ОКРЕМА ДУМКА
(частково збіжна)
21 травня 2026 року 
м. Київ

справа №990/396/25
адміністративне провадження №П/990/396/25

судді Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду Блажівської Н.Є. щодо рішення Верховного Суду від 31 березня 2026 року у справі №990/396/25 (адміністративне провадження №П/990/396/25), ухваленого у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Блажівської Н.Є., суддів Васильєвої І.А., Ханової Р.Ф., Хохуляка В.В., Юрченко В.П., за позовом ОСОБА_1 до Президента України, треті особи, які не заявляють самостійних вимог на предмет спору, на стороні відповідача, - Кабінет Міністрів України та Рада національної безпеки і оборони України, про визнання протиправними та нечинними Указів Президента України в частині.
Верховний Суд рішенням від 31 березня 2026 року позов ОСОБА_1 (далі також - Позивач, ОСОБА_1 ) задовольнив частково: визнав протиправними та скасував Указ Президента України від 14 травня 2018 року № 126/2018 у частині введення в дію позиції 1593 додатку 1 до рішення Ради національної безпеки і оборони України від 2 травня 2018 року та Указ Президента України від 21 червня 2018 року № 176/2018 у частині введення в дію позиції 1590 додатку 1 до рішення Ради національної безпеки і оборони України від 21 червня 2018 року - щодо застосування персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій) до Позивача.
Погоджуюсь із висновками колегії суддів щодо наявності підстав для задоволення позовних вимог у специфічній ситуації, яка склалася щодо Позивача, що підтверджується як матеріалами з грифом обмеження доступу «ДСК», так і фактом прийняття Кабінетом Міністрів України Розпорядження від 24 листопада 2021 року № 1507-р «Про внесення пропозицій щодо внесення змін до персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій)». 
Водночас, вищенаведене так і не призвело до поновлення прав та інтересів Позивача. І саме така специфічна ситуація обумовлює викладення мною частково збіжної окремої думки
МОТИВИ ОКРЕМОЇ ДУМКИ
Так, відповідно до статті 107 Конституції України Рада національної безпеки і оборони України (надалі також - РНБОУ, РНБО, РНБО України) є координаційним органом з питань національної безпеки і оборони при Президентові України. Персональний склад Ради національної безпеки і оборони України формує Президент України. До складу Ради національної безпеки і оборони України за посадою входять Прем`єр-міністр України, Міністр оборони України, Голова Служби безпеки України, Міністр внутрішніх справ України, Міністр закордонних справ України. У засіданнях Ради національної безпеки і оборони України може брати участь Голова Верховної Ради України. 
Рішення Ради національної безпеки і оборони України вводяться в дію указами Президента України. 
Правові засади організації та діяльності Ради національної безпеки і оборони України, її склад, структуру, компетенцію і функції визначено Законом України «Про Раду національної безпеки і оборони України» від 5 березня 1998 року № 183/98-ВР (надалі також - Закон про РНБО).
Статтею 4 вказаного Закону про РНБО установлено, що відповідно до функцій, визначених Конституцією України, цим Законом та іншими законами, Рада національної безпеки і оборони України, зокрема: розробляє та розглядає на своїх засіданнях питання, які відповідно до Конституції та законів України, Стратегії національної безпеки України, Воєнної доктрини України належать до сфери національної безпеки і оборони, та подає пропозиції Президентові України, приймає рішення щодо: визначення стратегічних національних інтересів України, концептуальних підходів та напрямів забезпечення національної безпеки і оборони у політичній, економічній, соціальній, воєнній, науково-технологічній, екологічній, інформаційній та інших сферах; забезпечення і контролю надходження та опрацювання необхідної інформації, її збереження, конфіденційності та використання в інтересах національної безпеки України, аналізу на її основі стану і тенденції розвитку подій, що відбуваються в Україні і в світі, визначення потенційних та реальних загроз національним інтересам України; проектів державних програм, доктрин, законів України, указів Президента України; забезпечення і контролю надходження та опрацювання необхідної інформації, її збереження, конфіденційності та використання в інтересах національної безпеки України, аналізу на її основі стану і тенденції розвитку подій, що відбуваються в Україні і в світі, визначення потенційних та реальних загроз національним інтересам України; затверджує Положення про Державний реєстр санкцій та визначає адміністратора Державного реєстру санкцій; здійснює інші повноваження, визначені законом. 
Відповідно до статті 10 Закону рішення РНБО приймаються не менш як двома третинами голосів її членів. Голова Верховної Ради України може висловлювати думку щодо прийнятих рішень, яка протоколюється. Прийняті рішення вводяться в дію указами Президента України. Рішення Ради національної безпеки і оборони України, введені в дію указами Президента України, є обов`язковими до виконання органами виконавчої влади. 
Згідно зі статтею 11 Закону про РНБО Голова Ради національної безпеки і оборони України, зокрема особисто головує на засіданнях Ради національної безпеки і оборони України; заслуховує поточну інформацію Секретаря Ради національної безпеки і оборони України про хід виконання її рішень, у разі необхідності виносить питання про стан виконання рішень Ради національної безпеки і оборони України на її засідання.
Відповідно до статті 12 Закону про РНБО члени Ради національної безпеки і оборони України, зокрема: - вносять до Ради національної безпеки і оборони України пропозиції щодо розгляду будь-яких питань, що входять до її компетенції; - здійснюють попередню підготовку питань та беруть участь у їх розгляді Радою національної безпеки і оборони України; - вносять зауваження та пропозиції, голосують з питань, що розглядаються Радою національної безпеки і оборони України; - висловлюють у разі потреби свою окрему думку щодо проектів рішень Ради національної безпеки і оборони України; - координують та контролюють у межах своїх посадових повноважень виконання рішень Ради національної безпеки і оборони України.
З буквального змісту наведених норм випливає, що саме Рада національної безпеки і оборони України відповідно до своїх функцій та в межах повноважень приймає рішення про застосування персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій). Таке рішення приймається колегіально, не менш як двома третинами голосів членів РНБО України, кожен з яких має право вносити пропозиції, зауваження та висловлювати окрему думку. 
Наведене підкреслює, що РНБО України є самостійним координаційним органом зі спеціальним конституційно-правовим статусом, який водночас підлягає відмежуванню від статусу Президента України.
З вищевикладеного слідує, що чинне законодавство визначає два самостійні юридичні факти у механізмі санкційного рішення:
РНБО ухвалює рішення - воно є первинним, змістовним актом публічної влади;
Президент вводить рішення в дію указом - що є фактично за своєю суттю промульгаційним актом.
Це розмежування є принциповим: зміст санкцій (суб`єкти, строки, види обмежень) визначається виключно рішенням РНБО. Указ Президента є формальним засобом надання йому обов`язкової сили та офіційного оприлюднення.
Тобто обов`язковість є властивістю рішення РНБО - але лише після введення його в дію відповідним указом. Указ є умовою набрання чинності, але не є носієм змісту обмежень. Рішення РНБО є фактично правовою підставою для видання указу.
Відповідно до статті 13 Закону про РНБО Секретар РНБО України подає на розгляд Президента України проєкти актів Президента України про введення в дію рішень РНБО України. 
Отже, на відміну від інших проєктів указів, проєкти указів такого змісту, як оскаржувані у цій справі, не готуються в Офісі Президента України, а надходять із Апарату РНБО України як результат реалізації колегіальним органом своїх повноважень.
У статті 106 Конституції України перелічені як дискреційні повноваження Президента України, так і повноваження, які Президент України здійснює на основі та на виконання Конституції і законів України. Частиною сьомою статті 107 Конституції України прямо закріплено, що рішення Ради національної безпеки і оборони України вводяться в дію указами Президента України. У цій нормі використано чітку імперативну конструкцію - «вводяться в дію».
Ані Конституція України, ані інші норми чинного законодавства не передбачають жодних подальших етапів, умов чи процедур, які могли б чи мали б бути здійснені Президентом України після прийняття рішення РНБО України, крім введення такого рішення в дію відповідним указом.
Тобто Конституція прямо визначає, що після прийняття рішення РНБО України вводиться в дію указом Президента України, а тому саме рішення РНБОУ і є тим юридичним актом, який в подальшому фактично і змістовно обмежує права, інтереси та свободи відповідних осіб. 
Частинами першою-третьою, шостою та сьомою статті 5 Закону України «Про санкції», в чинній редакції, передбачено, що пропозиції щодо застосування, скасування та внесення змін до санкцій виносяться на розгляд Ради національної безпеки та оборони України Верховною Радою України, Президентом України, Кабінетом Міністрів України, Національним банком України, Службою безпеки України.
Рішення щодо застосування, скасування та внесення змін до санкцій щодо іноземної держави або невизначеного кола осіб певного виду діяльності (секторальні санкції), передбачених пунктами 1, 2-5, 13-15, 17-19, 24-1, 25 частини першої статті 4 цього Закону, приймається Радою національної безпеки та оборони України, вводиться в дію указом Президента України та затверджується протягом 48 годин з дня видання указу Президента України постановою Верховної Ради України. Відповідне рішення набирає чинності з моменту прийняття постанови Верховної Ради України і є обов`язковим до виконання.
Рішення щодо застосування, скасування та внесення змін до санкцій щодо окремих іноземних юридичних осіб, юридичних осіб, які знаходяться під контролем іноземної юридичної особи чи фізичної особи-нерезидента, іноземців, осіб без громадянства, суден, повітряних суден, а також суб`єктів, які здійснюють терористичну діяльність (персональні санкції), передбачених пунктами 1, 2-21, 23-25 частини першої статті 4 цього Закону, приймається Радою національної безпеки та оборони України та вводиться в дію указом Президента України. Відповідне рішення набирає чинності з моменту видання указу Президента України і є обов`язковим до виконання.
Рішення про внесення змін до санкцій приймається органом, що прийняв рішення про їх застосування відповідно до цього Закону, за власною ініціативою або на підставі пропозицій органів державної влади, зазначених у частині першій цієї статті.
Рішення про скасування санкцій приймається органом, що прийняв рішення про їх застосування відповідно до цього Закону, у разі якщо застосування санкцій привело до досягнення мети їх застосування.
Граматичний і логічний аналіз цієї норми виявляє принципово важливу архітектуру: дієслово «приймається» відноситься до повноважень РНБО як до суб`єкта прийняття рішення, а «вводиться в дію» - це окрема дія Президента, яка є наступною за прийняттям рішення. Двоетапність не є суто формальною - вона відображає конституційний розподіл функцій.
Аналіз положень частини першої статті 5 Закону України «Про санкції» свідчить, що законодавець встановив єдину процедурну модель як для застосування, так і для скасування персональних санкцій. У обох випадках процедура передбачає однакові послідовні визначені законом етапи: внесення пропозицій уповноваженими суб`єктами (Верховною Радою України, Президентом України, Кабінетом Міністрів України, Національним банком України, Службою безпеки України); розгляд цих пропозицій Радою національної безпеки і оборони України; ухвалення нею відповідного рішення; введення такого рішення в дію указом Президента України. 
Із цього випливає, що Президент України не наділений відповідно до чинного законодавства повноваженнями самостійно змінювати чи скасувати санкції, які вже було введені в дію його указом чи указом його попередника, поза межами процедури, визначеної статтею 5 Закону України «Про санкції». Президент України у цьому механізмі є лише одним із можливих ініціаторів перегляду санкційного рішення, який може звернутися до РНБОУ з відповідною пропозицією, але не уповноважений самостійно визначати долю вже чинних обмежувальних заходів. Таке законодавче регулювання є послідовним проявом того, що указ Президента України виступає виключно механізмом введення рішення РНБОУ в дію, а не самостійним джерелом санкційних обмежень.
За таких обставин указ Президента України про введення в дію рішення РНБОУ за своєю правовою природою є актом, спрямованим виключно на надання чинності вже прийнятому іншим органом рішенню, та не містить самостійного волевиявлення суб`єкта владних повноважень щодо змісту та обсягу застосування санкцій до конкретної особи. Відповідно, перевірка наявності фактичних і правових підстав для застосування санкцій, їх обґрунтованості, пропорційності, визначеності строку та інших елементів змісту санкційних обмежень, за своїм предметом стосується саме рішення РНБОУ, а не окремо акта Президента України про його введення в дію.
З огляду на викладене, вважаю, що предметом судового оскарження у справах цієї категорії має бути і рішення Ради національної безпеки і оборони України в частині застосування персональних санкцій до конкретної особи, оскільки саме цей акт є джерелом правових наслідків для особи та містить ті положення, які підлягають змістовій судовій перевірці у світлі вимог частини другої статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України, Закону України «Про санкції», статті 1 Першого протоколу до Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод та практики Європейського суду з прав людини.
Жодних альтернативних спрощених процедур ні для застосування, ні для внесення змін чи скасування санкцій чинне законодавство не передбачає. 
Із цього випливає принципово важливий висновок: якщо для внесення змін чи скасування вже застосованих санкцій законодавець вимагає проходження тієї самої процедури - нового рішення РНБОУта нового указу Президента України - то це означає, що джерелом санкційних обмежень з точки зору самого законодавця є саме рішення РНБОУ. Закон не дає Президенту України самостійних повноважень ані щодо скасування, ані щодо внесення змін у вже прийняті та введені в дію рішення РНБОУ. Чинне регулювання прямо передбачає, що для зміни правового становища особи у санкційних правовідносинах необхідне нове рішення колегіального органу, і лише воно - оформлене новим указом Президента України - може змінити чи скасувати раніше встановлені обмеження.
Ключовим є те, що чинне законодавство прямо розмежовує:
- рішення РНБОУ;
- та указ Президента про введення такого рішення в дію. 
Конституційна формула «вводяться в дію» означає, що:
- рішення вже існує як окремий акт;
- його зміст уже сформовано;
- Президент не створює це рішення, а лише забезпечує його набрання чинності.
Тобто в санкційному механізмі:
- РНБОУ є суб`єктом формування владного волевиявлення;
- Президент є суб`єктом конституційної імплементації цього волевиявлення.
Отже, законодавець свідомо розділив:
- стадію ухвалення рішення;
- стадію введення його в дію.
Юридичний зміст санкцій формується саме рішенням РНБОУ, оскільки саме у ньому визначаються: особи, до яких застосовуються санкції; вид санкцій; строк їх застосування; обсяг обмежень; конкретні заходи впливу.
Указ Президента не встановлює жодного нового елементу санкційного механізму та зазвичай містить лише формулу: «Увести в дію рішення Ради національної безпеки і оборони України».
Таким чином:
- санкції застосовує РНБОУ;
- Президент лише надає рішенню обов`язкової сили.
Якби указ Президента був самостійним санкційним актом, то Президент мав би право самостійно змінювати санкції, виключати осіб із санкційних списків, змінювати види обмежень чи скасовувати санкції власним новим указом.
Однак стаття 5 Закону України «Про санкції» такої можливості не передбачає. Навпаки, закон встановлює, що зміна санкцій, продовження санкцій чи скасування санкцій так само потребують нового рішення РНБОУ, яке знову вводиться в дію указом Президента.
Тобто навіть після видання указу Президент:
- не набуває права розпоряджатися змістом санкцій;
- не стає носієм санкційної дискреції;
- не може самостійно коригувати санкційний режим.
Президент не може одноосібно змінити зміст і обсяг санкційного рішення.
Прикметно, що чинне законодавство не надає Президенту права самостійно змінювати навіть ті санкції, ініціатором яких був він сам.
Стаття 5 Закону передбачає, що суб`єкти ініціювання можуть подавати пропозиції щодо:
- застосування санкцій;
- зміни санкцій;
- скасування санкцій.
Проте остаточне рішення у будь-якому випадку ухвалює виключно РНБОУ.
Повторно акцентую, що Президент України:
- не може самостійно виключити особу із санкційного списку;
- не може самостійно скоротити строк санкцій;
- не може самостійно змінити вид санкції.
Для будь-якої зміни необхідна повторна процедура:
- внесення пропозиції;
- розгляд РНБОУ;
- ухвалення нового рішення РНБОУ;
- введення його в дію новим указом Президента.
Така модель абсолютно несумісна з концепцією, за якою указ Президента нібито є самостійним рішенням про застосування санкцій.
Оскільки, саме рішення РНБОУ породжує матеріально-правові наслідки, то юридично необхідно розмежовувати:
- акт, який формує зміст правовідносин 
- та акт, який забезпечує набрання ним чинності.
Відтак, рішення РНБОУ:
• формує санкційний режим;
• визначає зміст обмежень;
• встановлює адресатів санкцій.
Функцією Указу Президента України є надання рішенню РНБОУ обов`язкової сили для виконання.
За відсутності судового оскарження рішення РНБОУ фактично поза межами судового контролю залишається рішення суб`єкту владних повноважень, який визначив зміст санкційного рішення.
При цьому саме РНБОУ:
• оцінює докази;
• аналізує підстави застосування санкцій;
• визначає пропорційність втручання;
• формує санкційний список.
Таким чином, оскарження лише указу звужує предмет судового дослідження, унеможливлює повну перевірку мотивів введення санкцій, а також не відповідає статті 55 Конституції України щодо права на ефективний судовий захист.
Такий підхід породжує очевидний юридичний парадокс за якого Президент фактично відповідає у суді за змістовне наповнення рішення РНБОУ, яке він юридично не може самостійно змінити чи скасувати.
В той же час саме РНБОУ: визначає зміст санкцій, може змінити чи скасувати санкції шляхом. Вищенаведене логічно і послідовно підтверджує чому рішення РНБОУ повинно бути предметом судового контролю.
Так, системне тлумачення статті 107 Конституції України, статті 5 Закону України «Про санкції», принципу ефективного судового захисту та принципу верховенства права свідчить про те, що: санкції застосовуються саме рішенням РНБОУ, а указ Президента за своєю суттю має фактично промульгаційний характер.
Після введення рішення РНБОУ в дію Президент не набуває права самостійно змінювати чи скасовувати санкції. Будь-яка зміна санкцій потребує нового рішення РНБОУ. Отже, первинним владним актом є саме рішення РНБО.
Підставність рішення РНБОУ повинна бути предметом судового дослідження, а указ Президента має оскаржуватися лише як акт введення рішення РНБОУ в дію.
Лише такий підхід відповідає статті 5 Закону України «Про санкції» і узгоджується з нормами Конституції України, а також забезпечуватиме ефективний судовий контроль і гарантуватиме реальний, а не формальний судовий захист особи.
Частини 1 та 2 статті 55 Конституції України встановлюють:
«Права і свободи людини і громадянина захищаються судом. Кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.»
Конституційний Суд України неодноразово підтверджував, що конституційне право на судовий захист охоплює оскарження будь-яких рішень, дій чи бездіяльності всіх органів державної влади, а обмеження цього права є неприпустимим.
Таким чином, процесуальне обмеження предмета оскарження лише указом Президента, без можливості оскаржити рішення РНБОУ, суперечило б статті 55 Конституції України.
Якщо указ є обов`язковим наслідком після прийняття рішення РНБОУ - тоді саме рішення РНБОУ є юридичною підставою обмежень і має бути предметом судового контролю;
А тому рішення РНБОУ не може залишитися поза межами судового контролю.
Оскарження як рішення РНБОУ так і указу є виправданим підходом, який забезпечує повноту судового захисту та унеможливлює «замкнуте коло» відновлення санкцій.
Відповідно, відповідачами мають виступати Рада національної безпеки і оборони України - як орган, що ухвалив рішення і Президент України - як орган, що ввів рішення в дію указом;
Рішення РНБОУ, а не Указ Президента, є первинним правовим актом, що визначає суб`єктів, зміст і підстави санкцій відповідно до статті 5 Закону України «Про санкції».
Указ Президента виконує фактично своєрідну промульгаційну (введення в дію) функцію і не є самостійним носієм санкційного змісту. Оскарження лише указу є процесуально неповним і не забезпечує ефективного захисту.
Скасування рішення РНБОУ автоматично позбавляє Указ правового наповнення та унеможливлює поновлення санкцій без нового рішення РНБОУ.
Конституція України (статті 55, 107) та стаття 5 Закону «Про санкції» в сукупності забезпечують правову підставу для оскарження рішення РНБОУ в адміністративному суді.
Підтвердженням цього висновку слугують самі матеріали справи, що розглянув Верховний Суд. Так, як установив в рішенні Верховний Суд, Кабінет Міністрів України розпорядженням від 24 листопада 2021 року № 1507-р «Про внесення пропозицій щодо внесення змін до персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій)» запропонував Раді національної безпеки і оборони України виключити позицію 1590 (щодо Позивача) з додатка 1 до рішення РНБОУ від 21 червня 2018 року. Це розпорядження було надіслане до РНБО України листом Кабінету Міністрів України від 25 листопада 2021 року № 38504/0/2-21. Однак, як підтверджується матеріалами справи й не заперечувалось учасниками у цій справі, РНБОУ відповідного рішення про скасування санкцій до Позивача не ухвалила, а Президент України, відповідно, не видав указу про введення такого рішення в дію. У результаті санкції щодо Позивача продовжували діяти попри визнання самим ініціатором (Урядом) відсутності підстав для їх збереження.
Означене додатково підтверджує, що Президент України не наділений повноваженням самостійно скасувати санкції - навіть за наявності звернення Уряду України з обґрунтованою пропозицією про їх скасування. 
Наведене підтверджує специфічну правову природу указу Президента України у санкційних правовідносинах. Якщо для виникнення правових наслідків (застосування санкцій) необхідне послідовне ухвалення рішення РНБОУ України та видання указу Президента, а для припинення тих самих правових наслідків (скасування санкцій) необхідне повторне проходження тієї самої процедури - ухвалення нового рішення РНБОУ та видання нового указу Президента, - то правова природа цих компонентів процедури є очевидною: рішення РНБОУ виступає актом, що містить волевиявлення щодо застосування або скасування обмежень, а указ Президента України - актом, який забезпечує його обов`язковість і виконуваність. Означене підтверджує нерозривність зв`язку та функціонального розподілу ролей цих двох актів.
Цей висновок знаходить підтвердження і в порівняльно-правовому контексті. У праві Європейського Союзу персональні санкції також ухвалюються через дворівневу процедуру, що передбачає прийняття Радою ЄС рішення (Council Decision) на підставі статті 29 Договору про Європейський Союз та імплементуючого регламенту (Council Implementing Regulation) на підставі статті 215 Договору про функціонування Європейського Союзу. При оскарженні санкційних заходів у Загальному суді Європейського Союзу обидва ці акти оскаржуються одночасно, оскільки вони складають єдиний санкційний механізм. При цьому Суд ЄС послідовно перевіряє саме фактологічні та правові підстави, що містяться в рішенні Ради (зокрема у його додатках із підставами для включення - «reasons for listing»), а не формальний зміст імплементуючого регламенту. Ця практика, зокрема у справах (T-235/25, рішення від 15 жовтня 2025 року), а також у справі Commission and Others v Kadi (об`єднані справи C-584/10 P, C-593/10 P, C-595/10 P, рішення Великої Палати Суду ЄС від 18 липня 2013 року), підтверджує універсальний для європейського правопорядку принцип: судовому контролю підлягає той акт, що містить обґрунтування обмежувальних заходів, а не той, що лише забезпечує їх формальну чинність.
Викладена позиція щодо належного предмета оскарження ґрунтується не лише на буквальному тлумаченні норм національного законодавства, але й зокрема на підходах Європейського Суду з прав людини, рішення якого в Україні при розгляді справ є джерелом права, зокрема на рішенні Великої Палати Європейського суду з прав людини у справі «Аль-Дулімі та «Монтана Менеджмент Інк.» проти Швейцарії» (заява № 5809/08, рішення від 21 червня 2016 року). 
У зазначеній справі Велика Палата розглядала ситуацію, структурно тотожну тій, що є предметом цієї окремої думки: існував зовнішній акт - рішення Комітету з питань санкцій 1518, створеного Резолюцією Ради Безпеки ООН 1518 (2003), про включення заявників до санкційного списку осіб, пов`язаних із колишнім режимом Іраку, - який було імплементовано на національному рівні через низку актів швейцарської влади, зокрема Постанову Федеральної ради про Ірак та рішення Федерального департаменту з економічних питань від 16 листопада 2006 року про конфіскацію активів заявників.
Федеральний суд Швейцарії при розгляді адміністративних апеляцій заявників на зазначені рішення про конфіскацію обмежив обсяг судової перевірки виключно двома формальними питаннями: чи дійсно імена заявників фігурують у списках, складених Комітетом з питань санкцій, та чи належать заявникам відповідні активи. Федеральний суд прямо відмовився розглядати доводи заявників щодо сумісності процедури конфіскації з основними процесуальними гарантіями, закріпленими, зокрема, у статті 6 § 1 Конвенції, обґрунтувавши таку відмову абсолютним верховенством зобов`язань, що випливають зі Статуту ООН, над будь-якою іншою нормою міжнародного права, окрім норм jus cogens, а також детальним та імперативним характером зобов`язань, покладених на держави Резолюцією 1483 (2003), які, на його переконання, не залишали державам жодної дискреції (пункт 29 рішення Великої Палати).
Європейський суд з прав людини визнав такий обсяг судової перевірки недостатнім та встановив порушення пункту 1 статті 6 Конвенції. При цьому Суд побудував свою аргументацію на кількох принципових позиціях, безпосередньо релевантних і до цієї справи.
Суд наголосив, що хоча національні суди не могли виносити рішення щодо суті або доцільності санкцій, оскільки такий вибір належав до виключної ролі Ради Безпеки ООН як кінцевого політичного органу, що приймає рішення у відповідній сфері, національна влада тим не менш мала обов`язок, який виходив за межі простої перевірки наявності імен заявників у санкційних списках та встановлення належності їм відповідних активів. Суди держави-відповідача повинні були здійснити достатню перевірку, щоб переконатися, що внесення до списку не було свавільним (пункт 150 рішення).
Суд сформулював принцип, згідно з яким коли резолюція Ради Безпеки не містить жодного чіткого чи прямого формулювання, що виключає можливість судового нагляду за заходами, вжитими для її виконання, її завжди слід розуміти як таку, що уповноважує суди держави-відповідача здійснювати достатній контроль, щоб уникнути будь-якого свавілля (пункт 146 рішення).
Суд встановив, що у разі виникнення спору щодо рішення про додавання особи до списку або про відмову у виключенні зі списку національні суди повинні мати можливість отримати - за потреби шляхом процедури, що забезпечує відповідний рівень конфіденційності залежно від обставин - достатньо точну інформацію для здійснення належної перевірки стосовно будь-яких обґрунтованих тверджень осіб, включених до списку, про те, що їхнє включення є свавільним. Будь-яка тривала неможливість доступу до такої інформації може свідчити про свавільність оскаржуваного заходу, особливо якщо відсутність доступу продовжує перешкоджати будь-якому судовому розгляду. Відповідно, будь-яка держава-учасниця, органи влади якої надають юридичної сили включенню особи до санкційного списку, не забезпечивши попередньо - або не маючи можливості забезпечити - що таке включення не є свавільним, бере на себе відповідальність відповідно до статті 6 Конвенції (пункт 147 рішення).
Суд зазначив, що заявникам мала бути надана принаймні реальна можливість подати до суду відповідні докази для розгляду по суті, щоб спробувати довести, що їхнє включення до оскаржуваних списків було свавільним. Сама суть права заявників на доступ до суду була порушена саме тому, що такої можливості їм не було надано (пункт 151 рішення).
Подібно до того, як у справі «Аль-Дулімі» акти швейцарської влади - Постанова про Ірак та рішення Федерального департаменту з економічних питань - не містили самостійних фактологічних або правових підстав для включення заявників до санкційного списку, а лише відтворювали на національному рівні рішення Комітету з питань санкцій, так само Указ Президента України про введення в дію рішення Ради національної безпеки і оборони України не містить ані мотивів включення конкретної особи до санкційного списку, ані індивідуалізованих фактичних підстав застосування обмежувальних заходів, ані визначення обсягу, видів чи строку санкцій. Усі ці елементи, що підлягають змістовній судовій перевірці у розумінні пункту 147 рішення у справі «Аль-Дулімі», зосереджені виключно в рішенні РНБО України та додатках до нього.
За таких обставин оскарження лише Указу Президента України без здійснення судової перевірки безпосередньо рішення РНБО України відтворює ту саму модель формальної, а не змістовної перевірки, яку Велика Палата Європейського суду з прав людини визнала несумісною з вимогами пункту 1 статті 6 Конвенції. Змістовний судовий контроль, стандарт якого сформульовано у справі «Аль-Дулімі», - а саме перевірка того, чи не є включення особи до санкційного списку свавільним, - може бути реалізований виключно через безпосередній судовий аналіз рішення РНБО України, як рішення суб`єкта владних повноважень, що містить відповідне індивідуалізоване обґрунтування та є справжнім джерелом правових наслідків для особи.
Означене у сукупності дає підстави для висновку, що належним предметом оскарження у справах, пов`язаних із застосуванням персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій), має бути як рішення Ради національної безпеки і оборони України в частині застосування санкцій до конкретної особи, так і акт (Указ) Президента України про його введення в дію.
Суддя Наталія БЛАЖІВСЬКА