ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

14 квітня 2026 року 

м. Київ

справа № 560/11734/24
адміністративне провадження № К/990/49875/25

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Кравчука В.М., суддів Єзерова А.А., Стародуба О.П.,

розглянув у порядку письмового провадження 
касаційну скаргу ОСОБА_1 
на рішення Хмельницького окружного адміністративного суду від 20 лютого 2025 року (суддя Печений Є.В.) та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 03 листопада 2025 року (колегія у складі суддів Білої Л.М., Гонтарука В.М., Моніча Б.С.)
у справі № 560/11734/24
за позовом ОСОБА_1 
до Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Хмельницькій області
про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити дії,

І. ЗМІСТ ПОЗОВНИХ ВИМОГ

1. У серпні 2024 року ОСОБА_1 (далі - ОСОБА_1 , позивач, скаржник) звернувся до суду з позовом до Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Хмельницькій області (далі - ГУ ДСНС України у Хмельницькій області, відповідач), в якому просив:
- визнати протиправною бездіяльність ГУ ДСНС України у Хмельницькій області щодо неврахування індексації грошового забезпечення, як обрахункової величини при обрахунку одноразової грошової допомоги у разі загибелі (смерті), травми або поранення, захворювання чи інвалідності осіб рядового і начальницького складу служби цивільного захисту;
- зобов`язати відповідача здійснити перерахунок та доплату одноразової грошової допомоги у разі загибелі (смерті), травми або поранення, захворювання чи інвалідності осіб рядового і начальницького складу служби цивільного захисту з врахуванням індексації грошового забезпечення» як обрахункової величини, в тому числі виплаченої на виконання рішення Хмельницького окружного адміністративного суду від 04.03.2024 у справі № 560/5381/23.

II. ОБСТАВИНИ СПРАВИ

2. Судами попередніх інстанцій встановлено, що ОСОБА_1 проходив службу цивільного захисту у Головному управлінні ДСНС України в Хмельницькій області.
3. Наказом начальника ГУ ДСНС України у Хмельницькій області від 07.08.2018 № 414 ОСОБА_1 звільнено зі служби цивільного захисту за станом, у зв`язку з чим йому призначено одноразову грошову допомогу, відповідно до підпункту 2 пункту 2 Постанови Кабінету Міністрів України від 11.07.2007 № 908 «Про затвердження Порядку та умов виплати одноразової грошової допомоги у разі загибелі (смерті), травми або поранення, захворювання чи інвалідності осіб рядового і начальницького складу служби цивільного захисту» (далі - Порядок № 908).
4. Позивачу стало відомо, що відповідач не враховував індексацію грошового забезпечення у складі місячного грошового забезпечення, як обрахункової величини з якого визначався розмір одноразової грошової допомоги. Позивач оскаржив такі дії відповідача до суду.
5. Рішенням Хмельницького окружного адміністративного суду від 04.03.2024 у справі № 560/5381/23 визнано протиправною бездіяльність Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Хмельницькій області щодо не дотримання вимог абзаців 3, 4, 5, 6 пункту 5 Порядку проведення індексації грошових доходів населення, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 17.07.2003 № 1078 та невиплати ОСОБА_1 в період з 01.03.2018 по 07.08.2018 індексації грошового забезпечення, що розраховується як різниця між сумою індексації і розміром підвищення доходу; зобов`язано Головне управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Хмельницькій області здійснити перерахунок та доплату індексації грошового забезпечення ОСОБА_1 за період з 01.03.2018 по 07.08.2018, що розраховується як різниця між сумою індексації і розміром підвищення доходу відповідно до вимог абзаців 3, 4, 5, 6 пункту 5 Порядку проведення індексації грошових доходів населення, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 17.07.2003 № 1078.
6. Індексацію було виплачено 14.07.2024, однак перерахунок одноразової грошової допомоги з урахуванням цієї індексації проведено не було.
7. Вважаючи неврахування індексації при обчисленні одноразової грошової допомоги протиправним, позивач звернувся до суду.

ІІІ. АРГУМЕНТИ СТОРІН

8. На обґрунтування позову позивач посилався на те, що відповідно до підпункту 2 пункту 2 та абзацу першого пункту 3 Порядку № 908 особам рядового і начальницького складу у разі настання інвалідності в період проходження служби та особам, звільненим із служби, у разі настання інвалідності не пізніше ніж через три місяці після звільнення, а якщо інвалідність настала внаслідок захворювання або нещасного випадку, що мали місце в період проходження служби, незалежно від строку, який минув після звільнення із служби, у розмірі 42-місячного грошового забезпечення - інвалідам ІІ групи.
Розмір одноразової грошової допомоги визначається виходячи з окладу за спеціальним званням, відсоткової надбавки за вислугу років, посадового окладу за останньою посадою. Яку займала особа рядового або начальницького складу на день загибелі (смерті), травми або поранення, захворювання, установлення інвалідності, а особа, звільнена із служби, - на день звільнення.
Статтею 18 Закону України «Про державні соціальні стандарти та державні соціальні гарантії від 05.10.2000 № 2017-ІІІ (далі - Закон № 2017-ІІІ) визначено, що законами України з метою надання соціальної підтримки населенню України в цілому та окремим категоріям громадян встановлюються державні гарантії, зокрема, щодо індексації доходів населення з метою підтримання достатнього життєвого рівня громадян та купівельної спроможності їх грошових доходів в умовах зростання цін.
Правові, економічні та організаційні основи підтримання купівельної спроможності населення України в умовах зростання цін з метою дотримання встановлених Конституцією України гарантій щодо забезпечення достатнього життєвого рівня населення України визначає Закон України від 03.07.1991 № 1282-ХІІ «Про індексацію грошових доходів населення» (далі - Закон № 1282-ХІІ).
Статтею 2 Закону № 1282-ХІІ визначено, що індексації підлягають грошові доходи громадян, одержані ними у гривнях на території України і які не мають разового характеру, зокрема. оплата праці (грошове забезпечення). Індексації підлягають грошові доходи населення у межах прожиткового мінімуму, встановленого для відповідних соціальних і демографічних груп населення.
Відповідно до пункту 2 Порядку проведення індексації грошових доходів населення, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 17.07.2003 № 1078 (далі - Порядок № 1078) індексації підлягають грошові доходи громадян, одержані в гривнях на території України, які не мають разового характеру, зокрема грошове забезпечення.
Незважаючи на наявність спеціального законодавства, якими імперативно визначаються види (складові) грошового забезпечення осіб рядового і начальницького складу служби цивільного захисту, натомість які не врегульовують питання віднесення індексації грошового забезпечення до видів грошового забезпечення, з якого обчислюється одноразова грошова допомога, при вирішенні цього питання слід субсидіарно застосовувати положення спеціальних законів щодо механізму проведення індексації, її мети та правової природи (суті), зокрема Закону № 2017-ІІІ, Закону № 1282-ХІІ та Порядку № 1078.
Індексація грошового забезпечення має систематичний (щомісячний) характер, а її правова природа полягає у підтриманні купівельної спроможності рівня заробітної плати (грошового забезпечення) внаслідок її знецінення через подорожчання споживчих товарів і послуг, а тому вона має бути врахована у складі грошового забезпечення з якого обчислюється одноразова грошова допомога у разі загибелі (смерті), травми або поранення, захворювання чи інвалідності осіб рядового і начальницького складу служби цивільного захисту.
9. Відповідач заперечував проти задоволення позовних вимог. Покликався на те, що відсутні правові підстави для врахування індексації грошового забезпечення при здійсненні виплати позивачу одноразової грошової допомоги по інвалідності, оскільки Порядком № 908 чітко встановлено з яких складових грошового забезпечення обраховується остання (окладу за спеціальним званням, відсоткової надбавки за вислугу років та посадового окладу).

ІV. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

10. Хмельницький окружний адміністративний суд рішенням від 20.02.2025, залишеним без змін постановою Сьомого апеляційного адміністративного суду від 03.11.2025, у задоволенні позову відмовив.
11. Суд першої інстанції, з позицією якого погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що основним критерієм для висновку про неможливість індексації одноразової грошової допомоги, виплаченої на підставі статті 118 Кодексу цивільного захисту України (далі також - КЦЗ України) є те, що вказана допомога має разовий характер і за Законом № 1282-ХІІ та Порядком №1078 не включена до виплат, які підлягають індексації.
За таких обставин, в переліку виплат, що підлягають індексації, одноразова грошова допомога, яка підлягає виплаті відповідно до статті 118 КЦЗ України, не передбачена.

V. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ

12. У касаційній скарзі ОСОБА_1 просить скасувати рішення Хмельницького окружного адміністративного суду від 20.02.2025, постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 03.11.2025 та ухвалити нове судове рішення про задоволення позовних вимог.
13. Підставою касаційного оскарження судового рішення позивач зазначив відсутність висновків Верховного Суду щодо питання застосування норм права у подібних правовідносинах, а саме ч. 2 ст. 118 Кодексу цивільного захисту України, абз. 1 п. 3 Порядку та умов виплати одноразової грошової допомоги у разі загибелі (смерті), травми або поранення, захворювання чи інвалідності осіб рядового і начальницького складу служби цивільного захисту, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 11.07.2007 № 908, з урахуванням субсидіарного застосування положень норм Закону України від 05.10.2000 № 2017-ІІІ «Про державні соціальні стандарти та державні соціальні гарантії», Закону України від 03.07.1991 № 1282-ХІІ «Про індексацію грошових доходів населення», Порядку проведення індексації грошових доходів населення, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 17.07.2003 № 1078 (а саме щодо включення індексації грошового забезпечення до складу місячного грошового забезпечення як обрахункової величини, з якої здійснюється обрахунок одноразової грошової допомоги у разі загибелі (смерті), травми або поранення, захворювання чи інвалідності осіб рядового і начальницького складу служби цивільного захисту).
14. Ухвалою Верховного Суду від 17.12.2025 відкрито касаційне провадження з підстави, передбаченої п. 3 ч. 4 ст. 328 КАС України.
15. Відповідач заперечує проти задоволення касаційної скарги. Покликається на те, що норми спеціального законодавства не врегульовують питання віднесення індексації грошового забезпечення до складу місячного грошового забезпечення як «обчислювальної величини» для розрахунку одноразової грошової допомоги.

VІ. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ

16. Верховний Суд перевірив правильність застосування судами попередніх інстанцій норм матеріального права та дотримання ним приписів процесуального права у межах доводів касаційної скарги та дійшов такого висновку.
17. Згідно з ст. 341 КАС України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанцій норм матеріального і процесуального права.
18. Підставою для відкриття касаційного провадження слугувало відсутність висновків Верховного Суду щодо питання включення індексації грошового забезпечення до складу місячного грошового забезпечення як обрахункової величини, з якої здійснюється обрахунок одноразової грошової допомоги у разі загибелі (смерті), травми або поранення, захворювання чи інвалідності осіб рядового і начальницького складу служби цивільного захисту.
19. Колегія суддів звертає увагу на те, що спірні правовідносини, які виникли у цій справі стосуються проходження служби цивільного захисту та реалізації передбачених державою соціальних гарантій осіб рядового і начальницького складу, а тому їх правове регулювання здійснюється насамперед нормами спеціального закону - Кодексу цивільного захисту України.
20. Відповідно до статті 101 КЦЗ України служба цивільного захисту - це державна служба особливого характеру, покликана забезпечувати пожежну охорону, захист населення і територій від негативного впливу надзвичайних ситуацій, запобігання і реагування на надзвичайні ситуації, ліквідацію їх наслідків у мирний час та в особливий період.
21. Відповідно до статті 115 КЦЗ України держава забезпечує соціальний та правовий захист осіб рядового і начальницького складу служби цивільного захисту, працівників органів управління та сил цивільного захисту і членів їхніх сімей відповідно до Конституції України, цього Кодексу та інших законодавчих актів.
22. Згідно з статтею 125 КЦЗ України держава гарантує достатнє грошове забезпечення особам рядового і начальницького складу служби цивільного захисту з метою створення умов для належного та сумлінного виконання ними службових обов`язків. Порядок та умови грошового забезпечення осіб рядового і начальницького складу служби цивільного захисту встановлюються Кабінетом Міністрів України.
23. Відповідно до підпункту 2 пункту 2 та абзацу 1 пункту 3 Порядку № 908 грошова допомога виплачується особам рядового і начальницького складу у разі настання інвалідності в період проходження служби та особам, звільненим із служби, у разі настання інвалідності не пізніше ніж через три місяці після звільнення, а якщо інвалідність настала внаслідок захворювання або нещасного випадку, що мали місце в період проходження служби, незалежно від строку, який минув після звільнення із служби, у розмірі 42-місячного грошового забезпечення - інвалідам II групи.
24. Розмір одноразової грошової допомоги визначається виходячи з окладу за спеціальним званням, відсоткової надбавки за вислугу років, посадового окладу за останньою посадою, яку займала особа рядового або начальницького складу на день загибелі (смерті), травми або поранення, захворювання, установлення інвалідності, а особа, звільнена із служби, - на день звільнення.
25. Суди попередніх інстанцій, відмовляючи у задоволенні позову, виходили з того, що одноразова грошова допомога, передбачена частиною другою статті 118 КЦЗ України, має разовий характер, Законом № 1282-ХІІ та Порядком №1078 не включена до виплат, які підлягають індексації.
26. Однак такий підхід свідчить про зміщення акценту правового аналізу з дійсного предмета спору.
27. Як убачається з позовних вимог та доводів касаційної скарги, позивач не ставив питання про індексацію одноразової грошової допомоги як окремої соціальної виплати. Натомість його вимоги були спрямовані на врахування індексації грошового забезпечення, нарахованої та виплаченої на виконання рішення суду від 04.03.2024 у справі № 560/5381/23, як складової місячного грошового забезпечення, з якого відповідно до частини другої статті 118 КЦЗ України та пункту 3 Порядку № 908 здійснюється обчислення розміру одноразової грошової допомоги.
28. Отже, предметом спору є питання включення індексації грошового забезпечення до складу місячного грошового забезпечення як розрахункової бази для визначення розміру одноразової грошової допомоги, а не питання індексації цієї допомоги як самостійної виплати.
29. Вирішення такого спору передбачає розмежування двох різних правових механізмів: індексації одноразової грошової допомоги як самостійної виплати та врахування індексації грошового забезпечення як складової місячного грошового забезпечення, з якого визначається розмір цієї допомоги.
30. Індексація відповідно до Закону №1282-ХІІ має компенсаційний характер і застосовується до грошового забезпечення як регулярного доходу. Тому оцінка спірних правовідносин потребує з`ясування, чи є індексація елементом структури грошового забезпечення, що підлягає врахуванню при визначенні розміру одноразової допомоги, а не перевірки можливості індексації самої допомоги.
31. Аналогічний підхід викладено у постанові Верховного Суду від 09.03.2026 у справі № 560/15068/24.
32. Враховуючи зазначене, колегія суддів дійшла висновку, що суди попередніх інстанцій обмежилися аналізом правового режиму індексації одноразової допомоги та її разового характеру, фактично не надавши належної правової оцінки доводам позивача щодо правової природи індексації грошового забезпечення та її місця у структурі грошового забезпечення осіб рядового і начальницького складу служби цивільного захисту.
33. Відповідно до ч. 2 ст. 9 КАС України суд розглядає адміністративні справи виключно в межах позовних вимог. Особа, яка звернулася до суду, розпоряджається своїми вимогами на власний розсуд (частина третя статті 9 КАС України). Повноваження адміністративного суду щодо перевірки законності рішень, дій чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень можуть бути реалізовані лише в межах заявлених вимог.
34. Отже, суди попередніх інстанцій повинні були дослідити саме ті вимоги, які були заявлені позивачем, а саме - питання включення індексації грошового забезпечення до складу місячного грошового забезпечення як розрахункової величини, а не питання індексації одноразової допомоги як самостійної виплати.
35. З огляду на наведене, доводи касаційної скарги частково знаходять своє підтвердження під час перегляду справи у касаційному порядку.
36. Таким чином, суд апеляційної інстанції, погодившись із висновками суду першої інстанції, не надав належної оцінки змісту спірних правовідносин, фактичним підставам звернення позивача до суду та доводам, якими обґрунтовувалася його позиція, зокрема щодо включення величини індексації грошового забезпечення до складу місячного грошового забезпечення як розрахункової величини для визначення розміру одноразової грошової допомоги.
37. Такий підхід судів попередніх інстанцій свідчить про неповне з`ясування обставин справи та передчасність зроблених судами висновків щодо відсутності підстав для задоволення позову.
38. Відповідно до статті 242 КАС України судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим.
Законним є рішення, ухвалене відповідно до норм матеріального права з дотриманням норм процесуального права.
Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повного і всебічного з`ясування обставин справи, підтверджених дослідженими доказами, із наданням оцінки всім доводам учасників справи.
39. Оскільки суди попередніх інстанцій не дослідили належним чином предмет спору та доводи позивача, їх висновки не можуть вважатися такими, що відповідають вимогам цієї норми.
40. З огляду на встановлені порушення норм процесуального права, які полягають у неповному з`ясуванні змісту спірних правовідносин та ненаданні належної оцінки доводам позивача, колегія суддів дійшла висновку про передчасність висновків судів попередніх інстанцій та необхідність направлення справи на новий розгляд.
41. Під час нового розгляду суду першої інстанції необхідно правильно визначити предмет спору, з`ясувати зміст спірних правовідносин, надати оцінку доводам сторін щодо правової природи індексації грошового забезпечення та застосувати до спірних правовідносин належні норми матеріального права, зокрема, суду слід з`ясувати, чи є нарахована індексація складовою грошового забезпечення, що включається до розрахункової бази для обчислення одноразової допомоги.
42. Без дослідження і з`ясування наведених вище обставин, ухвалені у справі рішення судів першої та апеляційної інстанцій не можна вважати законними та обґрунтованими.
43. У зв`язку із зазначеним Верховний Суд не надає оцінки іншим доводам касаційної скарги, зокрема щодо необхідності формування окремого правового висновку у цій справі, оскільки ці питання можуть бути предметом належної правової оцінки під час нового розгляду справи після повного з`ясування обставин та правильного визначення предмета спору.
44. Відповідно до частини другої статті 353 КАС України підставою для скасування судових рішень судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи на новий судовий розгляд є порушення норм процесуального права, яке унеможливило встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи, якщо, зокрема, суд не дослідив зібрані у справі докази.
45. Отже, суди попередніх інстанцій допустили порушення норм процесуального права, яке полягало у неправильному визначенні предмета спору та нез`ясуванні змісту спірних правовідносин, унаслідок чого не було досліджено доводи позивача щодо включення індексації грошового забезпечення до складу місячного грошового забезпечення як розрахункової бази для визначення розміру одноразової грошової допомоги, що у відповідності до пункту 3 частини другої статті 353 КАС України є підставою для скасування судових рішень і направлення справи на новий судовий розгляд.
46. Під час нового розгляду справи суд повинен взяти до уваги викладене в цій постанові і встановити зазначені в ній обставини, що стосуються спірних правовідносин і охоплюються предметом доказування, дати правильну юридичну оцінку встановленим обставинам та постановити рішення відповідно до вимог статті 242 КАС України.

Керуючись статтями 341, 345, 353, 355, 356, 359 КАС України, Верховний Суд,

УХВАЛИВ:

Касаційну скаргу ОСОБА_1 задовольнити частково.
Рішення Хмельницького окружного адміністративного суду від 20 лютого 2025 року та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 03 листопада 2025 року у справі № 560/11734/24 скасувати.
Справу № 560/11734/24 направити на новий розгляд до Хмельницького окружного адміністративного суду.

Постанова суду касаційної інстанції є остаточною та її не може бути оскаржено.

Суддя В.М. Кравчук

Суддя А.А. Єзеров 

Суддя О.П. Стародуб