ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

13 березня 2026 року 
м. Київ

справа № 640/7435/21
адміністративне провадження № К/990/52592/25 

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Берназюка Я.О., суддів Кравчука В.М. та Шарапи В.М., розглянувши у письмовому провадженні у касаційному порядку адміністративну справу № 640/7435/21
за позовом Приватного акціонерного товариства «Київський електротранспортний завод»
до Департаменту містобудування та архітектури виконавчого органу Київської міської ради (Київська міська державна адміністрація)
про визнання протиправним та скасування рішення, зобов`язання вчинити дії,
за касаційною скаргою заступника керівника Київської міської прокуратури в інтересах держави в особі Міністерства культури України
на ухвалу Шостого апеляційного адміністративного суду (у складі колегії суддів: Штульман І.В., Кобаля М.І., Черпака Ю.К.) від 17 листопада 2025 року,
УСТАНОВИВ:
Короткий зміст позовних вимог
1. У березні 2021 року Приватне акціонерне товариство «Київський електротранспортний завод» (далі - ПрАТ «Київський електротранспортний завод») звернулося до суду з позовом до Департаменту містобудування та архітектури виконавчого органу Київської міської ради (Київська міська державна адміністрація) (далі - Департамент містобудування та архітектури), в якому просило визнати протиправними та скасувати:
- абзац 2 пункту 1 Містобудівних умов та обмежень № 28545/0/7-1-19, наданих 28 грудня 2019 року Департаментом містобудування та архітектури, де зазначено: «Органів охорони культурної спадщини»;
- абзац 3 пункту 5 Містобудівних умов та обмежень № 28545/0/7-1-19, наданих 28 грудня 2019 року Департаментом містобудування та архітектури, де вказано: «об`єкт проєктування знаходиться в межах Центральної планувальної зони, історичного ареалу, в зоні регулювання забудови третьої категорії (згідно з рішеннями виконкому Київської міської ради народних депутатів від 10 жовтня 1988 року № 976, 16 липня 1979 року № 920, розпорядженням Київської міської державної адміністрації від 17 травня 2002 року № 979, рішенням Київської міської ради від 28 березня 2002 року № 370/180)»;
- абзац 4 пункту 5 Містобудівних умов та обмежень № 28545/0/7-1-19, наданих 28 грудня 2019 року Департаментом містобудування та архітектури, де зазначено: «Розроблення проєктної документації на будівництво має відповідати вимогам Закону України «Про охорону культурної спадщини», постанові Кабінету Міністрів України від 13 березня 2002 року № 318 «Про затвердження Порядку визначення меж та режимів використання історичних ареалів населених місць, обмеження господарської діяльності та території історичних ареалів населених місць» та потребує погодження з Департаментом охорони культурної спадщини»;
- абзац 5 пункту 5 Містобудівних умов та обмежень № 28545/0/7-1-19, наданих 28 грудня 2019 року Департаментом містобудування та архітектури, де зазначено: «дозвіл на виконання робіт отримати згідно з Законом України «Про охорону культурної спадщини» та розпорядження Київської міської державної адміністрації № 979 від 17 травня 2002 року»;
- абзац 16 пункту 5 Містобудівних умов та обмежень № 28545/0/7-1-19, наданих 28 грудня 2019 року Департаментом містобудування та архітектури, де зазначено: «Про охорону культурної спадщини».
2. ПрАТ «Київський електротранспортний завод» мотивувало позов тим, що зазначені положення містобудівних умов та обмежень покладають на позивача обов`язок отримання погоджень органів охорони культурної спадщини, які, на його думку, не передбачені чинним законодавством.
3. Окружний адміністративний суд міста Києва рішенням від 20 квітня 2021 року задовольнив позов.
4. Департамент містобудування та архітектури оскаржив зазначене рішення в апеляційному порядку.
5. Шостий апеляційний адміністративний суд постановою від 07 липня 2021 року залишив без змін рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 20 квітня 2021 року.
6. Департамент містобудування та архітектури подав касаційну скаргу на рішення суду першої інстанції та постанову суду апеляційної інстанції.
7. Верховний Суд ухвалою від 17 серпня 2021 року відкрив касаційне провадження, а ухвалою від 28 жовтня 2021 року - закрив касаційне провадження у зв`язку з ненаведенням скаржником встановлених частиною четвертою статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) підстав касаційного оскарження.
8. 28 жовтня 2025 року заступник керівника Київської міської прокуратури (далі - Прокурор) в інтересах держави в особі Міністерства культури та стратегічних комунікацій України (29 жовтня 2025 року Кабінет Міністрів України прийняв постанову № 1396, якою перейменував Міністерство культури та стратегічних комунікацій України на Міністерство культури України; далі - Мінкульт) подав до Шостого апеляційного адміністративного суду апеляційну скаргу на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 20 квітня 2021 року.
Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій
9. Шостий апеляційний адміністративний суд ухвалою від 17 листопада 2025 року відмовив у відкритті апеляційного провадження відповідно до частини другої статті 299 КАС України.
10. Суд апеляційної інстанції обґрунтував це тим, що Прокурор допустив зволікання з поданням апеляційної скарги, оскільки подав апеляційну скаргу на рішення суду першої інстанції через чотири роки і п`ять місяців після складення повного тексту рішення суду першої інстанції та після спливу встановленого частиною другою статті 299 КАС України річного строку.
Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційної скарги
11. Не погодившись з ухвалою суду апеляційної інстанції, Прокурор подав до Верховного Суду касаційну скаргу, в якій просить скасувати ухвалу Шостого апеляційного адміністративного суду від 17 листопада 2025 року, а справу направити до суду апеляційної інстанції для продовження розгляду.
12. На обґрунтування касаційної скарги Прокурор зазначив, що суд апеляційної інстанції помилково керувався положеннями частини другої статті 299 КАС України щодо наслідків для прокурора та суб`єкта владних повноважень спливу одного року з дня складання повного тексту судового рішення; у порушення положень статей 2, 13, 53, 54, 121, 122, 242, частини першої статті 293, частини другої статті 299 КАС України не надав оцінку тому, що скасування рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 20 квітня 2021 року окремих положень містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки з кадастровим номером 8000000000:79:083:0001, яка розташована в межах Центрального історичного ареалу, безпосередньо зачіпає інтереси та обов`язки Мінкульту, якого не було залучено до участі у справі, чим фактично поклав на Прокурора відповідальність за порушення судом першої інстанції норм процесуального права в частині залучення до участі у справі належних сторін (стаття 48 КАС України) та порушив принцип рівності учасників судового процесу перед законом та судом.
Скаржник також зазначив, що суд апеляційної інстанції не врахував висновки Верховного Суду щодо застосування частини другої статті 299 КАС України, викладені у постановах від 01 вересня 2020 року у справі № 810/1275/18, від 01 квітня 2020 року у справі № 361/2075/19, від 11 лютого 2022 року у справі № 160/7319/18; з надмірним формалізмом застосував строки подання апеляційної скарги всупереч практиці Верховного Суду щодо недопустимості невиправданого обмеження доступу до суду в умовах воєнного стану (постанова від 29 вересня 2022 року у справі № 500/1912/22), та без оцінки доводів апеляційної скарги про те, що Прокурор дізнався про підстави апеляційного оскарження лише після ознайомлення з матеріалами справи 30 вересня 2025 року.
13. ПрАТ «Київський електротранспортний завод» просить залишити касаційну скаргу Прокурора без задоволення, а ухвалу Шостого апеляційного адміністративного суду від 17 листопада 2025 року без змін. У відзиві на касаційну скаргу зазначає, що Прокурор не вмотивував поважність причин пропуску строку на апеляційне оскарження, не довів належним чином наявність підстав для представництва інтересів держави в особі Мінкульту в порядку статті 23 Закону України від 14 жовтня 2014 року № 1697-VII «Про прокуратуру» (далі - Закон № 1697-VII). Лист Міністерства, в якому зазначено, що останнє не планує оскаржувати рішення суду першої інстанції, не свідчить про неналежне здійснення захисту інтересів держави, а лише підтверджує позицію компетентного органу. Прокурор не повинен вважатися альтернативним суб`єктом звернення до суду і підміняти компетентний орган, який може і бажає самостійно захищати інтереси держави, при цьому покликається на постанови Великої Палати Верховного Суду від 26 червня 2019 року у справі № 587/430/16-ц, від 26 травня 2020 року у справі № 912/2385/18 та постанову Верховного Суду від 26 лютого 2019 року у справі № 905/803/18. Поновлення Прокурору строку на апеляційне оскарження зі спливом значного періоду часу (понад чотири роки) порушує принцип правової визначеності та принцип res judicata (остаточності судового рішення). Верховний Суд ухвалою від 28 жовтня 2021 року у цій справі вже закрив касаційне провадження за скаргою Департаменту містобудування та архітектури, чим фактично підтверджено законність рішень судів першої та апеляційної інстанцій. Мінкульт не є особою, про права та обов`язки якої Окружний адміністративний суд міста Києва ухвалив рішення від 20 квітня 2021 року в розумінні частини другої статті 299 КАС України. Прокурор посилається на висновки Верховного Суду, які були сформовані пізніше за судове рішення у цій справі, водночас зміна судової практики не може бути підставою для скасування остаточного рішення, ухваленого відповідно до усталеної на той час практики (постанови Верховного Суду від 26 листопада 2020 року у справі № 500/2486/19, від 02 серпня 2022 року у справі № 200/4280/21, від 02 травня 2023 року у справі № 280/5449/19, постанова Верховного Суду від 21 червня 2022 року у справі № 910/8115/19), що підтвердив Верховний Суд, зокрема, у постанові від 06 червня 2025 року у справі № 160/241/20. На момент розгляду справи судом першої інстанції були актуальними висновки Верховного Суду про те, що межі історичного ареалу міста Києва не затверджено Міністерством культури відповідно до вимог статті 32 Закону України від 08 червня 2000 року № 1805-III «Про охорону культурної спадщини» (далі - Закон № 1805-III) (постанова від 27 лютого 2019 року у справі № 826/5755/17), а проєктна документація на будівництво об`єктів не потребує погодження іншими державними органами (постанова від 22 вересня 2021 року у справі № 640/3418/20), тому суди вирішили спір за належним складом учасників та правильно застосували норми матеріального і процесуального права.
Процесуальні дії у справі та клопотання учасників справи
14. 15 грудня 2025 року Прокурор подав до Верховного Суду касаційну скаргу.
15. Верховний Суд ухвалою від 02 січня 2026 року відкрив касаційне провадження, витребував справу та запропонував учасникам справи надати відзив на касаційну скаргу.
16. 13 січня 2026 року ПрАТ «Київський електротранспортний завод» подало до Верховного Суду відзив на касаційну скаргу.
17. 06 березня 2026 року до Верховного Суду з Центральної бази даних надійшли електронні матеріали справи.
18. Верховний Суд ухвалою від 12 березня 2026 року призначив справу до розгляду в порядку письмового провадження за наявними матеріалами без повідомлення та виклику учасників справи колегією у складі трьох суддів з 13 березня 2026 року.
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Оцінка висновків судів попередніх інстанцій і доводів учасників справи
19. Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши доводи касаційної скарги та відзиву на касаційну скаргу, Верховний Суд виходить із такого.
20. Згідно з частиною четвертою статті 328 КАС України підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.
21. Відповідно до частин першої, другої і третьої статті 242 КАС України судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права.
22. Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.
23. Крім того, стаття 2 та частина четверта статті 242 КАС України встановлюють, що судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, а саме бути справедливим та неупередженим, своєчасно вирішувати спір у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
24. Зазначеним вимогам процесуального закону ухвала Шостого апеляційного адміністративного суду від 17 листопада 2025 року не відповідає, а викладені у касаційній скарзі доводи скаржника є обґрунтованими з огляду на таке.
(I) Щодо підтвердження права Прокурора на представництво інтересів держави
25. Прокуратура здійснює представництво інтересів держави в суді у виключних випадках (пункт третій частини першої статті 131-1 Конституції України).
26. Частина третя статті 23 Закону № 1697-VII визначає виключні випадки такого представництва прокурором інтересів держави в суді:
- у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження;
- у разі відсутності такого органу.
27. Прокурор, відповідно до частин третьої та четвертої статті 53 КАС України, звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.
28. Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених статтею 169 цього Кодексу.
29. Тобто прокурор може представляти інтереси держави в адміністративній справі, якщо компетентний орган не здійснює або неналежним чином здійснює захист цих інтересів, а також у разі відсутності такого органу (постанова Великої Палати Верховного Суду від 13 лютого 2019 року у справі № 826/13768/16).
30. Таке звернення прокурора до суду узгоджується з принципами, викладеними у Рекомендації CM/Rec (2012) 11 Ради Європи «Про роль публічних обвинувачів поза системою кримінальної юстиції» (The role of public prosecutors outside the criminal justice system Recommendation CM/Rec(2012)11 adopted by the Committee of Ministers of the Council of Europe on 19 September 2012 and explanatory memorandum), які допускають участь прокурора у судових провадженнях поза межами кримінального процесу, якщо це необхідно для захисту суспільних інтересів і не порушує права сторін.
31. Прокурор, звертаючись до суду з позовом, має обґрунтувати та довести підстави для представництва, однією з яких є бездіяльність компетентного органу.
32. Бездіяльність компетентного органу означає, що він знав або повинен був знати про порушення інтересів держави, але не звертався до суду з відповідним позовом у розумний строк. При цьому бездіяльність не обмежується лише незверненням до суду - вона включає також невжиття будь-яких інших належних заходів для усунення порушення, відновлення порушених прав чи запобігання настанню негативних наслідків.
33. Звертаючись до відповідного компетентного органу до подання позову в порядку, передбаченому статтею 23 Закону № 1697-VII та частиною четвертою статті 53 КАС України, прокурор фактично надає йому можливість відреагувати на стверджуване порушення інтересів держави, зокрема, шляхом призначення перевірки фактів порушення законодавства, виявлених прокурором, вчинення дій для виправлення ситуації, а саме подання позову або аргументованого повідомлення прокурора про відсутність такого порушення.
34. Невжиття компетентним органом жодних заходів протягом розумного строку після того, як цьому органу стало відомо або повинно було стати відомо про можливе порушення інтересів держави, має кваліфікуватися як бездіяльність відповідного органу. Розумність строку визначається судом з урахуванням того, чи потребували інтереси держави невідкладного захисту (зокрема, через закінчення перебігу позовної давності чи можливість подальшого відчуження майна, яке незаконно вибуло із власності держави), а також таких чинників як: значимість порушення інтересів держави, можливість настання невідворотних негативних наслідків через бездіяльність компетентного органу, наявність об`єктивних причин, що перешкоджали такому зверненню, тощо.
35. У такому разі прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідний компетентний орган, який усупереч вимогам закону не здійснює захисту або робить це неналежно.
36. Подібну правову позицію сформулювала Велика Палата Верховного Суду у постанові від 26 травня 2020 року у справі № 912/2385/18 та Верховний Суд у постановах, зокрема, від 09 жовтня 2023 року у справі № 640/4637/21, від 06 серпня 2024 року у справі № 160/17086/23 щодо підстав для представництва прокурором інтересів держави.
37. Також Верховний Суд звертає увагу, що Конституційний Суд України Рішенням від 03 грудня 2025 року № 6-р(ІІ)/2025 визнав неконституційними окремі приписи абзацу першого частини третьої статті 23 Закону № 1697-VII в тім, що вони надають прокуророві можливість здійснювати представництво інтересів держави в суді у зв`язку з нездійсненням або неналежним здійсненням захисту цих інтересів органом державної влади, органом місцевого самоврядування чи іншим суб`єктом владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження.
38. У пунктах 3 та 4 резолютивної частини Рішення Конституційного Суду України також зазначено, що окремі приписи абзацу першого частини третьої статті 23 Закону № 1697-VII, які визнано неконституційними, втрачають чинність із 01 січня 2027 року, та що це Рішення не поширюється на правовідносини щодо представництва прокурором інтересів держави в суді, які виникли під час чинності окремих приписів частини третьої статті 23 Закону № 1697-VII, визнаних неконституційними, та продовжують існувати після втрати ними чинності.
39. У мотивувальній частині цього Рішення Суд також наголосив, що представництво інтересів держави в суді, передбачене пунктом 3 частини першої статті 131-1 Конституції України, має винятковий та субсидіарний характер. Прокурор може здійснювати таке представництво лише у випадках, коли цього вимагає захист конституційно значущих інтересів держави та коли компетентний орган не забезпечує такого захисту належним чином. Законодавче регулювання цієї функції повинно відповідати принципам, закріпленим у Конституції України, зокрема принципам верховенства права, рівності сторін у судовому процесі та заборони надмірного втручання держави у сферу прав і свобод людини.
40. Конституційний Суд України також зазначив, що в умовах правового режиму воєнного стану особливої ваги набуває всебічне забезпечення захисту інтересів держави Україна, а неперервність виконання прокуратурою визначених Конституцією України функцій є важливою передумовою належного функціонування держави в цей період (пункт 9 мотивувальної частини). Такий конституційний підхід підтверджує правомірність здійснення прокурором представництва інтересів держави у спірних правовідносинах до моменту втрати чинності відповідними нормами або до їх законодавчого врегулювання, за умови наявності визначених законом підстав для такого представництва.
41. У справі, що розглядається, Прокурор в апеляційній скарзі обґрунтував порушення інтересів держави тим, що Окружний адміністративний суд міста Києва рішенням від 20 квітня 2021 року скасував деякі положення Містобудівних умов та обмежень № 28545/0/7-1-19 забудови земельної ділянки з кадастровим номером 8000000000:79:083:0001, яка розташована в межах Центрального історичного ареалу міста Києва, що безпосередньо зачіпає інтереси та обов`язки Мінкульту як центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони культурної спадщини (стаття 5 Закону № 1805-III).
42. У постанові від 26 травня 2020 року у справі № 912/2385/18 Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку, що прокурору достатньо дотриматися порядку, передбаченого статтею 23 Закону України «Про прокуратуру», і якщо компетентний орган протягом розумного строку після отримання повідомлення самостійно не звернувся до суду з позовом в інтересах держави, то це є достатнім аргументом для підтвердження його бездіяльності. Якщо прокурору відомі причини такого незвернення, він обов`язково повинен зазначити їх в обґрунтуванні підстав для представництва, яке міститься в позові, але якщо з відповіді компетентного органу на звернення прокурора такі причини з`ясувати неможливо чи такої відповіді взагалі не отримано, то це не є підставою вважати звернення прокурора необґрунтованим.
43. На підтвердження неналежного здійснення Мінкультом захисту інтересів держави Прокурор надав лист Міністерства від 09 жовтня 2025 року № 05/113/6738-25, в якому зазначено, що останнє не планує оскаржувати рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 20 квітня 2021 року.
44. Незвернення компетентного органу до суду за наявності об`єктивних ознак порушення інтересів держави може свідчити про неналежне здійснення захисту цих інтересів і є достатньою підставою для субсидіарного представництва прокурором інтересів держави в суді.
45. Проте суд апеляційної інстанції не надав оцінки достатності такої відмови Мінкульту для представництва Прокурором інтересів держави в суді відповідно до частини третьої статті 23 Закону № 1697-VII.
46. Водночас Верховний Суд відхиляє як передчасні доводи ПрАТ «Київський електротранспортний завод» про те, що лист Мінкульту не свідчить про неналежне здійснення захисту інтересів держави та що цей суб`єкт владних повноважень може і бажає самостійно захищати інтереси держави.
47. Правова позиція Великої Палати Верховного Суду щодо застосування принципу jura novit curia («суд знає закони»), викладена у постанові від 26 червня 2019 року у справі № 587/430/16-ц, на яку посилається ПрАТ «Київський електротранспортний завод» у відзиві на касаційну скаргу, стосується стадії розгляду справи по суті та повноважень суду перевіряти підстави представництва прокурора в ході такого розгляду. Натомість у справі, що розглядається, суд апеляційної інстанції не дійшов стадії оцінки підстав для представництва, оскільки відмовив у відкритті апеляційного провадження з суто процесуальних підстав - у зв`язку зі спливом річного строку, передбаченого частиною другою статті 299 КАС України. Застосовуючи цей висновок до обставин цієї справи, відмова Мінкульту від оскарження рішення суду першої інстанції не виключає права прокурора на представництво інтересів держави, оскільки остаточну оцінку наявності порушення цих інтересів здійснює суд.
48. Також Верховний Суд звертає увагу, що оскільки правовідносини у цій справі виникли до 01 січня 2027 року, то Прокурор зберігає право на представництво інтересів держави за наявності визначених законом підстав.
(II) Щодо реалізації Прокурором права на апеляційне оскарження
49. Стаття 118 КАС України передбачає, що процесуальні строки - це встановлені законом або судом строки, у межах яких вчиняються процесуальні дії. Процесуальні строки встановлюються законом, а якщо такі строки законом не визначені - встановлюються судом.
50. Процесуальні строки визначаються днями, місяцями і роками, а також можуть визначатися вказівкою на подію, яка повинна неминуче настати.
51. Частина перша статті 120 КАС України визначає, що перебіг процесуального строку починається з наступного дня після відповідної календарної дати або настання події, з якою пов`язано його початок.
52. Відповідно до частини першої статті 293 КАС України учасники справи, особи, які не брали участі у справі, якщо суд вирішив питання про їхні права, свободи, інтереси та (або) обов`язки, мають право подати апеляційну скаргу на рішення суду першої інстанції.
53. Таке право у випадку оскарження рішення суду першої інстанції може бути реалізовано шляхом подання апеляційної скарги протягом тридцяти днів з дня його (її) проголошення (частина перша статті 295 КАС України).
54. Учасник справи, якому повне рішення не було вручено у день його проголошення або складення, має право на поновлення пропущеного строку на апеляційне оскарження, якщо апеляційна скарга подана протягом тридцяти днів з дня вручення йому повного рішення суду (пункт 1 частини другої статті 295 КАС України).
55. Відповідно до частини третьої статті 295 КАС України строк на апеляційне оскарження також може бути поновлений в разі його пропуску з інших поважних причин, крім випадків, визначених частиною другою статті 299 цього Кодексу.
56. Оцінка поважності причин пропуску строку на подання апеляційної скарги здійснюється шляхом з`ясування конкретних обставин: тривалості пропущеного строку, наявності факторів, що реально перешкодили поданню, а також поведінки особи протягом цього періоду. Зазначене узгоджується з висновками, викладеними у пункті 8 постанови Великої Палати Верховного Суду від 20 листопада 2019 року у справі № 9901/405/19.
57. Враховуючи, що Суд направляє судові рішення та інші процесуальні документи учасникам судового процесу (частина п`ята статті 18 КАС України), виникнення у Прокурора, який не брав участі у розгляді справи у суді першої інстанції, права на поновлення пропущеного строку на апеляційне оскарження не слід пов`язувати з моментом складення повного тексту судового рішення; у такому разі Прокурору може бути поновлений строк на апеляційне оскарження у разі його пропуску з інших поважних причин відповідно до частини третьої статті 295 КАС України.
58. Факт ухвалення судом першої інстанції рішення у справі та його оприлюднення в Єдиному державному реєстрі судових рішень самі по собі не створюють презумпції обізнаності органу прокуратури про можливе порушення інтересів держави, оскільки Прокурор не може вважатися суб`єктом, що зобов`язаний здійснювати постійний моніторинг всіх судових рішень в Єдиному державному реєстрі судових рішень з метою виявлення можливих порушень інтересів держави.
59. На відміну від звичайного позивача, Прокурор діє не у власних інтересах, а як представник інтересів держави та суспільства, який не може знати про всі судові провадження, в яких можлива бездіяльність суб`єкта владних повноважень у захисті інтересів держави.
60. Прокурор може обґрунтовувати пропуск строку на апеляційне оскарження об`єктивними обставинами у вигляді незалучення компетентного органу до участі у справі та невжиття заходів для оскарження судового рішення після того, як такий орган довідався від Прокурора чи іншої особи про можливе порушення інтересів держави.
61. При цьому Прокурор має обґрунтувати підстави для представництва відповідно до частини третьої статті 23 Закону № 1697-VII ті частини четвертої статті 53 КАС України, та подати апеляційну скаргу у розумний строк з моменту, коли Прокурор об`єктивно отримав достатню сукупність відомостей, які дають змогу ідентифікувати порушення інтересів держави та підтвердити документально нездійснення суб`єктом владних повноважень захисту інтересів держави або неналежне здійснення такого захисту.
62. У постанові від 03 квітня 2024 року у справі № 917/1212/21 Велика Палата Верховного Суду у питанні перебігу процесуального строку виходила не лише з дотримання формальних строків, а й наведених Прокурором підстав неможливості раніше дізнатися про виявлене ним порушення.
63. У справі, що розглядається, Прокурор зазначив, що дізнався про підстави апеляційного оскарження лише після ознайомлення з матеріалами справи 30 вересня 2025 року, а апеляційну скаргу подано 28 жовтня 2025 року, тобто менш ніж через місяць після отримання достатніх відомостей про порушення інтересів держави.
64. У процесуальних питаннях, що стосуються участі прокурора в адміністративному процесі, також належить застосовувати принцип пропорційності, який є одним із елементів принципу верховенства права (стаття 6 КАС України) та вимагає співмірності між обмеженнями процесуальних прав та легітимною метою їх встановлення. Зокрема, строки та наслідки їх пропуску мають оцінюватися з урахуванням характеру і значення публічного інтересу, який захищає Прокурор, а також з метою недопущення надмірного формалізму, що міг би фактично позбавити державу або суспільство належного судового захисту. Зазначене узгоджується із завданнями та основними засадами адміністративного судочинства, передбаченими статтею 2 КАС України.
65. Застосування процесуальних строків має забезпечувати справедливий баланс між принципом остаточності судових рішень (res judicata) та правом на ефективний доступ до суду. У випадках, коли суб`єкт владних повноважень не був залучений до участі у справі, проте судове рішення безпосередньо стосується його прав чи обов`язків, формальне застосування преклюзивних строків без урахування конкретних обставин справи призводить до непропорційного обмеження права на судовий захист. У такому разі принцип res judicata не може мати пріоритет над правом особи на судовий захист у справі, яка безпосередньо впливає на її права та обов`язки, особливо якщо йдеться про захист суспільно значущих інтересів держави.
(ІІІ) Щодо річного строку, передбаченого частиною другою статті 299 КАС України
66. Відповідно до частини другої статті 299 КАС України незалежно від поважності причин пропуску строку на апеляційне оскарження суд апеляційної інстанції відмовляє у відкритті апеляційного провадження у разі, якщо апеляційна скарга прокурора, суб`єкта владних повноважень подана після спливу одного року з дня складення повного судового рішення, крім випадків подання апеляційної скарги суб`єктом владних повноважень у справі, про розгляд якої він не був повідомлений або до участі в якій він не був залучений, якщо суд ухвалив рішення про його права та/або обов`язки.
67. Тобто зазначена норма встановлює, незалежно від поважності причин пропуску строку, загальний річний строк для прокурора та суб`єкта владних повноважень для подання апеляційної скарги та виняток для суб`єкта владних повноважень, якого не було залучено до участі у справі, якщо суд ухвалив рішення про його права та/або обов`язки.
68 У справі, що розглядається, Прокурор подав апеляційну скаргу в інтересах держави в особі Мінкульту, який не був залучений до участі у розгляді справи судом першої інстанції та, відповідно, не був повідомлений про розгляд справи.
69. Окружний адміністративний суд міста Києва рішенням від 20 квітня 2021 року скасував деякі положення Містобудівних умов та обмежень, зокрема вимоги щодо погодження з органами охорони культурної спадщини, що може зачіпати повноваження та обов`язки Мінкульту як центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони культурної спадщини.
70. Відповідно до частини п`ятої статті 53 КАС України у разі відкриття провадження за позовною заявою, поданою прокурором в інтересах держави в особі органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, зазначений орган набуває статусу позивача.
71. Із цього слідує, що у разі подання Прокурором апеляційної скарги в інтересах держави в особі суб`єкта владних повноважень, якого не було повідомлено про розгляд справи або не було залучено до участі в ній, якщо оскаржуване судове рішення стосується прав чи обов`язків такого суб`єкта, до такої скарги підлягає застосуванню виняток, передбачений частиною другою статті 299 КАС України. У такому разі суд не має правових підстав для відмови у відкритті апеляційного провадження з однієї лише підстави спливу однорічного строку; натомість апеляційний суд зобов`язаний надати оцінку причинам пропуску строку, наведеним в апеляційній скарзі, з урахуванням моменту, коли Прокурор або відповідний орган, уповноважений здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, об`єктивно довідалися про можливе порушення інтересів держави.
72. Інше тлумачення зазначеної норми фактично позбавило б державу, інтереси якої представляє Прокурор, права на апеляційне оскарження, гарантоване статтею 129 Конституції України, у випадку бездіяльності суб`єкта владних повноважень, та суперечило б принципу рівності учасників судового процесу перед законом та судом (стаття 2 КАС України).
73. Крім того, поширення частини другої статті 299 КАС України виключно на суб`єкта владних повноважень у справі, про розгляд якої він не був повідомлений або до участі в якій не був залучений, якщо суд ухвалив рішення про його права та/або обов`язки, не враховує субсидіарну природу представництва прокурором інтересів держави.
74. Верховний Суд у постановах від 31 березня 2021 року у справі № 280/1426/20, від 01 серпня 2025 року у справі № 808/2090/18 дійшов аналогічних висновків, що однорічний строк, встановлений частиною другої статті 299 КАС України, не підлягає безумовному застосуванню до апеляційних скарг прокурора, який не брав участі у справі.
75. Також Верховний Суд звертає увагу на те, що у господарському судочинстві у пункті 1 частини другої статті 261 Господарського процесуального кодексу України (далі - ГПК України) передбачене подібне частині другій статті 299 КАС України положення про те, що незалежно від поважності причин пропуску строку на апеляційне оскарження суд апеляційної інстанції відмовляє у відкритті апеляційного провадження, якщо апеляційна скарга подана після спливу одного року з дня складення повного тексту судового рішення, крім випадків, якщо апеляційна скарга подається особою, не повідомленою про розгляд справи або не залученою до участі в ній, якщо суд ухвалив рішення про її права, інтереси та (або) обов`язки.
76. У постанові від 22 грудня 2022 року у справі № 818/211/18 Касаційний господарський суд у складі Верховного Суду дійшов висновку щодо застосування пункту 1 частини другої статті 261 ГПК України, згідно з яким суд апеляційної інстанції має вирішити питання про відкриття апеляційного провадження за апеляційною скаргою прокурора, поданою після закінчення однорічного строку в інтересах держави в особі Національної академії аграрних наук України, яка не брала участі в розгляді справи судом першої інстанції, та має належним чином дослідити і встановити, чи вирішив суд в оскаржуваному рішенні питання про права, інтереси та (або) обов`язки такої особи.
77. У постановах від 03 травня 2022 року у справі № 904/1875/19, від 21 липня 2022 року у cправі № 904/158/20, від 20 квітня 2023 року у cправі № 9/41 та від 03 вересня 2024 року у cправі № 922/2268/1 Касаційний господарський суд у складі Верховного Суду зазначив про те, що подання апеляційної скарги особою, неповідомленою про розгляд справи або незалученою до участі в ній, якщо суд ухвалив рішення про її права, інтереси та (або) обов`язки, захищає її саме від передбаченої частиною другою статті 261 ГПК України безумовної відмови у відкритті апеляційного провадження, тобто незалежно від поважності причин пропуску строку на апеляційне оскарження, проте не звільняє вказану особу від обов`язку довести поважність причин пропуску строку на апеляційне оскарження, передбаченого іншими наведеними нормами ГПК України.
78. У постановах від 07 листопада 2023 року у справі № 40/223-05 та від 01 липня 2024 року у cправі № 21/36-09-1695 Касаційний господарський суд у складі Верховного Суду додатково вказав, що положення частини другої статті 261 ГПК України не свідчать про безумовний обов`язок суду відкрити апеляційне провадження у випадку подання апеляційної скарги особою, неповідомленою про розгляд справи або незалученою до участі в ній, якщо суд ухвалив рішення про її права, інтереси та (або) обов`язки. Натомість суд у такому випадку надає оцінку наведеним апелянтом причинам пропуску строку апеляційного оскарження на предмет їх поважності.
79. Наведені висновки Касаційного господарського суду у складі Верховного Суду щодо застосування аналогічного за змістом положення частини другої статті 261 ГПК України є релевантними для цілей застосування частини другої статті 299 КАС України, оскільки обидві норми містять виняток для осіб, яких суд не повідомив про розгляд справи або не залучив до участі в ній, якщо ухвалене рішення стосується їхніх прав, інтересів та (або) обов`язків.
80. Застосовуючи такий підхід до захисту процесуальних прав, Верховний Суд вважає, що Прокурор, який подає апеляційну скаргу в інтересах держави в особі суб`єкта владних повноважень, не залученого до участі у справі, якщо суд першої інстанції ухвалив рішення про його права та (або) обов`язки, не обмежений однорічним строком, встановленим частиною другою статті 299 КАС України, проте має обґрунтувати причини пропуску строку апеляційного оскарження.
81. Суд апеляційної інстанції, відмовляючи у відкритті апеляційного провадження, без наведення достатніх мотивів застосував до апеляційної скарги Прокурора у цій справі загальний однорічний строк, тоді як на нього слід поширювати виняток, передбачений частиною другою статті 299 КАС України, для незалученого суб`єкта владних повноважень. При цьому суд не врахував висновки Верховного Суду щодо застосування частини другої статті 299 КАС України, викладені у постановах від 01 вересня 2020 року у справі № 810/1275/18, від 01 квітня 2020 року у справі № 361/2075/19, від 11 лютого 2022 року у справі № 160/7319/18, відповідно до яких виняток, передбачений частиною другою статті 299 КАС України, якщо пропуск скаржником строку на апеляційне оскарження не зумовлений його суб`єктивною поведінкою та не залежав від його волевиявлення, чим позбавляє права на апеляційне оскарження та порушує принцип рівності всіх учасників судового процесу перед законом і судом.
82. Також апеляційний суд не надав оцінки доводам Прокурора щодо моменту його фактичної обізнаності про підстави для оскарження, не дослідив, якою інформацією володіла Київська міська прокуратура на момент ухвалення рішення судом першої інстанції (квітень 2021 року) та на момент ознайомлення з матеріалами справи (30 вересня 2025 року), не з`ясував, які документи та відомості стали підставами для висновку Прокурора про наявність порушення публічного інтересу та подання до суду з апеляційною скаргою (28 жовтня 2025 року), обмежившись формальним застосуванням строку без з`ясування обставин, за яких Прокурор дізнався про порушення інтересів держави.
83. Вирішуючи питання про відкриття апеляційного провадження за апеляційною скаргою Прокурора, поданою в інтересах держави в особі Мінкульту як суб`єкта владних повноважень, якого не було залучено до участі у справі, суд апеляційної інстанції мав також переконатися, що суд першої інстанції не встановлював в оскаржуваному рішенні факт проведення Мінкультом перевірки дотримання режиму використання земель чи надання погодження проєктної документації відповідно до вимог Закону № 1805-III, тобто, спростувати обізнаність Мінкульту про спірний об`єкт будівництва та можливість самому скористатися правом на апеляційне оскарження до подання Прокурором апеляційної скарги.
84. Водночас Верховний Суд відхиляє доводи ПрАТ «Київський електротранспортний завод» про порушення принципу правової визначеності та принципу res judicata, оскільки стосовно незалученої особи рішення суду першої інстанції не може вважатися остаточним до вирішення питання, чи зачіпає таке рішення її права та обов`язки.
85. Аргументи ПрАТ «Київський електротранспортний завод» про те, що Мінкульт не є особою, про права та обов`язки якої ухвалено рішення суду першої інстанції, суперечать його ж доводам, що Мінкульт може самостійно без прокурора подати апеляційну скаргу.
86. Твердження ПрАТ «Київський електротранспортний завод» про те, що закриття Верховним Судом ухвалою від 28 жовтня 2021 року касаційного провадження за скаргою Департаменту містобудування та архітектури «фактично підтвердило законність рішень судів попередніх інстанцій» є помилковим, оскільки вказана ухвала Верховного Суду постановлена стосовно касаційної скарги іншого учасника справи - Департаменту містобудування та архітектури. Крім того, закриття касаційного провадження на процесуальній підставі не є оцінкою Верховним Судом законності оскаржуваних рішень по суті та не набуває преюдиційного значення для оцінки правомірності рішення в інших провадженнях.
87. Довід відзиву на касаційну скаргу про зміну судової практики не є предметом цього касаційного перегляду судових рішень, оскільки стосується правильності застосування судами першої та апеляційної інстанції норм матеріального права при вирішенні спору по суті, а не законності процесуального рішення апеляційного суду про відмову у відкритті апеляційного провадження.
88. Питання про те, чи є задоволення апеляційної скарги проявом правового пуризму у розумінні висновків Верховного Суду, викладених у постанові від 06 червня 2025 року у справі № 160/241/20, також підлягає оцінці судом апеляційної інстанції у випадку відкриття апеляційного провадження та розгляду справи по суті апеляційних вимог.
Висновки за результатами розгляду касаційної скарги
89. Згідно з частиною першою статті 353 КАС України підставою для скасування ухвали судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи для продовження розгляду є неправильне застосування норм матеріального права чи порушення норм процесуального права, що призвели до постановлення незаконної ухвали суду першої інстанції та (або) постанови суду апеляційної інстанції, яка перешкоджає подальшому провадженню у справі.
90. Верховний Суд вважає, що до Прокурора, який подав апеляційну скаргу в інтересах держави в особі Мінкульту як суб`єкта владних повноважень, якого, на думку скаржника, не було залучено до участі у справі та про права і обов`язки якого ухвалено рішення судом першої інстанції, не можуть застосовуватися наслідки, передбачені частиною другою статті 299 КАС України, у вигляді відмови у відкритті апеляційного провадження у зв`язку зі спливом однорічного строку.
91 Висновок суду апеляційної інстанції про відмову Прокурору у відкритті апеляційного провадження ґрунтується на неправильному застосуванні частини другої статті 299 КАС України.
92. Враховуючи викладене, ухвалу Шостого апеляційного адміністративного суду від 17 листопада 2025 року слід скасувати, а справу - направити до суду апеляційної інстанції для продовження розгляду зі стадії вирішення питання відкриття апеляційного провадження.
93. На цій стадії судового розгляду розподіл судових витрат відповідно до статті 139 КАС України не здійснюється.
Керуючись статтями 341, 344, 349, 353, 355, 356, 359 КАС України, Верховний Суд
УХВАЛИВ:
Касаційну скаргу заступника керівника Київської міської прокуратури в інтересах держави в особі Міністерства культури України задовольнити.
Ухвалу Шостого апеляційного адміністративного суду від 17 листопада 2025 року скасувати, а справу № 640/7435/21 - направити для продовження розгляду до Шостого апеляційного адміністративного суду зі стадії вирішення питання відкриття апеляційного провадження.
Постанова набирає законної сили з дати її ухвалення, є остаточною та не може бути оскаржена.
Суддя-доповідач Я.О. Берназюк
Судді В.М. Кравчук
В.М. Шарапа