ШОСТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД	
Справа № 320/2778/24 

П О С Т А Н О В А
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

18 березня 2026 року м. Київ

Шостий апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:
Судді-доповідача: Бужак Н.П.
Суддів: Ганечко О.М., Штульман І.В.
розглянувши у порядку письмового провадження апеляційну скаргу представника народного депутата України Іонової Марії Миколаївни - адвоката Данилової Катерини Артурівни на рішення Київського окружного адміністративного суду від 31 жовтня 2024 року, суддя Діска А.Б., у справі за адміністративним позовом народного депутата України Іонової Марії Миколаївни до Голови Верховної Ради України Стефанчука Руслана Олексійовича про визнання протиправною бездіяльності,-

У С Т А Н О В И В:

Народний депутат України Іонова Марія Миколаївна звернулась до Київського окружного адміністративного суду з адміністративним позовом до Голови Верховної Ради України Стефанчука Руслана Олексійовича, в якому просила визнати протиправною бездіяльність Голови Верховної Ради України Стефанчука Руслана Олексійовича, що полягає у невидачі розпоряджень з питань відряджень народного депутата України Іонової Марії Миколаївни та ненадані відповіді на наступні подання позивача:
- номер документу 1292845 від 21.08.2023 щодо погодження відрядження до міста Таллінн (Естонська Республіка) для участі у Дні відкритого парламенту 5 вересня 2023 року та 8-му Глобальному саміті Партнерства «Відкритий уряд» 6-7 вересня 2023 року;
- номер документу 1363789 від 01.11.2023 щодо погодження відрядження до Берлін (Федеративна Республіка Німеччина) для участі у спільному засіданні профільних комітетів у закордонних справах Верховної Ради України та Німецького Бундестагу 7 листопада 2023 року у період з 6 по 9 листопада 2023 року;
- реєстраційний №2089/2-2023/253343 від 16.11.2023 щодо погодження відрядження до міста Лондон (Великобританія) на запрошення депутата Палати громад Сполученого Королівства Алекса Собела для участі у засіданні Загальнопартійної парламентської групи з питань України (АППГ) та Конференції з відновлення України у період з 26 по 28 листопада 2023 року;
- реєстраційний номер №2089/2-2023/253346 від 16.11.2023 щодо погодження відрядження до міста Вашингтон (Сполучені Штати Америки) на запрошення Сенатора Сполучених Штатів Дена Саллівана та Вашингтонського парламенту Джека Медісона, депутата Парламенту Румунії Крістіана Бакану для участі у щорічному Форумі Міжнародного союзу демократії (IDU) та Вашингтонському парламентському форумі з розвідки та безпеки у період з 3 по 8 грудня 2023 року.
Обґрунтовуючи позовні вимоги, позивач зазначила, що в рамках виконання своїх депутатських повноважень у період з вересня по грудень 2023 року неодноразово зверталась до відповідача з поданнями (заявами) про оформлення розпорядження про її відрядження за кордон для участі в міжнародних та міжпарламентських заходах, на які її було офіційно запрошено як народного депутата України. Разом з тим, відповідач не підписав своєчасно відповідних розпоряджень, що, як вказує позивач, призвело до зриву погодженої з організаторами участі її у цих заходах. Тому така протиправна бездіяльність відповідача, яка полягає в ухиленні від своєчасного підписання розпорядження про відрядження позивача як народного депутата України, перешкоджає їй як депутату у виконанні обов`язків і реалізації своїх прав та повноважень, передбачених частиною першою статті 17 Закону України «Про статус народного депутата України», та свідчить про порушення відповідачем приписів частини другої статті 26 Закону України «Про статус народного депутата України» та статті 33 Конституції України.
Відповідно до ухвали Київського окружного адміністративного суду від 01 березня 2024 року розгляд справи проведено за правилами спрощеного позовного провадження без повідомлення сторін (у письмовому провадженні) за наявними у матеріалах справи доказами.
Рішенням Київського окружного адміністративного суду від 31 жовтня 2024 року адміністративний позов залишено без задоволення.
Не погодившись з рішенням Київського окружного адміністративного суду, представник народного депутата України Іонової Марії Миколаївни - адвокат Данилова Катерина Артурівна подала апеляційну скаргу, в якій просить скасувати рішення суду першої інстанції та прийняти нове, яким задовольнити позовні вимоги в повному обсязі.
Відповідно до п. 3 ч. 1 ст. 311 Кодексу адміністративного судочинства України, суд апеляційної інстанції може розглянути справу без повідомлення учасників справи (в порядку письмового провадження) за наявними у справі матеріалами, якщо справу може бути вирішено на підставі наявних у ній доказів, подання апеляційної скарги на рішення суду першої інстанції, які ухвалені в порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення сторін (у порядку письмового провадження).
Частиною 2 статті 311 КАС України визначено, що якщо під час письмового провадження за наявними у справі матеріалами суд апеляційної інстанції дійде висновку про те, що справу необхідно розглядати у судовому засіданні, то він призначає її до апеляційного розгляду в судовому засіданні.
Колегія суддів, враховуючи обставини даної справи, а також те, що апеляційна скарга подана на рішення, перегляд якого можливий за наявними у справі матеріалами на підставі наявних у ній доказів, не вбачає підстав для розгляду справи у відкритому судовому засіданні з викликом сторін.
В матеріалах справи достатньо письмових доказів для вирішення апеляційної скарги, а особиста участь сторін у розгляді справи не обов`язкова.
З огляду на викладене, колегія суддів визнала можливим розглянути справу в порядку письмового провадження.
Перевіривши матеріали справи та доводи апеляційної скарги, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню з наступних підстав.
Відповідно до ч. 1 ст. 308 КАС України суд апеляційної інстанції переглядає справу за наявними у ній і додатково поданими доказами та перевіряє законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги.
Судом першої інстанції встановлено наступні обставини.
Іонова Марія Миколаївна з 29.08.2019 є народним депутатом України Верховної Ради України IX скликання.
Як зазначає позивач, у рамках виконання своїх депутатських повноважень вона звернулася до Голови Верховної Ради України Стефанчука Руслана Олексійовича з поданнями (заявами) про оформлення розпорядження про відрядження за кордон для участі в міжнародних та міжпарламентських заходах, на які її було офіційно запрошено як народного депутата України.
Відповідно до наданих суду матеріалів справи позивач зверталась до Голови Верховної Ради України Стефанчука Р.О. з наступними поданнями:
- картка документу Системи електронного документообігу реєстраційний №1292845 від 21.08.2023 щодо погодження відрядження до міста Таллінн (Естонська Республіка) для участі у Дні відкритого парламенту 5 вересня 2023 року та 8-му Глобальному саміті Партнерства «Відкритий уряд» 6-7 вересня 2023 року;
- картка документу Системи електронного документообігу реєстраційний №1363789 від 01.11.2023 щодо погодження відрядження до Берлін (Федеративна Республіка Німеччина) для участі у спільному засіданні профільних комітетів у закордонних справах Верховної Ради України та Німецького Бундестагу 7 листопада 2023 року у період з 6 по 9 листопада 2023 року;
- картка документу Системи електронного документообігу реєстраційний №2089/2-2023/253343 від 16.11.2023 щодо погодження відрядження до міста Лондон (Великобританія) на запрошення депутата Палати громад Сполученого Королівства Алекса Собела для участі у засіданні Загальнопартійної парламентської групи з питань України (АППГ) та Конференції з відновлення України у період з 26 по 28 листопада 2023 року;
- картка документу Системи електронного документообігу реєстраційний номер №2089/2-2023/253346 від 16.11.2023 щодо погодження відрядження до міста Вашингтон (Сполучені Штати Америки) на запрошення Сенатора Сполучених Штатів Дена Саллівана та Вашингтонського парламенту Джека Медісона, депутата Парламенту Румунії Крістіана Бакану для участі у щорічному Форумі Міжнародного союзу демократії (IDU) та Вашингтонському парламентському форумі з розвідки та безпеки у період з 3 по 8 грудня 2023 року.
Разом з тим, як встановлено судом, відповідачем рішення про відрядження позивача за вказаними поданнями не приймались у зв`язку з чим позивач вважає, що бездіяльність є протиправною, а тому звернулась до суду з даним позовом.
Відповідно до частини 2 статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
За приписами статті 6 Конституції України державна влада в Україні здійснюється на засадах її поділу на законодавчу, виконавчу та судову.
Органи законодавчої, виконавчої та судової влади здійснюють свої повноваження у встановлених цією Конституцією межах і відповідно до законів України.
Відповідно до статті 75 Конституції України єдиним органом законодавчої влади в Україні є парламент - Верховна Рада України.
За приписами статті 76 Конституції України конституційний склад Верховної Ради України - чотириста п`ятдесят народних депутатів України, які обираються на основі загального, рівного і прямого виборчого права шляхом таємного голосування строком на п`ять років.
Повноваження народних депутатів України визначаються Конституцією та законами України.
Порядок роботи Верховної Ради України, її органів та посадових осіб визначається Конституцією України, Законом України «Про Регламент Верховної Ради України», Законом України «Про комітети Верховної Ради України», «Про тимчасові спеціальні і тимчасові слідчі комісії Верховної Ради України», Законом України «Про статус народного депутата України», іншими законами, постановами та іншими актами Верховної Ради.
Статус (права, обов`язки і відповідальність) народного депутата України у Верховній Раді України та за її межами, правові і соціальні гарантії здійснення народним депутатом України своїх депутатських повноважень визначено Законом України «Про статус народного депутата України» від 17.11.1992 № 2790-XII (далі - Закон №2790-XII, у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин).
За приписами статті 1 Закону №2790-XII народний депутат України (далі - народний депутат) є обраний відповідно до Закону України «Про вибори народних депутатів України» представник Українського народу у Верховній Раді України і уповноважений ним протягом строку депутатських повноважень здійснювати повноваження, передбачені Конституцією України та законами України.
Народний депутат здійснює свої повноваження на постійній основі.
При виконанні своїх повноважень народний депутат керується Конституцією України, законами України та загальновизнаними нормами моралі.
Держава гарантує народному депутату забезпечення необхідними умовами для здійснення ним депутатських повноважень.
Відповідно до статті 6 Закону №2790-XII народний депутат у порядку, встановленому законом:
1) бере участь у засіданнях Верховної Ради України;
2) бере участь у роботі депутатських фракцій (груп);
3) бере участь у роботі комітетів, тимчасових спеціальних комісій, тимчасових слідчих комісій, утворених Верховною Радою України;
4) виконує доручення Верховної Ради України та її органів;
5) бере участь у роботі над законопроектами, іншими актами Верховної Ради України;
6) бере участь у парламентських слуханнях;
7) звертається із депутатським запитом або депутатським зверненням до Президента України, органів Верховної Ради України, Кабінету Міністрів України, керівників інших органів державної влади та органів місцевого самоврядування, а також до керівників підприємств, установ та організацій, розташованих на території України, незалежно від їх підпорядкування і форм власності у порядку, передбаченому цим Законом і законом про регламент Верховної Ради України.
Водночас, статтею 24 Закону №2790-ХІІ визначено обов`язки народного депутата України,зокрема:
1) дбати про благо України і добробут Українського народу, захищати інтереси виборців та держави;
2) додержуватися вимог Конституції України, цього Закону, закону про регламент Верховної Ради України та інших законів України, додержуватися присяги народного депутата України;
3) бути присутнім та особисто брати участь у засіданнях Верховної Ради України та її органів, до складу яких його обрано;
4) особисто брати участь у голосуванні з питань, що розглядаються Верховною Радою України та її органами;
5) виконувати доручення Верховної Ради України, відповідного комітету, депутатської фракції (групи), тимчасової спеціальної або тимчасової слідчої комісії Верховної Ради України, до складу яких його обрано;
6) інформувати Верховну Раду України та її органи, до складу яких його обрано, про виконання доручень Верховної Ради України та її органів;
7) додержуватись вимог трудової дисципліни та норм депутатської етики;
8) як член депутатської фракції (групи):
- додержуватись вимог Положення про депутатську фракцію (групу);
- виконувати функції, закріплені Положенням про депутатську фракцію (групу), відповідно до цього Закону, закону про регламент Верховної Ради України та інших законів України;
- представляти інтереси депутатської фракції (групи) у комітеті, тимчасовій спеціальній або тимчасовій слідчій комісії, до складу яких його обрано;
9) як член комітету, тимчасової спеціальної або тимчасової слідчої комісії:
- бути присутнім на засіданнях комітету, підкомітету, тимчасової спеціальної чи тимчасової слідчої комісії, до складу яких його обрано, та брати участь у їх роботі;
- додержуватись порядку та норм депутатської етики на засіданнях комітету, його підкомітетів, тимчасової спеціальної або тимчасової слідчої комісії та робочих груп органів Верховної Ради України;
- виконувати доручення комітету, підкомітету, тимчасової спеціальної чи тимчасової слідчої комісії, визначені їх рішеннями;
10) завчасно повідомляти про неможливість бути присутнім на засіданні Верховної Ради України чи її органів керівників цих органів;
11) постійно підтримувати зв`язки з виборцями, вивчати громадську думку, потреби і запити населення, а у разі необхідності повідомляти про них Верховну Раду України та її органи, вносити пропозиції та вживати в межах своїх повноважень заходи щодо їх врахування в роботі органів державної влади, органів місцевого самоврядування, підприємств, установ та організацій;
12) інформувати виборців про свою депутатську діяльність через засоби масової інформації, на зборах виборців періодично, але не рідше двох разів на рік;
13) розглядати звернення виборців відповідно до вимог та в порядку, встановленому Законом України "Про звернення громадян".
Народний депутат розглядає всі одержані ним пропозиції, заяви та скарги виборців, узагальнює їх, за необхідності вносить відповідні пропозиції до Верховної Ради України та її органів, а також до органів державної влади та органів місцевого самоврядування.
У разі необхідності народний депутат надсилає пропозиції, заяви та скарги громадян органам державної влади, органам місцевого самоврядування та їх посадовим особам, установам та організаціям, до повноважень яких входить розгляд звернень громадян чи вирішення порушених у них питань по суті. Про результати розгляду пропозицій, заяв та скарг громадян органи та посадові особи зобов`язані повідомити громадянина, від якого надійшло звернення, і народного депутата у терміни, встановлені Законом України "Про звернення громадян";
14) проводити особистий прийом громадян у дні, визначені Верховною Радою України для роботи з виборцями.
У випадку залучення до участі у розгляді пропозицій, заяв і скарг, а також у прийомі громадян посадових осіб органів державної влади чи органів місцевого самоврядування, керівників підприємств, установ та організацій не пізніш як за три дні до початку прийому народний депутат повідомляє їх про час і місце проведення прийому, а також про орієнтовне коло питань, які мають розглядатися на прийомі;
15) здійснювати безпосередньо або із залученням своїх помічників-консультантів, представників громадськості контроль за розглядом у органах державної влади та органах місцевого самоврядування, на підприємствах, в установах та організаціях пропозицій, заяв та скарг громадян, які надійшли на його ім`я;
16) використовувати депутатські бланки лише для офіційних запитів, звернень та листів, що підписуються ним власноручно або із застосуванням електронного цифрового підпису з дотриманням вимог Законів України "Про електронні документи та електронний документообіг" та "Про електронні довірчі послуги".
Розділом ІІ Закону № 2790-ХІІ закріплено права народного депутата України на пленарних засіданнях Верховної Ради України, право законодавчої ініціативи, право об`єднуватися в депутатські фракції (групи), право бути обрани до органів Верховної Ради України, право на депутатський запит, на депутатське звернення, права народного депутата України у взаємовідносинах із органами державної влади, органами місцевого самоврядування, підприємствами, установами та організаціями, об`єднаннями громадян України та іноземних держав.
З аналізу вищезазначених правових норм убачається, що до основних обов`язків та повноважень народного депутата України належать участь у пленарних засіданнях Верховної Ради України та особисте голосування з метою прийняття законів України та інших актів парламенту.
У контексті зазначеного суд визнає обґрунтованими доводи відповідача щодо того, що право на відрядження народного депутата України розділом ІІ Закону № 2790-ХІІ не передбачено, як і не встановлено розділом ІІІ Закону № 2790-ХІІ обов`язку відряджень народних депутатів України. Разом з цим, право вступати у відносини з посадовими особами і державними органами іноземних держав не відноситься до обов`язків чи основної діяльності народного депутата України.
Отже, доводи позивача, що бездіяльність відповідача, яка полягала у невидачі розпоряджень про відрядження позивача за її неоднократними зверненнями протягом вересня - грудня 2023 року у межах виконання своїх депутатських повноважень, свідчить про порушення відповідачем приписів частини другої статті 26 Закону України «Про статус народного депутата України» та статті 33 Конституції України, є безпідставними.
Щодо доводів позивача про бездіяльність відповідача, яка полягає у не погодженні її відряджень перешкоджає депутату у виконані її обов`язків і реалізації нею її прав і повноважень, зокрема передбачених частиною 1 статті 17 Закону №2790-ХІІ, то колегія суддів також вважає їх безпідствними.
Відповідно до частини 1 статті 17 Закону №2790-ХІІ, народний депутат, який не має спеціальних повноважень на представництво Верховної Ради України, має право вступати у відносини з посадовими особами і державними органами іноземних держав лише від свого імені.
Згідно вимог п. 17 ч. 1 ст. 4 Кодексу адміністративного судочинства України публічна служба - діяльність на державних політичних посадах, у державних колегіальних органах, професійна діяльність суддів, прокурорів, військова служба, альтернативна (невійськова) служба, інша державна служба, патронатна служба в державних органах, служба в органах влади Автономної Республіки Крим, органах місцевого самоврядування.
Із подання від 01.11.2023 убачається, що позивачка просила відповідача доручити Апарату Верховної Ради України оформити відрядження та забезпечити добовими відповідно до діючих норм, коштами на переїзд до місця проведення заходу та у зворотному напрямі. Незважаючи на те, що інші подання від 21.08.2023, від 16.11.2023 містять вказівку про те, що відрядження не потребуватиме фінансування з державного бюджету України, з їх змісту випливає, що позивачка була запрошена та мала намір брати участь у цих заходах як член парламенту.
Разом з тим, судова колегія звертає увагу на те, що позивач не надала до суду доказів щодо наявності у неї спеціальних повноважень на представництво Верховної Ради України в межах заходів, які вона планувала відвідати. Фактично позивачка мала намір брати в них участь від свого імені як народний депутат України, а тому суд першої інстанції дійшов вірного висновку, що відрядження жодним чином не стосуються проходження нею публічної служби.
При цьому, суд враховує, що статтею 20 Закону №2790-ХІІ встановленні гарантії трудових прав народного депутата України.
Приписами частини 1 статті 20 Закону №2790-ХІІ встановлено, що гарантії трудових прав народного депутата встановлюються Конституцією України, цим Законом, Кодексом законів про працю України, іншими законами України.
Закон №2790-ХІІ не розкриває поняття відрядження народного депутата України, як і Кодекс законів про працю України.
Наказом Міністерства фінансів України від 13.03.1998 №59 затверджено Інструкцію про службові відрядження в межах та за кордон (далі Інструкція).
Відповідно до пункту 1 Розділу 1 Інструкції службовим відрядженням вважається поїздка працівника за розпорядженням керівника державного органу (поїздка державного службовця - за розпорядженням керівника державної служби), підприємства, установи та організації, що повністю або частково утримується (фінансується) за рахунок бюджетних коштів (далі - підприємство), на певний строк до іншого населеного пункту для виконання службового доручення поза місцем його постійної роботи (за наявності документів, що підтверджують зв`язок службового відрядження з основною діяльністю підприємства).
Документами, що підтверджують зв`язок такого відрядження з основною діяльністю підприємства, є, зокрема (але не виключно): запрошення сторони, що приймає і діяльність якої збігається з діяльністю підприємства, що направляє у відрядження; укладений договір чи контракт; інші документи, які встановлюють або засвідчують бажання встановити цивільно-правові відносини; документи, що засвідчують участь відрядженої особи в переговорах, конференціях або симпозіумах, інших заходах, які проводяться за тематикою, що збігається з діяльністю підприємства, яке відряджає працівника.
Отже, у розумінні вимог чинного законодавства, відрядження це поїздка працівника за розпорядженням керівника установи для виконання службового доручення поза місцем постійної роботи.
Згідно статті 83 Конституції України порядок роботи Верховної Ради України встановлюється Конституцією України та Регламентом Верховної Ради України.
За змістом вимог статті 88 Конституції України визначено, що Верховна Рада України обирає із свого складу Голову Верховної Ради України, Першого заступника і заступника Голови Верховної Ради України та відкликає їх з цих посад.
Голова Верховної Ради України:
1) веде засідання Верховної Ради України;
2) організовує роботу Верховної Ради України, координує діяльність її органів;
3) підписує акти, прийняті Верховною Радою України;
4) представляє Верховну Раду України у зносинах з іншими органами державної влади України та органами влади інших держав;
5) організовує роботу апарату Верховної Ради України.
Голова Верховної Ради України здійснює повноваження, передбачені цією Конституцією, у порядку, встановленому Регламентом Верховної Ради України.
Відповідно до частини другої статті 1 Закону України «Про Регламент Верховної Ради України» від 10.02.2010 № 1861-VI (далі Регламент, у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин) регламент встановлює порядок підготовки і проведення сесій Верховної Ради, її засідань, формування державних органів, визначає законодавчу процедуру, процедуру розгляду інших питань, віднесених до її повноважень, та порядок здійснення контрольних функцій Верховної Ради. Особливості здійснення контрольних функцій Верховної Ради у сферах національної безпеки і оборони визначаються Законом України «Про національну безпеку України».
Частиною першою статті 74 Регламенту визначено, що Голова Верховної Ради України обирається Верховною Радою на строк її повноважень з числа народних депутатів.
За приписами частини першої статті 78 Регламенту Голова Верховної Ради України на виконання повноважень, визначених Конституцією України:
1) веде засідання Верховної Ради з дотриманням вимог Регламенту;
3) підписує акти, прийняті Верховною Радою, чим засвідчує відповідність їх змісту прийнятим рішенням;
4) забезпечує оприлюднення актів Верховної Ради, які не потребують наступного підписання Президентом України;
5) здійснює повноваження, передбачені статтею 94 Конституції України;
6) представляє Верховну Раду у зносинах з іншими органами державної влади України та органами влади інших держав і міжнародними організаціями;
7) вживає заходів для забезпечення безпеки і охорони Верховної Ради відповідно до закону;
8) вживає заходів щодо охорони та захисту народних депутатів;
9) веде засідання Погоджувальної ради;
10) забезпечує дотримання календарного плану роботи сесії та порядку денного пленарних засідань;
11) вживає заходів щодо забезпечення присутності народних депутатів на пленарних засіданнях;
12) організовує розробку планів законопроектної роботи Верховної Ради;
13) організовує підготовку питань до розгляду на пленарних засіданнях;
14) здійснює контроль за своєчасним направленням і розглядом депутатських запитів;
15) видає розпорядження з питань відрядження народних депутатів, посадових осіб Верховної Ради і підписує відповідні документи;
16) розподіляє посадові обов`язки між Першим заступником і заступником Голови Верховної Ради України, контролює їх виконання ними;
17) визначає відповідно до предметів відання комітетів головний комітет з підготовки і попереднього розгляду проектів актів, внесених на розгляд Верховної Ради;
18) має право скликати і проводити засідання комітетів, тимчасових спеціальних комісій для розгляду визначених ним або Верховною Радою питань, якщо відповідний комітет або тимчасова спеціальна комісія несвоєчасно чи неналежно виконують свої функції, й повідомляє про це на найближчому пленарному засіданні;
19) порушує перед відповідними органами, посадовими особами питання про відповідальність осіб за невиконання ними вимог, встановлених цим Регламентом, законами України "Про статус народного депутата України", "Про комітети Верховної Ради України", про тимчасові слідчі комісії, спеціальну тимчасову слідчу комісію і тимчасові спеціальні комісії Верховної Ради України;
20) організовує роботу Апарату Верховної Ради та здійснює контроль за його діяльністю;
21) у разі необхідності скасовує розпорядження Першого заступника чи заступника Голови Верховної Ради України та керівника Апарату Верховної Ради України;
22) пропонує Верховній Раді кандидатуру для призначення на посаду керівника Апарату Верховної Ради України;
23) забезпечує розробку проекту кошторису Верховної Ради на наступний рік;
24) не пізніш як через два місяці після закінчення бюджетного року забезпечує подання на розгляд Верховної Ради звіту про виконання кошторису Верховної Ради за минулий рік;
25) звертається до суду з позовом про дострокове припинення повноважень народного депутата в разі невиконання ним вимоги щодо несумісності депутатського мандата з іншими видами діяльності;
26) виконує доручення Верховної Ради;
27) здійснює інші повноваження, визначені Конституцією України, законами України та цим Регламентом.
З аналізу вищезазначених норм закону слідує, що повноваження Голови Верховної Ради України слід відрізняти від прав та обов`язків народного депутата України, оскільки Голова Верховної Ради України є керівником органу державної законодавчої влади. Відмінність тут полягає в тому, що повноваження голови Верховної Ради України накладаються на повноваження відповідного народного депутата України. Водночас, вони є цілком самостійними правовими явищами і реалізуються на практиці у різних сферах діяльності відповідної посадової особи. Фактично йдеться про те, що голова Верховної Ради України, як народний депутат України, отримує додатково як керівник органу державної влади певні повноваження, які за своєю природою не є повноваженнями народного депутата України, а повноваженнями керівника органу державної влади і реалізуються у сфері керівництва відповідним органом парламентом України.
Виходячи з положень Регламенту, враховуючи відсутність спеціальних нормативно-правових актів, якими врегульовано процедурні питання щодо видачі головою ВРУ розпоряджень з питань відрядження народних депутатів, посадових осіб Верховної Ради і підпис відповідних документів, зокрема, в частині порядку та строків їх видачі, підстав для відмови у видачі таких розпоряджень, суд вважає, що означені повноваження віднесені до дискреційних, а відповідне розпорядження з питань відрядження народних депутатів приймається головою ВРУ у сукупності з іншими наданими йому повноваженнями, зокрема, і щодо забезпечення дотримання календарного плану роботи сесії та порядку денного пленарних засідань, вжиття заходів щодо забезпечення присутності народних депутатів на пленарних засіданнях.
У рішенні Конституційного Суду № 17-рп/2002 від 17.10.2002 зазначено наступне: «…Конституційний Суд України в офіційному тлумаченні положень статті 75 Конституції України виходить з того, що народ як носій суверенітету і єдине джерело влади здійснює владу безпосередньо і через органи державної влади та органи місцевого самоврядування (частина друга статті 5 Конституції України).
Верховна Рада України визначена в статті 75 Конституції України парламентом - єдиним органом законодавчої влади в Україні. Повноваження Верховної Ради України реалізуються спільною діяльністю народних депутатів України на засіданнях Верховної Ради України під час її сесій. Визначення Верховної Ради України єдиним органом законодавчої влади означає, що жоден інший орган державної влади не уповноважений приймати закони. Верховна Рада України здійснює законодавчу владу самостійно, без участі інших органів.
Отже, Верховна Рада України є повноважною, тобто набуває здатності (стає дієздатною) приймати закони і реалізовувати інші свої конституційно визначені повноваження, за умови обрання не менш як двох третин від її конституційного складу (частина друга статті 82 Конституції України). Це конституційне положення і уповноважує певну кількість громадян, обраних народними депутатами України (триста і більше), які після складення присяги перед відкриттям першої сесії новообраного парламенту набули повноважень, спільно діяти як Верховна Рада України - єдиний орган законодавчої влади. У разі обрання менше трьох четвертих від її конституційного складу Верховна Рада України буде неповноважною приймати лише рішення про усунення Президента України з поста в порядку імпічменту (частина шоста статті 111 Конституції України).
Конституційний Суд України, вирішуючи порушене в конституційному поданні питання, виходить також з того, що Конституція України розрізняє діяльність народних депутатів України, коли вони колективно здійснюють певні повноваження (ініціювання питання про відповідальність Кабінету Міністрів України, звернення до Конституційного Суду України, ініціювання законопроектів про внесення змін до Конституції України тощо), і спільну діяльність народних депутатів України, якою здійснюються повноваження Верховної Ради України як колегіального органу державної влади.
Відповідно до частини першої статті 82 Конституції України Верховна Рада України працює сесійно, тобто протягом певних періодів - сесій, на які вона збирається у визначені Конституцією України строки: на першу сесію - не пізніше ніж на тридцятий день після офіційного оголошення результатів виборів (частина третя статті 82), на чергові сесії - першого вівторка лютого і першого вівторка вересня кожного року (частина перша статті 83). Під час сесій згідно з частиною другою статті 84 Конституції України рішення Верховної Ради України приймаються виключно на її пленарних засіданнях шляхом голосування. Тому спільна діяльність народних депутатів України у режимі функціонування єдиного органу законодавчої влади - парламенту - можлива лише на засіданнях Верховної Ради України під час її сесій і неприпустима поза цими засіданнями і за межами сесій.
Виходячи з приписів Конституції України Верховна Рада України як представницький орган державної влади - парламент - є єдиним органом законодавчої влади, який має колегіальний характер і складається з чотирьохсот п`ятдесяти народних депутатів України, обраних строком на чотири роки на основі загального, рівного і прямого виборчого права шляхом таємного голосування, і є повноважною за умови обрання не менш як двох третин від її конституційного складу. Повноваження Верховної Ради України здійснюються спільною діяльністю народних депутатів України на засіданнях Верховної Ради України під час її сесій.»
У рішенні Великої палати Конституційного Суду України у справі за конституційним поданням 57 народних депутатів України щодо відповідності Конституції України (конституційності) Закону України «Про всеукраїнський референдум» від 26.04.2018 № 4-р/2018 визначена правова позиція відповідно до якої, ухвалення актів Верховної Ради України на її пленарних засіданнях, у тому числі законів, має здійснюватися шляхом особистого голосування народними депутатами України. Ця конституційна вимога випливає також із тексту присяги народного депутата України та обумовлена представницькою природою депутатського мандата.
Суд першої інстанції правомірно звернув увагу на ту обставину, що робота парламенту в умовах війни є надзвичайно важливим завданням, зокрема, в організаційному аспекті. Колегіальний характер роботи законодавчого органу та природа парламентських процедур органу вимагають спеціальних зусиль для організації його роботи в таких екстраординарних обставинах як-то в умовах воєнного стану. При цьому, положеннями чинного законодавства жодних винятків чи можливостей для делегування законодавчих повноважень не передбачено, а Верховна Рада України в силу законодавчо закріплених у Конституції України положень може і повинна працювати навіть в умовах воєнного стану.
Враховуючи надзвичайно високу вагу нормативного регулювання парламентськими актами (законами), якими врегульовується велика кількість сфер (питань) шляхом прийняття законів саме парламентом, який складається з народних депутатів України, зокрема і позивача, відсутність дієвого парламенту навіть в умовах війни призвела б до значних складнощів для всієї національної правової системи.
Таким чином, голова Верховної Ради України в умовах дії воєнного стану в Україні першочергово повинен забезпечувати саме організаці. роботи Верховної Ради України, координацію діяльності її органів та, виходячи з необхідності, забезпечувати своєчасне виконання покладених на народних депутатів України повноважень.
За змістом ст. 2 КАС України, у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони на підставі, у межах повноважень, та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України.
Згідно з Рекомендаціями Комітету Міністрів Ради Європи № R(80)2 стосовно здійснення адміністративними органами влади дискреційних повноважень, прийнятими Комітетом Міністрів 11 березня 1980 року на 316-й нараді (Recommendation № R(80)2 of the Committee of Ministers concerning the exercise of discretionary powers by administrative authorities), під дискреційними повноваженнями слід розуміти повноваження, які адміністративний орган, приймаючи рішення, може здійснювати з певною свободою розсуду, тобто, коли такий орган може обирати з кількох юридично допустимих рішень те, яке він вважає найкращим за даних обставин.
Дискреційні повноваження - це сукупність прав та обов`язків органів державної влади та місцевого самоврядування, осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, що надають можливість на власний розсуд визначити повністю або частково вид і зміст управлінського рішення, яке приймається, або можливість вибору на власний розсуд одного з декількох варіантів управлінських рішень, передбачених нормативно-правовим актом, проектом нормативно-правового акта.
Здійснюючи судочинство, Європейський суд з прав людини (далі - ЄСПЛ) неодноразово аналізував межі, спосіб та законність застосування дискреційних повноважень національними органами, їх посадовими особами. Зокрема, в рішенні ЄСПЛ від 17 грудня 2004 року у справі «Pedersen and Baadsgaard v. Denmark» (заява № 49017/99) зазначено, що, здійснюючи наглядову юрисдикцію, суд, не ставлячи своїм завданням підміняти компетентні національні органи, перевіряє, чи відповідають рішення національних держаних органів, які їх винесли з використанням свого дискреційного права, положенням Конвенції та Протоколів до неї. Суд є правозастосовчим органом та не може підміняти державний орган, рішення якого оскаржується, відміняти замість нього рішення, яке визнається протиправним, приймати інше рішення, яке б відповідало закону, та давати вказівки, які б свідчили про вирішення питань, які належать до компетенції такого суб`єкта владних повноважень.
Разом з тим, у рішенні ЄСПЛ від 2 червня 2006 року у справі «Волохи проти України» (заява № 23543/02) при наданні оцінки повноваженням державних органів суд виходив з декількох ознак, зокрема щодо наявності дискреції. Так, суд вказав, що норма права є «передбачуваною», якщо вона сформульована з достатньою чіткістю, що дає змогу кожній особі - у разі потреби за допомогою відповідної консультації - регулювати свою поведінку. «…надання правової дискреції органам виконавчої влади у вигляді необмежених повноважень було б несумісним з принципом верховенства права. Отже, закон має з достатньою чіткістю визначати межі такої дискреції, наданої компетентним органам, і порядок її здійснення, з урахуванням законної мети даного заходу, щоб забезпечити особі належний захист від свавільного втручання».
Таким чином, дискреційними є такі повноваження, у межах яких норма права допускає кілька варіантів поведінки суб`єкта владних повноважень у кожній конкретній ситуації та встановлених обставинах справи, кожна з яких буде правомірною.
Характерними ознаками адміністративного розсуду (дискреції) є: 1) реалізація дискреційних повноважень має відповідати принципу верховенства права; 2) їх здійснення можливе лише у разі відсутності єдиного можливого варіанту поведінки; 3) суб`єкти владних повноважень мають можливість вибрати оптимальний варіант поведінки з метою врегулювання певного кола суспільних відносин; 4) суб`єкти управлінської діяльності застосовують адміністративний розсуд відповідно до належної мети, без наявності власної вигоди та впливу сторонніх факторів.
Аналогічний правовий висновок міститься у постановах Верховного Суду від 20 травня 2022 року у справі № 340/370/21, від 26 жовтня 2022 року у справі № 640/30483/21, від 21 березня 2023 року у справі № 640/17821/21, від 1 травня 2023 року у справі № 540/913/21 та від 1 травня 2023 року у справі № 540/913/21.
Отже, повноваження голови Верховної Ради України своїм актом у формі розпорядження врегульовувати питання відрядження народних депутатів України (як в межах України так і за кордон), в тому числі в умовах дії воєнного стану в Україні є виключним правом голови ВРУ, яке випливає з пункту 2 частини другої статті 88 Конституції України. Вирішення такого питання, як відрядження народного депутата України, відбувається з урахуванням усіх покладених на народного депутата України обов`язків та повноважень у сукупності. Поряд з цим, остаточне рішення щодо відрядження народного депутата України згідно з поданої ним заяви/подання приймається виключно головою Верховної Ради України.
Таким чином, вказані повноваження голови Верховної Ради України віднесені до дискреційних, а відповідне розпорядження питань відрядження народних депутатів приймається Головою Верховної Ради України у сукупності з іншими наданими йому повноваженнями, зокрема, і щодо забезпечення дотримання календарного плану роботи сесії та порядку денного пленарних засідань, вжиття заходів щодо забезпечення присутності народних депутатів на пленарних засіданнях тощо.
При цьому жодним нормативно-правовим актом не визначено процедурні питання щодо видачі розпоряджень з питань відрядження народних депутатів, а також підпис відповідних документів, строків розгляду головою Верховної Ради України заяв/подань народних депутатів України щодо відрядження за кордон для участі в міжнародних та міжпарламентських заходах.
Разом з тим, судом апеляційної інстанції не було встановлено доказів того, що позивача поставлено у нерівні умови з іншими народними депутатами, як-то надання переваг іншим депутатам щодо відрядження на вказані позивачем заходи, а отже відсутні підстави вважати, що були порушені права політичної опозиції у зв`язку із непредставленням належним чином на цих заходах Української делегації.
Колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції, що позивачем не обґрунтовано, яким чином невидача розпоряджень про відрядження народного депутата України могла би вплинути на передбачені законодавством права позивача як народного депутата України. Закріплена законодавством можливість вступати у відносини з посадовими особами і державними органами іноземних держав не може слугувати в даному випадку достатньою підставою для доведення факту порушення прав позивача.
Колегія суддів зауважує, що засіб юридичного захисту має бути ефективним, як на практиці, так і за законом. Так, при розгляді справи було б неприйнятно враховувати право на ефективний засіб захисту, а саме, запобігання порушенню або припиненню порушення з боку суб`єкта владних повноважень, а так само встановлення механізму відновлення, поновлення порушеного права без його практичного застосування. Таким чином, обов`язковим є практичне застосування ефективного механізму захисту.
Верховний Суд України у своїй постанові від 16.09.2015 у справі № 21-1465а15 зазначив, що у випадку задоволення позову, рішення суду має бути таким, яке б гарантувало дотримання і захист прав, свобод, інтересів позивача від порушень з боку відповідача, забезпечувало його виконання та унеможливлювало необхідність наступних звернень до суду. Спосіб відновлення порушеного права має бути ефективним та таким, який виключає подальші протиправні рішення, дії, чи бездіяльність суб`єкта владних повноважень, а у випадку невиконання, або неналежного виконання рішення не виникла б необхідність повторного звернення до суду.
Водночас, статтею 13 «Право на ефективний засіб юридичного захисту» Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод установлено, що кожен, чиї права та свободи, визнані в цій Конвенції, було порушено, має право на ефективний засіб юридичного захисту в національному органі, навіть якщо таке порушення було вчинене особами, які здійснювали свої офіційні повноваження.
У пункті 145 рішення від 15 листопада 1996 року у справі «Чахал проти Об`єднаного Королівства» Європейський суд з прав людини зазначив, що згадана норма гарантує на національному рівні ефективні правові засоби для здійснення прав і свобод, що передбачаються Конвенцією, незалежно від того, яким чином вони виражені в правовій системі тієї чи іншої країни.
Засіб захисту, що вимагається зазначеною статтею повинен бути ефективним як у законі, так і на практиці, щоб його використання не було ускладнене діями або недоглядом органів влади відповідної держави (п. 75 рішення Європейського суду з прав людини у справі «Афанасьєв проти України»).
Отже, ефективний засіб правого захисту у розумінні статті 13 Конвенції повинен забезпечити поновлення порушеного права і одержання особою бажаного результату.
Колегія суддів зазначає, що з поданих позивачкою заяв вбачається, що заходи, зазначені у них, мали б відбутися у період вересень-грудень 2023 року, у той час як позовна заява надійшла до суду 16.01.2024, тобто по закінченню заходів, у межах яких позивачка зверталась до відповідача з відповідними заявами.
Окрім того, як зазначено вище, за приписами статті 5 Кодексу адміністративного судочинства України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист шляхом:
1) визнання протиправним та нечинним нормативно-правового акта чи окремих його положень;
2) визнання протиправним та скасування індивідуального акта чи окремих його положень;
3) визнання дій суб`єкта владних повноважень протиправними та зобов`язання утриматися від вчинення певних дій;
4) визнання бездіяльності суб`єкта владних повноважень протиправною та зобов`язання вчинити певні дії;
5) встановлення наявності чи відсутності компетенції (повноважень) суб`єкта владних повноважень;
6) прийняття судом одного з рішень, зазначених у пунктах 1-4 цієї частини та стягнення з відповідача - суб`єкта владних повноважень коштів на відшкодування шкоди, заподіяної його протиправними рішеннями, дією або бездіяльністю.
За приписами частини 2 статті 245 Кодексу адміністративного судочинства України у разі задоволення позову суд може прийняти рішення, зокрема, про:
1) визнання протиправним та нечинним нормативно-правового акта чи окремих його положень;
2) визнання протиправним та скасування індивідуального акта чи окремих його положень;
3) визнання дій суб`єкта владних повноважень протиправними та зобов`язання утриматися від вчинення певних дій;
4) визнання бездіяльності суб`єкта владних повноважень протиправною та зобов`язання вчинити певні дії;
5) встановлення наявності чи відсутності компетенції (повноважень) суб`єкта владних повноважень;
6) прийняття судом одного з рішень, зазначених у пунктах 1-4 цієї частини, та стягнення з відповідача - суб`єкта владних повноважень коштів на відшкодування шкоди, заподіяної його протиправними рішеннями, дією або бездіяльністю.
У рішенні від 14 грудня 2011 року №19-рп/2011 Конституційний Суд України встановив, що положення частини другої статті 55 Конституції України необхідно розуміти так, що конституційне право на оскарження в суді будь-яких рішень, дій чи бездіяльності всіх органів державної влади, місцевого самоврядування, посадових і службових осіб гарантовано кожному; реалізація цього права забезпечується у відповідному виді судочинства і в порядку, визначеному процесуальним законом.
Таким чином, конституційне право особи на звернення до суду кореспондується з її обов`язком дотримуватися встановлених процесуальним законом механізмів (процедур).
Як встановлено судом першої інстанції, позивачем в прохальній частині позову не заявлено вимог щодо вирішення публічно-правового спору зобов`язального характеру, тобто способу усунення порушеного, на її думку, права.
Сам факт визнання протиправною бездіяльності є передумовою для застосування інших способів захисту порушеного права (скасувати або визнати нечинним рішення чи окремі його положення, зобов`язати прийняти рішення, вчинити дії чи утриматися від їх вчинення тощо) як наслідків протиправності бездіяльності.
Разом з тим, позивач у позовній заяві не зазначає, яким чином визнання протиправною бездіяльності відповідача призведе до поновлення її прав. Вимоги щодо зобов`язання вчинити певні дії, як наслідку визнання протиправною бездіяльності, позовна заява не містить.
В адміністративному судочинстві ефективний спосіб захисту прав та інтересів особи в адміністративному суді має відповідати таким вимогам: забезпечувати максимально дієве поновлення порушених прав за існуючого законодавчого регулювання; бути адекватним фактичним обставинам справи; не суперечити суті позовних вимог, визначених особою, що звернулася до суду; узгоджуватися повною мірою з обов`язком суб`єкта владних повноважень діяти виключно у межах, порядку та способу, передбачених законом.
Водночас, в адміністративному судочинстві діє принцип диспозитивності, який покладає на суд обов`язок вирішувати лише ті питання, про вирішення яких його просять сторони у справі (учасники спірних правовідносин). Під час розгляду справи суд зв`язаний предметом і обсягом заявлених позивачем вимог.
Суд розглядає адміністративну справу не інакше як за позовною заявою, поданою відповідно до процесуального кодексу, в межах позовних вимог, на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України, з використанням повноважень з метою, з якою їх надано. Суд може вийти за межі позовних вимог виключно з метою більш ефективного захисту порушеного права особи, проте, як незалежний орган, у жодному випадку не може ініціювати провадження, втручатися у порядок формування вимог чи підміняти своїм владним розпорядчим актом волю особи, що звернулася до суду.
У постанові Верховного Суду від 18 лютого 2021 року у справі №160/6885/19 суд дійшов висновку, що для визнання бездіяльності протиправною недостатньо одного лише факту неналежного та/або несвоєчасного виконання обов`язкових дій. Важливими є також конкретні причини, умови та обставини, через які дії, що підлягали обов`язковому виконанню відповідно до закону, фактично не були виконані чи були виконані з порушенням строків. Крім того, потрібно з`ясувати юридичний зміст, значимість, тривалість та межі протиправної бездіяльності, фактичні підстави її припинення, а також шкідливість/протиправність бездіяльності для прав та інтересів заінтересованої особи.
З огляду на вищевикладені доводи та обґрунтування, колегія суддів приходить до висновку про відсутність можливості відновлення прав та законних інтересів позивача в заявлений спосіб, а відповідно, і здійснення ефективного захисту порушених, невизнаних або оспорюваних прав, свобод чи інтересів осіб.
Відповідно до ст. 2 КАС України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності субєктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи вчинені (прийняті) вони на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України.
Згідно з ч. 1 ст. 77 КАС України, кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу.
За змістом ч. 2 ст. 77 КАС України, в адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень обов`язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача. У таких справах суб`єкт владних повноважень не може посилатися на докази, які не були покладені в основу оскаржуваного рішення, за винятком випадків, коли він доведе, що ним було вжито всіх можливих заходів для їх отримання до прийняття оскаржуваного рішення, але вони не були отримані з незалежних від нього причин.
Відповідно до ст. 242 КАС України рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.
З огляду на вищевикладене, колегія суддів приходить до висновку, що рішення суду першої інстанції є законним, підстави для його скасування відсутні, так як суд, всебічно перевіривши обставини справи, вирішив заяву у відповідності з нормами матеріального та процесуального права, що підлягають застосуванню до даних правовідносин.
Доводи апеляційної скарги не спростовують висновків суду першої інстанції, а тому не можуть бути підставою для скасування рішення Київського окружного адміністративного суду від 31 жовтня 2024 року.
Згідно з п. 1 ч. 1 ст. 315 КАС України за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення суду першої інстанції суд апеляційної інстанції має право залишити апеляційну скаргу без задоволення, а судове рішення - без змін.
Відповідно до ст. 316 КАС України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.
За таких підстав апеляційна скарга підлягає залишенню без задоволення, а рішення суду першої інстанції - без змін.
Керуючись ст. ст. 241, 242, 243, 308, 311, 315, 316, 321, 322, 325, 329 КАС України, колегія суддів,-

П О С Т А Н О В И Л А:

Апеляційну скаргу представника народного депутата України Іонової Марії Миколаївни - адвоката Данилової Катерини Артурівни залишити без задоволення, а рішення Київського окружного адміністративного суду від 31 жовтня 2024 року - без змін.
Постанова суду апеляційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена в касаційному порядку до Верховного Суду у строк, визначений ст. 329 КАС України.

Суддя-доповідач: Бужак Н.П.

Судді: Ганечко О.М.

Штульман І.В.