ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

15 квітня 2026 року 
м. Київ

справа № 520/10221/25
адміністративне провадження № К/990/45317/25 

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача - Чиркіна С.М.,
суддів: Берназюка Я.О., Стародуба О.П.,
розглянувши у порядку письмового провадження касаційну скаргу Товариства з обмеженою відповідальністю «Новаагро Україна» на постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 22.10.2025 (головуючий суддя: Присяжнюк О.В., судді: Калиновський В.А., Спаскін О.А.) у справі № 520/10221/25 за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю «Новаагро Україна» до Лозівської міської ради Харківської області про визнання протиправними та скасування рішень про відмову у наданні дозволу на розроблення технічної документації із землеустрою щодо поділу земельної ділянки,

У С Т А Н О В И В:
І. РУХ СПРАВИ

У квітні 2025 року Товариство з обмеженою відповідальністю «Новаагро Україна» (далі - ТОВ «Новаагро Україна») звернулося до суду з позовом до Лозівської міської ради Харківської області (далі - Лозівська міськрада), в якому просило:
скасувати рішення LXIII сесії VIII скликання Лозівської міськради від 05.12.2024 № 2332 про відмову у наданні дозволу на розроблення технічної документації із землеустрою щодо поділу земельної ділянки по вулиці Перемоги 1, 1-А, 1-Б у селищі Орілька Лозівського району Харківської області;
скасувати рішення LXXI сесії VIII скликання Лозівської міськради від 10.04.2025 № 2546 про відмову у наданні дозволу на розроблення технічної документації із землеустрою щодо поділу зазначеної земельної ділянки;
зобов`язати Лозівську міськраду повторно розглянути клопотання ТОВ «Новаагро Україна» про надання дозволу на розроблення технічної документації із землеустрою щодо поділу земельної ділянки від 21.08.2024 та від 12.02.2025.
Позов обґрунтовано тим, що ТОВ «Новаагро Україна» на праві власності належать об`єкти нерухомого майна (будівлі та споруди елеваторного комплексу, корівник, газорегуляторний пункт), які розташовані на земельній ділянці комунальної власності з кадастровим номером 6323955700:02:000:0849, загальною площею 7,1 га. 
З метою впорядкування земельних відносин та подальшого укладення договору оренди виключно на ту частину землі, яка необхідна для обслуговування нерухомості, позивач звернувся до відповідача за дозволом на розроблення технічної документації щодо поділу земельної ділянки. Однак, відповідач протиправно відмовив у наданні такого дозволу, чим порушив норми чинного земельного законодавства та обмежив право позивача на оформлення землекористування, гарантоване статтею 120 Земельного кодексу України (далі - ЗК України).
Відповідач проти позовних вимог заперечував, зазначаючи, що позивач не надав належним чином оформлених графічних матеріалів з чіткими контурами майбутніх ділянок. Крім того міськрада вказувала, що позивач ухиляється від обов`язку укласти договір оренди на всю сформовану земельну ділянку, площею 7,1 га, користується нею безкоштовно та має значну заборгованість зі сплати коштів за користування землею. На переконання відповідача, визначення контурів земельних ділянок при поділі належить до його дискреційних повноважень як власника землі з метою захисту інтересів територіальної громади.
Рішенням Харківського окружного адміністративного суду від 11.07.2025 у задоволенні позову відмовлено.
Постановою Другого апеляційного адміністративного суду від 22.10.2025 рішення Харківського окружного адміністративного суду від 11.07.2025 скасовано, провадження у справі № 520/10221/25 закрито на підставі пункту 1 частини першої статті 238 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) [справу не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства].
Не погоджуючись із постановою суду апеляційної інстанції про закриття провадження у справі позивач звернувся до Верховного Суду з касаційною скаргою, в якій просить скасувати вказане судове рішення та направити справу для продовження розгляду до суду апеляційної інстанції.
Ухвалою Верховного Суду від 02.03.2026 відкрито касаційне провадження за касаційною скаргою ТОВ «Новаагро Україна» на постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 22.10.2025 у справі № 520/10221/25 та витребувано справу з Харківського окружного адміністративного суду.
Ухвалою Верховного Суду від 14.04.2026 справу призначено до розгляду в порядку письмового провадження відповідно до статті 345 КАС України.

ІІ. ОЦІНКА СУДУ АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЇ
Закриваючи провадження у справі суд апеляційної інстанції виходив з того, що у цій справі спірні правовідносини стосуються питання передачі в користування ТОВ «Новаагро Україна» та подальшого укладення договору оренди щодо земельної ділянки, яка є власністю Лозівської міської територіальної громади в особі Лозівської міськради.
Тобто, суд апеляційної інстанції вважав, що цей спір виник між позивачем і відповідачем щодо речового права на земельну ділянку, кадастровий номер 6323955700:02:000:0849, загальною площею 7,1 га.
Водночас у правовідносинах щодо оренди земельної ділянки міська рада як власник земельної ділянки не виконує публічно-владні управлінські функції, а є стороною договору оренди земельної ділянки.
За висновками суду апеляційної інстанції цей спір не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства, оскільки не є публічно-правовим, у зв`язку з чим він повинен вирішуватися в порядку господарського судочинства, так як пов`язаний з вирішенням питання щодо права позивача на користування земельною ділянкою і не стосується захисту прав, свобод та інтересів у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади.

ІІІ. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ
Підставою касаційного оскарження позивач зазначає пункт 3 частини 4 статті 328 КАС України та підпункт «а» пункту 2 частини 5 статті 328 цього Кодексу, вказуючи, що дана справа має фундаментальне значення для формування єдиної правозастосовчої практики з правильного визначення юрисдикції та розмежування приватноправових і публічно-правових відносин у сфері землеустрою за участю органів місцевого самоврядування при наданні дозволу на розроблення технічної документації для поділу земельної ділянки.
Наголошує, що розглядаючи заяву про надання дозволу на розроблення технічної документації щодо поділу земельної ділянки, міськрада виступає виключно як суб`єкт владних повноважень, реалізуючи свої публічно-владні управлінські функції у сфері земельних відносин, що зумовлює публічно-правовий характер спору. Відмова органу місцевого самоврядування на цій стадії не вирішує та не змінює речових прав сторін за договором оренди, а є владним рішенням щодо допуску чи недопуску особи до наступної стадії формування земельної ділянки. 
Також скаржник зазначає, що суд апеляційної інстанції проігнорував сталу практику Верховного Суду, зокрема, постанову від 24.05.2023 у справі № 260/1549/22 та постанову Великої Палати від 30.05.2018 у справі № 826/5737/16, які чітко розмежовують стадію надання дозволу (яка є адміністративною) та стадію передачі речових прав.

Інші учасники справи правом на подачу відзиву на касаційну скаргу не скористалися, хоча про відкриття касаційного провадження у справі були повідомлені належним чином, що підтверджується документально. 

ІV. ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Перевіряючи у межах повноважень, визначених частинами першою-другою статті 341 КАС України, правильність застосування судом апеляційної інстанції норм процесуального права, а також надаючи оцінку аргументам скаржника, Верховний Суд виходить з такого.
Відповідно до частини першої статті 2 КАС України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
За наведеним у пункті 7 частини першої статті 4 КАС України визначенням суб`єктом владних повноважень є орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їх посадова чи службова особа, інший суб`єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на підставі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, або наданні адміністративних послуг.
Статтею 19 КАС України визначено, що юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом установлено інший порядок судового провадження; спорах між суб`єктами владних повноважень з приводу реалізації їхньої компетенції у сфері управління, у тому числі делегованих повноважень.
З наведеного вище констатується, що до компетенції адміністративних судів належать спори фізичних чи юридичних осіб з органом державної влади, органом місцевого самоврядування, їхньою посадовою або службовою особою, предметом яких є перевірка законності рішень, дій чи бездіяльності цих органів (осіб), прийнятих або вчинених ними при здійсненні владних управлінських функцій, крім спорів, для яких законом установлений інший порядок судового вирішення.
Водночас помилковим є поширення юрисдикції адміністративних судів на всі спори, стороною яких є суб`єкт владних повноважень, оскільки при вирішенні питання про розмежування компетенції судів щодо розгляду адміністративних і цивільних / господарських справ недостатньо застосування виключно формального критерію - визначення суб`єктного складу спірних правовідносин. Визначальною ознакою для правильного вирішення спору є характер правовідносин, з яких виник спір. Публічно-правовий спір, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів, є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин.
Публічно-правовим вважається, зокрема, спір, у якому сторони правовідносин виступають одна щодо іншої не як рівноправні і в якому одна зі сторін виконує публічно-владні управлінські функції та може вказувати або забороняти іншому учаснику правовідносин певну поведінку, давати дозвіл на передбачену законом діяльність тощо. Необхідною ознакою суб`єкта владних повноважень є здійснення ним публічно-владних управлінських функцій. Ці функції суб`єкт повинен виконувати саме в тих правовідносинах, у яких виник спір.
Приватноправові відносини вирізняються наявністю майнового чи немайнового особистого інтересу учасника. Спір має приватноправовий характер, якщо він обумовлений порушенням або загрозою порушення, як правило майнового, приватного права чи інтересу.
Закриваючи провадження у цій справі суд апеляційної інстанції керувався пунктом 1 частини першої статті 238 КАС України, мотивуючи власну позицію тим, що у правовідносинах щодо оренди земельної ділянки міська рада як власник земельної ділянки не виконує публічно-владні управлінські функції, а є стороною договору оренди земельної ділянки.
Тобто, спірні правовідносини стосуються питання передачі землі у користування позивачу та подальшого укладення договору оренди, а отже, спір виник щодо речового права на землю, що виключає його розгляд у порядку адміністративного судочинства.
Колегія суддів Верховного Суду не погоджується з таким висновком апеляційного суду з огляду на таке.
Відповідно до статті 13 Конституції України земля, її надра, атмосферне повітря, водні та інші природні ресурси, які знаходяться в межах території України, є об`єктами права власності Українського народу. Від імені Українського народу права власника здійснюють органи державної влади та органи місцевого самоврядування в межах, визначених Конституцією.
Згідно з пунктом 34 частини першої статті 26 Закону України від 21.05.1997 № 280/97-ВР «Про місцеве самоврядування в Україні» до виключної компетенції сільських, селищних, міських рад належить вирішення відповідно до закону питань регулювання земельних відносин.
Статтею 12 ЗК України визначено повноваження сільських, селищних, міських рад у галузі земельних відносин, до яких, зокрема, належить: розпорядження землями комунальної власності, територіальних громад; передача земельних ділянок комунальної власності у власність громадян та юридичних осіб відповідно до цього Кодексу; надання земельних ділянок у користування із земель комунальної власності відповідно до цього Кодексу; організація землеустрою; вирішення інших питань у галузі земельних відносин відповідно до закону. 
Відповідно до частин першої, другої та четвертої статті 79-1 ЗК України формування земельної ділянки полягає у визначенні земельної ділянки як обєкта цивільних прав. Формування земельної ділянки передбачає визначення її площі, меж та внесення інформації про неї до Державного земельного кадастру. Формування земельних ділянок здійснюється, серед іншого, шляхом поділу чи об`єднання раніше сформованих земельних ділянок. Земельна ділянка вважається сформованою з моменту присвоєння їй кадастрового номера. 
Згідно з частиною шостою статті 79-1 ЗК України формування земельних ділянок шляхом поділу та об`єднання раніше сформованих земельних ділянок, які перебувають у власності або користуванні, без зміни їх цільового призначення здійснюються за технічною документацією із землеустрою щодо поділу та об`єднання земельних ділянок. 
Отже, органи місцевого самоврядування у вказаних правових відносинах є суб`єктами владних повноважень, які виконують владні управлінські функції.
Відповідний висновок міститься у Рішенні Конституційного Суду України від 01.04.2010 № 10-рп/2010 у справі за конституційним поданням Вищого адміністративного суду України щодо офіційного тлумачення положень частини першої статті 143 Конституції України, пунктів «а», «б», «в», «г» статті 12 ЗК України, пункту 1 частини першої статті 17 КАС України (у редакції, чинній до 15.12.2017), у якому визначено, що вирішення земельних спорів фізичних та юридичних осіб з органом місцевого самоврядування як суб`єктом владних повноважень щодо оскаржень його рішень (нормативно-правових актів чи актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності належить до юрисдикції адміністративних судів.
Враховуючи наведене вище, колегія суддів вважає, що цей спір не пов`язаний з вирішенням питання приватноправового характеру, а є публічно-правовим, оскільки виник за участю суб`єкта владних повноважень (органу місцевого самоврядування), який реалізовує у цих правовідносинах надані йому чинним законодавством владні управлінські функції шляхом розгляду питання щодо надання дозволу на розроблення технічної документації із землеустрою щодо поділу земельної ділянки.
Отже, суд апеляційної інстанції в порушення норм процесуального права дійшов хибного висновку про непідсудність цього спору адміністративному суду, що призвело до безпідставного скасування рішення суду першої інстанції та незаконного закриття провадження у справі.

V. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ
За правилами статті 353 КАС України суд касаційної інстанції скасовує постанову суду апеляційної інстанції і направляє справу для продовження розгляду, якщо встановить, що суд апеляційної інстанції порушив норми процесуального права, що призвело до постановлення незаконної постанови, яка перешкоджає подальшому провадженню у справі.
Оскільки Другий апеляційний адміністративний суд безпідставно закрив провадження у справі та ухилився від перегляду рішення суду першої інстанції по суті заявлених позовних та апеляційних вимог, оскаржувана постанова суду апеляційної інстанції підлягає скасуванню із направленням справи до цього ж суду для продовження розгляду (апеляційного перегляду).
Щодо клопотання позивача про надання п`ятиденного строку з дня ухвалення цієї постанови для подання доказів понесених витрат на професійну правничу допомогу, колегія суддів зазначає таке.
Відповідно до частини шостої статті 139 КАС України якщо суд апеляційної чи касаційної інстанції, не передаючи справи на новий розгляд, змінює рішення або ухвалює нове, він відповідно змінює розподіл судових витрат. 
Оскільки за наслідками касаційного перегляду Верховний Суд не ухвалює нового рішення по суті позовних вимог, а направляє справу для продовження розгляду до суду апеляційної інстанції, розподіл судових витрат (у тому числі витрат на правничу допомогу) на цій стадії не здійснюється. Відповідний розподіл буде здійснено судом, який ухвалюватиме остаточне рішення по суті спору.
Керуючись статтями 341, 345, 349, 353, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Суд

П О С Т А Н О В И В:
Касаційну скаргу Товариства з обмеженою відповідальністю «Новаагро Україна» задовольнити.
Постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 22.10.2025 у справі № 520/10221/25 скасувати.
Справу № 520/10221/25 направити до Другого апеляційного адміністративного суду для продовження розгляду.
Постанова набирає законної сили з дати її ухвалення та оскарженню не підлягає.

Судді Верховного Суду: С.М. Чиркін

Я.О. Берназюк

О.П. Стародуб