16 квітня 2026 року 
м. Київ

справа №9901/492/21
адміністративне провадження №П/9901/492/21

ОКРЕМА ДУМКА

судді Верховного Суду у складі Касаційного адміністративного суду Рибачука А.І. на рішення Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 08.04.2026, ухвалене у справі №9901/492/21 (адміністративне провадження №П/9901/492/21) за позовом ОСОБА_1 до Президента України, треті особи, що не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору, на стороні відповідача: Рада національної безпеки і оборони України, Кабінет Міністрів України, Національна поліція України, Міністерство внутрішніх справ України, про визнання протиправним та скасування указу в частині.

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду рішенням від 08.04.2026 відмовив у задоволенні позову ОСОБА_1 , у якому він просив визнати протиправним і скасувати Указ Президента України від 21.05.2021 №203/2021 «Про рішення Ради національної безпеки і оборони України від 14 травня 2021 року «Про застосування персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій)» в частині введення у дію персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій) щодо нього (пункт 235 додатку 1 до рішення Ради національної безпеки і оборони України від 14.05.2021 «Про застосування персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій)»).
Ухвалюючи таке рішення, Верховний Суд виходив із того, що Указ Президента України від 21.05.2021 № 203/2021 у частині, що стосується позивача, прийнято в межах наданих повноважень, на підставі та у спосіб, визначені Конституцією і законами України, оскільки застосування санкцій до позивача ґрунтувалося на належних (достатніх) правових і фактичних підставах, переслідувало легітимну мету, було обумовлене суспільною необхідністю та відповідало принципу пропорційності, зокрема з огляду на потребу реагування на загрози в умовах збройної агресії проти України.
На моє переконання, вищенаведені висновки суду не повною мірою ґрунтуються на належних і достатніх доказах, а тому вважаю за необхідне викласти окрему думку й навести на її обґрунтування такі мотиви.
Частиною другою статті 19 Конституції України встановлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Аналіз цієї норми дає змогу дійти висновку, що діяльність органів державної влади здійснюється у відповідності до спеціально-дозвільного типу правового регулювання, яке побудовано на основі принципу «заборонено все, крім дозволеного законом; дозволено лише те, що прямо передбачено законом». Застосування такого принципу суттєво обмежує цих суб`єктів у виборі варіантів чи моделі своєї поведінки, а також забезпечує використання ними владних повноважень виключно в межах закону і тим самим істотно обмежує можливі зловживання з боку держави та її органів.
Вчинення ж державним органом чи його посадовою особою дій у межах компетенції, але непередбаченим способом, у непередбаченій законом формі або з виходом за межі компетенції є підставою для визнання таких дій та правових актів, прийнятих у процесі їх здійснення, неправомірними. 
Юрисдикцію та повноваження адміністративних судів, порядок здійснення судочинства в адміністративних судах визначає КАС України.
Згідно із частиною першою статті 2 КАС України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
Положеннями статті 1 Закону №1644-VII визначено, що з метою захисту національних інтересів, національної безпеки, суверенітету і територіальної цілісності України, протидії терористичній діяльності, а також запобігання порушенню, відновлення порушених прав, свобод та законних інтересів громадян України, суспільства та держави можуть застосовуватися спеціальні економічні та інші обмежувальні заходи (далі - санкції).
Відповідно до пункту 1 частини першої статті 3 Закону №1644-VII підставами для застосування санкцій є дії іноземної держави, іноземної юридичної чи фізичної особи, інших суб`єктів, які створюють реальні та/або потенційні загрози національним інтересам, національній безпеці, суверенітету і територіальній цілісності України, сприяють терористичній діяльності та/або порушують права і свободи людини і громадянина, інтереси суспільства та держави, призводять до окупації території, експропріації чи обмеження права власності, завдання майнових втрат, створення перешкод для сталого економічного розвитку, повноцінного здійснення громадянами України належних їм прав і свобод
Застосування санкцій ґрунтується на принципах законності, прозорості, об`єктивності, відповідності меті та ефективності (частина друга статті 3 Закону № 1644-VII)
З огляду на те, що застосування санкцій істотно обмежує права і свободи людини, гарантовані Конституцією України та Конвенцією про захист прав людини і основоположних свобод, вважаю за необхідне наголосити, що оцінка правомірності їх застосування має здійснюватися з урахуванням, зокрема, практики Європейського суду з прав людини.
У рішенні від 20.06.2002 у справі «Ал-Нашіф та інші проти Болгарії» (Al-Nashif and Оthers v. Bulgaria) ЄСПЛ зазначив:
« 123. Навіть якщо під загрозою стоїть національна безпека, концепції законності та верховенства права в демократичному суспільстві вимагають, щоб заходи, які зачіпають основні права людини, підлягали певній формі змагального провадження перед незалежним органом, уповноваженим перевіряти причини рішення та відповідні докази, якщо необхідно, з відповідними процесуальними обмеженнями щодо використання секретної інформації.
124. Особа повинна мати можливість оскаржити твердження виконавчої влади про те, що на карту поставлена національна безпека. Хоча оцінка виконавчої влади щодо того, що становить загрозу національній безпеці, природно, матиме значну вагу, незалежний орган повинен мати можливість реагувати у випадках, коли посилання на цю концепцію не має розумного підґрунтя у фактах або розкриває тлумачення «національної безпеки», що є незаконним або суперечить здоровому глузду та свавільним.
За відсутності таких гарантій поліція чи інші державні органи зможуть свавільно посягати на права, захищені Конвенцією».
У рішенні ЄСПЛ у справі «Al-Dulimi and Montana Management Inc. v. Switzerland» (Заява № 5809/08, рішення від 21.06.2016) зазначено наступне:
« 128. Стаття 6 § 1 Конвенції в принципі вимагає, щоб суд або трибунал мав «повну юрисдикцію» розглядати скаргу, тобто юрисдикцію розглядати всі питання факту та права, які мають відношення до спору, який він розглядає ( див., наприклад, Sigma Radio Television Ltd проти Кіпру, № 32181/04 і 35122/05 , §§ 151-57, 21.07.2011). Це означає, зокрема, що суд повинен мати повноваження розглядати по суті кожну з підстав позивача, не відмовляючи в розгляді жодної з них, і чітко обґрунтовувати їх відхилення. Що стосується фактів, суд повинен мати можливість дослідити ті факти, які є ключовими для справи позивача (див. рішення у справі « Брайан проти Сполученого Королівства» (Bryan v. the United Kingdom), 22.11.1995, § 45, серія A, № 335 - A)…
147. … у разі спору щодо рішення додати особу до списку або відмовити у виключенні зі списку, національні суди повинні мати можливість, в залежності від обставин та за потреби - шляхом процедури, що забезпечує відповідний рівень конфіденційності, отримати достатньо точну інформацію для здійснення належної перевірки стосовно будь-яких обґрунтованих тверджень, зроблених особами, включеними до списку, про те, що їхнє включення до списку є довільним. Таким чином, будь-яка неможливість отримати доступ до такої інформації може свідчити про те, що оскаржуваний захід є свавільним, особливо якщо відсутність доступу є тривалою, таким чином продовжуючи перешкоджати будь-якому судовому розгляду. Відповідно, будь-яка держава-учасниця, органи влади якої надають юридичної сили доданню особи - фізичної чи юридичної особи - до санкційного списку, не забезпечивши попередньо - або не маючи можливості переконатися - що включення до списку не є довільним, візьме на себе відповідальність відповідно до статті 6 Конвенції.»
У рішенні ЄСПЛ у справі «ТОВ «М.С.Л.» проти України» (Заява №18049/18, рішення від 16.10.2025, остаточне від 16.01.2026) зазначено, що навіть коли постає питання національної безпеки, концепції законності та верховенства права в демократичному суспільстві вимагають, щоб заходи, які впливають на основоположні права людини, підлягали розгляду у межах певної форми змагального провадження у незалежному органі, компетентному переглядати підстави для ухвалення рішення. Якщо не існуватиме можливості ефективно оскаржити твердження виконавчих органів влади, що йшлося про питання національної безпеки, державні органи матимуть змогу свавільно посягати на захищені Конвенцією права.
У цьому ж рішенні ЄСПЛ констатував, що незважаючи на дискреційні повноваження, надані РНБО та Президенту України у питаннях національної безпеки та оборони, здійснений Верховним Судом судовий контроль не міг розглядатися як достатня процесуальна гарантія від свавілля. Це пояснюється тим, що він не включав будь-якої перевірки того, чи ґрунтувався оспорюваний підприємством Указ Президента України на достатньо значних фактологічних підставах, або чи були фактологічні твердження щодо підприємства-заявника обґрунтованими.
З урахуванням описаних вище підходів ЄСПЛ, судовий контроль за законністю застосування санкцій включає перевірку підстав - тобто наявності доказів (фактів) вчинення особою, до якої застосовано санкції, дій, які містять загрози національній безпеці. Суду та учасникам справи має бути розкрита інформація (із обов`язковим урахуванням вимог як законодавства про захист державної таємниці щодо нерозголошення інформації, яка може зашкодити національній безпеці, так і вимог інших законів, включаючи, кримінально-процесуальне законодавство, зокрема, щодо недопустимості розголошення відомостей досудового розслідування) в обсязі, достатньому для формування обґрунтованого висновку щодо наявності підстав для застосування санкцій.
Отже, наявність достатніх за обсягом та переконливих за змістом фактів як підстави для застосування санкцій потребує доведення у разі оскарження рішень про застосування санкцій в судовому порядку.
І саме такий підхід буде узгоджуватися із завданням адміністративного судочинства, і буде ефективним засобом захисту від свавільного використання «санкційного» механізму.
Засади доказування в адміністративних справах передбачені у Кодексі адміністративного судочинства України (далі - КАС України), відповідно до статті 72 якого доказами в адміністративному судочинстві є будь-які дані, на підставі яких суд встановлює наявність або відсутність обставин (фактів), що обґрунтовують вимоги і заперечення учасників справи, та інші обставини, що мають значення для правильного вирішення справи.
Ці дані встановлюються такими засобами:
1) письмовими, речовими і електронними доказами;
2) висновками експертів;
3) показаннями свідків.
Відповідно до частин першої та другої статті 73 КАС України належними є докази, які містять інформацію щодо предмета доказування. Предметом доказування є обставини, які підтверджують заявлені вимоги чи заперечення або мають інше значення для розгляду справи і підлягають встановленню при ухваленні судового рішення.
Згідно із статтею 75 КАС України достовірними є докази, на підставі яких можна встановити дійсні обставини справи.
Відповідно до статті 76 КАС України достатніми є докази, які у своїй сукупності дають змогу дійти висновку про наявність або відсутність обставин справи, які входять до предмета доказування. Питання про достатність доказів для встановлення обставин, що мають значення для справи, суд вирішує відповідно до свого внутрішнього переконання.
Статтею 77 КАС України визначено, що кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу. В адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень обов`язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача.
Суб`єкт владних повноважень повинен подати суду всі наявні у нього документи та матеріали, які можуть бути використані як докази у справі.
Докази суду надають учасники справи. Суд може пропонувати сторонам надати докази та збирати докази з власної ініціативи, крім випадків, визначених цим Кодексом.
Суд не може витребовувати докази у позивача в адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень, окрім доказів на підтвердження обставин, за яких, на думку позивача, відбулося порушення його прав, свобод чи інтересів.
Якщо учасник справи без поважних причин не надасть докази на пропозицію суду для підтвердження обставин, на які він посилається, суд вирішує справу на підставі наявних доказів.
Вважаю за необхідне наголосити, що з огляду на значний ступінь втручання у приватне життя особи, який зумовлює застосування до неї санкцій, підставами для їх застосування можуть бути лише реальні, об`єктивно існуючі факти, підтверджені належними та допустимими доказами, які достовірно свідчать про вчинення особою дій, що створюють реальні та/або потенційні загрози національним інтересам і національній безпеці України, сприяють терористичній діяльності та/або порушують права і свободи людини і громадянина, інтереси суспільства і держави.
Вважаю, що під час розгляду цієї справи відповідачем та третіми особами, які брали участь у справі на стороні відповідача, не було надано належних і допустимих доказів, які б у розумінні процесуального закону підтверджували правомірність застосування до позивача персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій).
Фактично суд визнав доведеними обставини, що мають істотне значення для справи, виключно на підставі загальних тверджень органів державної влади, без наведення жодних конкретних доказів на підтвердження діяльності позивача, яка зашкодила чи могла зашкодити інтересам та національній безпеці України, а також без встановлення причинно-наслідкового зв`язку між конкретними фактами та загрозами національній безпеці України.
За відсутності таких доказів висновок суду про наявність фактичних підстав для застосування санкцій не може вважатися належно обґрунтованим. Це, у свою чергу, ставить під сумнів і дотримання принципу пропорційності втручання у права позивача, оскільки неможливо визнати виправданим настільки істотне обмеження прав особи без належного доведення обставин, які це обмеження обумовлюють.
Отже, на моє переконання, наведені судом мотиви щодо наявності фактичних підстав для застосування санкцій не підтверджені достатніми доказами, що свідчить про передчасність і необґрунтованість відповідних висновків, викладених в рішенні Верховного Суду від 08.04.2026 у справі №9901/492/21.

Суддя Верховного Суду А.І. Рибачук