України) підставу касаційного оскарження, а саме на відсутність правового висновку Верховного Суду щодо застосування підпунктів 268-1.1.2 та 268-1.3.2 ПК України у подібних правовідносинах. На переконання скаржника, у попередніх справах Верховний Суд не надав правової оцінки змісту зазначених норм, обмежившись вирішенням процесуальних питань або направленням справ на новий розгляд, що, на думку скаржника, призводить до неоднакового їх тлумачення судами нижчих інстанцій.
Крім того, скаржник наголошує, що встановлення місцевих зборів належить до дискреційних повноважень органів місцевого самоврядування, оскільки ПК України визначає лише граничний розмір ставки, залишаючи місцевій раді право самостійно визначати її конкретний розмір у встановлених межах. При цьому міська рада обґрунтовує прийняття спірного рішення необхідністю забезпечення належного наповнення місцевого бюджету та створення рівних умов для суб`єктів господарювання.
Також скаржник заперечує висновки судів попередніх інстанцій щодо неврахування критеріїв, передбачених підпунктом 268-1.3.2 ПК України, зазначаючи, що відповідні показники є динамічними та не можуть мати фіксованого впливу на визначення ставки збору, тоді як під час підготовки рішення було враховано інформацію щодо фактичного використання місць для паркування.
Водночас Одеська міська рада вважає помилковими висновки судів щодо необхідності затвердження нового переліку земельних ділянок, зазначаючи, що спірне рішення містить відсилку до вже чинного переліку, який використовується для адміністрування збору та регулярно оновлюється. На думку скаржника, навіть у разі наявності процедурного недоліку такий має формальний характер і не впливає на зміст прийнятого рішення.
З урахуванням цього Відповідач просить скасувати рішення Одеського окружного адміністративного суду від 14 березня 2025 року та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 30 жовтня 2025 року у справі №420/18306/22, прийняти у справі нове рішення, яким відмовити у задоволенні позову Громадської спілки «Асоціація автомобілістів Одеської області» до Одеської міської ради, за участю третіх осіб - ГО «За рулем», СТ «Пенсіонер-Авто», ОК «Чорноморець», ГО «Страж-Ю.Г.», про визнання протиправним та нечинним пункту 6 рішення Одеської міської ради від 29 червня 2022 року № 970-VIII «Про встановлення ставок збору за місця для паркування транспортних засобів у м. Одесі» в частині спеціально відведених автостоянок, а також пункту 1 додатку 2 до цього рішення.
2.2.Позиція Позивача (наведена у відзиві на касаційну скаргу)
У відзиві на касаційну скаргу Позивач зазначає, що доводи скаржника фактично зводяться до переоцінки встановлених судами попередніх інстанцій фактичних обставин справи, що виходить за межі повноважень Верховного Суду, визначених статтями 341 та 343 КАС України. При цьому наголошується, що суди першої та апеляційної інстанцій надали належну оцінку зібраним у справі доказам з урахуванням правових висновків Верховного Суду, викладених у постанові від 12 вересня 2024 року.
Крім того, Позивач вважає, що рішення Одеської міської ради № 970-VIII прийнято з порушенням вимог підпунктів 268-1.1.2 та 268-1.3.2 статті 268-1 ПК України, оскільки разом із встановленням збору не було одночасно затверджено Перелік спеціально відведених автостоянок, що є обов`язковою умовою застосування відповідного збору.
Також Позивач заперечує наявність у органу місцевого самоврядування дискреційних повноважень у спірних правовідносинах, зазначаючи, що норми ПК України встановлюють імперативний алгоритм дій при визначенні ставок збору, який передбачає врахування визначених законом критеріїв, зокрема місцезнаходження, площі, кількості машиномісць, способу постановки транспортних засобів та рівня фактичної завантаженості.
Крім того, Позивач вважає безпідставними посилання скаржника на судову практику у справах № 1540/4632/18 та № 420/18539/22, а також на досвід інших міст, оскільки відповідні правовідносини та фактичні обставини не є тотожними. Водночас зазначається, що практика інших органів місцевого самоврядування, навпаки, свідчить про прийняття переліку місць для паркування одночасно з рішенням про встановлення ставок збору.
Також Позивач посилається на принцип належного урядування та правову позицію Великої Палати Верховного Суду, відповідно до якої орган державної влади або місцевого самоврядування не може отримувати вигоду від власних протиправних дій чи помилок, а ризик таких дій покладається виключно на суб`єкта владних повноважень.
З урахуванням цього у відзиві просить касаційну скаргу Одеської міської ради залишити без задоволення, рішення Одеського окружного адміністративного суду від 14 березня 2025 року та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 30 жовтня 2025 року у справі № 420/18306/22 залишити без змін.
3. ОБСТАВИНИ, ВСТАНОВЛЕНІ СУДАМИ ПОПЕРЕДНІХ ІНСТАНЦІЙ
Рішенням Одеської міської ради «Про встановлення збору за місця для паркування транспортних засобів» від 31 січня 2011 року № 281-VI (із змінами, внесеними рішеннями № 2162-VI від 24 липня 2012 року, № 1603-VII від 8 лютого 2017 року, №2781-VII від 14 грудня 2017 року, №3358-VII від 06 червня 2018 року, №4430-VII від 20 березня 2019 року) встановлено розміри ставок збору за місця для паркування транспортних засобів від 0,0015 до 0,075 відсотка мінімальної заробітної плати в залежності від територіальних зон та місцезнаходжень земельних ділянок, відведених для організації та провадження такої діяльності на майданчиках для платного паркування або спеціально відведених автостоянках (щодо спеціально відведених автостоянок: І територіальна зона - 0,015; ІІ територіальна зона - 0,035; ІІІ територіальна зона - 0,015; Перелік місцезнаходжень земельних ділянок 1- 0,0015; Перелік місцезнаходжень земельних ділянок 2 - 0,006; інші вулиці, які не увійшли до меж територіальних зон та переліків - 0,015).
Рішенням Одеської міської ради «Про затвердження Переліку земельних ділянок, відведених для організації та провадження діяльності із забезпечення паркування транспортних засобів на території м. Одеси, у новій редакції» від 27 серпня 2014 року №5286-VІ затверджено Перелік спеціальних земельних ділянок, відведених для організації та провадження діяльності із забезпечення паркування транспортних засобів на території м. Одеси (місця для паркування) у новій редакції (Додаток №1) та затверджено перелік спеціальних земельних ділянок, відведених для організації та провадження діяльності із забезпечення паркування транспортних засобів на території м. Одеси (спеціально відведені стоянки) у новій редакції (Додаток № 2).
Згідно з Додатком 2 до вищевказаного рішення № 5286-VІ, земельні ділянки, на яких здійснюють діяльність ГС «Асоціація автомобілістів Одеської області» та треті особи, включені до Переліку спеціальних земельних ділянок, відведених для організації та провадження діяльності із забезпечення паркування транспортних засобів на території м. Одеси (спеціально відведені стоянки).
Відповідно до пункту 3 рішення Одеської міської ради «Про затвердження Переліку земельних ділянок, відведених для організації та провадження діяльності із забезпечення паркування транспортних засобів на території м. Одеси, у новій редакції» від 27 серпня 2014 року № 5286-VІ юридичні особи, їх філії (відділення, представництва), фізичні особи-підприємці, які організують та провадять діяльність із забезпечення паркування транспортних засобів на майданчиках для платного паркування та спеціально відведених автостоянках, адреси яких зазначені у Додатках до цього рішення, є уповноваженими особами з організації та провадження діяльності із забезпечення паркування транспортних засобів.
Між тим, ГС «Асоціація автомобілістів Одеської області» зареєстрована як юридична особа 17 липня 2013 року та діє на підставі Статуту, затвердженого протоколом установчих зборів засновників від 20 травня 2013 року.
Так, ГС «Асоціація автомобілістів Одеської області» організовує та провадить діяльність із забезпечення паркування транспортних засобів на місцях для паркування (спеціально відведена автостоянка) на стоянках загальною площею 1 838,50 кв.м., що розташовані за адресою: м. Одеса, вул. Кінна, 2/4-12, 13; вул. Єлісаветинська, 1, 2.
При цьому, ГС «Асоціація автомобілістів Одеської області» є платником збору за місця для паркування транспортних засобів за ставкою 0,0015 відсотка мінімальної заробітної плати у гривнях за 1 кв. метр площі земельної ділянки, відведеної для організації та провадження діяльності із забезпечення паркування транспортних засобів, відповідно до рішення Одеської міської ради «Про встановлення збору за місця для паркування транспортних засобів» (із змінами) від 31 січня 2011 року №281-VI та рішення Одеської міської ради «Про затвердження Переліку земельних ділянок, відведених для організації та провадження діяльності із забезпечення паркування транспортних засобів на території м. Одеси, у новій редакції» від 27 серпня 2014 року № 5286-VІ.
Треті особи на стороні Позивача, які не заявляють самостійних вимог у цій справі, також є платниками збору за місця для паркування транспортних засобів за ставкою 0,0015 відсотка мінімальної заробітної плати, оскільки організовують та провадять діяльність із забезпечення паркування транспортних засобів на місцях для паркування (спеціально відведена автостоянка) на стоянках.
Рішенням Одеської міської ради від 8 грудня 2021 року №791-VIII затверджено План діяльності Одеської міської ради з підготовки проектів регуляторних актів на 2022 рік.
Пунктом 2 цього документа заплановано на I півріччя 2022 року прийняття рішення про внесення змін до рішення Одеської міської ради «Про встановлення збору за місця для паркування транспортних засобів» від 31 січня 2011 року № 281-VI.
Це рішення оприлюднено 13 грудня 2021 року на офіційному веб-сайті Одеської міської ради за посиланням https://omr.gov.ua/ua/acts/council/187318/.
Відповідальними органами за розробку проекту рішення визначені Департамент транспорту, зв`язку та організації дорожнього руху Одеської міської ради, Комунальне підприємство «Одестранспарксервіс», постійна комісія Одеської міської ради з питань транспорту і дорожнього господарства, постійна комісія Одеської міської ради з питань регламенту, депутатської етики, реалізації державної регуляторної політики та запобігання корупції.
Метою розробки проекту зазначено: встановлення ставок збору за місця для паркування транспортних засобів, відповідно до вимог ПК України; реалізація заходів, спрямованих на збільшення доходної частини бюджету Одеської міської територіальної громади.
Департаментом транспорту, зв`язку та організації дорожнього руху Одеської міської ради 08 червня 2022 року на офіційному веб-сайті Одеської міської ради за посиланням https://omr.gov.ua/ua/news/228331/ оприлюднено «Повідомлення про оприлюднення проекту рішення Одеської міської ради «Про встановлення збору за місця для паркування транспортних засобів», а також проект самого рішення.
У повідомленні зазначено, що зауваження та пропозиції до проекту рішення Одеської міської ради приймаються Департаментом транспорту, зв`язку та організації дорожнього руху Одеської міської ради до 15 червня 2022 року.
Постійною комісією з питань планування, бюджету і фінансів Одеської міської ради на засіданні 9 червня 2022 року рекомендовано проект рішення Одеської міської ради «Про встановлення збору за місця для паркування транспортних засобів» для розгляду на засіданні виконавчого комітету Одеської міської ради та для подальшого розгляду на сесії міської ради.
Листом Південного міжобласного територіального відділення Антимонопольного комітету України від 13 червня 2022 року № 65-02/841 погоджено проект рішення «Про встановлення ставок збору за місця для паркування транспортних засобів».
На офіційному веб-сайті Одеської міської ради 20 червня 2022 року за посиланням https://omr.gov.ua/ua/acts/projects/committee/191868/ оприлюднено проект рішення виконавчого комітету Одеської міської ради «Про внесення на розгляд Одеській міській раді проекту рішення «Про встановлення збору за місця для паркування транспортних засобів у м. Одесі» разом із проектом рішення ради про встановлення збору за місця для паркування транспортних засобів.
Одеським міським головою видано розпорядження «Про скликання та проведення дистанційного засідання XIV сесії Одеської міської ради VІІІ скликання» № 256 від 17 червня 2022 року, яким вирішено скликати XIV сесію Одеської міської ради на 29 червня 2022 року.
До того ж, визнано таким, що втратило чинність, розпорядження міського голови «Про скликання та порядок денний XIV сесії Одеської міської ради VІІІ скликання» від 21 лютого 2022 року № 90.
Розпорядження № 256 від 17 червня 2022 року оприлюднено 17 червня 2022 року на офіційному веб-сайті Одеської міської ради за посиланням https://omr.gov.ua/ua/acts/mayor/191852/.
Рішенням виконавчого комітету Одеської міської ради № 118 від 21 червня 2022 року внесено на розгляд Одеській міській раді проект рішення «Про встановлення збору за місця для паркування транспортних засобів у м. Одесі».
Рішення виконавчого комітету разом із проектом рішення ради про встановлення збору за місця для паркування транспортних засобів 23 червня 2022 року оприлюднено на веб-сайті Одеської міської ради за посиланням https://omr.gov.ua/ua/acts/committee/191901/.
Сесію Одеської міської ради, згідно з пунктом 1 розпорядження вирішено провести в режимі відеоконференції (дистанційного засідання) на підставі статей 42, 46, пункту 11-1 Прикінцевих та перехідних положень ЗУ «Про місцеве самоврядування» та затвердженого розпорядженням міського голови від 14 червня 2022 року №249 «Порядку проведення дистанційних засідань Одеської міської ради в умовах воєнного стану».
22 червня 2022 року на веб-сайті Одеської міської ради за посиланням https://omr.gov.ua/images/File/DODATKI_2022/PROEKTI/Gorsovet/Viyskoviy_stan/poryadok.docx, оприлюднено порядок денний XІV сесії Одеської міської ради VIII скликання з додатками.
Також зазначений порядок денний оприлюднено за посиланням https://omr.gov.ua/images/File/DODATKI_2022/PROEKTI/Gorsovet/Viyskoviy_stan/29_06_2.zip, разом із проектами рішень.
Пунктом 8 Порядку денного зазначено питання «Про встановлення збору за місця для паркування транспортних засобів у м. Одесі».
В свою чергу, Одеська міська рада 29 червня 2022 року прийняла рішення №970-VIII «Про встановлення ставок збору за місця для паркування транспортних засобів у м. Одесі».
Пунктами 1, 2, 3 цього рішення унормовано: встановити на території м. Одеси збір за місця для паркування транспортних засобів; затвердити Положення про збір за місця для паркування транспортних засобів у м. Одесі згідно з Додатком 1; встановити ставки збору за місця для паркування транспортних засобів у м. Одесі у розмірі згідно з Додатком 2.
Пунктом 6 рішення передбачено, що з 01 січня 2023 року вважати таким, що втратило чинність, рішення Одеської міської ради від 31 січня 2011 року № 281-VI «Про встановлення збору за місця для паркування транспортних засобів».
Пунктом 1 Додатку 2 до рішення від 29 червня 2022 року № 970-VIII встановлено ставку збору за місця для паркування транспортних засобів для спеціальних земельних ділянок, відведених для організації та провадження діяльності із забезпечення паркування транспортних засобів на території м. Одеси (спеціально відведені автостоянки), крім тих, що розташовані у зоні узбережжя м. Одеси, в розмірі 0,0025 (за кожний день провадження діяльності із забезпечення паркування транспортних засобів у гривнях за 1 квадратний метр площі земельної ділянки, відведеної для організації та провадження діяльності із забезпечення паркування транспортних засобів, у відсотках мінімальної заробітної плати, установленої на 1 січня податкового (звітного) року).
За прийняття рішення проголосувало 38 депутатів міської ради, з яких 6 депутатів брали участь в засіданні дистанційно.
Рішення з додатками, а також результати поіменного голосування оприлюднено на офіційному веб-сайті Одеської міської ради 01 липня 2022 року за посиланням https://omr.gov.ua/ua/acts/council/191973/.
Наслідком застосування оскарженого рішення до Позивача та третіх осіб є збільшення розміру ставки збору з 0,0015 до 0,0025 відсотка мінімальної заробітної плати за кожний день провадження діяльності із забезпечення паркування транспортних засобів у гривнях за 1 квадратний метр площі земельної ділянки.
4. ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
4.1. Оцінка доводів учасників справи й висновків судів першої та апеляційної інстанцій
Верховний Суд обговоривши доводи касаційної скарги, відзиву на касаційну скаргу, перевіривши правильність застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм процесуального та матеріального права в межах, встановлених статтею 341 КАС України, виходить з такого.
Як підтверджується матеріалами справи, відкриваючи провадження у справі ухвалою від 21 грудня 2022 року, суд першої інстанції зобов`язав Відповідача протягом п`ятнадцяти днів з дня вручення цієї ухвали надати до суду належним чином засвідчені копії документів, на підставі яких було прийнято рішення Одеської міської ради від 29 червня 2022 року № 970-VIII «Про встановлення ставок збору за місця для паркування транспортних засобів у м. Одесі».
Одеською міською радою зазначені вимоги суду було виконано, на підтвердження чого до матеріалів справи подано відповідні докази (т. 1, а.с. 163- 164).
Після направлення справи на новий розгляд Верховним Судом протокольною ухвалою Одеського окружного адміністративного суду від 23 грудня 2024 року у справі № 420/18306/22 Одеську міську раду зобов`язано опублікувати оголошення про прийняття судом до провадження зазначеної справи про оскарження вказаного рішення Одеської міської ради у виданні, в якому цей акт був або мав бути офіційно оприлюднений.
На виконання зазначеної ухвали суду Відповідач повідомив, що оголошення про прийняття Одеським окружним адміністративним судом до провадження справи № 420/18306/22 за позовом про визнання протиправним та нечинним пункту 6 рішення Одеської міської ради від 29 червня 2022 року № 970-VIII «Про встановлення ставок збору за місця для паркування транспортних засобів у м. Одесі» в частині спеціально відведених автостоянок, а також пункту 1 додатка 2 до цього рішення, опубліковано у газеті «Одеські вісті» від 26 грудня 2024 року № 52, а також 26 грудня 2024 року на офіційному вебсайті Одеської міської ради у розділі «Оголошення» за відповідним посиланням https://omr.gov.ua/ua/announcement/240148/.
На підтвердження наведених обставин Відповідач надав суду відповідні докази.
Статтею 57 Конституції України передбачено, що кожному гарантується право знати свої права і обов`язки. Закони та інші нормативно-правові акти, що визначають права і обов`язки громадян, мають бути доведені до відома населення у порядку, встановленому законом. Закони та інші нормативно-правові акти, що визначають права і обов`язки громадян, не доведені до відома населення у порядку, встановленому законом, є нечинними.
Відповідно до Конституції України народ здійснює владу безпосередньо і через органи державної влади та органи місцевого самоврядування (частина друга статті 5). В Основному Законі України встановлено, що місцеве самоврядування є правом територіальної громади - жителів села чи добровільного об`єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища та міста - самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України (частина перша статті 140).
Гарантоване державою місцеве самоврядування здійснюється територіальною громадою через сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи і передбачає правову, організаційну та матеріально-фінансову самостійність, яка має певні конституційно-правові межі, встановлені, зокрема, приписами статей 19, 140, 143, 144, 146 Основного Закону України. З аналізу вказаних конституційних положень вбачається, що ці органи місцевого самоврядування, здійснюючи владу і самостійно вирішуючи питання місцевого значення, віднесені законом до їх компетенції, та приймаючи рішення, які є обов`язковими до виконання на відповідній території, зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
В Конституції України передбачено форми та засоби реалізації права територіальних громад на місцеве самоврядування і вказано, що органи місцевого самоврядування в межах повноважень, визначених законом, приймають рішення, які є обов`язковими до виконання на відповідній території (частина перша статті 144). На основі цього положення Конституції України в Законі України «Про місцеве самоврядування в Україні» визначено, що у формі рішень рада приймає нормативні та інші акти (частина перша статті 59).
Частиною першої статті 144 Конституції України передбачено, що органи місцевого самоврядування в межах повноважень, визначених законом, приймають рішення, які є обов`язковими до виконання на відповідній території.
Податковий кодекс України регулює відносини, що виникають у сфері справляння податків і зборів, зокрема визначає вичерпний перелік податків та зборів, що справляються в Україні, та порядок їх адміністрування, платників податків та зборів, їх права та обов`язки, компетенцію контролюючих органів, повноваження і обов`язки їх посадових осіб під час адміністрування податків, а також відповідальність за порушення податкового законодавства.
Пунктом 3.1 статті 3 ПК України визначено, що законодавство України складається з Конституції України; цього Кодексу; Митного кодексу України та інших законів з питань митної справи у частині регулювання правовідносин, що виникають у зв`язку з оподаткуванням митом операцій з переміщення товарів через митний кордон України (далі - законами з питань митної справи); чинних міжнародних договорів, згода на обов`язковість яких надана Верховною Радою України і якими регулюються питання оподаткування; нормативно-правових актів, прийнятих на підставі та на виконання цього Кодексу та законів з питань митної справи; рішень Верховної Ради Автономної Республіки Крим, органі місцевого самоврядування з питань місцевих податків та зборів, прийнятих за правилами, встановленими цим Кодексом.
Відповідно до статті 8 ПК України в Україні встановлюються загальнодержавні та місцеві податки та збори. До місцевих податків належать податки та збори, що встановлені відповідно до переліку і в межах граничних розмірів ставок, визначених цим Кодексом, рішеннями сільських, селищних і міських рад у межах їх повноважень, і є обов`язковими до сплати на території відповідних територіальних громад.
Згідно зі статтею 10 цього Кодексу до місцевих податків належать податок на майно та єдиний податок, а до місцевих зборів: збір за місця для паркування транспортних засобів і туристичний збір.
Місцеві ради в межах повноважень, визначених цим Кодексом, вирішують питання відповідно до вимог цього Кодексу щодо встановлення податку на майно ( в частині податку на нерухоме майно, відмінне від земельної ділянки) та встановлення збору за місця для паркування транспортних засобів, туристичного збору.
Підпунктом 12.1.2 пункту 12.1 статі 12 ПК України визначено, що Верховна Рада України встановлює на території України загальнодержавні податки і збори і визначає перелік місцевих податків і зборів, установлення яких належить до компетенції сільських, селищних, міських рад та рад об`єднаних територіальних громад, що створені згідно із законом та перспективним планом формування територій громад.
За змістом підпункту 12.3.1, 12.3.2 пункту 12.3 цієї норми сільські, селищні, міські ради та ради об`єднаних територіальних громад, що створені згідно із законом та перспективним планом формування територій громад, в межах своїх повноважень приймають рішення про встановлення місцевих податків та зборів. Встановлення місцевих податків та зборів здійснюється у порядку, визначеному цим Кодексом.
Підпунктами 12.3.4, 12.3.5 пункту 12.3 статті 12 ПК України передбачено, що рішення про встановлення місцевих податків і зборів офіційно оприлюднюється відповідним органом місцевого самоврядування до 15 липня року, що передує бюджетному періоду, в якому планується застосування встановлюваних місцевих податків та зборів або змін (плановий період). В іншому разі норми відповідних рішень застосовуються не раніше початку бюджетного періоду, що настає за плановим періодом. У разі якщо сільська, селищна, міська рада або рада об`єднаних територіальних громад, що створена згідно із законом та перспективним планом формування територій громад, не прийняла рішення про встановлення відповідних місцевих податків і зборів, що є обов`язковими згідно з нормами цього Кодексу, такі податки до прийняття рішення справляються виходячи з норм цього Кодексу із застосуванням їх мінімальних ставок, а плата за землю справляється із застосуванням ставок, які діяли до 31 грудня року, що передує бюджетному періоду, в якому планується застосування плати за землю.
Пунктом 12.5 статті 12 ПК України чітко визначено, що офіційне оприлюднене рішення про встановлення місцевих податків та зборів є нормативно-правовим актом з питань оподаткування місцевими податками та зборами, який набирає чинності з урахуванням строків, передбачених підпунктом 12.3.4 цієї статті. 
Статтею 2 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» визначено, що місцеве самоврядування в Україні - це гарантоване державою право та реальна здатність територіальної громади - жителів села чи добровільного об`єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища, міста - самостійно або під відповідальність органів та посадових осіб місцевого самоврядування вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України.
Частиною першої статті 10 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» встановлено, що сільські, селищні, міські ради є органами місцевого самоврядування, що представляють відповідні територіальні громади та здійснюють від їх імені та в їх інтересах функції і повноваження місцевого самоврядування, визначені Конституцією України, цим та іншими законами.
Відповідно до пункту 24 частини першої статті 26 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» виключно на пленарних засіданнях сільської, селищної, міської ради вирішуються такі питання: встановлення місцевих податків і зборів відповідно до Податкового кодексу України.
Частинами першою, п`ятою, абзацом першим частини одинадцятої статті 59 цього Закону передбачено, що рада в межах своїх повноважень приймає нормативні та інші акти у формі рішень. Акти органів та посадових осіб місцевого самоврядування нормативно-правового характеру набирають чинності з дня їх офіційного оприлюднення, якщо органом чи посадовою особою не встановлено пізніший строк введення цих актів у дію. Акти органів та посадових осіб місцевого самоврядування підлягають обов`язковому оприлюдненню та наданню за запитом відповідно до Закону України «Про доступ до публічної інформації». Проекти актів органів місцевого самоврядування оприлюднюються в порядку, передбаченому Законом України «Про доступ до публічної інформації», крім випадків виникнення надзвичайних ситуацій та інших невідкладних випадків, передбачених законом, коли такі проекти актів оприлюднюються негайно після їх підготовки.
За правилами частини першої статті 67, частини першої статті 74 Конституції України кожен зобов`язаний сплачувати податки і збори (у тому числі й місцеві) в порядку і розмірах, установлених законом. Референдум не допускається щодо законопроектів з питань податків, бюджету та амністії.
За визначенням же пункту 6.1 статті 6 Податкового кодексу України податком (у тому числі й місцевим податком і збором, як видом податку) є обов`язковий, безумовний платіж до відповідного бюджету, що справляється з платників податку відповідно до цього Кодексу.
Відповідно сплата місцевих податків та зборів, як безумовних платежів до місцевих бюджетів, є конституційним обов`язком кожного, у тому числі й суб`єктів господарювання, і обговорення цього питання на всеукраїнському рівні не допускається, а отже публічне обговорення питання податків, зокрема, й за процедурою, запровадженою Законом України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності», не може бути здійснене і на рівні місцевому, інакше це суперечитиме положенням Конституції України та засадам законодавства України у сфері оподаткування.
Податкові правовідносини, як окремий і самостійний вид відносин, унормовується, насамперед, Податковим кодексом України, положення якого можуть бути змінені виключно шляхом внесення змін до нього відповідними законами України, а усі нормативно-правові акти, які входять до складу податкового законодавства України, повинні прийматися на підставі, за правилами та на виконання цього Кодексу.
Відтак, рішення органів місцевого самоврядування про встановлення місцевих податків та зборів є нормативно-правовим актом з питань оподаткування місцевими податками та зборами, яке приймається на підставі, за правилами й на виконання відповідних приписів Податкового кодексу України і оприлюднюється у встановленому цим Кодексом порядку.
Наведене узгоджується з висновками Верховного Суду у складі суддів об`єднаної палати Касаційного адміністративного суду у постанові від 10 грудня 2021 року у справі №0940/2301/18. 
Так, стаття 268-1 ПК України визначає особливості як установлення, так і елементів збору за місця для паркування транспортних засобів.
Відповідно до підпункту 268-1.1.1 пункту 268-1.1 статті 268-1 ПК України платниками збору є юридичні особи, їх філії (відділення, представництва), фізичні особи - підприємці, які згідно з рішенням сільської, селищної, міської ради організовують та провадять діяльність із забезпечення паркування транспортних засобів на майданчиках для платного паркування та спеціально відведених автостоянках.
Як передбачено підпунктом 268-1.2.2 пункту 268-1.2 статті 268-1 ПК України базою оподаткування є площа земельної ділянки, відведена для паркування, а також площа комунальних гаражів, стоянок, паркінгів (будівель, споруд, їх частин), які побудовані за рахунок коштів місцевого бюджету.
Пункт 268-1.3 статті 268-1 ПК України визначає ставки цього збору.
Згідно з пунктом 268-1.3.1 статті 268-1 ставки збору встановлюються за кожний день провадження діяльності із забезпечення паркування транспортних засобів у гривнях за 1 кв. метр площі земельної ділянки, відведеної для організації та провадження такої діяльності, у розмірі до 0,075 відсотка мінімальної заробітної плати, установленої законом на 1 січня податкового (звітного) року.
Аналіз наведених положень ПК України свідчить, що законодавець, визначаючи граничний розмір ставки збору за місця для паркування транспортних засобів на рівні 0,075 відсотка мінімальної заробітної плати, надав органам місцевого самоврядування право самостійно встановлювати конкретний розмір ставки в межах цієї граничної величини. Зазначена правова конструкція є виявом дискреційних повноважень органу місцевого самоврядування у сфері місцевого оподаткування.
Згідно з Рекомендацією № R(80)2 Комітету Міністрів Ради Європи державам-членам стосовно реалізації адміністративними органами влади дискреційних повноважень від 11 березня 1980 року під дискреційним слід розуміти повноваження, яке адміністративний орган, приймаючи рішення, може здійснювати з певною свободою розсуду, тобто коли такий орган може обирати з кількох юридично допустимих рішень те, яке він вважає найкращим за певних обставин.
У цій Рекомендації Комітет Міністрів Ради Європи сформулював основні принципи, які слугують змістовними гарантіями ухвалення справедливого рішення. Так, здійснюючи дискреційні повноваження, адміністративний орган: не переслідує жодної іншої мети, окрім тієї, для якої було надано повноваження; дотримується об`єктивності та неупередженості, враховуючи лише чинники, що стосуються конкретної справи; дотримується принципу рівності перед законом, уникаючи несправедливої дискримінації; забезпечує належний баланс між будь-якими негативними наслідками, які можуть виникнути внаслідок рішення стосовно прав, свобод або інтересів осіб та метою, яку таке рішення переслідує; приймає своє рішення в розумний строк з урахуванням суті питання, що розглядається; застосовує будь-які загальні адміністративні практики послідовним чином, враховуючи при цьому конкретні обставини кожного випадку.
Подібні за своєю суттю принципи щодо дотримання мети повноваження, безсторонності, рівності та недискримінації, пропорційності, розумності строку, обґрунтованості закріплені у частині другій статті 2 КАС України.
Зв`язаність дискреції адміністративного органу законом (правом) робить можливим здійснення судом перевірки рішень (дій), прийнятих адміністративним органом унаслідок реалізації дискреційних повноважень.
Європейська комісія «За демократію через право» на 86-му пленарному засіданні (Венеція, 25-26 березня 2011 року) (CDL-AD(2011)003rev) схвалила Доповідь «Верховенство права» (далі - Доповідь), у якій до елементів верховенства права віднесено, зокрема, юридичну визначеність та заборону свавілля (пункт 41).
У пункті 45 Доповіді зазначено, що потреба у визначеності не означає, що органові, який ухвалює рішення, не повинні надаватись дискреційні повноваження (де це необхідно) за умови наявності процедур, що унеможливлюють зловживання ними; у цьому контексті закон, яким надаються дискреційні повноваження певному державному органові, повинен вказати чітко і зрозуміло на обсяг такої дискреції; не відповідатиме верховенству права, якщо надана законом виконавчій владі дискреція матиме характер необмеженої влади; отже, закон повинен вказати на обсяг будь-якої дискреції та на спосіб її здійснення з достатньою чіткістю, аби особа мала змогу відповідним чином захистити себе від свавільних дій влади.
Щодо заборони свавілля у пункті 52 Доповіді зазначено про те, що хоча дискреційні повноваження є необхідними для здійснення всього діапазону владних функцій у сучасних складних суспільствах, ці повноваження не мають здійснюватись у свавільний спосіб; їх здійснення у такий спосіб уможливлює ухвалення суттєво несправедливих, необґрунтованих, нерозумних чи деспотичних рішень, що є несумісним з поняттям верховенства права.
Так, ЄСПЛ послідовно висловлює правову позицію, згідно з якою надання правової дискреції органам влади у вигляді необмежених повноважень є несумісним з принципом верховенства права, і закон має з достатньою чіткістю визначати межі такої дискреції, наданої компетентним органам, та порядок її здійснення з урахуванням законної мети цього заходу, щоб забезпечити особі належний захист від свавільного втручання (рішення від 2 листопада 2006 року у справі «Волохи проти України», від 2 серпня 1984 року у справі «Мелоун проти Сполученого Королівства»).
При цьому, досліджуючи межі дискреційних повноважень адміністративних органів, ЄСПЛ виснував, що за загальним правилом національні суди повинні утриматися від перевірки обґрунтованості адміністративних актів, однак все ж суди повинні проконтролювати, чи не є викладені у них висновки адміністративних органів щодо обставин у справі довільними та нераціональними, не підтвердженими доказами або ж такими, що є помилковими щодо фактів; у будь-якому разі суди повинні дослідити такі акти, якщо їх об`єктивність та обґрунтованість є ключовим питанням правового спору (рішення від 31 липня 2008 року у справі «Дружстевні заложна пріа та інші проти Чеської Республіки», від 22 листопада 1995 року у справі «Брайян проти Сполученого Королівства», від 21 липня 2011 року у справі «Сігма радіо телевіжн лтд проти Кіпру», від 2 грудня 2010 року у справі «Путтер проти Болгарії»).
Очевидно, що у процесі прийняття рішення на підставі дискреції мають бути враховані також і фактичні обставини, які супроводжують цей процес. У разі якщо відповідний орган користується своїм дискреційним повноваженням, він не повинен допускати помилок при констатації юридичних фактів. Помилки в оцінці фактичних обставин, неправильні розрахунки, проведені ним, - все це може викликати незаконність (протиправність) прийнятого на підставі дискреції рішення. Подібні наслідки викликають також і випадки, коли під час прийняття акта на підставі дискреції адміністративний орган допускає очевидні прорахунки в оцінках. Очевидна та своєчасно не виправлена помилка уповноваженого адміністративного органу щодо фактичних обставин при прийнятті рішення на підставі дискреції також може свідчити про наявність ознак зловживання владою.
На застосуванні відповідних правил таким чином звернула увагу Велика Палата Верховного Суду у постанові від 11 грудня 2025 року у справі № 990/163/24
Отже, ураховуючи наведені підходи, Суд звертає увагу на те, що наявність у органу місцевого самоврядування дискреційних повноважень щодо встановлення конкретного розміру ставки збору в межах, визначених підпунктом 268-1.3.1 пункту 268-1.3 статті 268-1 ПК України, не означає, що суд позбавлений компетенції перевіряти оскаржуване рішення ради відповідно до критеріїв, закріплених у частині другій статті 2 КАС України.
Відповідно до частини другої статті 2 КАС України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.
Отже, здійснення органом місцевого самоврядування дискреційних повноважень є предметом судового контролю в аспекті перевірки дотримання зазначених критеріїв. Суд у таких справах не підміняє суб`єкта владних повноважень та не встановлює замість нього конкретний розмір ставки збору, однак зобов`язаний перевірити його на відповідність відповідним чітко визначеним критеріям. Відмова суду від такої перевірки означала б фактичне усунення від судового контролю, що суперечить статті 55 Конституції України та меті адміністративного судочинства, визначеній частиною першою статті 2 КАС України.
Таким чином, встановлення конкретного розміру ставки збору за місця для паркування транспортних засобів у межах граничного розміру 0,075 відсотка мінімальної заробітної плати є дійсно, як зазначає у касаційній скарзі Відповідач, дискреційним повноваженням органу місцевого самоврядування, однак це не звільняє відповідний орган від обов`язку обґрунтовувати прийняте рішення та не позбавляє суд повноважень перевірити таке рішення за критеріями частини другої статті 2 КАС України.
З урахуванням викладеного не можуть бути визнані обґрунтованими й посиланнями Відповідача у касаційній скарзі на те, що встановлені ним ставки є меншими, ніж ставки, запроваджені в інших містах, як на підставу правомірності прийнятого рішення. Порівняння розміру ставки з практикою інших органів місцевого самоврядування не є належним обґрунтуванням реалізації дискреційних повноважень у конкретній справі, адже відповідне рішення суб`єкта владних повноважень, як уже зазначено вище, оцінюється за критеріями, що мають значення саме для цього рішення, а не через зіставлення з рішеннями інших органів, прийнятими в іншому фактичному та правовому контексті.
Реалізовуючи визначні КАС України повноваження суди першої та апеляційної інстанцій установили, що Позивач просив визнати протиправними та нечинними пункт 6 рішення Одеської міської ради «Про встановлення ставок збору за місця для паркування транспортних засобів у м. Одесі» № 970-VIII від 29 червня 2022 року в частині спеціально відведених автостоянок, а також пункт 1 додатка 2 до зазначеного рішення, згідно з якими: 
вирішено, що з 1 січня 2023 року вважати таким, що втратило чинність, рішення Одеської міської ради від 31 січня 2011 року № 281-VI «Про встановлення збору за місця для паркування транспортних засобів».
встановлено ставку збору за місця для паркування транспортних засобів для спеціальних земельних ділянок, відведених для організації та провадження діяльності із забезпечення паркування транспортних засобів на території м. Одеси (спеціально відведені автостоянки), крім тих, що розташовані у зоні узбережжя м. Одеси, в розмірі 0,0025 (за кожний день провадження діяльності із забезпечення паркування транспортних засобів у гривнях за 1 квадратний метр площі земельної ділянки, відведеної для організації та провадження діяльності із забезпечення паркування транспортних засобів, у відсотках мінімальної заробітної плати, установленої на 1 січня податкового (звітного) року).
Підпункт 268-1.4.1 пункту 268-1.4 статті 268-1 ПК України визначає особливості встановлення збору, згідно з яким ставка збору та порядок сплати збору до бюджету встановлюються відповідною сільською, селищною, міською радою.
Так, підпунктом 268-1.1.2 пункту 268-1.1 статті 268-1 ПК України визначено, що перелік спеціальних земельних ділянок, відведених для організації та провадження діяльності із забезпечення паркування транспортних засобів, в якому зазначаються їх місцезнаходження, загальна площа, технічне облаштування, кількість місць для паркування транспортних засобів, затверджується рішенням сільської, селищної, міської ради про встановлення збору.
Системний аналіз підпункту 268-1.1.2 пункту 268-1.1 статті 268-1 ПК України дає підстави для висновку, що законодавець імперативно пов`язав встановлення збору за місця для паркування транспортних засобів із затвердженням переліку спеціальних земельних ділянок, у якому повинні бути відображені їх місцезнаходження, загальна площа, технічне облаштування та кількість місць для паркування. 
Конструкція підпункту 268-1.1.2 ПК України, яка передбачає затвердження відповідного переліку саме «рішенням … про встановлення збору», не допускає розширювального тлумачення.
Разом з тим у цій справі суди попередніх інстанцій установили, а Відповідач по суті не заперечує, що, ухвалюючи Рішення № 970-VIII та встановлюючи оскаржувані положення щодо збору за місця для паркування транспортних засобів, Одеська міська рада не затвердила переліку спеціальних земельних ділянок у розумінні підпункту 268-1.1.2 пункту 268-1.1 статті 268-1 ПК України. 
Посилання Відповідача на чинність переліку, затвердженого рішенням Одеської міської ради від 27 серпня 2014 року № 5286-VI, суди попередніх інстанцій оцінили з дотриманням вимог процесуального законодавства як такі, що не можуть підтверджувати законність відповідної визначеної ПК України процедури. 
Так, як прямо зазначено у преамбулі цього рішення, його ухвалено на виконання рішення Одеської міської ради від 31 січня 2011 року № 281-VI «Про встановлення збору за місця для паркування транспортних засобів». Однак саме рішення від 31 січня 2011 року № 281-VI пунктом 6 Рішення № 970-VIII визнано таким, що втратило чинність.
Відповідач у касаційній скарзі зазначає, що суди попередніх інстанцій помилково залишили поза увагою те, що посилання на рішення від 31 січня 2011 року № 281-VI «Про встановлення збору за місця для паркування транспортних засобів» міститься лише у первинній редакції рішення від 27 серпня 2014 року № 5286-VI.
Поряд із цим, Відповідач не наводить жодного належного обґрунтування того, яким саме чином подальші зміни до рішення від 27 серпня 2014 року № 5286-VI усунули відповідне посилання або змінили правове регулювання у спірних правовідносинах. Так само у касаційній скарзі не зазначено конкретних рішень, якими було виключено чи змінено зазначені положення, а також не спростовує висновків судів попередніх інстанцій щодо змісту та правового значення такого посилання.
Та обставина, що рішення від 27 серпня 2014 року № 5286-VI ухвалювалося також із зазначенням положень статті 25 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» та статті 266 ПК України, не нівелює наведених висновків. Зазначені норми визначають загальну компетенцію органу місцевого самоврядування та засади оподаткування, проте не усувають того факту, що рішення № 5286-VI містить пряме посилання на рішення № 281-VI, яке втратило чинність на підставі пункту 6 Рішення № 970-VIII.
Покликаючись на підходи, наведені у постанові Верховного Суду від 22 травня 2020 року у справі №825/2328/16 та інших, Відповідач доводить, що формальне порушення процедури не повинно породжувати правових наслідків для його дійсності, крім випадків, прямо передбачених законом; порушення такої процедури можливо може бути підставою до скасування рішення.
Колегія поділяє такі доводи Відповідача, однак звертає увагу на те, що в цій справі означені обставини не мали місця. Сформульований у наведеній практиці Верховного Суду підхід ґрунтується на розмежуванні формальних (несуттєвих) процедурних недоліків, які не впливають на зміст та правильність рішення, і порушень, які стосуються самої сутності повноваження та порядку його реалізації. 
Незатвердження переліку спеціальних земельних ділянок у розумінні підпункту 268-1.1.2 пункту 268-1.1 статті 268-1 ПК України (особливо у взаємозв`язку із тим, що відповідний перелік приймався на виконання іншого рішення органу місцевого самоврядування, яке втратило свою юридичну силу) не є формальним порушенням процедури, оскільки цей перелік є обов`язковим елементом самого рішення про встановлення збору та він установлює місцезнаходження, загальна площу, технічне облаштування, кількість місць для паркування транспортних засобів відповідних земельних ділянок, відведених для організації та провадження діяльності із забезпечення паркування транспортних засобів. А наведені характеристики спеціально відведених місць для паркування мають безпосереднє значення для визначення розміру ставки збору.
Так, відповідно до підпункту 268-1.3.2 пункту 268-1.3 статті 268-1 ПК України при визначенні ставки збору сільські, селищні, міські ради враховують місцезнаходження спеціально відведених місць для паркування транспортних засобів, площу спеціально відведеного місця, кількість місць для паркування транспортних засобів, спосіб поставлення транспортних засобів на стоянку, режим роботи та їх заповнюваність.
Системний аналіз підпунктів 268-1.1.2 та 268-1.3.2 пункту 268-1.1 і пункту 268-1.3 статті 268-1 ПК України свідчить, що відомості, які підлягають відображенню у переліку спеціальних земельних ділянок, є тими самими чинниками, що їх орган місцевого самоврядування зобов`язаний врахувати при встановленні конкретного розміру ставки збору. Відтак затвердження такого переліку є не технічним додатком до рішення, а необхідною основою для визначення ставки в межах дискреції, наданої підпунктом 268-1.3.1 пункту 268-1.3 статті 268-1 ПК України.
За відсутності затвердженого переліку Відповідач позбавлений відповідних даних, з урахуванням яких закон вимагає визначати ставку збору, а тому встановлення оскаржуваної ставки за таких умов не може вважатися здійсненим обґрунтовано, у спосіб та з дотриманням порядку, визначених ПК України. Наведене порушення стосується самої сутності повноваження органу місцевого самоврядування у сфері встановлення місцевого збору та безпосередньо впливає на зміст і правильність прийнятого рішення, а отже не може розцінюватися як несуттєвий процедурний недолік.
Не впливає на висновки суду й посилання Відповідача на те, що Додатком 1 до Рішення № 970-VIII від 29 червня 2022 року затверджено Положення про збір за місця для паркування транспортних засобів у м. Одесі, пунктом 1.2 якого передбачено, що перелік спеціальних земельних ділянок, відведених для організації та провадження діяльності із забезпечення паркування транспортних засобів, у якому зазначаються їх місцезнаходження, загальна площа, технічне облаштування, кількість місць для паркування транспортних засобів, затверджується рішенням Одеської міської ради. Наведене положення має відсильний (бланкетний) характер і лише відтворює припис підпункту 268-1.1.2 пункту 268-1.1 статті 268-1 ПК України, покладаючи затвердження переліку саме рішенням органу місцевого самоврядування. ПК України, як було зазначено вище, імперативно вимагає затвердження переліку спеціальних земельних ділянок саме рішенням про встановлення збору, а тому відображення відповідної норми у тексті Положення не усуває виявленого порушення, не уточнює правового регулювання спірних правовідносин і не змінює їх суті.
Не змінює висновків судів попередніх інстанцій щодо недотримання визначених частиною другою статті 2 КАС України критеріїв при прийнятті оскаржуваних положень рішення і та обставина, що рішення від 27 серпня 2014 року № 5286-VI, яким, на переконання Відповідача, затверджувався перелік спеціальних земельних ділянок, окремо Позивачем не оскаржувалося та було чинним.
Предметом цього спору є саме окремі положення Рішення № 970-VIII про встановлення збору, законність яких і перевірялась судами попередніх інстанцій. При цьому протиправність зазначених положень рішення була зокрема обумовлена прийняттям відповідних пунктів рішення, яким установлювалась ставка збору, без затвердження переліку спеціальних земельних ділянок, хоча підпункт 268-1.1.2 пункту 268-1.1 статті 268-1 ПК України імперативно визначає наявність такого переліку як необхідну передумову встановлення збору. Дотримання Відповідачем установленої законом процедури встановлення ставки збору та прийняття оскаржуваних положень рішення становило самостійний предмет доказування у цій справі. Відтак з урахуванням обставин, установлених судами попередніх інстанцій, висновок щодо правомірності оскаржуваних положень рішення не залежить ані від факту, ані від результатів окремого судового оскарження рішення, яким у 2014 році було затверджено відповідний перелік спеціальних земельних ділянок.
В основу висновків судів попередніх інстанцій про невідповідність оскаржуваних положень рішення критеріям, визначеним частиною другою статті 2 КАС України, покладено також і встановлену обставину, що під час розроблення Рішення № 970-VIII суб`єкт владних повноважень врахував інформацію лише щодо 328 спеціально відведених автостоянок, тоді як Перелік № 5286-VІ містив відомості про 414 таких об`єктів. 
Відповідач у касаційній скарзі зазначає, що врахування під час розроблення оскаржуваних положень рішення лише 328 спеціально відведених автостоянок було зумовлено фактичним станом договірних відносин щодо таких об`єктів. Зокрема, за даними пояснювальної записки, щодо 228 автостоянок були укладені договори балансоутримання місць для паркування транспортних засобів, тоді як щодо 100 автостоянок нові договори балансоутримання укладені не були. Саме сукупність цих об`єктів, на переконання Відповідача, і становила базу для проведення відповідних розрахунків та визначення розміру ставки збору
Надаючи оцінку цим доводам, Суд звертає увагу на те, що відповідно до пояснювальної записки до Проекту рішення Про встановлення збору за місця для паркування транспортних засобів у м.Одесі (том а.с.147), яка оцінювалась судами попередніх інстанцій, Департамент транспорту, зв`язку та організації дорожнього руху пропонує зрівнюючу ставку збору за місця для паркування транспортних засобів для паркування на спеціально відведених автостоянках, а саме - 0,0025.
У цій записці зазначено, що кількість адрес за договорами становить 228.
Також у оціненій судами попередніх інстанцій пояснювальній записці зазначено, що «… було проведено аналіз переліку спеціально відведених автостоянок, за результатами якого було виявлено, що по 100 спеціально відведеними автостоянкам не було укладено нових договорів балансоутримання місць для паркування транспортних засобів. Разом із тим, за період з 21.03.2019 року по теперішній час, зміни до рішення Одеської міської ради від 31 січня 2011 року Nє 281-VI «Про встановлення збору за місця для паркування транспортних засобів», не вносились, що суттєво погіршувало заключення нових договорів балансоутримання місць для паркування транспортних засобів. У разі затвердження зрівнюючої ставки збору за місця для паркування транспортних засобів для спеціально відведених автостоянок кількість неукладених договорів балансоутримання місця для парування транспортних засів значно зменшиться». 
Водночас Відповідач, обґрунтовуючи правомірність урахування при визначенні ставки збору лише тих спеціально відведених автостоянок, щодо яких існували або існують договірні відносини з балансоутримання місць для паркування транспортних засобів, не зазначає, якими саме положеннями ПК України чи іншого нормативно-правового акта передбачено можливість визначення розміру такого збору на підставі врахування виключно зазначеної категорії об`єктів. При цьому не наведено й нормативного обґрунтування того, що відсутність укладеного договору балансоутримання є підставою для неврахування спеціально відведеної автостоянки, включеної до чинного переліку таких об`єктів, під час формування податкової бази для розрахунку відповідної ставки збору.
Суд, окрім наведених вище, звертає увагу на положення підпункту 268-1.2.1 пункту 268-1.2 статті 268-1 ПК України, за яким об`єктом оподаткування є земельна ділянка, яка згідно з рішенням сільської, селищної, міської ради спеціально відведена для забезпечення паркування транспортних засобів на автомобільних дорогах загального користування, тротуарах або інших місцях, а також комунальні гаражі, стоянки, паркінги (будівлі, споруди, їх частини), які побудовані за рахунок коштів місцевого бюджету, за винятком площі земельної ділянки, яка відведена для безоплатного паркування транспортних засобів, передбачених статтею 30 Закону України "Про основи соціальної захищеності осіб з інвалідністю в Україні".
Згідно зі згаданим вже підпунктом 268-1.2.2 пункту 268-1.2 цієї статті базою оподаткування є площа земельної ділянки, відведена для паркування, а також площа комунальних гаражів, стоянок, паркінгів (будівель, споруд, їх частин), які побудовані за рахунок коштів місцевого бюджету.
Зміст наведених норм не дає підстав вважати, що об`єкт, або база оподаткування означеним збором залежать від наявності договору балансоутримання. Тому виходячи із наведених Відповідачем у касаційній скарзі доводів у суду немає підстав вважати, що використання Відповідачем саме договірного стану (228 укладених договорів та 100, по яким не укладено нових договорів) як вихідних даних для аналізу при визначенні ставки узгоджується з визначеними ПК України елементами збору.
Отже, аналіз, покладений в основу оскаржуваної ставки за місця для паркування транспортних засобів для спеціальних земельних ділянок, відведених для організації та провадження діяльності із забезпечення паркування транспортних засобів на території м. Одеси (спеціально відведені автостоянки), крім тих, що розташовані у зоні узбережжя м. Одеси, здійснювався Відповідачем за наявними договорами балансоутримання (228 діючих та 100 непереукладених, договорів), а не за переліком спеціальних земельних ділянок (414 об`єктів), який на його переконання діяв у спірний проміжок часу. Тобто чинники, передбачені підпунктом 268-1.3.2 ПК України, фактично оцінювалися не щодо всього кола об`єктів, відображених у переліку, а лише щодо тієї їх частини, стосовно якої існували договірні відносини.
При цьому варто зазначити, що у пояснювальній записці до проєкту рішення не наведено жодного обґрунтування причин неврахування всіх спеціально відведених автостоянок, включених до Переліку № 5286-VІ, який, на переконання Відповідача, залишався чинним на момент виникнення спірних правовідносин. Так само відсутні пояснення щодо критеріїв відбору саме 328 об`єктів для проведення відповідних розрахунків, причин виключення з такого аналізу інших об`єктів, включених до зазначеного переліку.
Крім того, необхідно вернути увагу й на те, що суди попередніх інстанцій, ухвалюючи рішення, виходили також і з того, що інформація до проекту Рішення № 970-VIII не містить даних про врахування способу постановки транспортних засобів та завантаженості автостоянок на час прийняття оскаржуваного рішення.
Колегія суддів частково погоджується з доводами Відповідача про те, що підпункт 268-1.3.2 пункту 268-1.3 статті 268-1 ПК України не встановлює формалізованих критеріїв та кількісних показників впливу кожного з наведених у ньому чинників на розмір ставки збору. Дійсно, безпосередньо ПК України не містить математичної формули переведення таких чинників, як режим роботи чи заповнюваність, у конкретний розмір ставки.
Водночас наведене не означає, що передбачений підпунктом 268-1.3.2 ПК України обов`язок врахування відповідних чинників є декларативним або таким, що не підлягає судовій перевірці. Поняття «враховують» у розумінні цієї норми означає обов`язок органу місцевого самоврядування дослідити та оцінити відповідні чинники при формуванні розміру ставки і відобразити результати такої оцінки. 
Тому навіть за умови відсутності законодавчо визначеної методики кількісного впливу окремих чинників на розмір ставки це (ураховуючи наведені у касацій скарзі доводи та установлені судами попередніх інстанцій обставини) не звільняло Відповідача від обов`язку продемонструвати, що такі чинники були досліджені та враховані під час прийняття рішення. Однак матеріали справи, зокрема пояснювальна записка до проєкту рішення (інформація до проекту), відповідного обґрунтування не містять, що було встановлено судами попередніх інстанцій.
Колегія суддів зазначає, що обґрунтованість рішення суб`єкта владних повноважень передбачає не лише наявність певного результату, а й можливість простежити логічний зв`язок між установленими обставинами, врахованими чинниками та прийнятим рішенням. Пояснювальна записка (інформація до проекту), яка не розкриває причин звуження кола проаналізованих об`єктів та критеріїв їх відбору, атож обґрунтування, наведені під час розгляду справи Відповідачем, у цій справі не дають змоги ані встановити такий зв`язок, ані перевірити дотримання визначених ПК України вимог до порядку визначення ставки, унаслідок чого мотиви встановлення конкретного розміру ставки залишаються нез`ясованими. Наведене позбавляє суд можливості пересвідчитися, що повноваження щодо встановлення ставки реалізовано Відповідачем у межах та у спосіб, визначені законом, з урахуванням усіх обставин, що мають значення.
Підсумовуючи викладене, колегія суддів виходить із того, що оскаржувані положення Рішення № 970-VIII не відповідають критеріям, визначеним частиною другої статті 2 КАС України, з огляду на сукупність установлених обставин для такого висновку, адже:
- оскаржувані положення рішення прийнято без затвердження переліку спеціальних земельних ділянок у розумінні підпункту 268-1.1.2 пункту 268-1.1 статті 268-1 ПК України, з яким імперативно пов`язано встановлення збору, що свідчить про недотримання визначеного законом способу його встановлення;
- використано як вихідну базу аналізу договірний стан відповідних правовідносин замість затвердженого переліку спеціальних земельних ділянок (414 об`єктів);
- пояснювальна записка (Інформація до проекту) не містять даних про врахування Відповідачем усіх передбачених підпунктом 268-1.3.2 ПК України чинників, зокрема способу поставлення транспортних засобів на стоянку та заповнюваності автостоянок.
Сукупність наведених обставин дає підстави аби погодитися з висновками судів попередніх інстанцій про необхідність визнання протиправними та нечинними оскаржуваних положень рішення, адже Відповідач реалізував надане йому повноваження щодо встановлення конкретного розміру ставки збору (в межах установленої ПК України ставки) за місця для паркування транспортних засобів для спеціальних земельних ділянок, відведених для організації та провадження діяльності із забезпечення паркування транспортних засобів на території м. Одеси (спеціально відведені автостоянки), крім тих, що розташовані у зоні узбережжя м. Одеси, без додержання вимог, визначених статтею 268-1 ПК України, та без належного обґрунтування, що унеможливлює висновок про прийняття оскаржуваного рішення на підставі, у межах повноважень та у спосіб, визначені законом, а також обґрунтовано, з урахуванням усіх обставин, що мають значення.
Доводи Відповідача, викладені у касаційній скарзі, є тотожними аргументам, наведеним ним під час розгляду справи судами попередніх інстанцій, та фактично зводяться лише до незгоди з мотивами, якими керувалися суди першої та апеляційної інстанцій. При цьому касаційна скарга не містить жодних належних, конкретних та об`єктивно обумовлених міркувань, які б спростовували зроблені судами попередніх інстанцій висновки або свідчили про неправильне застосування норм матеріального чи процесуального права.
Доводи, які на думку представника Відповідача, вказують на те, що суди при розгляді справи допустили порушення норм процесуального права, а саме, не дослідили зібрані у ній докази, не спростовують встановлених судами попередніх інстанцій фактів та сформованих на їх підставі висновків та зводяться до посилань на необхідність переоцінки вже оцінених судами доказів, додаткової перевірки доказів стосовно встановлених судами попередніх інстанцій фактичних обставин у справі, проте це знаходиться за межами касаційного перегляду, встановленими частиною першою статті 341 КАС України.
В обсязі встановлених в цій справі фактичних обставин у справі, що розглядається, колегія суддів дійшла висновку, що доводи, викладені в касаційній скарзі, не спростовують висновків судів попередніх інстанцій. За таких обставин, з урахуванням наведеного у сукупності Суд не знайшов передбачених КАС України підстав для задоволення касаційної скарги Відповідача та скасування рішень судів першої та апеляційної інстанцій
Щодо надісланого звернення Громадської організації «ЦЕНТР ОБСЛУГОВУВАННЯ ГРОМАДЯН» та інших, то Суд звертає увагу на те, що не уповноважений у межах процесуального закону здійснювати його окремий розгляд у контексті перевірки доводів про допущені судами попередніх інстанцій порушення, оскільки предметом касаційного перегляду є судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги. Водночас суд зазначає, що відповіді на питання, порушені у зазначеному зверненні, фактично надані під час оцінки доводів учасників справи та викладені у мотивувальній частині цієї постанови.
4.2. Висновки за результатами розгляду касаційної скарги
Відповідно до частин першої, другої та третьої статті 242 КАС України судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.
У суду касаційної інстанції немає підстав вважати, що ухвалені у справі судові рішення судів першої та апеляційної інстанцій не відповідають вимогам частин першої - четвертої статті 242 КАС щодо законності і обґрунтованості судового рішення, принципу верховенства права та завданню адміністративного судочинства.
Згідно із частиною першою статті 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо рішення, переглянуті в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах, ухвалено з додержанням норм матеріального і процесуального права.
Відтак, суд дійшов висновку про необхідність залишення рішень судів попередніх інстанцій без змін, а касаційної скарги без задоволення.
Керуючись статтями 341, 343, 349, 350, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Суд,
ПОСТАНОВИВ
Касаційну скаргу Одеської міської ради залишити без задоволення. 
Рішення Одеського окружного адміністративного суду від 14 березня 2025 року та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 30 жовтня 2025 року залишити без змін. 
Постанова набирає законної сили з дати її ухвалення, є остаточною і оскарженню не підлягає.
Суддя-доповідач: Н.Є. Блажівська
Судді: О.В. Білоус
І.Л. Желтобрюх