ОКРЕМА ДУМКА

17 березня 2026 року 
м. Київ
справа №160/11921/20
адміністративне провадження №К/9901/41786/21
судді Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду Єресько Л.О., у справі за позовом ОСОБА_1 до Держави в особі Державної казначейської служби України, Дніпропетровської обласної прокуратури, за участю третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору на стороні відповідача, - Офісу Генерального прокурора про визнання бездіяльності протиправною та стягнення матеріальної шкоди у вигляді недоотриманої заробітної плати.. 
1. Постановою Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 17.03.2026 у справі № 160/11921/20 (провадження №К/990/41786/21) касаційну скаргу ОСОБА_1 , в інтересах якого діяла ОСОБА_2 , задоволено частково, рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 04.02.2021 та постанова Третього апеляційного адміністративного суду від 07.10.2021 скасовані, а справа №160/11921/20 направлена до суду першої інстанції на новий судовий розгляд.
2. У цій справі позивач просив: 1) стягнути на його користь з Держави України шляхом безспірного списання з відповідного казначейського рахунку матеріальну шкоду у вигляді недоотриманої заробітної плати, внаслідок прийняття неконституційного акту, у розмірі 965 728, 60 грн за період з липня 2015 року по березень 2020 року; 2) визнати бездіяльність Дніпропетровської обласної прокуратури протиправною та стягнути на користь позивача матеріальну шкоду у вигляді недоотриманої заробітної плати, внаслідок прийняття неконституційного акту, у розмірі 32106,00 грн за період з квітня 2020 року по серпень 2020 року.
3. Стверджуване заподіяння матеріальної шкоди у вигляді недоотриманої заробітної плати позивач обґрунтовував тим, що під час перебування на посаді прокурора, його посадовий оклад в період дії пункту 26 розділу VI «Прикінцеві та перехідні положення» Бюджетного кодексу України, окреме положення якого згодом визнане неконституційним Рішенням Конституційного Суду України від 26.03.2020 № 6-р/2020, при нарахуванні заробітної плати визначався у розмірі, встановленому постановою Кабінету Міністрів України № 505 від 31.05.2012 «Про упорядкування структури та умов оплати праці працівників органів прокуратури» (далі - Постанова № 505), а не статтею 81 Закону України «Про прокуратуру» від 14.10.2014 № 1697-VII (далі - Закон № 1697-VII). У зв`язку з визнанням неконституційним окремого положення пункту 26 розділу VI «Прикінцеві та перехідні положення» Бюджетного кодексу України в частині, яка передбачає, що норми і положення статті 81 Закону № 1697-VІІ застосовуються у порядку та розмірах, встановлених Кабінетом Міністрів України, виходячи з наявних фінансових ресурсів державного і місцевого бюджетів та бюджетів фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування, позивач звернувся до суду із цим позовом про стягнення матеріальної шкоди завданої актом, який визнано неконституційним, на підставі частини третьої статті 152 Конституції України.
4. Відмовляючи у задоволенні позову, суд першої інстанції, з висновками якого погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що відповідно до пункту 2 резолютивної частини Рішення Конституційного Суду України від 26.03.2020 № 6-р/2020 визнані неконституційними окремі положення пункту 26 розділу VI «Прикінцеві та перехідні положення» Бюджетного кодексу України втрачають чинність з дня ухвалення Конституційним Судом України цього Рішення.
5. Суди попередніх інстанцій підкреслили, що відповідно до частини другої статті 152 Конституції України та частини першої статті 91 Закону України «Про Конституційний Суд України» передбачено, що закони, інші акти або їх окремі положення, що визнані неконституційними, втрачають чинність з дня ухвалення Конституційним Судом України рішення про їх неконституційність, якщо інше не встановлено самим рішенням, але не раніше дня його ухвалення, а Конституційний Суд у Рішенні від 30.09.2010 № 20-рп/2010 наголосив на тому, що незалежно від того, наявні чи відсутні у рішеннях, висновках Конституційного Суду України приписи щодо порядку їх виконання, відповідні закони, інші правові акти або їх окремі положення, визнані за цими рішеннями неконституційними, не підлягають застосуванню як такі, що втратили чинність з дня ухвалення Конституційним Судом України рішення про їх неконституційність.
6. Спираючись на правові висновки Великої Палати Верховного Суду, викладені у постанові від 18.11.2020 у справі № 4819/49/19, відповідно до яких Рішення Конституційного Суду України має пряму (перспективну) дію в часі, тобто поширюється на правовідносини, що виникли або тривають після його ухвалення (за винятком тих випадків, якщо інше встановлено Конституційним Судом України безпосередньо у тексті ухваленого рішення), а також висновки Верховного Суду, викладені, зокрема, у постановах від 25.07.2019 у справі № 804/3790/17 та від 27.10.2020 у справі № 826/18228/16, відповідно до яких Рішення Конституційного Суду України не може вплинути на правовідносини, які виникли до ухвалення такого Рішення, якщо воно не містить положень, які б поширювали його дію на правовідносини, що виникли до набрання ним чинності, суди попередніх інстанцій констатували у цій справі, що дія окремого положення пункту 26 розділу VI «Прикінцеві та перехідні положення» Бюджетного кодексу України відповідно до Рішення Конституційного Суду України від 26.03.2020 № 6-р/2020 у справі № 1-223/2018(2840/18) втратила чинність 26.03.2020.
7. На цій підставі суди обох інстанції дійшли висновку про те, що Рішення Конституційного Суду України від 26.03.2020 № 6-р/2020 на спірні правовідносини щодо стягнення з Держави України шляхом безспірного списання з відповідного казначейського рахунку на користь позивача матеріальної шкоди у вигляді недоотриманої заробітної плати у розмірі 965728,60 грн, завданої неконституційним актом, за період з липня 2015 року по березень 2020 року, не може вплинути, оскільки такі виникли до прийняття вказаного Рішення Конституційного Суду України, а останнє не містить положень, які б поширювали його дію на правовідносини, що виникли до набрання ним чинності, а тому позовні вимоги в цій частині задоволенню не підлягають.
8. Відмовляючи у задоволенні позовних вимог в іншій частині про визнання протиправною бездіяльності Дніпропетровської обласної прокуратури та стягнення на користь позивача матеріальної шкоди у вигляді недоотриманої заробітної плати у розмірі 32106,00 грн, завданої неконституційним актом, за період з квітня 2020 року по серпень 2020 року, суд першої інстанції, з висновком якого погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що в означений період питання оплати праці працівників прокуратур врегульовувалося абзацом 3 пункту 3 «Прикінцеві та перехідні положення» Закону України від 19.09.2019 №113-IX «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури» (набрав чинності 25.09.2019) (далі - Закон № 113-IX), яким запроваджено реформування системи органів прокуратури.
9. Так, відповідно до вказаної норми за прокурорами та керівниками регіональних, місцевих і військових прокуратур, прокурорами і керівниками структурних підрозділів Генеральної прокуратури України зберігається відповідний правовий статус, який вони мали до набрання чинності цим Законом, при реалізації функцій прокуратури до дня їх звільнення або переведення до Офісу Генерального прокурора, обласної прокуратури, окружної прокуратури. На зазначений період оплата праці працівників Генеральної прокуратури України, регіональних прокуратур, місцевих прокуратур, військових прокуратур здійснюється відповідно до постанови Кабінету Міністрів України, яка встановлює оплату праці працівників органів прокуратури (Постанова № 505).
10. Отже, враховуючи, що протягом заявленого позивачем періоду [з квітня 2020 року по серпень 2020 року] саме Закон № 1697-VІІ (зі змінами внесеними Законом № 113-IX), а не Бюджетний кодекс України (норма якого визнана неконституційною), передбачав оплату праці працівників Генеральної прокуратури України, регіональних прокуратур, місцевих прокуратур, військових прокуратур відповідно до Постанови № 505, а позивач у спірному періоді не мав статусу прокурора ані обласної, ані окружної прокуратури, то суди попередніх інстанцій дійшли висновку про те, що дії відповідача щодо нарахування позивачеві посадового окладу у період з квітня 2020 року до серпня 2020 року на підставі Постанови № 505 відповідали положенням чинного на той час законодавства.
11. Скасовуючи рішення судів попередніх інстанцій, Верховний Суд виходив з того, що після відкриття касаційного провадження у цій справі Верховний Суд у складі колегії суддів об`єднаної палати Касаційного адміністративного суду ухвалив постанову від 24.02.2026 у справі № 160/6949/20, в якій вирішив питання про застосування правових норм у подібних правовідносинах, на відсутності висновку Верховного Суду щодо застосування яких наполягав касатор у цій справі.
12. На підставі частини третьої статті 341 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) колегія суддів вважала за необхідне застосувати висновки Верховного Суду у складі колегії суддів об`єднаної палати Касаційного адміністративного суду, викладені у постанові від 24.02.2026 у справі №160/6949/20, до обставин цієї справи.
13. Так, у справі № 160/6949/20 об`єднана палата Касаційного адміністративного суду з урахуванням конституційних гарантій судового захисту, принципу верховенства права, зважаючи на приписи частини четвертої статті 6 КАС України, констатувала, що суд не може відмовити у задоволенні позову з підстав відсутності, неповноти чи неузгодженості законодавчого регулювання спірних правовідносин і зобов`язаний вирішити спір по суті, забезпечивши ефективний захист порушених прав особи.
14. З-поміж іншого, об`єднана палата зауважила, що в Україні дійсно відсутні конкретні нормативні механізми відшкодування такої шкоди, у зв`язку з чим можна стверджувати, що інститут позасудового, добровільного відшкодування шкоди, завданої рішеннями, діями чи бездіяльністю органів влади, в Україні не працює, у зв`язку із чим з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень можливе ініціювання заінтересованими особами відшкодування шкоди (матеріальної та/або моральної) в судовому порядку.
15. У контексті спірних відносин та їх нормативного регулювання об`єднана палата констатувала, що з 01.01.2015 було обмежено розмір посадових окладів працівників прокуратури, у зв`язку із дією пункту 26 розділу VI «Прикінцеві та перехідні положення» Бюджетного кодексу України, який згодом визнано неконституційним Рішенням Конституційного Суду України від 26.03.2020 № 6-р/2020.
16. За висновком об`єднаної палати, визнання зазначеного положення Бюджетного кодексу України таким, що не відповідає Конституції України, засвідчило його невідповідність конституційним гарантіям належного матеріального забезпечення прокурорів як складової їх незалежності та зумовило виникнення у осіб, до яких воно застосовувалося, права на оцінку наслідків такого регулювання з точки зору наявності шкоди, завданої актом, що був визнаний неконституційним, та на її відшкодування (за умови встановлення факту її завдання внаслідок дії неконституційного акта) і за відсутності закону, який установлює порядок такої компенсації, оскільки держава, запроваджуючи певний механізм правового регулювання відносин, зобов`язана забезпечити його реалізацію, в іншому випадку всі негативні наслідки відсутності такого механізму покладаються на державу.
17. На підставі системного аналізу пункту 2 частини першої статті 4, статті 46 КАС України, послуговуючись висновками Великої Палати Верховного Суду, викладеними у постанові від 27.11.2019 в справі № 242/4741/16-ц, об`єднана палата дійшла висновку, що належним відповідачем у справі за позовом прокурора (колишнього або діючого) про відшкодування шкоди, завданої дією пункту 26 розділу VI «Прикінцеві та перехідні положення» Бюджетного кодексу України, який було визнаний неконституційним, є відповідний орган прокуратури, який безпосередньо здійснював нарахування заробітної плати такому прокурору, як орган державної влади діями якого було заподіяно таку шкоду.
18. У підсумку, за результатами перегляду справи № 160/6949/20 об`єднана палата Касаційного адміністративного суду сформулювала такі правові висновки:
1) відсутність спеціального закону не може бути підставою для відмови у задоволенні позову, поданого на підставі частини третьої статті 152 Конституції України, про відшкодування шкоди, завданої неконституційним актом, оскільки норми Конституції України є нормами прямої дії і не допускають звуження змісту та обсягу конституційних прав особи внаслідок бездіяльності законодавця;
2) належне матеріальне забезпечення прокурорів є однією із законодавчо закріплених гарантій їх незалежності, визначених статтею 16 Закону № 1697-VII, а застосування неконституційної норми, якою було звужено зміст цієї гарантії, може бути підставою для виникнення у прокурорів (як діючих, так і колишніх) права на відшкодування матеріальної шкоди, завданої дією положення пункту 26 розділу VI «Прикінцеві та перехідні положення» Бюджетного кодексу України, за умови встановлення в судовому порядку факту завдання такої шкоди;
3) належним відповідачем у спорах про відшкодування шкоди, завданої прокурору зазначеним неконституційним актом, є відповідний орган прокуратури, який здійснював нарахування та виплату заробітної плати і діями якого фактично було заподіяно таку шкоду, тоді як залучення Державної казначейської служби України не є необхідним, оскільки вона не є суб`єктом, який порушив права такого працівника прокуратури.
19. Застосовуючи наведені правові висновки об`єднаної палати до обставин цієї справи [№ 160/11921/20], колегія суддів виснувала, що позивач як колишній прокурор, посадовий оклад якого в період дії пункту 26 розділу VI «Прикінцеві та перехідні положення» Бюджетного кодексу України при нарахуванні заробітної плати визначався у розмірі меншому, ніж передбачено частиною третьою статті 81 Закону № 1697-VII, має право ініціювати перед судом питання про відшкодування шкоди на підставі частини третьої статті 152 Конституції України, зокрема матеріальної, та, відповідно, на відшкодування такої шкоди за умови встановлення факту її завдання за результатом оцінки судом наслідків такого неконституційного регулювання.
20. Оцінюючи висновки судів попередніх інстанцій, які, відмовляючи в позові, керувалися зокрема тим, що ухвалення Конституційним Судом України рішення має значення для вирішення наступних (майбутніх) справ, тобто тих, які виникли після його ухвалення, колегія суддів вважала за необхідне врахувати висновки об`єднаної палати Касаційного адміністративного суду у справі № 160/6949/20, яка з цього приводу зазначила, що за своєю правовою природою визнання Конституційним Судом України неконституційності закону, інших актів або їх окремих положень вказує на те, що такі суперечили нормам Основного Закону з моменту їх прийняття. Ухвалення рішення Конституційного Суду України не створює юридичного факту неконституційності, таким рішенням лише визнається наявність чи відсутність такого факту, який виник в момент прийняття неконституційного акта. З дня прийняття рішення Конституційним Судом України, якщо іншого строку не зазначено у самому рішенні, неконституційні акти лише втрачають чинність.
21. Тобто, за висновком об`єднаної палати, шкода завдана неконституційним актом виникає у період, коли акт діяв та ще не був визнаний неконституційним, тобто в минулому, оскільки не можна заподіяти шкоду неконституційним актом після того, як він за рішенням Конституційного Суду України втратив чинність. Заподіяння шкоди завжди відбувається внаслідок вже прийнятого та застосованого в минулому до особи неконституційного акта.
22. На цій підставі колегія суддів у справі, що розглядається дійшла висновків про те, що висновки судів попередніх інстанцій, якими вони керувалися відмовляючи у задоволенні позову, ґрунтуються на неправильному застосуванні наведених правових норм.
23. Колегія суддів підкреслила, що матеріальна шкода у спірних правовідносинах може полягати, зокрема, у виплаті прокурору заробітної плати у розмірі меншому, ніж гарантований законом, тобто у різниці між фактично нарахованою та виплаченою заробітною платою (з урахуванням додаткових видів грошового забезпечення, які не передбачені Законом № 1697-VII) і тією сумою, яка підлягала нарахуванню та виплаті відповідно до вимог статті 81 Закону № 1697-VII за спірний у цій справі період з урахуванням додаткових видів грошового забезпечення, які отримував позивач у спірний період.
24. Однак, враховуючи, що у межах розглядуваного спору суди першої та апеляційної інстанції не встановили фактичного розміру додаткових видів грошового забезпечення, які отримував позивач у спірний період (зокрема, суди не з`ясували, які саме надбавки, доплати та премії були встановлені позивачеві протягом вказаного у позові періоду, у яких розмірах вони виплачувалися, а також не визначили різницю між сумою фактично отриманої заробітної плати та тією сумою, яка підлягала б нарахуванню відповідно до вимог статті 81 Закону № 1697-VII за відповідний період), що унеможливлює визначення реального розміру матеріальної шкоди, якої, за твердженням позивача, він зазнав, колегія суддів, з урахуванням меж перегляду судом касаційної інстанції, визначених частиною другою статті 341 КАС України, констатувала порушення судами попередніх інстанцій норм процесуального права, які унеможливили встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи.
25. Беручи до уваги висновки Верховного Суду у складі колегії суддів об`єднаної палати Касаційного адміністративного суду, викладені у постанові від 24.02.2026 у справі № 160/6949/20, тобто після подання касаційної скарги в цій справі, колегія суддів вважала, що у межах розглядуваного спору позивач має право ініціювати перед судом питання про відшкодування шкоди на підставі частини третьої статті 152 Конституції України, зокрема матеріальної, та, відповідно, на відшкодування такої шкоди за умови встановлення факту її завдання за результатом оцінки судом наслідків такого неконституційного регулювання.
26. Отже, оскільки, за висновком Верховного Суду, судами попередніх інстанцій допущено порушення норм процесуального права, які унеможливили встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи, колегія суддів вирішила, що касаційна скарга підлягає частковому задоволенню, а рішення судів першої та апеляційної інстанцій - скасуванню з направленням справи на новий розгляд до суду першої інстанції.
27. Відповідно до частини третьої статті 34 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) суддя, не згодний із судовим рішенням за наслідками розгляду адміністративної справи, може письмово викласти свою окрему думку.
28. Користуючись цією нормою, висловлюю незгоду із постановою Верховного Суду у складі колегії Касаційного адміністративного суду від 17.03.2026 у справі №160/11921/20 (провадження № К/990/41786/21) з огляду на таке.
29. У провадженні Верховного Суду перебували справи за позовами прокурорів як до органів прокуратури про перерахунок їх заробітної плати за період дії процитованих окремих положень пункту 26 розділу VI «Прикінцеві та перехідні положення» Бюджетного кодексу України, так і до Держави Україна, в особі Державної казначейської служби, про стягнення матеріальної шкоди, завданої неконституційним законом у вигляді недоотриманої заробітної плати за період дії норм, які були визнані неконституційними, за наслідками розгляду яких сформовані такі висновки.
30. Велика Палата Верховного Суду у постанові від 18.12.2020 у справі №4819/49/19, виходячи з приписів частини другої статті 152 Конституції України, відповідно до якої закони, інші акти або їх окремі положення, що визнані неконституційними, втрачають чинність з дня ухвалення Конституційним Судом України рішення про їх неконституційність, якщо інше не встановлено самим рішенням, але не раніше дня його ухвалення, дійшла висновку про те, що рішення Конституційного Суду України має пряму (перспективну) дію, тобто поширюється на правовідносини, що виникли або тривають після його ухвалення (за винятком тих випадків, якщо інше встановлено Конституційним Судом України безпосередньо у тексті ухваленого рішення).
31. Застосовуючи цей висновок та враховуючи, що пунктом 2 резолютивної частини Рішення Конституційного Суду України від 26.03.2020 № 6-р/2020 передбачено, що положення п. 26 розділу VI «Прикінцеві та перехідні положення» БК України у частині, яка передбачає, що норми і положення статті 81 Закону № 1697-VІІ зі змінами застосовуються у порядку та розмірах, встановлених Кабінетом Міністрів України, виходячи з наявних фінансових ресурсів державного і місцевого бюджетів та бюджетів фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування, визнане неконституційним, втрачає чинність з дня ухвалення Конституційним Судом України цього Рішення і це Рішення не містить положень, які б поширювали його дію на правовідносини, що виникли до набрання ним чинності, Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду сформував висновок про те, що означене Рішення не впливає на правовідносини, які виникли до його прийняття (постанови Верховного Суду від 19.10.2022 у справі № 420/11227/20, від 18.08.2022 у справі № 200/2499/21-а та інш.).
32. За висновком, Верховного Суду, викладеним, зокрема, у постанові від 28.01.2021 у справі № 560/703/20, Рішення Конституційного Суду України має пряму (перспективну) дію в часі і застосовується щодо тих правовідносин, які тривають або виникли після його ухвалення. Якщо правовідносини тривалі і виникли до ухвалення рішення КСУ, однак продовжують існувати після його ухвалення, то на них поширюється дія такого рішення КСУ.
32.1. Тобто рішення Конституційного Суду України поширюється на правовідносини, які виникли після його ухвалення, а також на правовідносини, які виникли до його ухвалення, але продовжують існувати (тривають) після цього. Водночас чинним законодавством визначено, що Конституційний Суд України може безпосередньо у тексті свого рішення встановити порядок і строки виконання ухваленого рішення.
32.2. Встановлена Конституційним Судом України неконституційність (конституційність) закону, іншого правового акта чи їх окремого положення, застосованого (не застосованого) судом при вирішенні справи, має значення, перш за все, як рішення загального характеру, яким визначається правова позиція для вирішення наступних справ, а не як підстава для перегляду справи із ретроспективним застосуванням нової правової позиції і зміни таким чином стану правової визначеності, вже встановленої остаточним судовим рішенням.
33. У постанові від 21.11.2018 у справі № 686/1746/17 Верховний Суд сформулював висновок, відповідно до якого недоотриманий позивачем розмір заробітної плати та компенсація за несвоєчасну виплату заробітної плати, за період дії визнаного пізніше неконституційним закону, не може вважатися збитками у розумінні статті 22 ЦК України.
34. Велика Палата Верховного Суду у постанові від 05.06.2019 у справі №686/23445/17, вирішуючи питання підсудності спору, який виник за аналогічних фактичних обставин, що й розглядуваний спір, а саме: внаслідок визнання прийнятого Верховною Радою України неконституційного акта (закону), чим позивачу було завдано майнової шкоди у вигляді недоотриманої заробітної плати, зробила висновок, що такий спір повинен розглядатися за правилами адміністративного судочинства, виходячи з того, що предметом спору є стягнення збитків у вигляді неотриманої частини заробітної плати та щомісячного грошового утримання, які мали бути нараховані позивачу у період, коли він перебував на публічній службі, а також стягнення компенсації у зв`язку з несвоєчасною виплатою.
35. Такий висновок Великої Палати Верховного Суду, перш за все, зумовлений тим, що незважаючи на заявлені позивачем позовні вимоги, спір у справі виник щодо неотримання особою за період перебування на публічній службі частини заробітної плати та щомісячного грошового утримання, які мали бути йому нараховані, що є спором про проходження публічної служби відповідно до пункту 17 частини першої статті 4 КАС України.
36. Застосовуючи процитовані висновки Великої Палати Верховного Суду, Верховний Суд у постановах від 11.02.2021 у справі № 120/2112/19-а, від 12.04.2021 у справі № 560/2065/19 виснував, що незважаючи на намагання позивача перевести цей спір в площину деліктних правовідносин і відповідного нормативного регулювання, необхідно зазначити, що розглядуваний спір є спором щодо проходження публічної служби, який виник у зв`язку з виплатою позивачу заробітної плати у розмірі, меншому ніж він сподівався. Однак обраний позивачем спосіб захисту порушеного права шляхом стягнення коштів на відшкодування майнової шкоди та обґрунтовування позовних вимог у спосіб, притаманний спорам про відшкодування шкоди з наведенням відповідного нормативного регулювання, не змінює суті спірних правовідносин, що виникли між сторонами в цій справі, і підстави їх виникнення, а отже не робить цей спір спором про відшкодування шкоди.
37. У постановах Верховного Суду від 18.08.2022 у справі № 200/2499/21-а та від 03.04.2024 у справі № 120/14973/21-а у подібних правовідносинах, де позивач (прокурор) обґрунтовував позовні вимоги тим, що положеннями пункту 26 розділу VI «Прикінцеві та перехідні положення» БК України, які були визнані неконституційними, їм було завдано матеріальної шкоди у вигляді неотриманої заробітної плати, тому належним способом захисту його прав є застосування норм прямої дії, а саме частина третя статті 152 Конституції України, якою закріплено, що матеріальна чи моральна шкода, завдана фізичним або юридичним особам актами і діями, що визнані неконституційними, відшкодовується державою у встановленому законом порядку, суд касаційної інстанції підтримав вищевикладену позицію та зазначив, що обраний позивачем спосіб захисту порушеного права шляхом стягнення коштів на відшкодування майнової шкоди у вигляді неотриманої заробітної плати та обґрунтовування позовних вимог у спосіб, притаманний спорам про відшкодування шкоди, не змінює суті спірних правовідносин, які виникли між сторонами в цій справі щодо оплати праці і підстави їх виникнення, а отже не робить цей спір спором про відшкодування шкоди. На цій підставі Верховний Суд погодився із висновками судів попередніх інстанцій про те, що вказані позивачем суми недоотриманої частини заробітної плати не є матеріальною шкодою.
38. Вирішуючи питання щодо застосування частини третьої статті 81 Закону №1697-VII з урахуванням Рішення Конституційного Суду України від 26.03.2020 №6-р/2020 у періоді після його ухвалення до прокурорів, які не пройшли атестацію у період заходів реформування прокуратури, Верховний Суд сформував правові висновки, зокрема у постановах від 22.05.2022 у справі № 540/1268/21, від 14.07.2022 у справах № 160/13767/20 та № 240/1984/21, яка у подальшому підтримана у постановах від 28.07.2022 у справі № 620/1338/21, від 09.08.2022 у справі №240/15182/21, від 11.08.2022 у № 120/3931/21-а, від 18.08.2022 у справі №200/2499/21-а, від 08.09.2022 у справі № 360/931/21, від 29.09.2022 у справі №160/3129/21, від 28.11.2022 у справах № 460/1156/21 та № 380/8155/21, від 01.12.2022 у справах № 600/780/21-а, № 200/2302/21-а та № 500/2792/21, від 12.01.2023 у справі № 280/2632/21, від 24.01.2023 у справі № 120/16632/21-а, від 27.02.2023 у справі № 560/17162/21, від 24.10.2024 у справі № 620/2173/22 та багатьох інших.
39. Так, зокрема у постанові від 14.07.2022 у справі № 160/13767/20, Верховний Суд наголосив на тому, що принцип законності вимагає, щоб органи державної влади мали дозвіл на вчинення певних дій та в наступному діяли виключно в межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією України та законами України.
40. У цьому зв`язку Верховний Суд підкреслив, що правове регулювання питань виплати заробітної плати з моменту набрання чинності [25.09.2019] Законом України від 19.09.2019 № 113-ІХ «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури» (далі - Закон № 113-ІХ), яким запроваджено реформування системи органів прокуратури та переатестацію прокурорів, визначено саме цим спеціальним законодавчим актом. Цим Законом частини третю - п`яту статті 81 Закону № 1697-VІІ викладено в новій редакції:
41. Верховний Суд підкреслив ту обставину, що з 25.09.2019 сам Закон № 113-ІХ визначав умови переведення прокурорів, процедуру проходження атестації і відповідно порядок оплати праці прокурорів на період проведення їх атестації.
42. Згідно з пунктом 3 розділу ІІ «Прикінцеві і перехідні положення» Закону № 113-IX до дня початку роботи Офісу Генерального прокурора, обласних прокуратур, окружних прокуратур їх повноваження здійснюють відповідно Генеральна прокуратура України, регіональні прокуратури, місцеві прокуратури. За прокурорами та керівниками регіональних, місцевих і військових прокуратур, прокурорами і керівниками структурних підрозділів Генеральної прокуратури України зберігається відповідний правовий статус, який вони мали до набрання чинності цим Законом при реалізації функцій прокуратури до дня їх звільнення або переведення до Офісу Генерального прокурора, обласної прокуратури, окружної прокуратури. На зазначений період оплата праці працівників Генеральної прокуратури України, регіональних прокуратур, місцевих прокуратур, військових прокуратур здійснюється відповідно до постанови Кабінету Міністрів України, яка встановлює оплату праці працівників органів прокуратури.
43. Отже, за висновком Верховного Суду, правовий статус зазначених вище прокурорів, який вони мали до набрання чинності цим Законом, характеризується і державними гарантіями щодо виплати заробітної плати з відповідних джерел фінансування. Тобто правове регулювання оплати праці, яке існувало до прийняття спеціального Закону № 113-IX, здійснювалося у порядку та розмірах, встановлених Кабінетом Міністрів України.
44. Виходячи з системного аналізу приписів Закону № 113-ІХ Верховний Суд дійшов висновку, що на зазначений період (тобто до дня звільнення або переведення до Офісу Генерального прокурора, обласної прокуратури, окружної прокуратури) оплата праці працівників Генеральної прокуратури України, регіональних прокуратур, місцевих прокуратур, військових прокуратур здійснюється відповідно до Постанови № 505, яка була чинною у спірному періоді. Тобто прирівняння посадового окладу прокурора до посадових окладів прокурорів Офісу Генерального прокурора, обласної прокуратури, окружної прокуратури за відсутності факту переведення його на посаду прокурора в ці установи, суперечить вимогам Закону №113-ІХ. Водночас, ті прокурори, які переведені на посаду прокурора в обласні прокуратури, отримують заробітну плату згідно зі статтею 81 Закону № 1697-VII зі змінами, внесеними Законом № 113-ІХ.
45. При цьому Верховний Суд звернув увагу, що положеннями пункту 3 розділу II «Прикінцеві і перехідні положення» Закону № 113-IX запроваджено різні підходи до оплати праці прокурорів залежно від проходження чи непроходження атестації, однак виходив з того, що Рішення Конституційного Суду України про визнання неконституційними та втрату чинності положеннями одного закону не тягне втрату чинності положеннями іншого закону, який не був предметом конституційного контролю, враховуючи висновок, викладений у постанові Великої Палати Верховного Суду від 03.11.2021 у справі № 360/3611/20.
46. Стосовно застосування рішення Конституційного Суду України від 26.03.2020 у справі № 6-р/2020, яким було визнано таким, що не відповідає Конституції України (є неконституційним), окреме положення пункту 26 розділу VI «Прикінцеві та перехідні положення» Бюджетного кодексу України у частині, яка передбачає, що норми і положення статті 81 Закону №1697-VІІ зі змінами, застосовуються у порядку та розмірах, встановлених Кабінетом Міністрів України, виходячи з наявних фінансових ресурсів державного і місцевого бюджетів та бюджетів фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування, Верховний Суд у наведених справах зазначив, що Рішення Конституційного Суду України від 26.03.2020 у справі № 6-р/2020 стосується приписів статті 81 Закону № 1697-VІІ зі змінами, офіційне тлумачення яких здійснено в розумінні статті 131-1 Основного Закону України і пов`язане з організацією і порядком діяльності прокуратури нової якості - функцією кримінального обвинувачення та проведення кадрового перезавантаження через оцінювання прокурорів. А тому застосування статті 81 Закону № 1697-VII зі змінами в редакції Закону № 113-ІХ без обмежень у цій справі, пов`язується із фактом переведення прокурорів (після їхньої атестації) на посади в «новоутворені»/»оновлені» прокуратури (відповідно до Закону № 113-ІХ).
47. Отже, за висновком Верховного Суду у вказаних справах, до прокурора, який не пройшов успішно атестацію та не переведений за її наслідками на посаду в Офіс Генерального прокурора, обласну чи окружну прокуратури, застосуванню підлягають приписи абзацу 3 пункту 3 розділу II «Прикінцеві і перехідні положення» Закону № 113-IX, зі змісту якого слідує, що на період до дня звільнення або переведення до Офісу Генерального прокурора, обласної прокуратури, окружної прокуратури оплата праці прокурорів, які не завершили процедуру атестації, здійснюється відповідно до постанови Кабінету Міністрів України, яка встановлює оплату праці працівників органів прокуратури, а саме Постанови № 505.
48. У постанові від 03.03.2026 у справі № 757/60260/19-ц, виснувавши, що «шкода» є відмінним поняттям від «недоотриманих виплат», Верховний Суд зауважив, що за приписами статті 1166 ЦК України майнова шкода, завдана неправомірними рішеннями, діями чи бездіяльністю особистим немайновим правам фізичної або юридичної особи, а також шкода, завдана майну фізичної або юридичної особи, відшкодовується в повному обсязі особою, яка її завдала, а у кожних конкретних правовідносинах суду необхідно встановити неправомірні дії органу, наявність шкоди та причинний зв`язок між неправомірними діями і заподіяною шкодою, довести наявність цих умов має позивач.
49. З позиції Верховного Суду у постанові від 27.01.2023 у справі № 200/7984/21, немає правових підстав стверджувати, що відповідний орган прокуратури допустив протиправну бездіяльність в частині нарахування та виплати позивачу заробітної плати за чинним на той час законодавством.
50. За таких обставин відсутні підстави для застосування положень частини третьої статті 152 Конституції України через недоведення прокурором наявності майнової шкоди та причинно-наслідкового зв`язку між нею та протиправною бездіяльністю відповідача.
51. Повертаючись до обставин справи, що розглядається, необхідно констатувати, що вони є подібними до обставин у справах, наведених у пунктах 30-49 цієї окремої думки, а судами при вирішенні цієї справи [№ 160/11921/20] застосовані процитовані висновки Верховного Суду, які позиціонувалися як такі, що є сталими.
52. Скасовуючи рішення судів попередніх інстанцій, колегія суддів застосувала висновки Верховного Суду у складі колегії суддів об`єднаної палати Касаційного адміністративного суду (далі - об`єднана палата), викладені у постанові від 24.02.2026 у справі № 160/6949/20, які є відмінними від вищевикладених висновків Верховного Суду, викладених у постановах у справах, наведених у пунктах 30-49 цієї окремої думки, зокрема в тій частині, що:
1) матеріальна шкода може полягати у виплаті прокурору заробітної плати у розмірі меншому, ніж гарантований законом, тобто у різниці між фактично нарахованою та виплаченою заробітною платою (з урахуванням додаткових видів грошового забезпечення, які не передбачені Законом № 1697-VII) і тією сумою, яка підлягала нарахуванню та виплаті відповідно до вимог статті 81 Закону № 1697-VII за період до Рішення Конституційного Суду України від 26.03.2020 № 6-р/2020;
2) належним відповідачем у спорах про відшкодування шкоди, завданої прокурору зазначеним неконституційним актом, є відповідний орган прокуратури, який здійснював нарахування та виплату заробітної плати і діями якого фактично було заподіяно таку шкоду, тоді як залучення Державної казначейської служби України не є необхідним, оскільки вона не є суб`єктом, який порушив права такого працівника прокуратури.
53. При цьому об`єднана палата не відступала від зазначених висновків Верховного Суду щодо застосування норм права у подібних правовідносинах у встановленому процесуальним законом порядку.
54. Ураховуючи, що зміна підходів до правозастосування може бути непередбачуваною, то задля додержання принципу правової визначеності та забезпечення права на справедливий суд, які є елементами принципу верховенства права, зміна сталої судової практики, яка відбулася в бік іншого тлумачення норм права, не може бути, на мій погляд, підставою для скасування судових рішень попередніх інстанцій, які діяли у відповідності до раніше сформованих висновків Верховного Суду, відступу від яких не здійснювалося.
55. Підсумовуючи викладене, вважаю, що Верховний Суд не мав правових підстав скасовувати рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 04.02.2021 та постанова Третього апеляційного адміністративного суду від 07.10.2021 у справі № 160/11921/20.

...........................
Л.О. Єресько,
Суддя Верховного Суду