Справа № 420/17268/25 
РІШЕННЯ
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
23 лютого 2026 року м. Одеса

Одеський окружний адміністративний суд у складі головуючого судді Марина П.П., розглянувши в порядку письмового провадження за правилами спрощеного позовного провадження адміністративну справу за позовом Бериславської окружної прокуратури до Новорайської сільської військової адміністрації Бериславського району Херсонської області, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору на стороні відповідача – Степнянський заклад дошкільної освіти Новорайської сільської ради Бериславського району Херсонської області про визнання протиправною бездіяльності та зобов`язання вчинити певні дії
ВСТАНОВИВ:
До Одеського окружного адміністративного суду надійшов адміністративний позов Бериславської окружної прокуратури до Новорайської сільської військової адміністрації Бериславського району Херсонської області, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору на стороні відповідача – Степнянський заклад дошкільної освіти Новорайської сільської ради Бериславського району Херсонської області, в якій позивач просить:
визнати протиправною бездіяльність Новорайської сільської військової адміністрації Бериславського району Херсонської області щодо не оформлення правовстановлюючих документів на земельну ділянку під Степнянським закладом дошкільної освіти (ясла-садок) Новорайської сільської ради Бериславського району Херсонської області, зареєстрованого за адресою: вул. Перемоги, 6 с. Степне, Бериславський район, Херсонська область;
зобов`язати Новорайську сільську військову адміністрацію Бериславського району Херсонської області вжити заходів щодо оформлення правовстановлюючих документів на земельну ділянку під Степнянським закладом дошкільної освіти (ясла - садок) Новорайської сільської ради Бериславського району Херсонської області, зареєстрованого за адресою: вул. Перемоги, 6 с. Степне, Бериславський район, Херсонська область.
В обґрунтування позовних вимог позивач вказує, що згідно з рішенням 50 сесії V скликання Степнянської сільської ради Херсонської області від 13.11.2020 № 316 «Про затвердження переліку об`єктів комунальної власності Степнянської сільської ради станом на 01 листопада 2020 року» затверджено зазначений перелік, в який входить і Степнянський дошкільний навчальний заклад Степнянської сільської ради Бериславського району Херсонської області, за адресою: с. Степне, вул. Перемоги, 6 (п. 2 Переліку). Відповідно до рішення позачергової 4 сесії VIIІ скликання Новорайської сільської ради Бериславського району Херсонської області від 18 січня 2021 року № 48 «Про затвердження Передавального акту Степнянської сільської ради, МаксимоГорьківської сільської ради та включення їх майна до комунальної власності Новорайської сільської ради» затверджено вказаний Передавальний акт та передано до об`єктів комунальної власності Новорайської сільської ради об`єкт комунальної власності Степнянської сільської ради, в тому числі: Степнянський дошкільний навчальний заклад Степнянської сільської ради Бериславського району Херсонської області, місцезнаходження: Херсонська область, Бериславський район, с. Степне, вул. Перемоги, будинок 6 (п. 2. переліку). Рішенням 14 сесії VIIІ скликання Новорайської сільської ради від 23.12.2021 № 224 «Про затвердження акта приймання-передачі майна Новорайської сільської ради в оперативне управління та на баланс Степнянського закладу дошкільної освіти (ясла - садок) Новорайської сільської ради Бериславського району Херсонської області», затверджено зазначений акт та передано в оперативне управління та на баланс Степнянському закладу дошкільної освіти (ясла-садок) Новорайської сільської ради наявне у них майно згідно з додатком ( п. 1. Рішення). Передано право оперативного управління Степнянському закладу дошкільної освіти (ясла-садок) Новорайської сільської ради наявне у них майно, згідно додатку 1 до Акту приймання-передачі ( п. 2. Рішення).
При цьому, як зазначає позивач, Новорайська сільська військова адміністрація наділена функціями і повноваженнями Новорайської сільської ради, як засновника закладів освіти. Таким чином, відповідно до законодавства Новорайська сільська військова адміністрація як державний орган на якого покладено повноваження засновника Степнянського закладу дошкільної освіти (ясла - садок) Новорайської сільської ради Бериславського району Херсонської області зобов`язана вжити заходів щодо виготовлення правовстановлюючих документів та реєстрації права постійного користування на земельну ділянку під вказаним навчальним закладом. В даному випадку, використання земельної ділянки, на якій розташовано Степнянський заклад дошкільної освіти (ясла-садок) здійснюється без державної реєстрації права власності та постійного користування, що є беззаперечним порушенням вимог законодавства України. Новорайською сільською військовою адміністрацією з моменту прийняття повноважень, жодних дієвих заходів, направлених на оформлення правовстановлюючих документів на земельну ділянку за адресою: вул. Перемоги, 6, с. Степне, Бериславський район, Херсонська область, не вжито, не дивлячись на сплив значного проміжку часу.
Вказану бездіяльність відповідача позивач вважає протиправними.
Ухвалою суду від 06.06.2025 року адміністративний позов залишено без руху та позивачу надано час для усунення недоліків позовної заяви шляхом надання до суду доказів на підтвердження направлення адміністративного позову з додатками відповідачу та третій особі.
Ухвалою суду від 09.07.2025 року прийнято позовну заяву до розгляду та відкрито провадження в адміністративній справі, розгляд справи ухвалено проводити за правилами спрощеного позовного провадження без виклику учасників справи.
До суду від Новорайської сільської військової адміністрації Бериславського району Херсонської області надійшов відзив, в якому вказано, що Новорайська сільська військова адміністрація є тимчасовим державним органом, створеним виключно для управління територією в умовах воєнного стану та не є засновником комунальних закладів Новорайської сільської територіальної громади. Також, будівля закладу освіти зазнала суттєвих руйнувань внаслідок бойових дій, навчальний заклад наразі призупинив свою діяльність. 
Відповідач зазначає, що військова адміністрація не має обов`язку щодо оформлення земельної ділянки під об`єктами комунальної власності, оскільки її функції обмежуються тимчасовим управлінням територією в умовах воєнного стану. Військова адміністрація не змінює власність та засновництво. Вона не є органом місцевого самоврядування, а лише тимчасово виконує його функції. Статус засновника комунального закладу залишається незмінним – ним є Новорайська сільська рада. Оформлення земельної ділянки під об`єктом комунальної власності виходить за межі її повноважень. Відповідно до Земельного кодексу України, оформлення земельних ділянок у комунальну власність здійснюється органами місцевого самоврядування, а не військовими адміністраціями. Передача земельних ділянок можлива лише після завершення воєнного стану та повернення повноважень сільським радам. Військова адміністрація може лише замовити визначення меж земельної ділянки. Вона має право ініціювати виготовлення технічної документації, але не може ухвалювати рішення про передачу ділянки у власність громади. Остаточне оформлення має здійснюватися органами місцевого самоврядування після завершення воєнного стану. Відсутність навчального процесу унеможливлює використання земельної ділянки за призначенням. Земельна ділянка під закладом освіти має цільове призначення – освітня діяльність. Якщо заклад не функціонує через руйнування або наближеність до лінії фронту, то оформлення землі на даний момент є недоцільним. Таким чином, вимога прокуратури щодо зобов`язання військової адміністрації оформити земельну ділянку не має правових підстав. Всі питання, що стосуються передачі земель у власність громади, повинні вирішуватися після завершення воєнного стану відповідними органами місцевого самоврядування.
Позивачем до суду надано відповідь на відзив, в якій зазначено, що Новорайська сільська військова адміністрація наділена функціями і повноваженнями Новорайської сільської ради, як засновника закладів освіти. Таким чином, відповідно до законодавства Новорайська сільська військова адміністрація як державний орган на якого покладено повноваження засновника Костирської філії Новорайського опорного закладу повної загальної середньої освіти Новорайської сільської ради Бериславського району Херсонської області зобов`язана вжити заходів щодо виготовлення правовстановлюючих документів та реєстрації права постійного користування на земельну ділянку під вказаним навчальним закладом.
До суду від Новорайської сільської військової адміністрації Бериславського району Херсонської області надійшли заперечення, в який вказано, що відповідач неодноразово інформував прокуратуру про фактичну ситуацію, зокрема про: - призупинення діяльності закладу освіти у зв`язку із руйнуванням через бойові дії; - втрату частини архівних документів під час окупації російськими військами; - нестабільність та відсутність фінансування на розробку проектної документації; б) Відповідач повідомив також про намір прийняти нове рішення щодо оформлення земельної ділянки після стабілізації ситуації та повернення повноважень до Новорайської сільської ради. Таким чином, дії відповідача не є бездіяльністю, а обумовлені об`єктивними обставинами, які мають ознаки форс-мажору (обставин непереборної сили). Військова адміністрація є тимчасовим органом державної влади, створеним для забезпечення базових функцій управління громадою в умовах воєнного стану. - Законодавство не покладає на військові адміністрації обов`язку здійснювати повний обсяг дій, пов`язаних із землеустроєм, особливо в умовах бойових дій, обмеженості фінансування та руйнування інфраструктури.
Крім того, відповідач зазначив, що не заперечує на важливості оформлення прав на землю для закладів освіти, проте у даному випадку твердження та вимоги прокуратури є передчасними та не враховують реального стану речей, зокрема таких як, відсутність можливості функціонування закладу освіти за адресою: вул._Перемоги, 6, с._Степне, Бериславський район, Херсонська область, у зв`язку із руйнуванням будівель внаслідок бойових дій. Має місце відсутність пріоритетного фінансування заходів щодо оформлення земельних ділянок, часткову втрату документації під час окупації громади та під час ведення бойових дій, а також є підвищені ризики небезпеки під час виконання заходів необхідних для виготовлення землевпорядної документації, так як громада в зоні бойових дій.
Розглянувши матеріали справи, всебічно та повно з`ясувавши всі фактичні обставини, на яких ґрунтується позов, оцінивши надані учасниками судового процесу докази в їх сукупності, суд зазначає наступне.
Судом встановлено, що Бериславською окружною прокуратурою під час вивчення стану додержання органами влади та місцевого самоврядування вимог законодавства України в частині оформлення правовстановлюючих документів на будівлі та земельні ділянки закладів освіти встановлено, що за адресою: вул. Перемоги, 6, с. Степне Бериславський район Херсонська область розміщений заклад освіти Степнянський заклад дошкільної освіти (ясла-садок) Новорайської сільської ради Бериславського району Херсонської області (далі за текстом - Степнянський ЗДО). 
Постановою Верховної Ради України "Про утворення та ліквідацію районів" від 17 липня 2020 року № 807-IX у Херсонській області ліквідовано Бериславський, Білозерський, Великолепетиський, Великоолександрівський, Верхньорогачицький, Високопільський, Генічеський, Голопристанський, Горностаївський, Іванівський, Каланчацький, Каховський, Нижньосірогозький, Нововоронцовський, Новотроїцький, Олешківський, Скадовський та Чаплинський райони. 
Відповідно до п. 2 указаної Постанови, у Херсонській області утворено Бериславський, Генічеський, Каховський, Скадовський та Херсонський райони. 
Крім того, згідно з розпорядження КМУ від 12.06.2020 № 726-р «Про визначення адміністративних центрів та затвердження територій територіальних громад Херсонської області» та за результатами місцевих виборів на території області створено 49 об`єднаних територіальних громад. 
На виконання положень п. 10 розділу V Прикінцеві та перехідні положення Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», Бюджетного кодексу та Закону України «Про бюджет» районні ради передали із спільної власності територіальних громад сіл, селищ, міст у власність сільських, селищних, міських територіальних громад установи та заклади, розташовані на їхній території, відповідно до розмежування видатків між бюджетами, визначених бюджетним Кодексом. Згідно з рішенням 50 сесії V скликання Степнянської сільської ради Херсонської області від 13.11.2020 № 316 «Про затвердження переліку об`єктів комунальної власності Степнянської сільської ради станом на 01 листопада 2020 року» затверджено зазначений перелік, в який входить і Степнянський дошкільний навчальний заклад Степнянської сільської ради Бериславського району Херсонської області, за адресою: с. Степне, вул. Перемоги, 6 (п. 2 Переліку).
Відповідно до рішення позачергової 4 сесії VIIІ скликання Новорайської сільської ради Бериславського району Херсонської області від 18 січня 2021 року № 48 «Про затвердження Передавального акту Степнянської сільської ради, МаксимоГорьківської сільської ради та включення їх майна до комунальної власності Новорайської сільської ради» затверджено вказаний Передавальний акт та передано до об`єктів комунальної власності Новорайської сільської ради об`єкт комунальної власності Степнянської сільської ради, в тому числі: Степнянський дошкільний навчальний заклад Степнянської сільської ради Бериславського району Херсонської області, місцезнаходження: Херсонська область, Бериславський район, с. Степне, вул. Перемоги, будинок 6 (п. 2. переліку). 
Рішенням 14 сесії VIIІ скликання Новорайської сільської ради від 23.12.2021 № 224 «Про затвердження акта приймання-передачі майна Новорайської сільської ради в оперативне управління та на баланс Степнянського закладу дошкільної освіти (ясла - садок) Новорайської сільської ради Бериславського району Херсонської області», затверджено зазначений акт та передано в оперативне управління та на баланс Степнянському закладу дошкільної освіти (ясла-садок) Новорайської сільської ради наявне у них майно згідно з додатком ( п. 1. Рішення). Передано право оперативного управління Степнянському закладу дошкільної освіти (ясла-садок) Новорайської сільської ради наявне у них майно, згідно додатку 1 до Акту приймання-передачі ( п. 2. Рішення).
За даними Державного реєстру речових прав на нерухоме майно та Реєстру прав власності на нерухоме майно, Державного реєстру Іпотек, Єдиного реєстру заборон відчуження об`єктів нерухомого майна щодо об`єкта нерухомого майна (далі за текстом – Реєстру, інформаційні довідки №419364385 від 24.03.2025 та № 419368129 від 24.03.2025, 21.01.2021 зареєстровано право власності за Новорайською сільською радою (код ЄДРПОУ: 04401301) на дошкільний навчальний заклад Степнянського закладу дошкільної освіти Новорайської сільської ради Бериславського району Херсонської області за адресою: вул. Перемоги, буд. 6, с. Степне, Бериславський район, Херсонська область. 
30.12.2021 зареєстровано право оперативного управління на вказаний дошкільний заклад правокористувачем Степнянським закладом дошкільної освіти (ясла-садок) Новорайської сільської ради Бериславського району Херсонської області (код ЄДРПОУ: 24755565). 
Водночас, за даними Реєстру, будь-які відомості про реєстрацію інших речових прав за вказаною адресою - відсутні.
Тобто у Державному земельному кадастрі відсутні відомості щодо земельної ділянки за адресою: вул. Перемоги, 6 с. Степне, Бериславський район, Херсонська область, яка використовується під розміщення об`єктів нерухомого майна Степнянським закладом дошкільної освіти (ясла-садок) Новорайської сільської ради Бериславського району Херсонської області.
Відповідно до ст.131-1 Конституції України в Україні діє прокуратура, яка здійснює, зокрема, представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.
За приписами ч.3 ст.53 КАС України у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.
Спеціальним законом, яким визначені виключні випадки та порядок представництва прокурором інтересів держави в суді, є Закон України "Про прокуратуру".
Згідно ч.3 ст.23 цього Закону прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.
Отже, виключними випадками, за яких прокурор може здійснювати представництво інтересів держави в суді, є порушення або загроза порушення інтересів держави. Ключовим для застосування цієї конституційної норми є поняття інтерес держави.
У Рішенні Конституційного Суду України від 08.04.1999 р. № 3-рп/99 Конституційний Суд України, з`ясовуючи поняття інтереси держави висловив міркування, що інтереси держави відрізняються від інтересів інших учасників суспільних відносин. В основі перших завжди є потреба у здійсненні загальнодержавних (політичних, економічних, соціальних та інших) дій, програм, спрямованих на захист суверенітету, територіальної цілісності, державного кордону України, гарантування її державної, економічної, інформаційної, екологічної безпеки, охорону землі як національного багатства, захист прав усіх суб`єктів права власності та господарювання тощо (пункт 3 мотивувальної частини).
Інтереси держави можуть збігатися повністю, частково або не збігатися зовсім з інтересами державних органів, державних підприємств та організацій.
Із врахуванням того, що інтереси держави є оціночним поняттям, прокурор чи його заступник у кожному конкретному випадку самостійно визначає з посиланням на законодавство, на підставі якого подається позов, в чому саме відбулося чи може відбутися порушення матеріальних або інших інтересів держави, обґрунтовує у позовній заяві необхідність їх захисту та зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах (пункт 4 мотивувальної частини рішення Конституційного Суду України від 08.04.1999 р. № 3-рп/99).
Ці міркування Конституційний Суд України зробив у контексті офіційного тлумачення Арбітражного процесуального кодексу України, який уже втратив чинність. Однак, висловлене Судом розуміння поняття "інтереси держави" має самостійне значення і може застосовуватися для тлумачення цього ж поняття, вжитого у статті 23 Закону України "Про прокуратуру".
Відтак, суд вважає, що інтереси держави охоплюють широке і водночас чітко не визначене коло законних інтересів, які не піддаються точній класифікації, а тому їх наявність повинна бути предметом самостійної оцінки суду у кожному випадку звернення прокурора з позовом. Надмірна формалізація інтересів держави, особливо у сфері публічних правовідносин, може призвести до необґрунтованого обмеження повноважень прокурора на захист суспільно значущих інтересів там, де це дійсно потрібно.
Аналогічна правова позиція викладена, зокрема, у постановах Верховного Суду від 25.04.2018 р. у справі № 806/1000/17, від 19.09.2019 р. у справі № 815/724/15.
Отже, прокурор може представляти інтереси держави в суді у виключних випадках, які прямо передбачені законом. Розширене тлумачення випадків (підстав) для представництва прокурором інтересів держави в суді не відповідає принципу змагальності, який є однією з засад правосуддя (п.4 ч.2 ст.129 Конституції України).
Відповідно до ч.3 ст.23 Закону України "Про прокуратуру" прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у двох випадках: 1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження; 2) у разі відсутності такого органу.
Згідно ч.4 ст.53 КАС України прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених статтею 169 цього Кодексу.
Системне тлумачення вказаних приписів дозволяє дійти висновку, що ст.53 КАС України вимагає вказувати в адміністративному позові, скарзі чи іншому процесуальному документі докази на підтвердження підстав заявлених позовних вимог із зазначенням, у чому саме полягає порушення інтересів держави, та обставини, що зумовили необхідність їх захисту прокурором.
На думку суду, таке обґрунтування є сумісним з розумінням інтересів держави, у зв`язку з наступним.
Так, у Преамбулі Конвенції про права дитини від 20 листопада 1989 року (у редакції зі змінами, схваленими резолюцією 50/155 Генеральної Асамблеї ООН від 21 грудня 1995 року), яку ратифіковано Постановою Верховної Ради України від 27 лютого 1991 року № 789-XII, зазначено, що дитина, внаслідок її фізичної і розумової незрілості, потребує спеціальної охорони і піклування, включаючи належний правовий захист як до, так і після народження. Статтею 3 Конвенції визначено, що в усіх діях щодо дітей, незалежно від того, здійснюються вони державними чи приватними установами, що займаються питаннями соціального забезпечення, судами, адміністративними чи законодавчими органами, першочергова увага приділяється якнайкращому забезпеченню інтересів дитини.
Крім того, відповідно до статті 28 Конвенції про права дитини, держави-учасниці визнають право дитини на освіту, і з метою поступового досягнення здійснення цього права на підставі рівних можливостей вони, зокрема: сприяють розвиткові різних форм середньої освіти, як загальної, так і професійної, забезпечують її доступність для всіх дітей.
Верховний Суд неодноразово наголошував на пріоритетності положень зазначеного Міжнародного договору, зокрема у постановах від 20.03.2018 р. у справі № 337/3087/17 (2-а/337/236/2017), від 25.04.2019 р. у справі № 226/1056/17, від 24.10.2019 р. у справі № 815/1729/16, від 25.03.2020 р. у справі № 387/168/17 (2-а/387/8/17), від 26.05.2020 р. у справі № 303/5848/16-а.
Відповідно до ст.1 Закону України "Про охорону дитинства" забезпечення найкращих інтересів дитини - дії та рішення, що спрямовані на задоволення індивідуальних потреб дитини відповідно до її віку, статі, стану здоров`я, особливостей розвитку, життєвого досвіду, родинної, культурної та етнічної належності та враховують думку дитини, якщо вона досягла такого віку і рівня розвитку, що може її висловити. Охорона дитинства - система державних та громадських заходів, спрямованих на забезпечення повноцінного життя, всебічного виховання і розвитку дитини та захисту її прав.
Забезпечення якнайкращих інтересів дитини є одним із базових міжнародних принципів, який закріплений, зокрема, у статті 24 Хартії основних прав Європейського Союзу. Зміст цього принципу полягає у тому, що при здійсненні будь-яких дій по відношенню до дітей, як з боку органів державної влади, так і з боку приватних установ, вищі інтереси дитини повинні розглядатися як пріоритетні.
Згідно з положеннями ч.4 ст.4 Закону України "Про освіту" право на безоплатну освіту забезпечується: для здобувачів дошкільної та повної загальної середньої освіти - за рахунок розвитку мережі закладів освіти всіх форм власності та їх фінансового забезпечення у порядку, встановленому законодавством, і в обсязі, достатньому для забезпечення права на освіту всіх громадян України, іноземних громадян та осіб без громадянства, які постійно або тимчасово проживають на території України.
Відтак, обов`язок органів державної влади та місцевого самоврядування полягає у створенні, у межах визначених законом повноважень, умов для отримання дитиною освіти, забезпечення її доступності шляхом, зокрема, належного функціонування розгалуженої мережі навчальних закладів.
Даний висновок узгоджується з правовою позицією, що міститься, зокрема, у постановах Верховного Суду від 18.10.2018 р. у справі № 822/3692/17, від 05.11.2019 р. у справі № 804/4585/18, від 01.06.2021 р. у справі № 0440/6514/18.
З огляду на зазначене, суд вважає, що у даній справі подання прокурором адміністративного позову мало на меті захист інтересів держави.
Стосовно наявності підстав, визначених ч.3 ст.23 Закону України "Про прокуратуру", для представництва інтересів держави у суді у справі, що розглядається, суд зазначає наступне.
Велика Палата Верховного Суду у постанові від 13.02.2019 р. у справі № 826/13768/16, погоджуючись з висновком Верховного Суду, викладеним у постанові від 25.04.2018 у справі № 806/1000/17, зазначила, що за змістом частини 3 статті 23 Закону України "Про прокуратуру" прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у випадках: 1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження; 2) у разі відсутності такого органу.
Перший виключний випадок передбачає наявність органу, який може здійснювати захист інтересів держави самостійно, а другий - відсутність такого органу. Однак підстави представництва інтересів держави прокуратурою у цих двох випадках істотно відрізняються.
У першому випадку прокурор набуває право на представництво, якщо відповідний суб`єкт владних повноважень не здійснює захисту або здійснює його неналежно.
Нездійснення захисту виявляється в усвідомленій пасивній поведінці уповноваженого суб`єкта владних повноважень він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається.
Здійснення захисту неналежним чином виявляється в активній поведінці (сукупності дій та рішень), спрямованій на захист інтересів держави, але яка є неналежною.
Неналежність захисту може бути оцінена з огляду на встановлений порядок захисту інтересів держави, який, зокрема, включає досудове з`ясування обставин порушення інтересів держави, обрання способу їх захисту та ефективне здійснення процесуальних прав позивача.
Верховний Суд звернув увагу на те, що захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб`єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідного суб`єкта владних повноважень, який усупереч вимогам закону не здійснює захисту або робить це неналежно.
Суд також враховує, що у постанові від 26.05.2020 р. у справі № 912/2385/18 Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку, що прокурору достатньо дотриматися порядку, передбаченого статтею 23 Закону України "Про прокуратуру", і якщо компетентний орган протягом розумного строку після отримання повідомлення самостійно не звернувся до суду з позовом в інтересах держави, то це є достатнім аргументом для підтвердження його бездіяльності. Якщо прокурору відомо причини такого не звернення, він обов`язково повинен зазначити їх в обґрунтуванні підстав для представництва, яке міститься в позові, але якщо з відповіді компетентного органу на звернення прокурора такі причини з`ясувати неможливо чи такої відповіді взагалі не отримано, то це не є підставою вважати звернення прокурора необґрунтованим.
У справі, що розглядається, позовну заяву прокурора обґрунтовано відсутністю органу, уповноваженого державою звертатися до суду з позовом за захистом інтересів держави.
Статтю 126 ЗК України передбачено, що право власності, користування земельною ділянкою оформлюється відповідно до Закону України "Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень".
До повноважень сільських, селищних, міських рад у галузі земельних відносин на території сіл, селищ, міст, відповідно до ч.1 ст.12 ЗК України, належить, зокрема: організація землеустрою; передача земельних ділянок комунальної власності у власність громадян та юридичних осіб відповідно до цього Кодексу.
Порядок надання земельних ділянок державної або комунальної власності у користування визначено ст.123 ЗК України, відповідно до ч.2 якої особа, зацікавлена в одержанні у користування земельної ділянки із земель державної або комунальної власності за проектом землеустрою щодо її відведення, звертається з клопотанням про надання дозволу на його розробку до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, які відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, передають у власність або користування такі земельні ділянки.
Відповідно до ст.125 ЗК України право власності на земельну ділянку, а також право постійного користування та право оренди земельної ділянки виникають з моменту державної реєстрації цих прав.
У позові прокурор стверджує, що відповідач, будучи засновником, суб`єктом, який здійснює управління Степнянським закладом дошкільної освіти Новорайської сільської ради Бериславського району Херсонської області, відповідає за його матеріально-технічне забезпечення, виконує повноваження у земельній сфері щодо надання земельних ділянок у користування, здійснює контроль за додержанням земельного законодавства, не виконала покладених на неї повноважень, не вжила необхідних дій для оформлення права постійного користування земельною ділянкою, на якій знаходиться заклад освіти. Прокурор вказав, що невжиття заходів до виконання вимог Земельного кодексу України створює передумови для зловживань щодо розпорядження земельною ділянкою, ризики для нормального функціонування закладу дошкільної освіти, що може призвести до негативних наслідків та порушення прав дітей на освіту.
Так, особливістю органів місцевого самоврядування як суб`єктів владних повноважень є те, що кожен з таких суб`єктів, з урахуванням положень Конституції України, є самостійним, автономним та не знаходиться у підпорядкуванні жодного органу.
Верховний Суд у складі Судової палати з розгляду справ щодо захисту соціальних прав Касаційного адміністративного суду у постанові від 29.11.2022 р. у справі № 240/401/19 дійшов висновку, що позови прокурора до органу місцевого самоврядування, за загальним правилом, подаються з такої підстави, як відсутність суб`єкта, до компетенції якого віднесені повноваження щодо здійснення контролю за правомірністю дій та рішень органів місцевого самоврядування. У такій категорії справ прокурор повинен лише довести, що оскаржуваним рішенням, дією або бездіяльністю суб`єкта владних повноважень завдано шкоду інтересам держави.
Такий висновок викладено також у постановах Верховного Суду від 15.10.2019 р. у справі № 810/3894/17, від 28.01.2021 р. у справі № 380/3398/20, від 02.12.2021 р. у справі № 320/10736/20, від 23.12.2021 р. у справі № 0440/6596/18, від 05.05.2022 р. у справі № 320/6514/18 та від 01.12.2022 р. у справі № 340/6113/21.
Суд зазначає, що спірним у цій справі є виконання обов`язку відповідача щодо оформлення правовстановлюючих документів на земельну ділянку під Степнянським закладом дошкільної освіти Новорайської сільської ради Бериславського району Херсонської області, зареєстрованого за адресою: вул. Перемоги, буд. 6, с. Степне, Бериславський район, Херсонська область, яка використовується під розміщення об`єктів нерухомого майна Степнянського закладу дошкільної освіти.
Приписами ч.2 ст.19 Конституції України визначено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Положеннями ст.143 Конституції України встановлено, що територіальні громади села, селища, міста безпосередньо або через утворені ними органи місцевого самоврядування управляють майном, що є в комунальній власності; затверджують програми соціально-економічного та культурного розвитку і контролюють їх виконання; затверджують бюджети відповідних адміністративно-територіальних одиниць і контролюють їх виконання; встановлюють місцеві податки і збори відповідно до закону; забезпечують проведення місцевих референдумів та реалізацію їх результатів; утворюють, реорганізовують та ліквідовують комунальні підприємства, організації і установи, а також здійснюють контроль за їх діяльністю; вирішують інші питання місцевого значення, віднесені законом до їхньої компетенції.
Право комунальної власності передбачене ст.60 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні".
Відповідно до ч.ч.1, 2, 5, 8 вказаної статті територіальним громадам сіл, селищ, міст, районів у містах належить право комунальної власності на рухоме і нерухоме майно, доходи місцевих бюджетів, інші кошти, землю, природні ресурси, підприємства, установи та організації, в тому числі банки, страхові товариства, а також пенсійні фонди, частку в майні підприємств, житловий фонд, нежитлові приміщення, заклади культури, освіти, спорту, охорони здоров`я, науки, соціального обслуговування та інше майно і майнові права, рухомі та нерухомі об`єкти, визначені відповідно до закону як об`єкти права комунальної власності, а також кошти, отримані від їх відчуження.
Підставою для набуття права комунальної власності є передача майна територіальним громадам безоплатно державою, іншими суб`єктами права власності, а також майнових прав, створення, придбання майна органами місцевого самоврядування в порядку, встановленому законом.
Органи місцевого самоврядування від імені та в інтересах територіальних громад відповідно до закону здійснюють правомочності щодо володіння, користування та розпорядження об`єктами права комунальної власності, в тому числі виконують усі майнові операції, можуть передавати об`єкти права комунальної власності у постійне або тимчасове користування юридичним та фізичним особам, здавати їх в оренду, продавати і купувати, використовувати як заставу, вирішувати питання їхнього відчуження, визначати в угодах та договорах умови використання та фінансування об`єктів, що приватизуються та передаються у користування і оренду.
Право комунальної власності територіальної громади захищається законом на рівних умовах з правами власності інших суб`єктів. Об`єкти права комунальної власності не можуть бути вилучені у територіальних громад і передані іншим суб`єктам права власності без згоди безпосередньо територіальної громади або відповідного рішення ради чи уповноваженого нею органу, за винятком випадків, передбачених законом.
Приписами п.31 ч.1 ст.26 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" визначено, що до виключної компетенції сільських, селищних, міських рад належить прийняття рішень про передачу іншим органам окремих повноважень щодо управління майном, яке належить до комунальної власності відповідної територіальної громади, визначення меж цих повноважень та умов їх здійснення.
До відання виконавчих органів сільських, селищних, міських рад щодо управління комунальною власністю належать повноваження щодо управління в межах, визначених радою, майном, що належить до комунальної власності відповідних територіальних громад; у сфері освіти, охорони здоров`я, культури, фізкультури і спорту до їх відання належать такі власні (самоврядні) повноваження: 1) управління закладами освіти, охорони здоров`я, культури, фізкультури і спорту, оздоровчими закладами, які належать територіальним громадам або передані їм, молодіжними підлітковими закладами за місцем проживання, організація їх матеріально-технічного та фінансового забезпечення; 2) забезпечення здобуття повної загальної середньої, професійно-технічної освіти у державних і комунальних загальноосвітніх, професійно-технічних навчальних закладах, вищої освіти у комунальних вищих навчальних закладах, створення необхідних умов для виховання дітей, молоді, розвитку їх здібностей, трудового навчання, професійної орієнтації, продуктивної праці учнів, сприяння діяльності дошкільних та позашкільних навчально-виховних закладів, дитячих, молодіжних та науково-просвітницьких організацій (ст.ст. 29, 32 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні").
За приписами ч.5 ст.11 Закону України "Про освіту" органи місцевого самоврядування створюють умови для здобуття дошкільної освіти шляхом формування і розвитку мережі закладів освіти.
Відповідно до ч.3 ст.22, ч.6 ст.25 Закону України "Про освіту" заклад освіти залежно від засновника може діяти як державний, комунальний, приватний чи корпоративний.
Засновник закладу освіти зобов`язаний зокрема забезпечити утримання та розвиток матеріально-технічної бази заснованого ним закладу освіти на рівні, достатньому для виконання вимог стандартів освіти та ліцензійних умов.
Частинами 1, 2 статті 80 Закону України "Про освіту" визначено, що до майна закладів освіти та установ, організацій, підприємств системи освіти належать: нерухоме та рухоме майно, включаючи будівлі, споруди, земельні ділянки, комунікації, обладнання, транспортні засоби, службове житло тощо. Майно закладів освіти та установ, організацій, підприємств системи освіти належить їм на правах, визначених законодавством.
Порядок, умови та форми набуття закладами освіти прав на землю визначаються Земельним кодексом України.
Так, відповідно до п."ґ" ч.2 ст.92 ЗК України заклади освіти незалежно від форми власності набувають права постійного користування земельною ділянкою із земель державної та комунальної власності.
Згідно з ч.1 ст.92 ЗК України право постійного користування земельною ділянкою - це право володіння і користування земельною ділянкою, яка перебуває у державній або комунальній власності, без встановлення строку.
За приписами ч.ч.1, 2 ст.83 ЗК України землі, які належать на праві власності територіальним громадам сіл, селищ, міст, є комунальною власністю.
У комунальній власності перебувають: а) усі землі в межах населених пунктів, крім земельних ділянок приватної та державної власності; б) земельні ділянки, на яких розташовані будівлі, споруди, інші об`єкти нерухомого майна комунальної власності незалежно від місця їх розташування.
Як передбачено ч.ч.9, 10 ст.79-1 ЗК України земельна ділянка може бути об`єктом цивільних прав виключно з моменту її формування (крім випадків суборенди, сервітуту щодо частин земельних ділянок) та державної реєстрації права власності на неї. Державна реєстрація речових прав на земельні ділянки здійснюється після державної реєстрації земельних ділянок у Державному земельному кадастрі.
Відповідно до ст.ст.125, 126 ЗК України право власності на земельну ділянку, а також право постійного користування та право оренди земельної ділянки виникають з моменту державної реєстрації цих прав.
Право власності, користування земельною ділянкою оформлюється відповідно до Закону України "Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень".
За визначенням, наведеним у п.1 ч.1 ст.2 Закону України "Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень", державна реєстрація речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень (далі - державна реєстрація прав) - офіційне визнання і підтвердження державою фактів набуття, зміни або припинення речових прав на нерухоме майно, обтяжень таких прав шляхом внесення відповідних відомостей до Державного реєстру речових прав на нерухоме майно.
Відповідно до ст.4 цього Закону державній реєстрації прав підлягають: 1) право власності; 2) речові права, похідні від права власності: зокрема право користування (сервітут); право користування земельною ділянкою для сільськогосподарських потреб (емфітевзис); право забудови земельної ділянки (суперфіцій); право господарського відання; право оперативного управління; право постійного користування та право оренди (суборенди) земельної ділянки; право користування (найму, оренди) будівлею або іншою капітальною спорудою (їх окремою частиною), що виникає на підставі договору найму (оренди) будівлі або іншої капітальної споруди (їх окремої частини), укладеного на строк не менш як три роки; інші речові права відповідно до закону.
Згідно з ч.1 ст.5 Закону України "Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень" у Державному реєстрі прав реєструються речові права та їх обтяження на земельні ділянки, а також на об`єкти нерухомого майна, розташовані на земельній ділянці, переміщення яких неможливе без їх знецінення та зміни призначення, а саме: підприємства як єдині майнові комплекси, житлові будинки, будівлі, споруди, а також їх окремі частини, квартири, житлові та нежитлові приміщення.
Положеннями ч.2 ст.3 Закону України "Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень" передбачено, що речові права на нерухоме майно та їх обтяження, що підлягають державній реєстрації відповідно до цього Закону, виникають з моменту такої реєстрації.
У відповідності до ч.ч.1, 2 ст.28 Закону України "Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень" рішення органів державної влади або органів місцевого самоврядування про передачу земельної ділянки у власність або користування (постійне користування, оренду, користування земельною ділянкою для сільськогосподарських потреб (емфітевзис), користування чужою земельною ділянкою для забудови (суперфіцій), сервітут) можуть прийматися за відсутності державної реєстрації права власності держави чи територіальної громади на таку земельну ділянку в Державному реєстрі прав.
Під час проведення державної реєстрації права користування (постійне користування, оренда, користування земельною ділянкою для сільськогосподарських потреб (емфітевзис), користування чужою земельною ділянкою для забудови (суперфіцій), сервітут) земельними ділянками державної чи комунальної власності, право власності на які не зареєстровано в Державному реєстрі прав, державний реєстратор одночасно з проведенням такої реєстрації проводить також державну реєстрацію права власності на такі земельні ділянки без подання відповідної заяви органами, які згідно із статтею 122 Земельного кодексу України передають земельні ділянки у власність або у користування.
Як вбачається з матеріалів справи, та не заперечується відповідачем, що Тягинською сільською військовою адміністрацією з моменту прийняття повноважень, не здійснено жодних заходів, направлених на оформлення правовстановлюючих документів на земельну ділянку за адресою: вул. Перемоги, 6 с. Степне, Бериславський район, Херсонська область, яка використовується під розміщення об`єктів нерухомого майна Степнянським закладом дошкільної освіти (ясла-садок) Новорайської сільської ради Бериславського району Херсонської області.
Посилання відповідача на складну безпекову ситуацію та неможливістю виїхати на місце для виконання відповідних землевпорядних робіт суд до уваги не бере, оскільки функціонування в Бериславському районі Тягинської сільської військової адміністрації свідчить про можливість проведення необхідних землевпорядних робіт з дотриманням правил безпеки, зокрема шляхом звернення до інших організацій, які готові надати відповідачу такі послуги.
З огляду на встановлені судом обставини, положення законодавства, що регулюють спірні правовідносини, враховуючи відсутність доказів оформлення правовстановлюючих документів на земельну ділянку під Степнянським закладом дошкільної освіти (ясла-садок) Новорайської сільської ради Бериславського району Херсонської області, зареєстрованого за адресою: вул. Перемоги, 6 с. Степне, Бериславський район, Херсонська область, суд доходить висновку, що відповідач допустив протиправну бездіяльність.
Отже, суд доходить висновку про наявність підстав для зобов`язання відповідача вжити заходів щодо оформлення правовстановлюючих документів на земельну ділянку під Степнянським закладом дошкільної освіти (ясла - садок) Новорайської сільської ради Бериславського району Херсонської області, зареєстрованого за адресою: вул. Перемоги, 6 с. Степне, Бериславський район, Херсонська область.
Щодо розподілу судових витрат, суд зазначає наступне.
Відповідно до ч.2 ст.139 КАС України при задоволенні позову суб`єкта владних повноважень з відповідача стягуються виключно судові витрати суб`єкта владних повноважень, пов`язані із залученням свідків та проведенням експертиз.
Враховуючи те, що позивач, як суб`єкт владних повноважень, під час подання позову поніс лише судові витрати у вигляді сплаченого судового збору, тому судові витрати з відповідача не стягуються, а підстави для стягнення судового збору відсутні.
Керуючись статтями 9, 12, 139, 242-246, 251, 255, 295, 297 КАС України, суд
ВИРІШИВ:
Адміністративний позов Бериславської окружної прокуратури до Новорайської сільської військової адміністрації Бериславського району Херсонської області, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору на стороні відповідача – Степнянський заклад дошкільної освіти Новорайської сільської ради Бериславського району Херсонської області про визнання протиправною бездіяльності та зобов`язання вчинити певні дії задовольнити.
Визнати протиправною бездіяльність Новорайської сільської військової адміністрації Бериславського району Херсонської області щодо не оформлення правовстановлюючих документів на земельну ділянку під Степнянським закладом дошкільної освіти (ясла-садок) Новорайської сільської ради Бериславського району Херсонської області, зареєстрованого за адресою: вул. Перемоги, 6 с. Степне, Бериславський район, Херсонська область.
Зобов`язати Новорайську сільську військову адміністрацію Бериславського району Херсонської області вжити заходів щодо оформлення правовстановлюючих документів на земельну ділянку під Степнянським закладом дошкільної освіти (ясла - садок) Новорайської сільської ради Бериславського району Херсонської області, зареєстрованого за адресою: вул. Перемоги, 6 с. Степне, Бериславський район, Херсонська область.
Рішення суду набирає законної сили в порядку, визначеному ст.255 КАС України.
Відповідно до ст.295 КАС України, апеляційна скарга на рішення суду подається протягом тридцяти днів з дня його проголошення. Якщо в судовому засіданні було оголошено лише вступну та резолютивну частину рішення суду, або розгляд справи проводився в порядку письмового провадження, зазначений строк обчислюється з дня складення повного судового рішення.

Позивач: Бериславська окружна прокуратура (код ЄДРПОУ 04851120, адреса: пр-т Богоявленський, 314, м. Миколаїв, 54000).
Відповідач: Новорайська сільська військова адміністрація Бериславського району Херсонської області (код ЄДРПОУ 44829201, адреса: вул. Соборна, 32, с. Новорайськ, Херсонська область, Бериславський район, 74360).
Третя особа, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору на стороні відповідача – Степнянський заклад дошкільної освіти Новорайської сільської ради Бериславського району Херсонської області (код ЄДРПОУ 24755565, адреса: вул. Перемоги, 6 с. Степне, Бериславський район, Херсонська область, 74311). 

Суддя П.П. Марин