ЛЬВІВСЬКИЙ ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
Р І Ш Е Н Н Я
І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И
03 квітня 2026 року	справа № 380/25517/25	
м. Львів
Львівський окружний адміністративний суд у складі головуючого судді Коморного О.І., розглянув за правилами спрощеного позовного провадження без повідомлення сторін (у письмовому провадженні) адміністративну справу за позовом Жовківської окружної прокуратури в інтересах держави про визнання протиправною бездіяльності Кам`янка-Бузької міської ради Львівського району Львівської області та зобов`язання вчинити дії, за участю третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору на стороні позивача - Департаменту архітектури та розвитку містобудування Львівської обласної державної адміністрації,.
Обставини справи.
До Львівського окружного адміністративного суду надійшла позовна заява Жовківської окружної прокуратури з вимогами визнати протиправною бездіяльність Кам`янка-Бузької міської ради Львівського району Львівської області щодо невжиття заходів до розроблення, виготовлення та затвердження історико-архітектурного опорного плану міста Кам`янка-Бузька Львівського району Львівської області та зобов`язати Кам`янка-Бузьку міську раду Львівського району Львівської області в межах компетенції вжити заходів до розроблення, виготовлення та затвердження на сесії історико-архітектурного опорного плану міста Кам`янка-Бузька.
В обґрунтування заявлених позовних вимог Прокурор зазначає, що постановою Кабінету Міністрів України від 26.07.2001 № 878 затверджено Список історичних населених місць України, до якого, серед іншого, ще у 2001 році включено місто Кам`янка-Бузька Львівської області. Відповідно до імперативних вимог Закону України “Про регулювання містобудівної діяльності” та Закону України “Про охорону культурної спадщини”, для населених пунктів, занесених до вказаного Списку, обов`язковою умовою є розроблення та затвердження історико-архітектурного опорного плану, в якому зазначається вичерпна інформація про об`єкти культурної спадщини та зони їх охорони.
Проте, як наголошує Позивач, Відповідачем протягом тривалого часу системно не забезпечується виконання цього передбаченого законом обов`язку. Прокурор вказує, що хоча у 2016 році Міською радою і було укладено договір з фізичною особою-підприємцем на виготовлення відповідної науково-проектної містобудівної документації, станом на 2025 рік роботи зупинені на стадії ІІ етапу. Внаслідок форс-мажорних обставин (смерть підрядника у квітні 2024 року) виконання договору припинилося, однак Відповідач не вживає жодних дієвих заходів, зокрема не проводить нових публічних закупівель, для завершення цього вкрай важливого процесу. Така триваюча роками бездіяльність органу місцевого самоврядування створює реальну загрозу хаотичної, неконтрольованої забудови історичного ареалу міста, руйнування пам`яток та прямо порушує інтереси держави у сфері охорони культурної спадщини. Оскільки саме Кам`янка-Бузька міська рада є єдиним органом, уповноваженим державою на організацію розроблення та затвердження вказаної документації на місцевому рівні, Прокурор звернувся до суду як самостійний позивач задля захисту порушених інтересів держави.
Ухвалою від 02.01.2026 відкрито провадження в адміністративній справі та вирішено здійснювати її розгляд за правилами спрощеного позовного провадження без повідомлення (виклику) сторін за наявними у справі матеріалами. 
Цією ухвалою, з метою повного та об`єктивного з`ясування обставин, до участі у справі залучено Департамент архітектури та розвитку містобудування Львівської обласної державної адміністрації як третю особу, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору на стороні позивача. Одночасно судом встановлено Відповідачу строк для подання відзиву на позовну заяву.
Відповідач 27.01.2026 подав до суду заяву про закриття провадження у справі. Своє клопотання орган місцевого самоврядування мотивував тим, що спір між тими самими сторонами, про той самий предмет і з тих самих підстав уже вирішено постановою Львівського окружного адміністративного суду від 21.12.2016 у справі № 813/3252/16, яка набрала законної сили.
Ухвалою суду від 17.02.2026 у задоволенні клопотання Відповідача про закриття провадження відмовлено. Суд констатував відсутність тотожності спорів, оскільки у справі № 813/3252/16 предметом спору є зобов`язання Відповідача винести межі історичного ареалу в натурі (на місцевості) та віднести відповідні території до земель історико-культурного призначення (що є предметом регулювання земельного законодавства). Натомість у цій адміністративній справі предметом спору є зовсім інша вимога — вжиття заходів щодо розроблення та затвердження історико-архітектурного опорного плану як науково-проектної містобудівної документації.
Ухвалу про відкриття провадження Відповідач отримав належним чином, що підтверджується самим фактом подання ним клопотання про закриття провадження через електронний кабінет у підсистемі “Електронний суд”. Однак, правом на подання відзиву по суті заявлених позовних вимог, передбаченим статтею 162 КАС України, Кам`янка-Бузька міська рада не скористалася.
Відповідач у визначений судом строк також не надав жодних письмових пояснень, заперечень по суті спору або доказів, які б спростовували доводи Прокурора щодо тривалої відсутності затвердженого історико-архітектурного опорного плану чи підтверджували б вжиття конкретних і дієвих заходів для завершення його розроблення після смерті попереднього виконавця робіт у 2024 році.
Відповідно до частини шостої статті 162 Кодексу адміністративного судочинства України, у разі ненадання відповідачем відзиву у встановлений судом строк без поважних причин суд вирішує справу за наявними матеріалами.
Дослідивши матеріали адміністративної справи, оцінивши доводи Прокурора, всебічно, повно та об`єктивно з`ясувавши всі фактичні обставини спору, суд
в с т а н о в и в :
Постановою Кабінету Міністрів України від 26.07.2001 № 878 затверджено Список історичних населених місць України. До вказаного Списку у Львівській області, з-поміж іншого, включено місто Кам`янка-Бузька (дата заснування — 1464 рік). 
Включення населеного пункту до вказаного Списку покладає на орган місцевого самоврядування обов`язок щодо розроблення та затвердження історико-архітектурного опорного плану з метою збереження культурної спадщини та традиційного характеру середовища.
Як встановлено судом із матеріалів справи, зокрема з інформації Львівської обласної військової (державної) адміністрації від 10.04.2023, а також з офіційних листів Департаменту архітектури та розвитку містобудування Львівської обласної державної адміністрації (третьої особи у справі), історико-архітектурний опорний план міста Кам`янка-Бузька станом на час розгляду справи у повному обсязі не розроблено, на погодження до відповідного органу охорони культурної спадщини вищого рівня не подавався та, відповідно, не затверджувався рішенням сесії органу місцевого самоврядування.
З метою встановлення підстав для представництва інтересів держави, Жовківською окружною прокуратурою скеровувались відповідні запити до органу місцевого самоврядування. 
На вказані запити Кам`янка-Бузька міська рада листами від 14.11.2025 (№ 1618/03-15) та від 24.11.2025 (№ 1586/03-15) повідомила прокуратуру про те, що 28.11.2016 нею укладено договір № 1 з фізичною особою-підприємцем ОСОБА_1 на розроблення “Історико-архітектурного опорного плану з визначенням меж історичного ареалу та зон охорони пам`яток історичної частини м. Кам`янка-Бузька”.
У своїх відповідях Відповідач зазначив, що виконання проектних робіт завершено лише на стадії ІІ етапу. Реалізація ІІІ (заключного) етапу перервалась у зв`язку з форс-мажорними обставинами, а саме — смертю виконавця робіт у квітні 2024 року (що також підтверджується даними Єдиного державного реєстру юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань про припинення підприємницької діяльності ФОП 26.06.2024). Міська рада вказала, що наразі перебуває в процесі пошуку нового виконавця для завершення розробки документації.
Надаючи оцінку доводам Відповідача про “перебування в процесі пошуку”, судом об`єктивно встановлено, що з квітня 2024 року (моменту, коли міській раді стало відомо про неможливість виконання договору попереднім підрядником) і до моменту звернення Прокурора до суду наприкінці грудня 2025 року, Відповідачем не вчинено жодних активних та дієвих юридичних чи фактичних кроків. Зокрема, органом місцевого самоврядування не оголошено жодної процедури публічної закупівлі для пошуку нового підрядника, виділення коштів та завершення робіт, що повністю підтверджується загальнодоступними даними електронної системи публічних закупівель Prozorro.
Вбачаючи у такому тривалому, системному зволіканні (понад двадцять чотири роки з моменту затвердження Списку історичних населених місць) очевидне порушення інтересів держави у сфері охорони культурної спадщини, ігнорування імперативних вимог містобудівного законодавства, а також наявність реальної загрози хаотичної, неконтрольованої забудови історичного ареалу міста і руйнування пам`яток архітектури, Прокурор звернувся до суду із цим позовом як самостійний позивач, оскільки уповноважений орган (міська рада) сам допускає протиправну бездіяльність.
Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи, суд виходить з наступного.
Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України, органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України. Цей принцип покладає на суб`єкта владних повноважень (у даному випадку — орган місцевого самоврядування) абсолютний обов`язок діяти суворо відповідно до закону, уникати бездіяльності та забезпечувати дотримання публічних інтересів.
Згідно зі статтею 7 Конституції України, в Україні визнається і гарантується місцеве самоврядування. Відповідно до частин першої та третьої статті 140 Конституції України, місцеве самоврядування є правом територіальної громади самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України, що здійснюється як безпосередньо, так і через органи місцевого самоврядування: сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи. 
Водночас, згідно зі статтею 144 Основного Закону, рішення органів місцевого самоврядування зупиняються у встановленому законом порядку з мотивів їх невідповідності Конституції чи законам України, що свідчить про підпорядкованість діяльності місцевих рад загальнодержавному нормативному регулюванню.
Окрему увагу суд звертає на статтю 54 Конституції України, яка встановлює, що культурна спадщина охороняється законом. Держава забезпечує збереження історичних пам`яток та інших об`єктів, що становлять культурну цінність.
Спеціальним законом, що визначає систему та гарантії місцевого самоврядування в Україні, є Закон України “Про місцеве самоврядування в Україні” від 21.05.1997 № 280/97-ВР (далі — Закон № 280/97-ВР). 
Згідно з підпунктом 6 пункту “а” частини першої статті 31 вказаного Закону, до відання виконавчих органів міських рад (як власних самоврядних повноважень) належить підготовка і подання на затвердження ради відповідних місцевих містобудівних програм, генеральних планів забудови населених пунктів, іншої містобудівної документації. 
Крім того, згідно з підпунктом 10 пункту “б” статті 32 Закону № 280/97-ВР, до делегованих повноважень виконавчих органів віднесено забезпечення охорони пам`яток історії та культури, збереження та використання культурного надбання.
Таким чином, саме на Відповідача покладено прямий законодавчий обов`язок щодо розроблення та затвердження містобудівної документації та забезпечення охорони культурної спадщини на території територіальної громади.
Правові, організаційні, соціальні та економічні відносини у сфері охорони культурної спадщини деталізовані Законом України “Про охорону культурної спадщини” від 08.06.2000 № 1805-III (далі — Закон № 1805-III). 
Відповідно до статті 1 цього Закону, історичне населене місце — це населене місце, яке зберегло повністю або частково історичний ареал і занесене до Списку історичних населених місць України. 
Згідно з частиною четвертою статті 32 Закону № 1805-III, з метою захисту традиційного характеру середовища населених місць вони заносяться до Списку історичних населених місць України. Межі та режими використання історичних ареалів населених місць визначаються у порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України, відповідною науково-проектною документацією.
Такий порядок визначено постановою Кабінету Міністрів України від 13.03.2002 № 318 “Про затвердження Порядку визначення меж та режимів використання історичних ареалів населених місць, обмеження господарської діяльності на території історичних ареалів населених місць”. 
Згідно з пунктом 5 вказаного Порядку, межі історичних ареалів визначаються спеціальною науково-проектною документацією під час розроблення історико-архітектурних опорних планів цих населених місць.
Своєю чергою, правові та організаційні основи містобудівної діяльності встановлені Законом України “Про регулювання містобудівної діяльності” від 17.02.2011 № 3038-VI (далі — Закон № 3038-VI). 
Згідно з частинами четвертою, п`ятою та сьомою статті 17 Закону № 3038-VI, для населених пунктів, внесених до Списку історичних населених місць України, у межах визначених історичних ареалів у складі генерального плану населеного пункту визначаються режими регулювання забудови та обов`язково розробляється історико-архітектурний опорний план, в якому зазначається інформація про об`єкти культурної спадщини та зони їх охорони. Виконавчі органи сільських, селищних і міських рад є замовниками, які організовують розроблення, внесення змін та подання генерального плану населеного пункту на розгляд відповідної ради.
Детальний механізм розроблення містобудівної документації визначений Порядком розроблення, оновлення, внесення змін та затвердження містобудівної документації, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 01.09.2021 № 926 (далі — Порядок № 926). 
Пунктом 17 Порядку № 926 визначено, що генеральні плани населених пунктів, внесених до Списку історичних населених місць України, розробляються обов`язково. Історико-архітектурні опорні плани з визначенням меж історичних ареалів таких населених пунктів розробляються одночасно із генеральними планами (пункт 20 Порядку).
Відповідно до пунктів 34, 35 Порядку № 926, рішення про розроблення містобудівної документації на місцевому рівні приймає відповідна рада. Виконавчий орган місцевої ради є безпосереднім замовником розроблення такої документації. 
Пунктами 54, 55, 60 Порядку № 926 чітко встановлено, що рішення про розроблення історико-архітектурного опорного плану у складі генерального плану приймає відповідна рада. Виконавчі органи місцевих рад є замовниками, які організовують розроблення, погодження та подання такого плану на розгляд ради. Історико-архітектурні опорні плани розглядаються і затверджуються відповідними місцевими радами протягом трьох місяців з дня їх подання.
Системний аналіз наведених норм дає підстави для висновку, що для міст, які мають статус історичних населених місць, наявність розробленого та затвердженого історико-архітектурного опорного плану є прямою, безумовною та безальтернативною вимогою чинного законодавства. Саме на органи місцевого самоврядування (у цьому випадку — на Кам`янка-Бузьку міську раду та її виконавчі органи) покладений обов`язок організації розроблення, фінансування, погодження та остаточного затвердження вказаної науково-проектної містобудівної документації. Цей обов`язок не може бути делегований іншим особам або проігнорований.
Суд констатує, що з моменту включення міста Кам`янка-Бузька до Списку історичних населених місць України (у 2001 році) минуло понад 24 роки. Попри такий тривалий проміжок часу, Відповідач досі не забезпечив виконання свого прямого законодавчого обов`язку щодо затвердження історико-архітектурного опорного плану.
Посилання Відповідача у досудовому листуванні з Прокурором на форс-мажорні обставини, а саме на смерть виконавця робіт у квітні 2024 року, суд оцінює критично та зазначає, що такі обставини не можуть слугувати юридичним виправданням такої довготривалої бездіяльності органу місцевого самоврядування. 
По-перше, з моменту укладення договору на виготовлення плану у 2016 році до смерті підрядника у 2024 році минуло 8 (вісім) років. Протягом усього цього часу Відповідач як замовник робіт не забезпечив належного контролю за строками виконання проектних робіт та не вжив ефективних заходів для їх пришвидшення чи зміни недобросовісного виконавця. 
По-друге, з квітня 2024 року (коли Відповідачу стало відомо про неможливість виконання договору) і до моменту звернення Прокурора до суду в грудні 2025 року, Відповідач не вчинив жодних активних процесуальних чи адміністративних дій (як-от оголошення нових тендерних процедур у системі публічних закупівель, виділення відповідного фінансування тощо) для пошуку нового підрядника. 
Це свідчить про пасивну позицію Міської ради та свідоме ухилення від виконання покладених на неї владних повноважень.
Відсутність затвердженого історико-архітектурного опорного плану унеможливлює обґрунтоване визначення та закріплення меж історичного ареалу, а також режимів використання земель історико-культурного призначення. Це створює реальні ризики хаотичної, неконтрольованої забудови, що може призвести до незворотного пошкодження або повного знищення пам`яток культурної спадщини. Така бездіяльність прямо порушує інтереси держави та територіальної громади у сфері збереження культурного надбання для нинішнього та майбутніх поколінь.
Оцінюючи підстави для представництва інтересів держави прокурором, суд зазначає наступне. 
Відповідно до пункту 3 частини першої статті 131-1 Конституції України, на прокуратуру покладається представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом. 
Згідно з частиною третьою статті 23 Закону України “Про прокуратуру”, прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.
Як зазначив Верховний Суд у постанові від 25.04.2018 у справі № 806/1000/17, “інтереси держави” охоплюють широке і водночас чітко не визначене коло законних інтересів, які не піддаються точній класифікації. 
Охорона об`єктів культурної спадщини є одним із пріоритетних завдань держави. Невжиття заходів щодо розроблення містобудівної документації становить пряму загрозу цим інтересам. Оскільки у даній справі саме Відповідач (орган місцевого самоврядування), який уповноважений на затвердження такої документації, допустив триваючу бездіяльність, він не може одночасно виступати позивачем, який захищає інтереси держави від своєї ж бездіяльності.
За таких обставин, наявний виключний випадок, коли захист інтересів держави не здійснюється компетентним органом. Тому Прокурор правомірно, обґрунтовано та законно звернувся до суду з позовом у статусі самостійного позивача, керуючись статтями 131-1 Конституції України та статтею 53 КАС України.
Додатково суд бере до уваги сталу практику Європейського суду з прав людини. Зокрема, у рішенні у справі “Трегубенко проти України” від 02.11.2004 ЄСПЛ чітко наголосив, що правильне застосування законодавства незаперечно становить “суспільний інтерес”. 
Збереження культурної спадщини, історичного середовища та недопущення порушень містобудівного законодавства є безперечним публічним та державним інтересом, недотримання якого з боку органу місцевого самоврядування є неприпустимим у демократичному суспільстві.
Відповідно до частин першої та другої статті 77 Кодексу адміністративного судочинства України, кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу. В адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень обов`язок щодо доказування правомірності своєї поведінки покладається на відповідача.
Суд констатує, що Відповідач не довів правомірності своєї тривалої бездіяльності та не надав суду жодних належних, допустимих і достатніх доказів вжиття дієвих та вичерпних заходів для виконання покладених на нього імперативних обов`язків щодо розробки містобудівної документації. Відповідач не спростував доводів Прокурора та не підтвердив факт об`єктивної неможливості завершення розроблення історико-архітектурного опорного плану.
Згідно з частиною другою статті 9 КАС України, суд розглядає адміністративні справи не інакше як за позовною заявою і в межах позовних вимог. Оцінюючи обраний Прокурором спосіб захисту порушеного права, суд доходить висновку, що позовні вимоги про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити відповідні дії є належним, ефективним та пропорційним способом відновлення законності. Такий спосіб захисту повною мірою забезпечує поновлення інтересів держави у сфері охорони культурної спадщини та запобігає подальшим порушенням.
З огляду на встановлені обставини справи, досліджені докази та системний аналіз наведених норм права, суд дійшов переконання, що позовні вимоги Жовківської окружної прокуратури є законними, обґрунтованими та підлягають повному задоволенню.
Вирішуючи питання про розподіл судових витрат, суд виходить з наступного. 
Згідно з наявною у матеріалах справи квитанцією (платіжною інструкцією) від 16.12.2025, Львівською обласною прокуратурою за подання даного позову було фактично сплачено судовий збір у розмірі 2 422,40 грн.
Відповідно до частини першої статті 139 КАС України, при задоволенні позову сторони, яка не є суб`єктом владних повноважень, всі судові витрати, які підлягають відшкодуванню або оплаті відповідно до положень цього Кодексу, стягуються за рахунок бюджетних асигнувань суб`єкта владних повноважень, що виступав відповідачем у справі.
Об`єднана палата КАС ВС у постанові від 29 серпня 2022 року у справі № 826/16473/15 дійшла висновку про те, що передбачене статтею 140 КАС України правило щодо присудження витрат спрацьовує, якщо позивачем є фізична або юридична особа, яка не є суб`єктом владних повноважень. Якщо позивачем є суб`єкт владних повноважень, незалежно від результату розгляду справи не підлягають відшкодуванню понесені ним судові витрати, окрім судових витрат суб`єкта владних повноважень, пов`язаних із залученням свідків та проведенням експертиз.
У Постанові Верховного Суду від 8 травня 2024 року у справі №240/17530/23 (адміністративне провадження № К/990/42023/23) Верховний суд на підставі аналізу змісту частин першої-третьої статті 139 КАС України дійшов висновку про те, що витрати суб`єкта владних повноважень на сплату судового збору за будь-яких результатів розгляду справи (задоволення або відмова в задоволенні позову як повністю, так і частково) не підлягають розподілу за результатом розгляду справи.
Суд вказав, що такий підхід законодавця нерозривно пов`язаний із завданням адміністративного судочинства, котре полягає у вирішенні судом спорів у сфері публічно-правових відносин із метою ефективного захисту прав, свобод й інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень із боку суб`єктів владних повноважень.
Отже, якщо позивачем є суб`єкт владних повноважень, то незалежно від результатів розгляду справи понесені ним судові витрати, окрім судових витрат суб`єкта владних повноважень, пов`язаних із залученням свідків та проведенням експертиз (частина друга статті 139 КАС України), не підлягають розподілу.
З огляду на те, що позовні вимоги Прокурора, подані в інтересах держави, задоволено повністю, судові витрати розподілу не підлягають.
Керуючись статтями 2, 6, 9, 72-77, 90, 139, 241-246, 255, 262, 263 Кодексу адміністративного судочинства України, суд
у х в а л и в :
1. Позов задовольнити повністю.
2. Визнати протиправною бездіяльність Кам`янка-Бузької міської ради Львівського району Львівської області щодо невжиття заходів до розроблення, виготовлення та затвердження історико-архітектурного опорного плану міста Кам`янка-Бузька Львівського району Львівської області.
3. Зобов`язати Кам`янка-Бузьку міську раду Львівського району Львівської області (вул. Шевченка, 2, м. Кам`янка-Бузька, Львівський район, Львівська область, 80400; код ЄДРПОУ 04056196) в межах компетенції вжити заходів до розроблення, виготовлення та затвердження на сесії історико-архітектурного опорного плану міста Кам`янка-Бузька.
4. Судові витрати розподілу не підлягають.
Рішення суду набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги всіма учасниками справи, якщо апеляційну скаргу не було подано. У разі подання апеляційної скарги рішення, якщо його не скасовано, набирає законної сили після повернення апеляційної скарги, відмови у відкритті чи закриття апеляційного провадження або прийняття постанови судом апеляційної інстанції за наслідками апеляційного розгляду.
Апеляційна скарга на рішення суду може бути подана протягом тридцяти днів з дня його складення безпосередньо до Восьмого апеляційного адміністративного суду.
Повний текст рішення складений 03 квітня 2026 року.
Суддя Коморний О.І.