ШОСТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД	
Справа № 320/4159/25 Головуючий у 1-й інстанції: Жук Р.В.
Суддя-доповідач: Черпак Ю.К.
ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
31 березня 2026 року м. Київ
Шостий апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:
судді-доповідача Черпака Ю.К.,
суддів Кобаля М.І., Штульман І.В.,
за участі секретаря судового засідання Григор`єва С.О., 

розглянувши у відкритому судовому засіданні в порядку статті 229 Кодексу адміністративного судочинства України апеляційну скаргу адвоката Предместнікової Дар`ї Олегівни, подану в інтересах ОСОБА_1 , на ухвалу Київського окружного адміністративного суду від 07 лютого 2025 року про відмову у відкритті провадження у справі за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Державного підприємства «Документ» про визнання дій протиправними та зобов`язання вчинити певні дії,
В С Т А Н О В И В:
У січні 2025 року ОСОБА_1 (далі - позивач/апелянт/ ОСОБА_1 ) звернувся до Київського окружного адміністративного суду з адміністративним позовом до Державного підприємства «Документ» (далі - відповідач/ДП «Документ») про:
- визнання протиправною бездіяльності ДП «Документ» та його відокремленого підрозділу філії в Чеській Республіці, яка розташована в м. Прага, щодо відмови у передачі, доставці та видачі ОСОБА_1 паспорту громадянина України для виїзду за кордон серії НОМЕР_1 від 07 березня 2024 року зі строком дії до 07 серпня 2034 року, орган, що видав: 2114;
- зобов`язання ДП «Документ» здійснити доставку оформленого на ім`я ОСОБА_1 паспорту громадянина України для виїзду за кордон серії НОМЕР_1 від 07 березня 2024 року зі строком дії до 07 березня 2034 року, орган, що видав: 2114 до його відокремленого підрозділу - філії в Чеській Республіці, яка розташована в м. Прага, 5;
- зобов`язання ДП «Документ» в особі його відокремленого підрозділу філії в Чеській Республіці, яка розташована в м. Прага видати ОСОБА_1 оформлений паспорт громадянина України для виїзду за кордон серії НОМЕР_1 від 03 березня 2024 року зі строком дії до 07 березня 2034 року, орган, що видав: 2114, в порядку та на підставі законодавства України, яке було чинне на момент звернення Позивача з заявою про його оформлення 29 лютого 2024 року, тобто без пред`явлення будь-яких військово-облікових документів.
Ухвалою судді Київського окружного адміністративного суду від 07 лютого 2025 року на підставі пункту 1 частини першої статті 170 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) відмовлено у відкритті провадження у справі за позовною заявою ОСОБА_1 до ДП «Документ» про визнання дій протиправними та зобов`язання вчинити певні дії.
Мотивами ухвали суд першої інстанції зазначив, що спірні правовідносини, які виникли між позивачем та ДП «Документ», не мають ознак публічно-правового спору, оскільки відповідач не є суб`єктом владних повноважень у розумінні пункту 7 частини першої статті 4 КАС України та не здійснює владних управлінських функцій у спірних правовідносинах. Суд виходив з того, що ДП «Документ» є суб`єктом господарювання, який на договірних засадах надає сервісні послуги у сфері міграції, а відносини між ним та позивачем ґрунтуються на публічному договорі про надання послуг. Характер спірних правовідносин є приватноправовим, оскільки вони пов`язані з реалізацією прав споживача на отримання послуг, а не з виконанням відповідачем владних управлінських функцій. У зв`язку з цим суд зазначив, що до таких правовідносин підлягають застосуванню положення цивільного законодавства, зокрема норми Цивільного кодексу України та Закону України «Про захист прав споживачів». З огляду на викладене, суд дійшов висновку, що спір підлягає розгляду за правилами цивільного судочинства загальними судами, а не адміністративними судами. У зв`язку з цим суд відмовив у відкритті провадження в адміністративній справі, оскільки позов не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.
Позивач не погодився з цим судовим рішенням, подав апеляційну скаргу, в якій просить скасувати ухвалу суду, справу надіслати до суду першої інстанції для продовження розгляду. Суд дійшов помилкового висновку щодо відсутності у відповідача статусу суб`єкта владних повноважень та неправильно визначив характер спірних правовідносин, тому безпідставно відмовив у відкритті провадження у справі. ДП «Документ» є державним підприємством, яке належить до сфери управління Державної міграційної служби України та функціонально включене до системи органів, що реалізують державну політику у сфері міграції, а відтак є уповноваженим суб`єктом у розумінні законодавства про Єдиний державний демографічний реєстр та адміністративні послуги. У зв`язку з цим відповідач здійснює публічно-владні управлінські функції та надає адміністративні послуги, зокрема щодо прийому заяв-анкет та видачі паспортних документів, що свідчить про публічно-правовий характер спору. Крім того, апелянт наголосив, що суд першої інстанції не врахував положення законодавства, які визначають ДП «Документ» як суб`єкта, уповноваженого на виконання функцій у сфері оформлення та видачі документів, а також не з`ясував належним чином обсяг повноважень цього підприємства та характер прав позивача, які порушені при реалізації таких повноважень. Суд першої інстанції порушив норми процесуального права, оскільки не розглянув можливість заміни неналежного відповідача або залучення співвідповідача відповідно до статті 48 КАС України, що могло б усунути сумніви щодо юрисдикції спору. Також апелянт послався на судову практику, зокрема рішення апеляційних судів, у яких зроблено висновок про те, що ДП «Документ» у подібних правовідносинах виступає суб`єктом владних повноважень, а спори щодо його дій чи бездіяльності підлягають розгляду за правилами адміністративного судочинства, що свідчить про помилковість висновків суду першої інстанції. З огляду на викладене, апелянт вважає, що спір має публічно-правовий характер, а тому має розглядатись адміністративним судом, у зв`язку з чим ухвала про відмову у відкритті провадження підлягає скасуванню.
Відзив на апеляційну скаргу не надходив.
Від сторін до апеляційного суду надійшли заяви про розгляд апеляційної скарги без їх участі.
Згідно з частиною другою статті 313 Кодексу адміністративного судочинства України неявка сторін або інших учасників справи, належним чином повідомлених про дату, час і місце розгляду справи, не перешкоджає розгляду справи.
Враховуючи, що особиста участь сторін в судовому засіданні не обов`язкова, колегія суддів визнала можливим проводити розгляд справи за їх відсутності.
Відповідно до частини четвертої статті 229 Кодексу адміністративного судочинства України у разі неявки у судове засідання всіх учасників справи або якщо відповідно до положень цього Кодексу розгляд справи здійснюється за відсутності учасників справи (у тому числі при розгляді справи в порядку письмового провадження), фіксування судового засідання за допомогою звукозаписувального технічного засобу не здійснюється.
Згідно з частинами першою та другою статті 308 КАС України суд апеляційної інстанції переглядає справу за наявними у ній і додатково поданими доказами та перевіряє законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги.
Суд апеляційної інстанції не обмежений доводами та вимогами апеляційної скарги, якщо під час розгляду справи буде встановлено порушення норм процесуального права, які є обов`язковою підставою для скасування рішення, або неправильне застосування норм матеріального права.
Надаючи правову оцінку наявності підстав для відмови у відкритті провадження, колегія суддів зазначає наступне.
Стаття 171 КАС України передбачає, що суддя після одержання позовної заяви з`ясовує, зокрема, чи належить позовну заяву розглядати за правилами адміністративного судочинства і чи подано позовну заяву з дотриманням правил підсудності.
Суддя відкриває провадження в адміністративній справі на підставі позовної заяви, якщо відсутні підстави для залишення позовної заяви без руху, її повернення чи відмови у відкритті провадження у справі.
Відповідно до пункту 1 частини першої статті 4 КАС України адміністративна справа - це переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір.
За змістом пункту 2 частини першої статті 4 КАС України публічно-правовий спір - це спір, у якому хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв`язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій.
Отже, до компетенції адміністративних судів належать спори фізичних чи юридичних осіб з органом державної влади, органом місцевого самоврядування, їхньою посадовою або службовою особою, предметом яких є перевірка законності рішень, дій чи бездіяльності цих органів (осіб), прийнятих або вчинених ними при здійсненні владних управлінських функцій, крім спорів, для яких законом установлений інший порядок судового вирішення.
За усталеною судовою практикою Великої Палати Верховного Суду публічно-правовий спір має особливий суб`єктний склад. Участь суб`єкта владних повноважень є обов`язковою ознакою для того, щоб класифікувати спір як публічно-правовий. Однак сама по собі участь у спорі суб`єкта владних повноважень не дає підстав ототожнювати спір із публічно-правовим та відносити його до справ адміністративної юрисдикції. Необхідно з`ясовувати, у зв`язку з чим виник спір та за захистом яких прав особа звернулася до суду.
Під час визначення предметної юрисдикції справ суди повинні виходити із суті права та/або інтересу, за захистом якого звернулася особа, заявлених вимог, характеру спірних правовідносин, змісту та юридичної природи обставин у справі.
Визначальною ознакою справи адміністративної юрисдикції є суть (зміст, характер) спору. Публічно-правовий спір, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів, є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин.
Разом з тим, приватноправові відносини вирізняються наявністю майнового чи немайнового інтересу учасника. Спір має приватноправовий характер, якщо він обумовлений порушенням або загрозою порушення приватного права чи інтересу (як правило майнового) конкретного суб`єкта, що підлягає захисту в спосіб, передбачений законодавством для сфери приватноправових відносин, навіть якщо до порушення приватного права чи інтересу призвели управлінські дії суб`єктів владних повноважень.
Отже, якщо порушення своїх прав особа вбачає у наслідках, які спричинені рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень, які вона вважає неправомірними, і ці наслідки призвели до виникнення, зміни чи припинення цивільних правовідносин, мають майновий характер або пов`язаний з реалізацією її майнових або особистих немайнових інтересів, то визнання незаконними (протиправними) таких рішень є способом захисту цивільних прав та інтересів.
Відповідно до пункту 1 частини першої статті 170 КАС України суддя відмовляє у відкритті провадження в адміністративній справі, якщо позов не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.
Як правильно встановив суд першої інстанції та підтверджується матеріалами справи, ОСОБА_1 оскаржує дії відповідача, які полягають у невидачі паспорта громадянина України для виїзду за кордон у строки, визначені законодавством.
Разом з тим, колегія суддів зазначає, що ДП «Документ» не належить до юридичних осіб публічного права, не є суб`єктом владних повноважень або особою, уповноваженою на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, а тому оскарження його рішень, дій чи бездіяльності не підпадає під юрисдикцію адміністративних судів.
Положеннями Статуту ДП «Документ» визначено, що відповідачем як суб`єктом господарювання на договірних засадах надаються сервісні послуги, пов`язані із реалізацією особами їхніх прав у міграційній сфері.
Так, з відкритих джерел (Інтернет-ресурс https://pasport.org.ua/files/Publichnyy-dohovir-pro-nadannia-posluh.pdf) вбачається, що Державне підприємство «Документ» (Виконавець) пропонує фізичним особам (Замовник) отримати послуги, згідно публічного договору, відповідно до статей 633, 641 Цивільного кодексу України, умови якого є однакові для всіх Замовників, беззастережне прийняття умов якого вважаються акцептуванням цієї оферти Замовником, для чого Виконавець публікує цей Договір.
Також, за реєстраційними даними ЄДРПОУ ДП «Документ» (32735236), основний вид діяльності: КВЕД 63.99 Надання інших інформаційних послуг, н.в.і.у, інші види діяльності, власники: Державна міграційна служба України.
При цьому, саме Державна міграційна служба України, яка є суб`єктом владних повноважень, відповідно до норм адміністративного судочинства, не є відповідачем у даній справі.
Відповідно до преамбули та статті 1-1 Закону України «Про захист прав споживачів» від 12 травня 1991 року № 1023-XII (далі - Закон № 1023-XII) цей Закон регулює відносини між споживачами товарів, робіт і послуг та виробниками і продавцями товарів, виконавцями робіт і надавачами послуг різних форм власності, встановлює права споживачів, а також визначає механізм їх захисту та основи реалізації державної політики у сфері захисту прав споживачів, регулює відносини між споживачами товарів (крім харчових продуктів, якщо інше прямо не встановлено цим Законом), робіт і послуг та виробниками і продавцями товарів, виконавцями робіт і надавачами послуг.
Згідно з підпунктами 3, 17, 22 статті 1 Закону № 1023-XII виконавець - суб`єкт господарювання, який виконує роботи або надає послуги; послуга - діяльність виконавця з надання (передачі) споживачеві певного визначеного договором матеріального чи нематеріального блага, що здійснюється за індивідуальним замовленням споживача для задоволення його особистих потреб; споживач це фізична особа, яка придбаває, замовляє, використовує або має намір придбати чи замовити продукцію для особистих потреб, безпосередньо не пов`язаних з підприємницькою діяльністю або виконанням обов`язків найманого працівника.
Частиною першою статті 19 Цивільного процесуального кодексу України передбачено, що суди розглядають у порядку цивільного судочинства справи, що виникають з цивільних, земельних, трудових, сімейних, житлових та інших правовідносин, крім справ, розгляд яких здійснюється в порядку іншого судочинства.
Критеріями відмежування справ цивільної юрисдикції від інших є, по-перше, наявність спору щодо захисту порушених, невизнаних або оспорюваних прав, свобод чи інтересів у будь-яких правовідносинах, крім випадків, коли такий спір вирішується за правилами іншого судочинства, по-друге, спеціальний суб`єктний склад цього спору, у якому однією зі сторін є, як правило, фізична особа. Отже, у порядку цивільного судочинства за загальним правилом можна розглядати будь-які справи, у яких хоча б одна зі сторін зазвичай є фізичною особою, якщо їх вирішення не віднесено до інших видів судочинства.
Що ж до адміністративного судочинства, то його завданням є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень. (частина 1 статті 2 КАС).
Предметна юрисдикція адміністративних судів визначена пунктом 1 частини першої статті 19 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом установлено інший порядок судового провадження.
Отже, до справ адміністративної юрисдикції, в редакції чинній станом на момент звернення позивача до суду з даним позовом, процесуальний закон відніс публічно-правові спори, ознакою яких є не лише особливий суб`єктний склад (один суб`єкт законодавчо уповноважений владно керувати поведінкою іншого (інших) суб`єкта (суб`єктів), а останній (останні) відповідно зобов`язаний (зобов`язані) виконувати вимоги та приписи такого суб`єкта владних повноважень), але й їх виникнення з приводу виконання чи невиконання суб`єктом владних повноважень владних управлінських функцій, крім спорів, для яких закон установив інший порядок судового вирішення.
При цьому управлінські функції суб`єкт владних повноважень виконує (не виконує) у правовідносинах, у яких виник спір, а прийняте суб`єктом владних повноважень рішення, вчинені дії або бездіяльність безпосередньо стосуються правового статусу (прав, свобод, законних інтересів, обов`язків) особи, яка звертається до суду.
Зміст публічних правовідносин передбачає наявність відносин влади і підпорядкування, що відрізняє його від приватних правовідносин, у яких відносини ґрунтуються на юридичній рівності сторін, вільному волевиявленні та майновій самостійності. Приватноправові відносини вирізняються наявністю майнового чи немайнового особистого інтересу учасника. Спір має приватноправовий характер, якщо він обумовлений порушенням або загрозою порушення приватного права чи інтересу конкретного суб`єкта, що підлягає захисту в спосіб, передбачений законодавством для сфери приватноправових відносин.
Якщо одна сторона у межах спірних правовідносин не здійснює владних управлінських функцій щодо іншої сторони, яка є учасником спору, такий спір не має встановлених нормами КАС ознак справи адміністративної юрисдикції.
Аналогічна правова позиція викладена Великою Палатою Верховного Суду у постанові від 20 червня 2024 року у справі № 2-а-460/08/2704, яка відповідно до частини п`ятої статті 242 КАС України підлягає врахуванню.
Отже, проаналізувавши предмет спору, доводи позовної заяви та апеляційної скарги, колегія суддів дійшла висновку, що у спірних правовідносинах ДП «Документ», виступаючи виконавцем послуг на підставі публічного договору відповідно до статей 633, 641 Цивільного кодексу України, не реалізує владних управлінських функцій щодо позивача, у зв`язку з чим спір не відповідає ознакам публічно-правового та не підлягає розгляду за правилами адміністративного судочинства.
Таким чином, спірні правовідносини не пов`язані з публічними, а випливають з цивільних та належать розгляду в порядку цивільного судочинства.
Враховуючи вищевикладене, суд першої інстанції дійшов правильного висновку про наявні правові підстави для відмови у відкритті провадження у даній справі відповідно до пункту 1 частини першої статті 170 КАС України.
Тому згідно із статтею 316 Кодексу адміністративного судочинства України колегія суддів за наслідками розгляду апеляційної скарги залишає її без задоволення, а ухвалу суду - без змін.
Керуючись статтями 272, 286, 308, 315, 320, 321, 325, 328 КАС України, суд
П О С Т А Н О В И В:
Апеляційну скаргу адвоката Предместнікової Дар`ї Олегівни, подану в інтересах ОСОБА_1 , залишити без задоволення, а ухвалу Київського окружного адміністративного суду від 07 лютого 2025 року - без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її ухвалення та може бути оскаржена у касаційному порядку протягом тридцяти днів шляхом подачі касаційної скарги безпосередньо до Верховного Суду. 

Суддя-доповідач: Черпак Ю.К.

Судді: Кобаль М.І.

Штульман І.В.