ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

24 березня 2026 року 
м. Київ

справа № 240/19754/24
адміністративне провадження № К/990/7122/25 

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду (далі - Суд):
суддя-доповідач - Бевзенко В.М.,
судді: Тацій Л.В., Шарапа В.М.,
розглянувши у письмовому провадженні касаційну скаргу заступника Керівника Житомирської обласної прокуратури на ухвалу Житомирського окружного адміністративного суду від 18 жовтня 2024 року (прийняту у складі головуючої судді Токаревої М.С.) та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 28 січня 2025 року (прийняту у складі головуючого судді: Гонтарука В.М., суддів: Моніча Б.С., Білої Л.М.) у справі №240/19754/24 за позовом керівника Коростишівської окружної прокуратури Житомирської області в інтересах держави в особі Державного агентства лісових ресурсів України, Центрального міжрегіонального управління лісового та мисливського господарства, Державної екологічної інспекції Поліського округу до Новоборівської селищної ради Житомирської області про визнання бездіяльності протиправною, зобов`язання вчинити дії, -

УСТАНОВИВ:
І. ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
1. У 2024 році Керівник Коростишівської окружної прокуратури Житомирської області (далі - прокурор, позивач) звернувся до суду з позовом в інтересах держави в особі Державного агенства лісових ресурсів України (далі - Держлісагентство), Центрального міжрегіонального управління лісового та мисливського господарства, Державної екологічної інспекції Поліського округу до Новоборівської селищної ради, в якому просив:
- визнати протиправною бездіяльність Новоборівської селищної ради щодо неприйняття рішень про віднесення земельних ділянок сільськогосподарського призначення з кадастровими номерами 1821183000:05:001:0326, 821183000:05:002:1401, 1821187600:06:002:0560, 1821183000:05:001:1618, 183000:05:002:1333, 1821183000:05:001:1578, 1821183000:05:001:1619, 1821183000:05:001:1572, 1821183000:05:001:1566, 1821183000:05:001:1809, 1821183000:05:002:1400, 1821187600:06:001:0432, 1821187600:06:002:0516, 1821187600:06:002:0515, 1821183000:05:001:1573, 1821186500:06:001:0547, 1821186500:06:001:0796, 1821183000:05:001:1574, 1821183000:05:002:1327, 1821183000:05:002:1332, 1821186500:06:001:0534, 1821186500:06:001:0530, 1821183000:05:002:1326, 1821183000:05:002:1323, 1821186500:06:001:0607, 1821187600:06:002:0569, 1821187600:06:002:0517 загальною площею 497,3168 га до самозалісених земель;
- зобов`язати Новоборівську селищну раду розглянути на сесії ради подання Центрального міжрегіонального управління лісового та мисливського господарства Державного агентства лісових ресурсів від 22 березня 2024 року № 04/17/327 та прийняти за результатами розгляду рішення про віднесення земельних ділянок сільськогосподарського призначення з кадастровими номерами 1821183000:05:001:0326, 821183000:05:002:1401, 1821187600:06:002:0560, 1821183000:05:001:1618, 183000:05:002:1333, 1821183000:05:001:1578, 1821183000:05:001:1619, 1821183000:05:001:1572, 1821183000:05:001:1566, 1821183000:05:001:1809, 1821183000:05:002:1400, 1821187600:06:001:0432, 1821187600:06:002:0516, 1821187600:06:002:0515, 1821183000:05:001:1573, 1821186500:06:001:0547, 1821186500:06:001:0796, 1821183000:05:001:1574, 1821183000:05:002:1327, 1821183000:05:002:1332, 1821186500:06:001:0534, 1821186500:06:001:0530, 1821183000:05:002:1326, 1821183000:05:002:1323, 1821186500:06:001:0607, 1821187600:06:002:0569, 1821187600:06:002:0517 загальною площею 497,3168 га до самозалісених у порядку, визначеному частинами 2, 3, 5 статті 571 Земельного кодексу України (далі - ЗК України).
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
2. Житомирський окружний адміністративний суд ухвалою від 18 жовтня 2024 року, яка залишена без змін постановою Сьомого апеляційного адміністративного суду від 28 січня 2025 року, повернув позовну заяву на підставі пункту 7 частини четвертої статті 169 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), відповідно до якого позовна заява повертається позивачеві, якщо відсутні підстави для звернення прокурора до суду в інтересах держави або для звернення до суду особи, якій законом надано право звертатися до суду в інтересах іншої особи.
Повертаючи позовну заяву, суд першої інстанції, з висновками якого погодився апеляційний суд, виходив з того, що аналіз положень частини третьої статті 23 Закону № 1697-VII дає підстави для висновку про те, що прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у двох випадках:
- якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження;
- у разі відсутності такого органу.
Перший виключний випадок передбачає наявність органу, який може здійснювати захист інтересів держави самостійно, а другий - відсутність такого органу. Однак підстави представництва інтересів держави прокуратурою у цих двох випадках істотно різняться.
У першому випадку прокурор набуває право на представництво, якщо відповідний суб`єкт владних повноважень не здійснює захисту або здійснює його неналежно.
Нездійснення захисту виявляється в усвідомленій пасивній поведінці уповноваженого суб`єкта владних повноважень - він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається.
Здійснення захисту неналежним чином має прояв в активній поведінці (сукупності дій та рішень), спрямованій на захист інтересів держави, яка проте є неналежною.
Неналежність захисту може бути оцінена з огляду на встановлений порядок захисту інтересів держави, який серед іншого включає досудове з`ясування обставин порушення інтересів держави, обрання способу їх захисту та ефективне здійснення процесуальних прав позивача.
При цьому, захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб`єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює у судовому провадженні відповідного суб`єкта владних повноважень, який всупереч вимогам закону не здійснює захисту або робить це неналежно. У кожному такому випадку прокурор повинен навести (а суд перевірити) причини, які перешкоджають захисту інтересів держави належним суб`єктом, і які є підставами для звернення прокурора до суду.
Прокурор не може вважатися альтернативним суб`єктом звернення до суду і замінювати належного суб`єкта владних повноважень, який може і бажає захищати інтереси держави.
Суди зауважили, що жодних обставин, які перешкоджають Держлісагентству та Центральному міжрегіональному управлінню лісового та мисливського господарства звернутися до суду з позовом на захист порушеного права не наведено ні в обґрунтуванні прокурора, ні в листах зазначених органів.
Крім того прокурором серед кола позивачів, в інтересах яких заявлено позов, визначено Державну екологічну інспекцію Поліського округу, незважаючи на те, що прокурору було повідомлено, що питання бездіяльності органів щодо невіднесення земельних ділянок до самозалісених не відноситься до повноважень Інспекції.
Суди попередніх інстанцій також наголосили на тому, що посилання в позовній заяві на те, що уповноважений орган не здійснює або неналежним чином здійснює відповідні повноваження, для прийняття позовної заяви до розгляду недостатньо. В такому разі, прокурор повинен надати належні та допустимі докази відповідно до вимог процесуального закону (наприклад, внесення відомостей до Єдиного реєстру досудових розслідувань про вчинене кримінальне правопорушення на підставі статті 367 Кримінального кодексу України (службова недбалість); вирок суду щодо службових осіб; докази накладення дисциплінарних стягнень на державних службовців, які займають посаду державної служби в органі державної влади та здійснює встановлені для цієї посади повноваження, за невиконання чи неналежне виконання службових обов`язків тощо).
Короткий зміст вимог касаційної скарги та відзиву на касаційну скаргу
3. У лютому 2025 року заступник керівника Житомирської обласної прокуратури подав до Верховного Суду касаційну скаргу на ухвалу Житомирського окружного адміністративного суду від 18 жовтня 2024 року та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 28 січня 2025 року, у якій просить скасувати вказані судові рішення, а справу направити до суду першої інстанції для продовження розгляду.
Обґрунтовуючи касаційну скаргу, позивач вказує на неправильне застосування судами норм матеріального права, а саме: статті 1311 Конституції України, статті 23 Закон № 1697-VII щодо підстав представництва прокурором інтересів держави та порушення процесуальних норм (статті 2, 5, 6, 242 КАС України).
Наголошує, що прокурор проінформував компетентні органи про виявлені порушення і ці органи відреагували, зазначивши, що обізнані про такі порушення, але не здійснювали та не будуть здійснювати захист порушених інтересів.
Верховний Суд ухвалою від 10 березня 2025 року відкрив касаційне провадження за вказаною касаційною скаргою та витребував матеріали справи із суду першої інстанції.
25 березня 2025 року до Верховного Суду надійшли матеріали справи №240/19754/24.
Від Новоборівської селищної ради надійшов відзив на касаційну скаргу, у якому вона вказує, що судами попередніх інстанцій постановлено законні й обґрунтуванні судові рішення, з дотриманням норм матеріального і процесуального права, а тому підстави для скасування чи зміни оскаржуваних судових рішень відсутні. Новоборівська селищна рада наголошує, що участь прокурора у судовому процесі має бути обґрунтованою, не допускається здійснення прокурором представництва інтересів особи або органу без чіткого та законного обґрунтування необхідності такої участі, оскільки це порушує принцип рівності сторін при розгляді спору.
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
4. Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України, колегія суддів зазначає наступне.
5. Конституція України визначає, що прокуратура здійснює представництво інтересів держави в суді у виключних випадках (пункт третій частини першої статті 1311).
6. Конституційний Суд України у Рішенні від 05 червня 2019 року № 4-р(II)/2019 роз`яснив, що Конституцією України встановлено вичерпний перелік повноважень прокуратури, визначено характер її діяльності і в такий спосіб передбачено її існування і стабільність функціонування; наведене гарантує неможливість зміни основного цільового призначення вказаного органу, дублювання його повноважень / функцій іншими державними органами, адже протилежне може призвести до зміни конституційно визначеного механізму здійснення державної влади її окремими органами або вплинути на обсяг їхніх конституційних повноважень.
7. Частинами третьою-п`ятою статті 53 КАС України передбачено, що у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.
8. Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених статтею 169 цього Кодексу.
9. У разі відкриття провадження за позовною заявою, поданою прокурором в інтересах держави в особі органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, зазначений орган набуває статусу позивача. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі прокурор набуває статусу позивача.
10. Відповідно до частин першої, третьої та четвертої статті 23 Закону № 1697-VII представництво прокурором інтересів громадянина або держави в суді полягає у здійсненні процесуальних та інших дій, спрямованих на захист інтересів громадянина або держави, у випадках та порядку, встановлених законом.
11. Прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.
12. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті, крім випадку, визначеного абзацом четвертим цієї частини.
13. Наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді.
14. Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва.
15. Прокурор зобов`язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це громадянина та його законного представника або відповідного суб`єкта владних повноважень. У разі підтвердження судом наявності підстав для представництва прокурор користується процесуальними повноваженнями відповідної сторони процесу. Наявність підстав для представництва може бути оскаржена громадянином чи її законним представником або суб`єктом владних повноважень.
16. Виключно з метою встановлення наявності підстав для представництва інтересів держави в суді у випадку, якщо захист законних інтересів держави не здійснює або неналежним чином здійснює суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, прокурор має право отримувати інформацію, яка на законних підставах належить цьому суб`єкту, витребовувати та отримувати від нього матеріали та їх копії.
17. Перевіряючи висновки судів попередніх інстанцій про недоведення прокурором наявності підстав для представництва інтересів держави в суді, зокрема з огляду на невстановлення причин бездіяльності компетентних органів, колегія судді враховує такі висновки Великої Палати Верховного Суду, викладені в постанові від 26 травня 2020 року у справі № 912/2385/18.
18. Відповідно до частини третьої статті 23 Закону № 1697-VII прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у двох випадках: 1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює компетентний орган; 2) у разі відсутності такого органу.
19. Бездіяльність компетентного органу (нездійснення захисту інтересів держави) означає, що компетентний орган знав або повинен був знати про порушення інтересів держави, мав повноваження для захисту, але не звертався до суду з відповідним позовом у розумний строк.
20. Прокурор, звертаючись до суду з позовом, повинен обґрунтувати та довести бездіяльність компетентного органу.
21. Звертаючись до компетентного органу до подання позову в порядку, передбаченому статтею 23 Закону № 1697-VII, прокурор фактично надає йому можливість відреагувати на порушення інтересів держави, зокрема, шляхом призначення перевірки фактів порушення законодавства, виявлених прокурором, вчинення дій для виправлення ситуації, а саме подання позову або аргументованого повідомлення прокурора про відсутність такого порушення.
22. Невжиття компетентним органом жодних заходів протягом розумного строку після того, як цьому органу стало відомо або повинно було стати відомо про можливе порушення інтересів держави, має кваліфікуватися як бездіяльність відповідного органу. Розумність строку визначається судом з урахуванням того, чи потребували інтереси держави невідкладного захисту (зокрема, через закінчення перебігу позовної давності чи можливість подальшого відчуження майна, яке незаконно вибуло із власності держави), а також таких чинників, як: значимість порушення інтересів держави, можливість настання невідворотних негативних наслідків через бездіяльність компетентного органу, наявність об`єктивних причин, що перешкоджали такому зверненню тощо.
23. Таким чином, прокурору достатньо дотриматися порядку, передбаченого статтею 23 Закону № 1697-VII, і якщо компетентний орган протягом розумного строку після отримання повідомлення самостійно не звернувся до суду з позовом в інтересах держави, то це є достатнім аргументом для підтвердження судом підстав для представництва. Якщо прокурору відомі причини такого незвернення, він обов`язково повинен зазначити їх в обґрунтуванні підстав для представництва, яке міститься в позові. Але якщо з відповіді зазначеного органу на звернення прокурора такі причини з`ясувати неможливо чи такої відповіді взагалі не отримано, то це не є підставою вважати звернення прокурора необґрунтованим.
24. Частина четверта статті 23 Закону № 1697-VII передбачає, що наявність підстав для представництва може бути оскаржена суб`єктом владних повноважень. Таке оскарження означає право на спростування учасниками процесу обставин, на які посилається прокурор у позовній заяві, поданій в інтересах держави в особі компетентного органу, для обґрунтування підстав для представництва.
25. Суд зазначає, що «інтереси держави» є оціночним поняттям, прокурор чи його заступник у кожному конкретному випадку самостійно визначає з посиланням на законодавство, на підставі якого подається позов, в чому саме відбулося чи може відбутися порушення матеріальних або інших інтересів держави, обґрунтовує у позовній заяві необхідність їх захисту та зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах (пункт 4 мотивувальної частини Рішення Конституційного Суду України від 08 квітня 1999 року № 3-рп/99).
26. Велика Палата Верховного Суду у постановах від 30 січня 2019 року у справі № 826/2793/18 та від 06 лютого 2019 року у справі № 810/3046/17 визначила «інтерес держави» як важливої для значної кількості фізичних і юридичних осіб потреби, які відповідно до законодавчо встановленої компетенції забезпечуються суб`єктами публічної адміністрації.
27. Також колегія суддів звертає увагу на правову позицію, викладену у постановах Верховного Суду від 19 серпня 2020 року у справі № 923/449/18, від 25 лютого 2021 року у справі № 912/9/20 та від 18 червня 2021 року у справі № 927/491/19, згідно з якою прокурор не повинен перелічувати усі без винятку органи, уповноважені державою на здійснення повноважень із захисту інтересів держави у відповідному спорі; достатньо довести, що орган, в інтересах якого заявлено позов, уповноважений на здійснення відповідних функцій у спірних правовідносинах, тоді як суд згідно з принципом jura novit curia («суд знає закони») під час розгляду справи має самостійно перевірити доводи прокурора щодо наявності чи відсутності повноважень відповідного органу державної влади здійснювати у спосіб, який обрав прокурор, захист законних інтересів держави у спірних правовідносинах.
28. Стверджуючи про бездіяльність компетентних органів, як підстави для звернення прокурора до суду в інтересах держави, заявник вказав на такі обставини.
29. Прокурором на адресу Держаного агентства лісових ресурсів України, 25 вересня 2024 року за № 53/3-2417 вих-24 спрямовувався запит у порядку статті 23 Закону №1697-VII про надання інформації та документів, зазначених у запиті.
30. На вказаний запит відповідь дана 02 жовтня 2024 року за № 12-12/5595-24, зі змісту якої вбачається, що Держане агентство лісових ресурсів України не заперечує щодо звернення органу прокуратури до суду із позовною заявою в інтересах держави.
31. При цьому у вказаній відповіді зазначено, що Держаному агентству лісових ресурсів України відомо, що 21 листопада 2023 року № 04-17/1128 Центральне міжрегіональне управління лісового та мисливського господарства направляло до Новоборівської селищної ради подання про віднесення земельних ділянок до самозаліснених, яке належним чином не розглянуте.
32. Також прокуратурою на адресу Центрального міжрегіонального управління лісового та мисливського господарства 25 вересня 2024 року за № 53/3-2416 вих-24 надіслано повідомлення про встановленні порушення вимог природоохоронного законодавства.
33. Листом № 04-17/1071 від 10 жовтня 2024 року Центральним міжрегіональним управлінням лісового та мисливського господарства надано відповідь що Управлінням не вживалися заходи в частині пред`явлення позовів в судовому порядку до Новоборівської селищної ради, незважаючи на безрезультатне направлення подань про віднесення земельних ділянок до самозаліснених від 21 листопада 2023 року № 04-17/1128 та від 22 березня 2024 року № 04-17/327.
34. На думку прокуратури, час бездіяльності указаних органів починаючи з листопада 2023 року є достатнім строком упродовж якого Центральне міжрегіональне управління лісового та мисливського господарства та Держане агентство лісових ресурсів України мали можливість звернутися із позовом до суду про визнання протиправною бездіяльності Новоборівської селищної ради.
35. Крім того, на адресу Державної екологічної інспекції Поліського округу 25 вересня 2024 року за № 53/3-2418 вих-24 прокурором надіслано повідомлення про встановленні порушення вимог природоохоронного законодавства
36. Відповідно до листа Державної екологічної інспекція Поліського округу від 03 жовтня 2024 року № 5108/11-05, Інспекція не заперечує щодо здійснення заходів прокурорського реагування відповідно до статті Закону № 1697-VII та вжиття заходів представницького характеру, шляхом звернення до суду в інтересах держави для визнання протиправною бездіяльності Новоборівської селищної ради щодо невіднесення 27 (двадцяти семи) земельних ділянок сільськогосподарського призначення площею 497,3168 га до самозаліснених земель, для виконання вимог закону у сфері захисту навколишнього природного середовища на території Новоборівської селищної ради Житомирської області до самозаліснених земель для виконання вимог закону у сфері захисту навколишнього природного середовища.
37. Прокурор зазначив, що останнім вказано уповноваженим на захист інтересів держави органам про наявні порушення та необхідність судового захисту інтересів держави, натомість Державне агентство лісових ресурсів України, Центральне міжрегіональне управління лісового та мисливського господарства, а також Державна екологічна інспекція Поліського округу чітко повідомили про відсутність наміру самостійно звернутись за захистом порушених інтересів держави до суду. Будь-яких відомостей, що вказані органи у майбутньому будуть самостійно вживати відомостей для захисту державних інтересів ними не повідомлено.
38. У справі, що розглядається, прокурор обґрунтував наявність підстав для представництва інтересів держави відповідно до частини третьої статті 23 Закону № 1697-VII. Зокрема, було вказано на бездіяльність Держлісагентства та Центрального міжрегіонального управління лісового та мисливського господарства, які не звертаються до суду з позовом до органу місцевого самоврядування задля забезпечення реалізації вимог частини третьої статті 571 ЗК України. Позовна заява прокурора містить посилання на норми законодавства, докази листування з Держлісагентством та Центральним міжрегіональним управлінням лісового та мисливського господарства, а також обґрунтування суспільно значущого характеру порушення.
39. Підсумовуючи викладене, Верховний Суд зазначає, що під час касаційного перегляду справи підтвердилися доводи заявника про неправильне застосування судами попередніх інстанцій норм матеріального права та порушення процесуальних норм, а відтак суди зробили помилковий висновок про наявність підстав для повернення позовної заяви прокурора.
40. Відповідно до частини першої статті 353 КАС України підставою для скасування ухвали судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи для продовження розгляду є неправильне застосування норм матеріального права чи порушення норм процесуального права, що призвели до постановлення незаконної ухвали суду першої інстанції та (або) постанови суду апеляційної інстанції, яка перешкоджає подальшому провадженню у справі.
41. Отже, ухвала Житомирського окружного адміністративного суду від 18 жовтня 2024 року та постанова Сьомого апеляційного адміністративного суду від 28 січня 2025 року мають бути скасовані, а справа направлена для продовження розгляду до суду першої інстанції.
42. Відповідно до частини шостої статті 139 КАС України, якщо суд апеляційної чи касаційної інстанції, не повертаючи адміністративної справи на новий розгляд, змінить судове рішення або ухвалить нове, він відповідно змінює розподіл судових витрат.
43. Оскільки Верховний Суд не змінює судових рішень та не ухвалює нове, розподіл судових витрат не здійснюється.
Керуючись статтями 341, 345, 349, 353, 356, 359 КАС України, Верховний Суд -

П О С Т А Н О В И В:
Касаційну скаргу заступника керівника Житомирської обласної прокуратури задовольнити.
Ухвалу Житомирського окружного адміністративного суду від 18 жовтня 2024 року та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 28 січня 2025 року у справі № 240/19754/24 скасувати.
Справу № 240/19754/24 направити до Житомирського окружного адміністративного суду для продовження розгляду.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та не оскаржується.

Суддя-доповідач В. М. Бевзенко
Судді: Л. В. Тацій
В. М. Шарапа