ЛУГАНСЬКИЙ ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

РІШЕННЯ
Іменем України

02 березня 2026 року	м. Дніпро	Справа № 640/37868/21	

Суддя Луганського окружного адміністративного суду Свергун І.О., розглянувши в порядку спрощеного позовного провадження у письмовому провадженні адміністративну справу за позовом Акціонерного товариства «Укргазвидобування» до Північно-східного офісу Держаудитслужби про визнання протиправним та скасування висновку,

ВСТАНОВИВ:

21.12.2021 до Окружного адміністративного суду міста Києва надійшов адміністративний позов Акціонерного товариства «Укргазвидобування» до Північно-східного офісу Держаудитслужби про визнання протиправним та скасування висновку про результати моніторингу процедури закупівель UA-2020-12-03-008809-b від 08.12.2021 (далі по тексту також оскаржений висновок).
Позовні вимови мотивовані тим, що АТ «Укргазвидобування» було проведено процедуру закупівель (з оприлюдненням оголошення про проведення відкритих торгів відповідно до частини третьої статті 10 Закону 20П108_72410000-7 - Послуги провайдерів (Послуги доступу до Інтернет (Лот № 1 - ДК 021:2015 72410000-7 - Послуги провайдерів (Послуги доступу до Інтернет по 30 каналам); Лот № 2 - Основні канали - ДК 021:2015 72410000-7 - Послуги провайдерів (Послуги доступу до Інтернет по 8 каналам); Лот № 3 - ДК 021:2015 72410000-7 - Послуги провайдерів (Послуги, доступу до Інтернет по 52 каналам), ідентифікатор закупівлі №UA-2020-12-03-008809-b.
Відповідно до Протоколу Тендерного комітету № 20П-108-1 від 09.02.2021 учасника СПІЛЬНЕ УКРАЇНСЬКОНІМЕЦЬКЕ ПІДПРИЄМСТВО В ФОРМІ ТОВАРИСТВА З ОБМЕЖЕНОЮ ВІДПОВІДАЛЬНІСТЮ «ІНФОКОМ» визнано переможцем процедури відкритих торгів з оприлюдненням оголошення про проведення відкритих торгів відповідно до частини третьої статті 10 Закону щодо закупівлі по Лоту №1 - ДК 021:2015 72410000-7 - Послуги провайдерів (Послуги доступу до Інтернет по 30 каналам) з ціною тендерної пропозиції за результатами аукціону 5 509 200,00 грн з ПДВ.
26.02.2021 з даним учасником СПІЛЬНЕ УКРАЇНСЬКОНІМЕЦЬКЕ ПІДПРИЄМСТВО В ФОРМІ ТОВАРИСТВА З ОБМЕЖЕНОЮ ВІДПОВІДАЛЬНІСТЮ «ІНФОКОМ» укладено договір поставки № 5325/УГВ62/33-21 на загальну суму 5 509 200,00 грн з ПДВ.
Відповідно до наказу Північно-східного офісу Держаудитслужби (далі - відповідач або Держаудитслужба) від 18.11.2021 № 499 розпочато моніторинг цієї процедури закупівлі, за результатами якого 08.12.2021 в електронній системі публічних закупівель ProZorro (blob:https://prozorro.gov.ua/0135e66d-a778-402e-970f-ed43555238ef) оприлюднено висновок про результати моніторингу процедури закупівлі № UA-2020-12-03-008809-b, який затверджено начальником Управління Північно-Східного офісу Держаудитслужби в Луганській області 08.12.2021 Жихар Т.І. (далі - Висновок).
Так, у Висновку відповідачем зазначено про встановлення ним порушення позивачем вимог пункту 3 частини другої статті 33 та пункту 1 частини 1 статті 31 Закону України «Про публічні закупівлі», на підставі чого відповідач, керуючись статтями 2 та 5 Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні», зобов`язав здійснити заходи щодо усунення порушення вимог пункту 1 частини першої статті 31 у встановленому законодавством порядку, а саме вжити заходи щодо розірвання укладеного за результатами тендеру договору з дотриманням норм Господарського кодексу України та Цивільного кодексу України, зокрема, але не виключно, шляхом письмового звернення до ТОВ «ІНФОКОМ» щодо розірвання договору. Крім того, вжити заходи щодо недопущення в подальшому (зокрема, шляхом проведення роз`яснювальної роботи, економічних навчань тощо) порушень вимог пункту 3 частини шостої статті 40 Закону при заповненні документів, що оприлюднюються відповідно до Закону. Протягом п`яти робочих днів з дня оприлюднення висновку оприлюднити через електронну систему закупівель інформацію та/або документи, що свідчать про усунення порушення законодавства у сфері публічних закупівель, викладеного у висновку, або аргументовані заперечення до висновку, або інформацію про причини неможливості усунення виявленого порушення.
Щодо встановлених Північно-східним офісом Держаудитслужби порушень АТ «Укргазвидобування» звертається до наступних доводів.
Ані ст. 2, ані ст. 5 Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні», ані інші норми чинного законодавства не передбачають повноважень відповідача зобов`язувати позивача усувати виявлені порушення шляхом розірвання договору. Таким чином, зобов`язавши розірвати договір, відповідач вийшов за межі повноважень, наданих йому Законом, чим порушив ст. 19 Конституції України, ст. 2, 5 Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні», а отже, і висновок відповідача суперечить згаданим нормам.
Крім того, норми Закону № 922-VIII не передбачають процедури усунення виявлених порушень процедури закупівлі після визначення переможця процедури закупівлі та укладення із ним договору про закупівлю.
Зобов`язуючи позивача «здійснити заходи, направлені на недопущення встановлених порушень у подальшому, зокрема шляхом проведення роз`яснювальної роботи, економічних навчань тощо», відповідач у своєму Висновку, в порушення вимог закону в частині змісту висновку, як акта індивідуальної дії, не визначив конкретний спосіб усунення виявлених під час моніторингу порушень, що свідчить про його нечіткість та невизначеність, у зв`язку із чим, оскаржуваний висновок не відповідає критеріям законності, пропорційності, встановленим у ч. 2 ст. 2 КАС України та суперечить ст. 8 Закону України «Про публічні закупівлі».
Щодо накладання учасником кваліфікованого електронного підпису на тендерну пропозицію та щодо встановлених, на думку відповідача, в оскарженому Висновку порушень позивачем вимог абзацу третього пункту 3 частини першої статті 31 Закону № 922-VIII повідомляє наступне.
Під час моніторингу встановлено, що на тендерні пропозиції учасників ТОВ «ОМЕГА ТЕЛЕКОМ» та ТОВ «ІНФОКОМ» накладено удосконалені електронні підписи, які з урахуванням норм Закону України «Про електронні довірчі послуги» не є кваліфікованими електронними підписами (сертифікат - кваліфікований, тип носія особистого ключа - незахищений, інформація про зберігання особистого ключа в засобі кваліфікованого електронного підпису відсутня). Таким чином, учасниками: ТОВ «ОМЕГА ТЕЛЕКОМ» та ТОВ «ІНФОКОМ» при поданні тендерних пропозиції не дотримано вимог частини 1 розділу III тендерної документації Замовника.
На тендерні пропозиції учасників ТОВ «ОМЕГА ТЕЛЕКОМ» та ТОВ «ІНФОКОМ дійсно накладений удосконалений електронний підпис, що підтверджується результатами перевірки підпису на сайті Центрального засвідчувального органу (https://czo.Rov.ua/verify), згідно яких: Тип підпису: удосконалений; Тип носія особистого ключа: незахищений.
Однак, у той же час, результати перевірки підпису підтверджують і факт того, що ключ базується на кваліфікованому сертифікаті відкритого ключа, оскільки в результатах перевірки підпису також зазначено: Сертифікат: кваліфікований.
Зазначене (тип, підпису, тип носія особистого ключа, сертифікат) дає змогу зробити висновок про те, що підпис, яким підписані тендерні пропозиції ТОВ «ОМЕГА ТЕЛЕКОМ» та ТОВ «ІНФОКОМ», є удосконаленим електронним підписом, який базується на кваліфікованому сертифікаті відкритого ключа, що відповідає вимогам, затвердженим пунктом 2 Постанови Кабінету Міністрів України від 03.03.2020 № 193.
Оскільки ТОВ «ОМЕГА ТЕЛЕКОМ» та ТОВ «ІНФОКОМ не є підприємствами державної форми власності та не відносяться ні до одної з зазначених категорій, відносно яких встановлені виключення, то вони мали право накласти на свою пропозицію саме удосконалений електронний підпис, який базується на кваліфікованому сертифікаті відкритого ключа, та відповідає вимогам, затвердженим пунктом 2 Постанови Кабінету Міністрів України від 03.03.2020 № 193, а не кваліфікований електронний підпис.
Щодо порушення відповідачем вимог відносно підписання та затвердження Висновку.
Постановою Кабінету Міністрів України від 03.03.2020 № 193 забороняється використання органами державної влади, органами місцевого самоврядування, підприємствами, установами та організаціями державної форми власності, державними реєстраторами, нотаріусами та іншими суб`єктами, уповноваженими державою на здійснення функцій державного реєстратора, повноважень, спрямованих на набуття, зміну чи припинення прав та/або обов`язків фізичної або юридичної особи, удосконаленого електронного підпису у разі, коли законодавством передбачено використання виключно кваліфікованих електронних підписів.
Всупереч зазначеному, висновок про результати моніторингу процедури закупівлі № UA-2020-12-03-008809-b від 08.12.2021 підписаний Відповідачем за допомогою удосконаленого електронного підпису, а не кваліфікованого електронного підпису, що підтверджується інформацією з сайту Центрального засвідчувального органу (https://czo.gov.ua/verify): Онлайн сервіс створення та перевірки кваліфікованого та удосконаленого електронного підпису, Протокол створення та перевірки кваліфікованого електронного підпису від 20.12.2021, Підписувач - 3: ОСОБА_1 , П.І.Б.: ОСОБА_1 , РНОКПП: НОМЕР_1 , Організація (установа): Північно-східний офіс Держаудитслужби, Код ЄДРПОУ: 41127015, Час підпису (підтверджено кваліфікованою позначкою часу для підпису від Надавача): 13:09:41 08.12.2021, Сертифікат виданий: КНЕДП - ІДД ДПС Серійний номер: 58E2D9E7F900307B0400000085D6290097338900, Тип носія особистого ключа: Незахищений, Алгоритм підпису: ДСТУ-4145, Тип підпису: Удосконалений, Тип контейнера: Підпис та дані в одному файлі (CAdES enveloped), Формат підпису: З повними даними для перевірки (CAdES-X Long), Сертифікат: Кваліфікований.
Таким чином, оскаржений Висновок підписаний неналежним цифровим підписом, що суперечить п. 4 Загальних положень Порядку заповнення форми висновку про результати моніторингу процедури закупівлі, затвердженого наказом Міністерства фінансів України 08.09.2020 № 552 та п.п. 1) п. 3 постанови Кабінету Міністрів України від 03.03.2020 р. № 193.
Щодо порушення, на думку відповідача, п. 3 ч. 2 статті 33 Закону № 922-VIII.
Згідно з пунктом 3 частини другої статті 21 Закону України «Про публічні закупівлі» (далі - Закон) оголошення про проведення відкритих торгів повинно містити наступну інформацію: кількість та місце поставки товарів, обсяг і місце виконання робіт чи надання послуг, в тому числі.
Замовник використовує майданчик zakupki.prom.ua. Функціонал майданчика дозволяє зазначити лише одну повну адресу місця поставки товару або місце виконання робіт чи надання послуг. У разі якщо таких адрес декілька, то при створені оголошення про закупівлю необхідно використати кнопку «Інші умови постачання» і тоді автоматично в оголошені зазначається таке формулювання місця поставки товару або місця виконання робіт чи надання послуг: «Україна, відповідно до документації» і пропонується вказати всі необхідні адреси в документації.
Оголошення про проведення закупівлі (ідентифікатор UA-2020-12-03-008809-b) розміщене шляхом заповнення електронних полів, визначених адміністратором і реалізованих в електронній системі закупівель, містить таку інформацію про місце поставки товару або місце виконання робіт з оголошення про проведення закупівлі: в розділі «Місце поставки товарів або місце виконання робіт чи надання послуг» вказано «Відповідно до документації, Україна».
Відповідно до п.4.3 тендерної документації місцем надання послуг зазначено:
Лот № 1 - Дніпропетровська обл., Луганська обл., Львівська обл., Полтавська обл., Харківська обл.;
Лот № 2 - Київська обл., Полтавська обл., Харківська обл.;
Лот № 3 - Волинська обл., Київська обл., Львівська обл., Полтавська обл., Сумська обл., Харківська обл.;
Додаток № 3 до тендерної документації «Інформація про необхідні технічні, якісні та кількісні характеристики предмета закупівлі» включає розділ Перелік об`єктів Замовника для надання послуг Інтернету та технічні вимоги до них, у якому визначено конкретні адреси надання послуг по кожному лоту окремо.
Також позивач звертає увагу, що моніторинг, за наслідком якого складено та затверджено оскаржений висновок, здійснено Управлінням Північно-східного офісу Держаудитслужби у Луганській області. Відповідно до п. 1 Положення про Північно-східний офіс Держаудитслужби, затвердженого наказом Держаудитслужби від 02.06.2016 № 23, Північно-східний офіс Держаудитслужби підпорядковується Держаудитслужбі та є її міжрегіональним територіальним органом. На території інших адміністративно-територіальних одиниць Офіс та управління здійснюють реалізацію державного фінансового контролю за дорученням Голови Держаудитслужби та його заступників.
Проте, в наказі Управління Північно-східним офіс Держаудитслужби від 18.11.2021 № 499 про початок моніторингу процедури закупівель № UА-2020-12-03-008809-b, відсутнє посилання на відповідне доручення Голови Держаудитслужби або його заступників, що свідчить про відсутність підтвердження повноважень Управління Північно-східним офісом Держаудитслужби здійснювати моніторинг на території інших адміністративно-територіальних одиниць, зокрема за місцезнаходженням позивача (м. Київ),
Ухвалою Окружного адміністративного суду міста Києва від 17.01.2022 відкрито провадження в адміністративній справі; визначено, що справа буде розглядатися в порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення учасників справи. 
Законом України від 13.12.2022 № 2825-IX «Про ліквідацію Окружного адміністративного суду міста Києва та утворення Київського міського окружного адміністративного суду» (далі - Закон № 2825-IX) Окружний адміністративний суд міста Києва ліквідовано, утворено Київський міський окружний адміністративний суд із місцезнаходженням у місті Києві.
У зв`язку з ліквідацією Окружного адміністративного суду м. Києва справу передано на розгляд до Луганського окружного адміністративного суду.
Ухвалою Луганського окружного адміністративного суду від 05.02.2025 адміністративну справу № 640/37868/21 прийнято до провадження, визначено продовжити розгляд справи в порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення учасників справи (у письмовому провадженні).
Північно-східний офіс Держаудитслужби подав до суду відзив на адміністративний позов, в якому відповідач не погоджується з доводами позивача, вказує на безпредметність заявленого позову й відтак просить суд відмовити у його задоволенні, виходячи з такого.
Компетенцію Держаудитслужби та її міжрегіональних територіальних органів визначено статтею 2 Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» від 26.01.1993 № 2939-ХІІ (далі - Закон № 2939) пунктами 3, 4 Положення про Державну аудиторську службу України, затвердженого Постановою Кабінету Міністрів України від 03.02.2016 року № 43 (далі - Положення № 43).
Пунктом 7 Положення № 43 встановлено, що Держаудитслужба здійснює свої повноваження безпосередньо і через утворені в установленому порядку міжрегіональні територіальні органи.
Так, відповідно до постанови Кабінету Міністрів України від 06.04.2016 № 266 «Про утворення міжрегіональних територіальних органів Державної аудиторської служби» утворено з 1 листопада 2016 року, зокрема, юридичну особу публічного права - міжрегіональний територіальний орган Державної аудиторської служби України, а саме - Північно-східний офіс Держаудитслужби (м. Харків), шляхом реорганізації Державних фінансових інспекцій в Харківській, Луганській, Полтавській та Сумській областях.
Відповідно до наказу Північно-східного офісу Держаудитслужби від 27.10.2020 № 221 внесено зміни до наказу північно-східного офісу Держаудитслужби від 25.08.2016 № 2, в частині доповнення пункту 3 абзацом такого змісту: «На території інших адміністративно-територіальних одиниць Офіс та управління здійснюють реалізацію державного фінансового контролю за дорученням Голови Держаудитслужби та його заступників».
Таким чином, в Управлінні наявні повноваження на здійснення моніторингів закупівель за межами Луганської області. На підтвердження чого відповідач надає до суду та сторонам по справі копію доручення Державної аудиторської служби України з витягом з додатку від 15.11.2021 № 003100-18/14497-2021.
Виконуючи доручення Державної аудиторської служби України, Управління, здійснивши попередній аналіз інформації, оприлюдненої в електронній системі закупівель, самостійно виявив ознаки порушення (порушень) законодавства у сфері публічних закупівель в інформації, оприлюдненій в електронній системі закупівель за номером UA-2020-12-03-008809-b та розпочало моніторинг закупівлі. Вказані дії повною мірою відповідають положенням статті 8 Закону № 922.
За результатами моніторингу було складено висновок про результати моніторингу закупівлі від 08 грудня 2021 року UA-2020-12-03-008809-b, який відповідно до вимог законодавства оприлюднений в електронній системі закупівель. Відповідно до висновку Управлінням було виявлено порушення законодавства у сфері публічних закупівель в частині порушення вимог пункту 3 частини другої статті 33 Закону № 922, вимог пункту 1 частини 1 статті 31 Закону № 922.
Позивач вказує на те, що відповідач вийшов за межі повноважень, наданих йому законом, зобов`язавши позивача здійснити заходи щодо усунення виявлених порушень шляхом розірвання договору.
Частинами 6, 7 статті 8 Закону № 922 передбачено, що за результатами моніторингу закупівлі посадова особа органу державного фінансового контролю складає та підписує висновок про результати моніторингу закупівлі, що затверджується керівником органу державного фінансового контролю або його заступником.
У висновку обов`язково зазначаються зобов`язання щодо усунення порушення (порушень) законодавства у сфері публічних закупівель.
Враховуючи, що процедуру публічної закупівлі, у межах спірних правовідносин, проведено із порушенням вимог Закону, означений правочин є результатом процедури закупівлі та його укладено не у відповідності норм Цивільного кодексу України та Господарського кодексу України.
У зв`язку з чим відповідач в оскарженому висновку про результати моніторингу закупівлі цілком правомірно зобов`язав позивача здійснити заходи щодо усунення виявлених порушень в установленому законодавством порядку, зокрема шляхом розірвання договору відповідно до законодавства.
Відповідач зобов`язав позивача усунути встановлене порушення та запропонував один із можливих шляхів усунення цих порушень, а саме: здійснити заходи щодо усунення виявлених порушень у встановленому законом порядку, зокрема розірвати договір з урахуванням вимог Цивільного та Господарського кодексів України.
Таким чином, відповідачем при зобов`язанні усунення порушення чітко дотримано норми та вимоги, установлені Законом № 922, враховано позицію Верховного Суду викладену у справі № 640/467/19, та жодним чином не порушено прав та охоронюваних інтересів позивача. Щодо накладання учасником удосконаленого електронного ключа на тендерну пропозицію замість кваліфікованого електронного підпису.
Слід зазначити, що висновок не містить жодного ствердження щодо порушення Замовником вимог Закону «Про електронні довірчі послуги» та/або Порядку розміщення інформації про публічні закупівлі при оприлюдненні документів в електронній системі закупівель.
Моніторингом встановлено, що саме умовами тендерної документації позивача (пункт 1 розділу III) визначено, що під час використання електронної системи закупівель з метою подання тендерних пропозицій та їх оцінки документи, які вимагаються замовником у цій тендерній документації, та дані створюються та подаються з урахуванням вимог Закону України «Про електронні документи та електронний документообіг», а також Закону України «Про електронні довірчі послуги» шляхом накладання учасником кваліфікованого електронного підпису на тендерну пропозицію (для нерезидентів - у разі наявності). Отже, зазначені вимоги встановлені безпосередньо позивачем у своїй тендерній документації щодо накладення саме кваліфікованого електронного підпису на тендерну пропозицію.
Під час моніторингу встановлено, що на тендерні пропозиції учасників ТОВ «ОМЕГА ТЕЛЕКОМ» та ТОВ «ІНФОКОМ» накладено удосконалені електронні підписи, які з врахуванням норм Закону України «Про електронні довірчі послуги» не є кваліфікованими електронними підписами (сертифікат - кваліфікований, тип носія особистого ключа - незахищений, інформація про зберігання особистого ключа в засобі кваліфікованого електронного підпису відсутня).
Таким чином, учасниками: ТОВ «ОМЕГА ТЕЛЕКОМ» та ТОВ «ІНФОКОМ» при поданні тендерних пропозиції не дотримано саме вимог частини 1 розділу III тендерної документації Замовника.
А відтак, тендерні пропозиції ТОВ «ОМЕГА ТЕЛЕКОМ» та ТОВ «ІНФОКОМ» підлягали відхиленню на підставі пункту 1 частини першої статті 31 Закону як такі, що не відповідають встановленим абзацом першим частини третьої статті 22 цього Закону вимогам до учасника відповідно до законодавства. Позивач заперечує проти висновку, вказуючи на те, що висновок підписаний неналежним цифровим підписом.
Відповідно до пп. 1 п. 3 Постанови КМУ «Про реалізацію експериментального проекту щодо забезпечення можливості використання удосконалених електронних підписів і печаток, які базуються на кваліфікованих сертифікатах відкритих ключів» від 03.03.2020 року № 193 (далі - Постанова № 193) забезпечено можливість використання удосконалених електронних підписів чи печаток, які базуються на кваліфікованих сертифікатах відкритих ключів, для здійснення електронної взаємодії, електронної ідентифікації та автентифікації фізичних, юридичних осіб і представників юридичних осіб, у разі, коли законодавством передбачено використання виключно кваліфікованих електронних підписів і печаток (кваліфікованих електронних довірчих послуг) або засобів електронної ідентифікації з високим рівнем довіри, крім випадків встановлених законодавством.
Відповідно до абз. 2 п. 1 Постанови № 193 експериментальний проект реалізується до дня набрання чинності змінами до Закону України «Про електронні довірчі послуги» щодо врегулювання використання удосконалених електронних підписів і печаток, які базуються на кваліфікованих сертифікатах відкритих ключів, але не пізніше ніж до 5 березня 2022 року.
Відповідно до роз`яснення Міністерства цифрової трансформації України № 1/06-3-1587 від 16.02.2021 чітко зазначено на можливості до 31.12.2021 використовувати удосконалені електронні підписи та печатки, які базуються на кваліфікованих сертифікатах відкритих ключів, з дотриманням вимог, встановлених Постановою № 193.
При цьому постановою КМУ від 17.03.2021 № 227 «Про внесення змін до постанов КМУ від 19.09.2018 № 749 і від 03.03.2020 № 193» у постанові КМУ від 03 березня 2020 року № 193 в абзаці другому пункту 1 цифри і слова «31 грудня 2021 року» замінено цифрами і словами «05 березня 2022 року».
Таким чином, до 05.03.2022 удосконалені електронні підписи чи печатки, які базуються на кваліфікованих сертифікатах відкритих ключів, можуть використовуватися користувачами електронних довірчих послуг для здійснення електронної взаємодії, електронної ідентифікації та автентифікації фізичних, юридичних осіб і представників юридичних осіб у разі, коли законодавством передбачено використання виключно кваліфікованих електронних підписів чи печаток або засобів електронної ідентифікації з високим рівнем довіри.
Щодо інформації про місце поставки товару в тендерній документації, зазначену інформацію необхідно відобразити у полі «примітки» електронної форми, а не у спосіб, визначений позивачем, що свідчить про наявність порушення пункту 3 частини 2 статті 33 Закону № 922.
Щодо нібито невідповідності підстави для проведення моніторингу закупівлі дійсним обставинам справи, Офіс повідомляє, що в наказі на проведення моніторингу процедури закупівлі зазначена лише та підстава, яка чітко передбачена Законом, а саме згідно із частиною 2 статті 8 Закону № 922.
На підставі викладеного відповідач просив відмовити в задоволенні позову.
Розглянувши матеріали адміністративної справи, дослідивши і оцінивши зібрані по справі докази в їх сукупності, проаналізувавши зміст норм матеріального права, які врегульовують спірні правовідносини, суд встановив наступні обставини.
Акціонерним товариством «Укргазвидобування» 03.12.2020 оголошено про проведення відкритих торгів (ідентифікатор № UA-2020-12-03-008809-b) на предмет закупівлі «20П-108_72410000-7 - Послуги провайдерів (Послуги доступу до Інтернет (Лот № 1 - ДК 021:2015 72410000-7 - Послуги провайдерів (Послуги доступу до Інтернет по 30 каналам); Лот № 2 - Основні канали - ДК 021:2015 72410000-7 - Послуги провайдерів (Послуги доступу до Інтернет по 8 каналам); Лот № 3 - ДК 021:2015 72410000-7 - Послуги провайдерів (Послуги доступу до Інтернет по 52 каналам)» з очікуваною вартістю: Лот № 1 - 7 486 404,80 грн, Лот № 2 - 1 989 786,40 грн, Лот № 3 - 10 941 596,40 грн, датою та часом проведення електронного аукціону визначено 03.01.2021 (CD-R диск).
Відповідно до Протоколу Тендерного комітету № 20П-108-1 від 09.02.2021 учасника СПІЛЬНЕ УКРАЇНСЬКОНІМЕЦЬКЕ ПІДПРИЄМСТВО В ФОРМІ ТОВАРИСТВА З ОБМЕЖЕНОЮ ВІДПОВІДАЛЬНІСТЮ «ІНФОКОМ» визнано переможцем процедури відкритих торгів з оприлюдненням оголошення про проведення відкритих торгів відповідно до частини третьої статті 10 Закону щодо закупівлі по Лоту № 1 - ДК 021:2015 72410000-7 - Послуги провайдерів (Послуги доступу до Інтернет по 30 каналам) з ціною тендерної пропозиції за результатами аукціону 5 509 200,00 грн з ПДВ.
26.02.2021 з цим учасником СПІЛЬНЕ УКРАЇНСЬКОНІМЕЦЬКЕ ПІДПРИЄМСТВО В ФОРМІ ТОВАРИСТВА З ОБМЕЖЕНОЮ ВІДПОВІДАЛЬНІСТЮ «ІНФОКОМ» укладено договір поставки № 5325/УГВ62/33-21 на загальну суму 5 509 200,00 грн з ПДВ.
Управлінням Північно-східного офісу Держаудитслужби в Луганській області на підставі наказу Північно-східного офісу Держаудитслужби № 499 від 18.11.2021 у період з 19.11.2021 по 08.12.2021 проведено моніторинг процедури закупівлі № UА-2020-12-03-008809-b та за його наслідками 08.12.2021 затверджено висновок про результати моніторингу процедури закупівлі UA-2020-12-03-008809-b.
Як відображено у Висновку, 28.01.2021 Замовником відмінено торги за Лотом № 2 та № 3 з причини допущення до оцінки менше двох тендерних пропозицій.
Переможцем торгів за Лотом № 1 визначено ТОВ «ІНФОКОМ», пропозиція якого за результатами аукціону визначена найбільш економічно вигідною.
Умовами тендерної документації Замовника (пункт 1 розділу III) визначено, що під час використання електронної системи закупівель з метою подання тендерних пропозицій та їх оцінки документи, які вимагаються замовником у цій тендерній документації, та дані створюються та подаються з урахуванням вимог Закону України «Про електронні документи та електронний документообіг», а також Закону України «Про електронні довірчі послуги» шляхом накладання учасником кваліфікованого електронного підпису на тендерну пропозицію (для нерезидентів - у разі наявності). Отже, Замовником у тендерній документації встановлено вимогу щодо накладення саме кваліфікованого електронного підпису на тендерну пропозицію.
Під час моніторингу встановлено, що на тендерні пропозиції учасників ТОВ «ОМЕГА ТЕЛЕКОМ» та ТОВ «ІНФОКОМ» накладено удосконалені електронні підписи, які з врахуванням норм Закону України «Про електронні довірчі послуги» не є кваліфікованими електронними підписами (сертифікат - кваліфікований, тип носія особистого ключа - незахищений, інформація про зберігання особистого ключа в засобі кваліфікованого електронного підпису відсутня).
Таким чином, учасниками: ТОВ «ОМЕГА ТЕЛЕКОМ» та ТОВ «ІНФОКОМ» при поданні тендерних пропозиції не дотримано вимог частини 1 розділу III тендерної документації Замовника. Вказані учасники не відповідали встановленим абзацом першим частини третьої статті 22 цього Закону вимогам до учасника відповідно до законодавства.
Відповідно до пункту 3 частини другої статті 33 Закону повідомлення про намір укласти договір про закупівлю повинно містити, зокрема, інформацію про кількість, місце та строк поставки товарів, виконання робіт чи надання послуг.
Водночас, проведеним моніторингом встановлено, що на порушення вимог пункту 3 частини другої статті 33 Закону в опублікованому Замовником повідомленні про намір укласти договір не вказано інформації про місце поставки товарів або місце виконання робіт чи надання послуг, а зазначено лише «Відповідно до документації, Україна».
Відповідно до пункту 1 частини першої статті 31 Закону замовник відхиляє тендерну пропозицію у разі якщо, зокрема, учасник не відповідає встановленим абзацом першим частини третьої статті 22 цього Закону вимогам до учасника відповідно до законодавства. Однак, на порушення вимог пункту 1 частини першої статті 31 Закону Замовником не відхилено тендерні пропозиції учасників: ТОВ «ОМЕГА ТЕЛЕКОМ» та ТОВ «ІНФОКОМ», а допущено їх до аукціону з подальшим визначенням переможцем тендеру за Лотом № 1 учасника ТОВ «ІНФОКОМ» та укладенням з ним договору від 26.02.2021 № 5325/УГВ 62/33-21 на суму 5 509 200,00 грн з ПДВ.
За результатами аналізу правильності заповнення документів, що оприлюднюються, відповідно до вимог Закону встановлено порушення вимог пункту 3 частини другої статті 33 Закону.
За результатами аналізу питання розгляду тендерних пропозицій, допущення їх до аукціону та визначення переможця встановлено порушення вимог пункту 1 частини 1 статті 31 Закону. З огляду на встановлені порушення законодавства у сфері закупівель, керуючись статтями 2 та 5 Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні», Управління Північно-східного офісу Держаудитслужби в Луганській області зобов`язує здійснити заходи щодо усунення порушення вимог пункту 1 частини першої статті 31 у встановленому законодавством порядку, а саме вжити заходи щодо розірвання укладеного за результатами тендеру договору з дотриманням норм Господарського кодексу України та Цивільного кодексу України, зокрема, але не виключно, шляхом письмового звернення до ТОВ «ІНФОКОМ» щодо розірвання договору. Крім того, вжити заходи щодо недопущення в подальшому (зокрема, шляхом проведення роз`яснювальної роботи, економічних навчань тощо) порушень вимог пункту 3 частини шостої статті 40 Закону при заповненні документів, що оприлюднюються відповідно до Закону. Протягом п`яти робочих днів з дня оприлюднення висновку оприлюднити через електронну систему закупівель інформацію та/або документи, що свідчать про усунення порушення законодавства у сфері публічних закупівель, викладеного у висновку, або аргументовані заперечення до висновку, або інформацію про причини неможливості усунення виявленого порушення.
Вважаючи, що викладені у висновку про результати моніторингу процедури закупівель за № UА-2020-12-03-008809-b від 08.12.2021 встановлені порушення є помилковими та необґрунтованими, а зобов`язання Північно-східного офісу Держаудитслужби порушують принципи добросовісної конкуренції, недискримінації, об`єктивної та неупередженої оцінки тендерних пропозицій та змушують позивача вчинити дії, що суперечать вимогам законодавства, АТ «Укргазвидобування» звернулося до суду з метою захисту свого порушеного права.
Надаючи правову оцінку спірним правовідносинам, суд виходить із наступних підстав та мотивів.
Частиною другою статті 19 Конституції України обумовлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Відповідно до частини 1 статті 5 Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» від 26.01.1993 за № 2639-ХІІ (у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин) (далі по тексту також Закон № 2639-ХІІ) контроль за дотриманням законодавства у сфері закупівель здійснюється шляхом проведення моніторингу закупівлі у порядку, встановленому Законом України «Про публічні закупівлі», проведення перевірки закупівель, а також під час державного фінансового аудиту та інспектування.
Положенням про Державну аудиторську службу України, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 03.02.2016 за № 43 (далі по тексту також Положення № 43) визначено, що Держаудитслужба є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України та який забезпечує формування і реалізує державну політику у сфері державного фінансового контролю.
Держаудитслужба відповідно до підпунктів 3 та 4 пункту 4 цього Положення реалізує державний фінансовий контроль через здійснення: перевірки державних закупівель; моніторингу закупівель, а також здійснює контроль за дотриманням законодавства про закупівлі.
Щодо повноважень Управління Північно-східного офісу Держаудитслужби в Луганській області здійснювати моніторинг процедури закупівлі у цій справі.
Відповідно до пункту 7 Положення № 43 Держаудитслужба здійснює свої повноваження безпосередньо і через утворені в установленому порядку міжрегіональні територіальні органи.
Відповідно до постанови Кабінету Міністрів України від 06.04.2016 № 266 «Про утворення міжрегіональних територіальних органів Державної аудиторської служби» утворено з 1 листопада 2016 року, зокрема, юридичну особу публічного права - міжрегіональний територіальний орган Державної аудиторської служби України, а саме - Північно-східний офіс Держаудитслужби (м. Харків), шляхом реорганізації Державних фінансових інспекцій в Харківській, Луганській, Полтавській та Сумській областях.
Наказом Державної аудиторської служби України від 02.06.2016 № 23 затверджено Положення про Північно-східний офіс Держаудитслужби, де визначені повноваження органу державного фінансового контролю.
Згодом наказом Державної аудиторської служби України від 27.08.2020 № 242 внесено зміни до положень про офіси Держаудитслужби, зокрема, пункт 1 доповнено абзацом такого змісту: «На території інших адміністративно-територіальних одиниць Офіс та управління здійснюють реалізацію державного фінансового контролю за дорученням Голови Держаудитслужби та його заступників».
Наказом Північно-східного офісу Держаудитслужби від 25.08.2016 № 2, затверджено Положення про Управління Північно-східного офісу Держаудитслужби в Луганській області (далі - Положення), яким визначено, що Управління - є структурним підрозділом Північно-східного офісу Держаудитслужби.
Відповідно до пункту 3 Положення основним завданням Управління є реалізація повноважень Північно-східного офісу Держаудитслужби на території Луганської області.
Проте, відповідно до наказу Північно-східного офісу Держаудитслужби від 27.10.2020 № 221 внесено зміни до наказу північно-східного офісу Держаудитслужби від 25.08.2016 № 2, в частині доповнення пункту 3 абзацом такого змісту: «На території інших адміністративно-територіальних одиниць Офіс та управління здійснюють реалізацію державного фінансового контролю за дорученням Голови Держаудитслужби та його заступників».
Згідно наказу Північно-східного офісу Держаудитслужби від 17.12.2018 № 255 про внесення змін до положень про Управління Північно-східного офісу Держаудитслужби в Луганській, Полтавській, Сумській областях, начальник Управління приймає рішення про початок моніторингу закупівлі, про призначення перевірки закупівлі, про зупинення рішення органу державного фінансового контролю щодо початку моніторингу закупівлі, затверджує висновок моніторингу закупівлі.
Правові та економічні засади здійснення закупівель товарів, робіт і послуг для забезпечення потреб держави, територіальних громад та об`єднаних територіальних громад з метою забезпечення ефективного та прозорого здійснення закупівель, створення конкурентного середовища у сфері публічних закупівель, запобігання проявам корупції у цій сфері, розвиток добросовісної конкуренції регулює Закон України «Про публічні закупівлі» за № 922-VІІІ від 25.12.2015, у редакції чинній на час виникнення спірних правовідносин (далі по тексту також Закон № 922-VІІІ).
Відповідно до статті 2 Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» від 26.01.1993 № 2939-ХІІ (далі по тексту також Закон № 2939-ХІІ) головними завданнями органу державного фінансового контролю є: здійснення державного фінансового контролю за використанням і збереженням державних фінансових ресурсів, необоротних та інших активів, правильністю визначення потреби в бюджетних коштах та взяттям зобов`язань, ефективним використанням коштів і майна, станом і достовірністю бухгалтерського обліку і фінансової звітності у міністерствах та інших органах виконавчої влади, державних фондах, фондах загальнообов`язкового державного соціального страхування, бюджетних установах і суб`єктах господарювання державного сектору економіки, а також на підприємствах, в установах та організаціях, які отримують (отримували у періоді, який перевіряється) кошти з бюджетів усіх рівнів, державних фондів та фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування або використовують (використовували у періоді, який перевіряється) державне чи комунальне майно (далі – підконтрольні установи), за дотриманням бюджетного законодавства, дотриманням законодавства про державні закупівлі, діяльністю суб`єктів господарської діяльності незалежно від форми власності, які не віднесені законодавством до підконтрольних установ, за судовим рішенням, ухваленим у кримінальному провадженні.
Відповідно до частини другої статті 2 Закону № 2939-ХІІ державний фінансовий контроль забезпечується органом державного фінансового контролю через проведення державного фінансового аудиту, інспектування, перевірки закупівель та моніторингу закупівлі.
Згідно із статтею 5 Закону № 2939-ХІІ контроль за дотриманням законодавства у сфері закупівель здійснюється шляхом проведення моніторингу закупівлі у порядку, встановленому Закону України «Про публічні закупівлі» від 25.12.2015 № 922-VІІІ, проведення перевірки закупівель, а також під час державного фінансового аудиту та інспектування.
Законом № 922-VІІІ визначено, що центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері державного фінансового контролю, здійснює контроль у сфері публічних закупівель у межах своїх повноважень, визначених Конституцією, цим Законом та іншими законами України.
Таким чином, в Управлінні наявні повноваження на здійснення моніторингів закупівель за межами Луганської області. На підтвердження чого також надано до суду копію доручення Державної аудиторської служби України з витягом з додатку від 15.11.2021 № 003100-18/14497-2021.
Моніторинг процедури закупівлі це аналіз дотримання замовником законодавства у сфері публічних закупівель під час проведення процедури закупівлі, укладення договору про закупівлю та протягом його дії з метою запобігання порушенням законодавства у сфері публічних закупівель (пункту 14 частини 1 статті 1 Закону № 922-VІІІ).
Порядок здійснення моніторингу процедур публічних закупівель визначений статтею 8 Закону України «Про публічні закупівлі».
Так, за змістом частини першої статті 8 Закону № 922-VІІІ моніторинг процедури закупівлі здійснюють центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері державного фінансового контролю, та його міжрегіональні територіальні органи.
Моніторинг процедури закупівлі здійснюється протягом проведення процедури закупівлі, укладення договору про закупівлю та його дії. Моніторинг процедури закупівлі не проводиться на відповідність тендерної документації вимогам частини четвертої статті 22 цього Закону. Моніторинг процедур закупівель здійснюється також щодо процедур закупівель, особливості яких передбачені у законах, що визначені у частинах восьмій та дев`ятій статті 3 цього Закону.
За результатами моніторингу процедури закупівлі посадова особа органу державного фінансового контролю складає та підписує висновок про результати моніторингу процедури закупівлі, що затверджується керівником органу державного фінансового контролю або його заступником. Такий висновок підлягає оприлюдненню в електронній системі закупівель протягом трьох робочих днів з дня його складання (частина 6 статті 8 Закону № 922-VІІІ).
Як слідує з частин 7 статті 8 Закону № 922-VІІІ, у висновку обов`язково зазначаються: 1) найменування, місцезнаходження та ідентифікаційний код замовника в Єдиному державному реєстрі юридичних осіб, фізичних осіб - підприємців та громадських формувань, щодо якого здійснювався моніторинг процедури закупівлі; 2) назва предмета закупівлі із зазначенням коду за Єдиним закупівельним словником (у разі поділу на лоти такі відомості повинні зазначатися щодо кожного лота) та назви відповідних класифікаторів предмета закупівлі і частин предмета закупівлі (лотів) (за наявності) та його очікувана вартість; 3) унікальний номер оголошення про проведення конкурентної процедури закупівлі, присвоєний електронною системою закупівель, та/або унікальний номер повідомлення про намір укласти договір про закупівлю у разі застосування переговорної процедури закупівлі; 4) опис порушення (порушень) законодавства у сфері публічних закупівель, виявленого за результатами моніторингу процедури закупівлі; 5) зобов`язання щодо усунення порушення (порушень) законодавства у сфері публічних закупівель.
У висновку може зазначатися додаткова інформація, визначена органом державного фінансового контролю.
Окрім того, форма висновку та порядок його заповнення визначаються центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері державного фінансового контролю (частина 19 статті 8 Закону № 922-VІІІ).
Враховуючи вимоги законодавства у сфері публічних закупівель, які регулюють спірні правовідносини, та встановлені судом обставин, а також оцінюючи доводи сторін стосовно правомірності та обґрунтованості висновку про результати моніторингу процедури закупівлі за № UA-2020-12-03-008809-b від 08.12.2021, суд виходить з наступних підстав та мотивів.
До принципів здійснення публічних закупівель віднесено відкритість та прозорість на всіх стадіях закупівель (пункт 3 частини першої статті 5 Закону № 922-VІІІ).
Як слідує зі змісту вимог частини першої статті 10 Закону України «Про публічні закупівлі», замовник самостійно та безоплатно через авторизовані електронні майданчики оприлюднює в електронній системі закупівель у порядку, встановленому Уповноваженим органом та цим Законом, інформацію про закупівлю, зокрема оголошення про проведення конкурентних процедур закупівель, тендерну документацію та проект договору про закупівлю.
Процедура розміщення інформації про публічні закупівлі, яка оприлюднюється на веб-порталі Уповноваженого органу у складі електронної системи закупівель, подання інформації, документів, звернень та скарг, одержання повідомлень через електронну систему закупівель визначена «Порядком розміщення інформації про публічні закупівлі», затвердженого наказом Міністерства розвитку економіки, торгівлі та міського господарства України від 11.06.2020 за № 1082 (далі по тексту також Порядок № 1082), у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин.
Пунктом 3 Порядку № 1082 передбачено, що розміщення інформації в електронній системі закупівель здійснюється замовником/ЦЗО/учасником/постачальником / органом оскарження / органами державного фінансового контролю шляхом заповнення електронних полів, визначених адміністратором і реалізованих в електронній системі закупівель, та завантаження відповідних документів через автоматизоване робоче місце замовника/ЦЗО/учасника/постачальника / органу оскарження / органів державного фінансового контролю.
У разі якщо інформація, розміщена в електронній системі закупівель шляхом завантаження документів, містить відомості, що відрізняються від тих, які розміщені шляхом заповнення електронних полів, автентичною вважається інформація, розміщена шляхом заповнення електронних полів.
Після внесення інформації в електронні поля, на неї накладається кваліфікований електронний підпис посадової особи. Інформація, що заповнюється в електронних полях, може відображатися на веб-порталі у вигляді документа, доступного для друку. Оприлюднення інформації на веб-порталі здійснюється електронною системою закупівель автоматично.
Виходячи зі змісту оскарженого висновку, за наслідком перевірки електронних підписів уповноважених осіб учасників ТОВ «ОМЕГА ТЕЛЕКОМ» та ТОВ «ІНФОКОМ» накладено удосконалені електронні підписи, які з врахуванням норм Закону України «Про електронні довірчі послуги» не є кваліфікованими електронними підписами (сертифікат - кваліфікований, тип носія особистого ключа - незахищений, інформація про зберігання особистого ключа в засобі кваліфікованого електронного підпису відсутня).
Таким чином, відповідачем зроблено висновок, що учасниками: ТОВ «ОМЕГА ТЕЛЕКОМ» та ТОВ «ІНФОКОМ» при поданні тендерних пропозиції не дотримано вимог частини 1 розділу III тендерної документації Замовника. Вказані учасники не відповідали встановленим абзацом першим частини третьої статті 22 цього Закону вимогам до учасника відповідно до законодавства.
Частиною першою статті 26 Закону № 922-VIII передбачено, що тендерна пропозиція подається в електронному вигляді через електронну систему закупівель шляхом заповнення електронних форм з окремими полями, де зазначається інформація про ціну, інші критерії оцінки (у разі їх встановлення замовником), інформація від учасника процедури закупівлі про його відповідність кваліфікаційним (кваліфікаційному) критеріям, наявність/відсутність підстав, установлених у статті 17 цього Закону і в тендерній документації, та шляхом завантаження необхідних документів, що вимагаються замовником у тендерній документації.
Відповідно до частини третьої статті 12 Закону № 922-VIII під час використання електронної системи закупівель з метою подання тендерних пропозицій/пропозицій та їх оцінки документи та дані створюються та подаються з урахуванням вимог законів України «Про електронні документи та електронний документообіг» та «Про електронні довірчі послуги».
Відповідно до статті 1 Закону України «Про електронні довірчі послуги» від 05.10.2017 № 2155-VIII електронний підпис - це електронні дані, які додаються підписувачем до інших електронних даних або логічно з ними пов`язуються і використовуються ним як підпис; кваліфікований електронний підпис - удосконалений електронний підпис, який створюється з використанням засобу кваліфікованого електронного підпису і базується на кваліфікованому сертифікаті відкритого ключа; удосконалений електронний підпис - це електронний підпис, створений за результатом криптографічного перетворення електронних даних, з якими пов`язаний цей електронний підпис, з використанням засобу удосконаленого електронного підпису та особистого ключа, однозначно пов`язаного з підписувачем, і який дає змогу здійснити електронну ідентифікацію підписувача та виявити порушення цілісності електронних даних, з якими пов`язаний цей електронний підпис.
03 березня 2020 року Кабінет Міністрів України прийняв постанову № 193 «Про реалізацію експериментального проекту щодо забезпечення можливості використання удосконалених електронних підписів і печаток, які базуються на кваліфікованих сертифікатах відкритих ключів» (далі по тексту також Постанова № 193).
У пункті 1 Постанови № 193 Кабінет Міністрів України вирішив погодитися з пропозицією Міністерства цифрової трансформації та Адміністрації Державної служби спеціального зв`язку та захисту інформації стосовно реалізації експериментального проекту щодо забезпечення можливості використання удосконалених електронних підписів і печаток, які базуються на кваліфікованих сертифікатах відкритих ключів (надалі по тексту також експериментальний проект).
Експериментальний проект реалізується до дня набрання чинності змінами до Закону України «Про електронні довірчі послуги» щодо врегулювання використання удосконалених електронних підписів і печаток, які базуються на кваліфікованих сертифікатах відкритих ключів, але не пізніше ніж до 05.03.2022.
Підпунктом 1 пункту 3 Постанови № 193 установлено, що удосконалені електронні підписи чи печатки, які базуються на кваліфікованих сертифікатах відкритих ключів, що відповідають затвердженим пунктом 2 цієї постанови вимогам, можуть використовуватися користувачами електронних довірчих послуг для здійснення електронної взаємодії, електронної ідентифікації та автентифікації фізичних, юридичних осіб і представників юридичних осіб у разі, коли законодавством передбачено використання виключно кваліфікованих електронних підписів чи печаток (засобів кваліфікованого електронного підпису чи печатки, кваліфікованих електронних довірчих послуг) або засобів електронної ідентифікації з високим рівнем довіри, крім:
використання кваліфікованих електронних підписів чи печаток для реалізації органами державної влади, органами місцевого самоврядування, підприємствами, установами та організаціями державної форми власності, державними реєстраторами, нотаріусами та іншими суб`єктами, уповноваженими державою на здійснення функцій державного реєстратора, повноважень, спрямованих на набуття, зміну чи припинення прав та/або обов`язків фізичної або юридичної особи відповідно до закону;
використання кваліфікованих електронних підписів чи печаток кваліфікованими надавачами електронних довірчих послуг і центральним засвідчувальним органом;
застосування виключно засобів кваліфікованого електронного підпису чи печатки, які мають вбудовані апаратно-програмні засоби, що забезпечують захист записаних на них даних від несанкціонованого доступу, від безпосереднього ознайомлення із значенням параметрів особистих ключів та їх копіювання (захищених носіїв особистих ключів);
використання кваліфікованих електронних підписів чи печаток на об`єктах критичної інформаційної інфраструктури для здійснення електронної взаємодії, електронної ідентифікації та автентифікації фізичних, юридичних осіб і представників юридичних осіб, якщо використання електронних довірчих послуг для таких цілей пов`язане з високим ризиком для інформаційної безпеки, що визначається власниками відповідних інформаційних та інформаційно-телекомунікаційних систем;
вчинення в електронній формі правочинів, що підлягають нотаріальному посвідченню та/або державній реєстрації у випадках, установлених законом.
Згідно з підпунктом 3 пункту 3 Постанови № 193 результати надання електронних довірчих послуг, пов`язаних із створенням, перевіркою, підтвердженням та зберіганням удосконалених електронних підписів чи печаток, які базуються на кваліфікованих сертифікатах відкритих ключів, визнаються органами державної влади, органами місцевого самоврядування, а також іншими особами, які надають електронні публічні (зокрема адміністративні) послуги, та користувачами електронних довірчих послуг.
У силу вимог частини 9 статті 29 Закону № 922-VIII, після оцінки тендерних пропозицій/пропозицій замовник розглядає на відповідність вимогам тендерної документації/оголошення про проведення спрощеної закупівлі тендерну пропозицію/пропозицію, яка визначена найбільш економічно вигідною.
Згідно з абзацом 3 пункту 1 частини першої статті 31 Закону України «Про публічні закупівлі» замовник відхиляє тендерну пропозицію із зазначенням аргументації в електронній системі закупівель у разі, якщо учасник процедури закупівлі не відповідає встановленим абзацом першим 1 частини третьої статті 22 цього Закону вимогам до учасника відповідно до законодавства. У свою чергу, тендерна документація може містити іншу інформацію, вимоги щодо наявності якої передбачені законодавством та яку замовник вважає за необхідне включити до тендерної документації (абзац перший 1 частини 3 статті 22 Закону № 922-VІІІ).
Спір у цій справі виник у межах правовідносин, пов`язаних із процедурою закупівлі послуг, відповідно до Закону № 922-VIII, натомість у цій частині підлягають дослідженню правові наслідки підписання учасником закупівлі тендерної пропозиції та інших документів удосконаленим електронним підписом (замість кваліфікованого електронного підпису).
Суд зазначає, що Верховний Суд уже вирішував, як необхідно застосовувати частину першу статті 31 Закону № 922-VIII у випадках, коли в тендерній документації є вимога щодо використання учасниками торгів кваліфікованого електронного підпису, а документ, поданий для участі в закупівлі, підписано удосконаленим електронним підписом.
Так, 17.01.2024 Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду ухвалив постанову у справі № 380/16208/22, предметом якої був висновок Держаудитслужби про результати моніторингу процедури закупівлі. В оскаржуваному висновку Держаудитслужба зазначила, що учасник процедури закупівлі, якого було визначено переможцем, у складі своєї тендерної пропозицій надав електронну банківську гарантію, підписану удосконаленим електронним підписом, хоча тендерна документація замовника вимагала накладення на таку гарантію саме кваліфікованого електронного підпису.
У вказаній постанові Касаційний адміністративний суд зазначив, що електронний підпис – це унікальний набір криптографічно зашифрованих електронних даних, які ідентифікують особу. Він може бути удосконаленим (УЕП) та кваліфікованим (КЕП). Відрізняються ці види підпису рівнем захисту.
Відповідно до Закону України «Про електронні довірчі послуги» кваліфікований електронний підпис це удосконалений електронний підпис, який створюється з використанням засобу кваліфікованого електронного підпису і базується на кваліфікованому сертифікаті відкритого ключа. Удосконалений електронний підпис електронний підпис, створений за результатом криптографічного перетворення електронних даних, з якими пов`язаний цей електронний підпис, з використанням засобу удосконаленого електронного підпису та особистого ключа, однозначно пов`язаного з підписувачем, і який дає змогу здійснити електронну ідентифікацію підписувача та виявити порушення цілісності електронних даних, з якими пов`язаний цей електронний підпис.
Таким чином, КЕП більш захищений, оскільки базується на кваліфікованому сертифікаті відкритого ключа і зберігається на захищеному носії. УЕП - менш захищений, оскільки зберігається на незахищеному носії, водночас дає змогу здійснити ідентифікацію підписувача та виявити порушення цілісності електронних даних, з якими пов`язаний цей підпис.
У листі-роз`ясненні Міністерства цифрової трансформації України від 16.02.2021 за №1/06-3-1587 наголошується на можливості до 31.12.2021 використовувати удосконалені електронні підписи та печатки, які базуються на кваліфікованих сертифікатах відкритих ключів, з дотриманням вимог, встановлених постановою Кабінету Міністрів України «Про реалізацію експериментального проекту щодо забезпечення можливості використання удосконалених електронних підписів і печаток, які базуються на кваліфікованих сертифікатах відкритих ключів» від 03.03.2020 за № 193.
Крім того, використання удосконаленого електронного підпису передбачено Законом України «Про електронні довірчі послуги», а також постановою Кабінету Міністрів України «Про реалізацію експериментального проекту щодо забезпечення можливості використання удосконалених електронних підписів і печаток, які базуються на кваліфікованих сертифікатах відкритих ключів» від 03.03.2020 за №193.
Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду у вказаній постанові констатував, що порушення, яке встановив контролюючий орган (застосування удосконаленого електронного підпису замість кваліфікованого), є суто формальним, адже електронна банківська гарантія з накладеним електронним цифровим підписом надавалася учасником процедури закупівлі, а вказаний підпис дає змогу здійснити електронну ідентифікацію підписувача та виявити порушення цілісності електронних даних, з якими пов`язаний цей електронний підпис.
Такий самий підхід, який полягає у можливості підписання учасником торгів документів, що подаються для участі в закупівлі, удосконаленим електронним підписом, був застосований Касаційним адміністративним судом у складі Верховного Суду у постановах від 23.02.2024 у справі № 200/14064/21, від 02.05.2024 у справі № 640/21828/21.
Як установлено судом у цій адміністративній справі і не ставиться під сумнів сторонами, удосконалені електронні підписи, якими підписано тендерні пропозиції ТОВ «ОМЕГА ТЕЛЕКОМ» та ТОВ «ІНФОКОМ», базуються на кваліфікованому сертифікаті відкритих ключів.
З урахуванням викладеного слід дійти висновку про те, що використання учасником відкритих торгів з ідентифікатором № UA-2020-12-03-008809-b, котрий згодом став переможцем, удосконаленого електронного підпису у спірних правовідносинах не становило порушення вимог Закону № 922-VIII та тендерної документації, що вказує про обґрунтованість позовних вимог та протиправність оскаржуваного висновку контролюючого органу в цій частині.
Щодо порушення пункту 3 частини другої статті 33 Закону № 922-VIII.
Згідно з пунктом 3 частини другої статті 21 Закону України «Про публічні закупівлі» оголошення про проведення відкритих торгів повинно містити наступну інформацію: кількість та місце поставки товарів, обсяг і місце виконання робіт чи надання послуг, в тому числі.
Замовник використовує майданчик zakupki.prom.ua. Позивач посилається, що функціонал майданчика дозволяє зазначити лише одну повну адресу місця поставки товару або місце виконання робіт чи надання послуг. У разі якщо таких адрес декілька, то при створені оголошення про закупівлю необхідно використати кнопку «Інші умови постачання» і тоді автоматично в оголошені зазначається таке формулювання місця поставки товару або місця виконання робіт чи надання послуг: «Україна, відповідно до документації» і пропонується вказати всі необхідні адреси в документації.
Судом установлено, що оголошення про проведення закупівлі (ідентифікатор UA-2020-12-03-008809-b) розміщене шляхом заповнення електронних полів, визначених адміністратором і реалізованих в електронній системі закупівель, містить таку інформацію про місце поставки товару або місце виконання робіт з оголошення про проведення закупівлі: в розділі «Місце поставки товарів або місце виконання робіт чи надання послуг» вказано «Відповідно до документації, Україна».
Відповідно до п. 4.3 тендерної документації місцем надання послуг зазначено:
Лот № 1 - Дніпропетровська обл., Луганська обл., Львівська обл., Полтавська обл., Харківська обл.;
Лот № 2 - Київська обл., Полтавська обл., Харківська обл.;
Лот № 3 - Волинська обл., Київська обл., Львівська обл., Полтавська обл., Сумська обл., Харківська обл.
Додаток № 3 до тендерної документації «Інформація про необхідні технічні, якісні та кількісні характеристики предмета закупівлі» включає розділ Перелік об`єктів Замовника для надання послуг Інтернету та технічні вимоги до них, у якому визначено конкретні адреси надання послуг по кожному лоту окремо.
Відповідно до частини першої статті 10 Закону № 922-VIII замовник самостійно та безоплатно через авторизовані електронні майданчики оприлюднює в електронній системі закупівель у порядку, встановленому Уповноваженим органом та цим Законом, інформацію про закупівлю.
Згідно з пунктом 3 Порядку розміщення інформації про публічні закупівлі, затвердженого наказом Міністерства розвитку економіки, торгівлі та сільського господарства України 11 червня 2020 року № 1082 та зареєстрованого в Міністерстві юстиції України 01 липня 2020 року за № 610/34893, розміщення інформації в електронній системі закупівель здійснюється замовником /ЦЗО/учасником/постачальником/органом оскарження/органами державного фінансового контролю шляхом заповнення електронних полів, визначених адміністратором і реалізованих в електронній системі закупівель, та завантаження відповідних документів через автоматизоване робоче місце замовника ДІЗО/учасника/постачальника/органу оскарження/органів державного фінансового контролю.
Як встановлено судом, позивачем використовувався майданчик zakupki.prom.ua.
Суд зазначає, що функціоналом зазначеного майданчика передбачена можливість зазначення у полі «місце поставки» відмітки «відповідно до документації» з метою коректного відображення інформації на майданчику та не позбавляє замовника скористатись такими функціями.
Отже, посилання відповідача, що у випадку відсутності технічної можливості зазначити декілька міць поставки товару у відповідному полі електронної форми оголошення, зазначену інформацію необхідно відобразити у полі «примітки» електронної форми, а не у спосіб, визначений позивачем, не свідчить про наявність порушення пункту 3 частини другої статті 21 Закону України «Про публічні закупівлі».
Крім того, суд робить висновок, що діями позивача щодо відображення конкретної адреси місця виконання робіт у здійснений ним спосіб не порушено принципи здійснення державних закупівель та недискримінації учасників, визначених статтею 5 Закону № 922-VIII, та зазначене не мало жодного впливу на результати закупівлі, які визначені за умовою найбільш вигідної ціни.
З огляду на викладене висновок відповідача про порушення в цій частині є необґрунтованим і безпідставним, оскільки в оголошенні про проведення закупівлі наявна інформація про кількість та місце поставки товарів, обсяг і місце виконання робіт чи надання послуг у спосіб, визначений функціоналом електронного майданчика закупівель.
Інших суттєвих доводів та/або доказів щодо обґрунтування заявлених позовних вимог та заперечень проти них, які могли б потягнути зміну висновків суду щодо спірних правовідносин, сторонами суду не наведено та не надано.
Відповідно до частин першої, другої статті 77 КАС України Кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу.
В адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень обов`язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача.
Суд за правилами статті 90 КАС України оцінює докази, які є у справі, за своїм внутрішнім переконанням, що ґрунтується на їх безпосередньому, всебічному, повному та об`єктивному дослідженні.
Підсумовуючи викладене, суд констатує, що проведення перевірки органом державного фінансового контролю здійснюється з метою корегування роботи підконтрольного суб`єкта та приведення його діяльності відповідно до вимог законодавства, водночас наслідком такої перевірки є складання висновку, що містить інформацію про виявлені порушення.
Виходячи із заявлених позовних вимог, системного аналізу положень чинного законодавства України та доказів, зібраних у справі, суд дійшов висновку, що у спірному випадку виявлені перевіркою порушення не знайшли підтвердження під час вирішення цього спору, з огляду на що висновок Управління Північно-східного офісу Держаудитслужби в Луганській області про результати моніторингу процедури закупівлі від 08 грудня 2021 року UA-2020-12-03-008809-b прийнятий без урахування усіх обставин, що мають значення, та не підставі чинного законодавства, а тому є протиправним та підлягає скасуванню.
За таких обставин позовні вимоги є обґрунтованими, а позов - таким, що належить до задоволення.
Розподіляючи між сторонами судові витрати суд відзначає, що відповідно до частини 1 статті 132 КАС України судові витрати складаються із судового збору та витрат, пов`язаних з розглядом справи.
Позивачем сплачено судовий збір за подання до суду адміністративного позову немайнового характеру в загальному розмірі 2270,00 гривень, підтвердженням чого є наявне в матеріалах справи платіжне доручення за № 469092 від 17.12.2021.
При задоволенні позову сторони, яка не є суб`єктом владних повноважень, всі судові витрати, які підлягають відшкодуванню або оплаті відповідно до положень КАС України, стягуються за рахунок бюджетних асигнувань суб`єкта владних повноважень, що виступав відповідачем у справі, або якщо відповідачем у справі виступала його посадова чи службова особа (частина перша статті 139 КАС України).
Відтак, підлягають стягненню з відповідача за рахунок його бюджетних асигнувань на користь позивача понесені ним судові витрати по оплаті судового збору в розмірі 2270,00 гривень.
Сторонами не подано до суду будь-яких доказів про понесення ними інших витрат, пов`язаних з розглядом справи, тому у суду відсутні підстави для вирішення питання щодо їх розподілу.
Керуючись статтями 72-77, 90, 139, 241-246, 250, 255, 262, 291 Кодексу адміністративного судочинства України, суд

ВИРІШИВ:

Задовольнити повністю позов Акціонерного товариства «Укргазвидобування» (місцезнаходження: 04053, м. Київ, вул. Кудрявська, 26/28, ідентифікаційний код 30019775) до Північно-східного офісу Держаудитслужби (місцезнаходження: 61022, м. Харків, майдан Свободи, будинок 5, Держпром, 4 під`їзд, 10 поверх, ідентифікаційний код 40478572) про визнання протиправним та скасування висновку.
Визнати протиправним та скасувати висновок Управління Північно-східного офісу Держаудитслужби в Луганській області про результати моніторингу процедури закупівлі від 08.12.2021 № UA-2020-12-03-008809-b.
Стягнути за рахунок бюджетних асигнувань Північно-східного офісу Держаудитслужби (ідентифікаційний код юридичної особи 40479560) на користь Акціонерного товариства «Укргазвидобування» (ідентифікаційний код юридичної особи 30019775) сплачений судовий збір в розмірі 2270,00 грн (дві тисячі двісті сімдесят грн 00 коп.).
Рішення може бути оскаржене в апеляційному порядку.
Апеляційна скарга на рішення суду подається протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення.
Апеляційна скарга подається до Шостого апеляційного адміністративного суду.
Рішення суду набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги всіма учасниками справи, якщо апеляційну скаргу не було подано. У разі подання апеляційної скарги рішення, якщо його не скасовано, набирає законної сили після повернення апеляційної скарги, відмови у відкритті чи закриття апеляційного провадження або прийняття постанови судом апеляційної інстанції за наслідками апеляційного перегляду. 

Суддя 	І.О. Свергун