ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

17 квітня 2026 року 
м. Київ

справа №160/20015/25
адміністративне провадження № К/990/37576/25 

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача - Яковенка М. М.,
суддів - Білоуса О. В., Шишова О. О.,
розглянувши у порядку письмового провадження в касаційній інстанції адміністративну справу № 160/20015/25
за адміністративним позовом Головного управління ДПС у Дніпропетровській області до Комунального підприємства Кам`янської міської ради «Кам`янська теплопостачальна компанія», ОСОБА_1 про встановлення тимчасового обмеження у праві виїзду керівника юридичної особи за межі України,
за касаційною скаргою Головного управління ДПС у Дніпропетровській області на рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду (суддя Кучугурна Н. В.) від 11 липня 2025 року та постанову Третього апеляційного адміністративного суду (колегія у складі суддів: Юрко І. В., Білак С. В., Чабаненко С. В.) від 29 серпня 2025 року,
УСТАНОВИВ:
І. РУХ СПРАВИ
1. 09 липня 2025 року Головне управління ДПС у Дніпропетровській області звернулось до Дніпропетровського окружного адміністративного суду з позовом до Комунального підприємства Кам`янської міської ради «Кам`янська теплопостачальна компанія» (далі - КП «Кам`янська теплопостачальна компанія»), ОСОБА_1 , в якому просило суд встановити тимчасове обмеження у праві виїзду керівника КП «Кам`янська теплопостачальна компанія» ОСОБА_1 за межі України до погашення податкового боргу КП «Кам`янська теплопостачальна компанія».
2. На обґрунтування позову Управління послалося на положення пункту 87.13 статті 87 Податкового кодексу України (далі - ПК України) та зазначило, що Підприємство станом на день подання цього позову має податковий борг в сумі 93 146 644,59 грн, який не був сплачений протягом 240 днів з дня вручення платнику податків податкової вимоги № 334705-55 від 12 грудня 2019 року, з огляду на що тимчасове обмеження у праві виїзду керівника юридичної особи за межі України встановлюється як забезпечувальний захід виконання судового рішення або рішення керівника контролюючого органу про стягнення суми податкового боргу.
3. Рішенням Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 11 липня 2025 року у задоволенні адміністративного позову відмовлено.
4. Постановою Третього апеляційного адміністративного суду від 29 серпня 2025 року скасовано рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 11 липня 2025 року та прийнято нове рішення, яким позовну заяву Головного управління ДПС у Дніпропетровській області до КП «Кам`янська теплопостачальна компанія», ОСОБА_1 про встановлення тимчасового обмеження у праві виїзду керівника юридичної особи за межі України залишено без розгляду.
5. Не погоджуючись з рішеннями суддів першої та апеляційної інстанцій, 11 вересня 2025 року позивачем подано до Верховного Суду касаційну скаргу, в якій податковий орган просить скасувати рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 11 липня 2025 року та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 29 серпня 2025 року, і ухвалити нове рішення, яким задовольнити позовні вимоги у повному обсязі.
6. Ухвалою Верховного Суду від 18 вересня 2025 року відкрито касаційне провадження за вказаною касаційною скаргою та встановлено строк для подання відзиву. Витребувані матеріали справи.
7. 09 жовтня 2025 року до Верховного Суду від КП «Кам`янська теплопостачальна компанія» надійшов відзив на касаційну скаргу, в якому останнє просить у задоволенні касаційної скарги Головного управління ДПС у Дніпропетровській області відмовити у повному обсязі.
8. Ухвалою Верховного Суду закінчено підготовку даної справи до касаційного розгляду та призначено її касаційний розгляд у порядку письмового провадження.
IІ. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
9. Відмовляючи у задоволенні позовних вимог, суд першої інстанції виходив з того, що позовна заява контролюючого органу подана до суду 09 липня 2025 року, після постановлення ухвал про відкриття провадження у справах про визнання протиправними і скасування податкових повідомлень-рішень, суми яких увійшли до суми податкового боргу у розмірі 93 146 644,59 грн, а тому суму заборгованості не можна вважати узгодженою. Наведені обставини позбавляють суд можливості встановити суму податкового боргу, до повного погашення якої може бути встановлено обмеження у праві виїзду для керівника юридичної особи.
10. Суд апеляційної інстанції скасовуючи рішення суду першої інстанції та приймаючи нове рішення про залишення позову без розгляду виходив з того, що податковим органом був пропущений встановлений законом строк звернення до адміністративного суду, а наведені контролюючим органом підстави для поновлення процесуального строку звернення до суду є необґрунтованими та неповажними.
11. Зокрема, апеляційний суд вказав, що граничний 240-денний строк, визначений пунктом 87.13 статті 87 ПК України та частиною першою статті 289-2 КАС України, завершився 21 серпня 2020 року. Саме ця дата є тим днем, з якого у контролюючого органу виникло право на пред`явлення відповідних позовних вимог, а відтак з цього моменту почав свій перебіг тримісячний строк звернення до адміністративного суду, передбачений частиною другою статті 122 КАС України. Натомість, контролюючий орган подав позов до суду лише 09 липня 2025 року. Зазначене, як вказує суд апеляційної інстанції, свідчить, що позивач скористався своїм правом звернення до суду значно пізніше визначеного законом тримісячного строку, при цьому жодних поважних причин такого пропуску ним не наведено.
12. При цьому апеляційним судом відхилено посилання позивача на приписи статті 102 ПК України, оскільки встановлений зазначеною нормою спеціальний строк звернення до суду не підлягає застосуванню до позовних вимог про застосування тимчасових обмежень у праві виїзду за межі України керівника платника податків-боржника. При цьому вказав, що це пояснюється тим, що такі забезпечувальні заходи, хоча й мають певний зв`язок із погашенням податкового боргу, але вони не можуть ототожнюватися з вимогами про безпосереднє стягнення податкового боргу.
IІІ. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ
13. Скаржник у своїй касаційній скарзі не погоджується з висновками судів першої та апеляційної інстанцій, вважає їх необґрунтованими та такими, що підлягають скасуванню, оскільки судами неправильно застосовано норми матеріального права та порушено норми процесуального права, що призвело до ухвалення незаконних судових рішень у справі.
14. Підставою касаційного оскарження судових рішень у цій справі скаржником зазначено пункт 1 частини четвертої статті 328 КАС України.
15. Зокрема в доводах касаційної скарги відповідач зазначає, що суд апеляційної інстанції при ухваленні оскаржуваного рішення у цій справі не врахував позицію Верховного Суду, викладену у постановах від 31 березня 2025 року по справі № 160/5655/22.
16. Скаржник наголошує, що Головне управління ДПС у Дніпропетровській області як орган державної податкової служби та контролюючих орган набуває права відповідно до підпункту 20.1.35-2 пункту 20.1 статті 20 та пункту 87.13 статті 87 ПК України звернутися до суду з адміністративним позовом про встановлення тимчасового обмеження у праві виїзду керівника юридичної особи або постійного представництва нерезидента-боржника за межі України до погашення такого податкового боргу.
17. Водночас апеляційним судом не було взято до уваги доводи позивача щодо дотримання ним підстав для застосування забезпечувального заходу у виді тимчасового обмеження керівника юридичної особи або постійного представництва нерезидента-боржника за межі України до погашення податкового боргу, що перевищує 1 мільйон гривень та наявності підстав для задоволення позову.
IV. ОЦІНКА ВЕРХОВНОГО СУДУ 
18. Верховний Суд, переглянувши оскаржуване судове рішення суду апеляційної інстанції в межах доводів та вимог касаційної скарги, та на підставі встановлених фактичних обставин справи, перевіривши правильність застосування судом апеляційної інстанції норм матеріального та процесуального права у спірних правовідносинах, відповідно до частини першої статті 341 КАС України, виходить з такого.
19. Підпунктом 20.1.35-2 пункту 20.1 статті 20 ПК України передбачено, що контролюючі органи, визначені підпунктом 41.1.1 пункту 41.1 статті 41 цього Кодексу, мають право звертатися до суду щодо встановлення тимчасового обмеження у праві виїзду керівників юридичних осіб або постійних представництв нерезидентів-боржників за межі України у разі невиконання податкового обов`язку щодо сплати грошових зобов`язань, що призвело до виникнення у такої юридичної особи або постійного представництва нерезидента податкового боргу.
20. Згідно з пунктом 59.1 статті 59 ПК України у разі коли у платника податків виник податковий борг, контролюючий орган надсилає (вручає) йому податкову вимогу в порядку, визначеному для надсилання (вручення) податкового повідомлення-рішення.
21. Відповідно до пункту 59.5 статті 59 ПК України у разі якщо у платника податків, якому надіслано (вручено) податкову вимогу, сума податкового боргу збільшується (зменшується), погашенню підлягає вся сума податкового боргу такого платника податку, що існує на день погашення. У разі якщо після направлення (вручення) податкової вимоги сума податкового боргу змінилася, але податковий борг не був погашений в повному обсязі, податкова вимога додатково не надсилається (не вручається).
22. Відповідно до пункту 87.13 статті 87 ПК України у разі несплати протягом 240 календарних днів з дня вручення платнику податків податкової вимоги суми податкового боргу, що перевищує 1 мільйон гривень, контролюючий орган може звернутися до суду за встановленням тимчасового обмеження у праві виїзду керівника юридичної особи або постійного представництва нерезидента-боржника за межі України - до погашення такого податкового боргу.
23. Як свідчать матеріали справи та було вірно встановлено судами попередніх інстанцій, позивач звернувся до суду з цим позовом саме на підставі положень вказаної статті, а також статті 289-2 КАС України.
24. Частиною першою статті 289-2 КАС України встановлено, що у разі невиконання у встановлені Податковим кодексом України строки обов`язку щодо сплати грошових зобов`язань юридичною особою або постійним представництвом нерезидента, що призвело до виникнення податкового боргу (заборгованості) у сумі, що перевищує 1 мільйон гривень, та якщо такий податковий борг не сплачено протягом 240 календарних днів з дня вручення платнику податків податкової вимоги, податковим органом подається до суду за основним місцем реєстрації юридичної особи або постійного представництва нерезидента позовна заява про застосування судом тимчасового обмеження керівника юридичної особи або постійного представництва нерезидента-боржника у праві виїзду за межі території України.
25. Згідно з частиною другою статті 122 КАС України для звернення до адміністративного суду суб`єкта владних повноважень встановлюється тримісячний строк, який, якщо не встановлено інше, обчислюється з дня виникнення підстав, що дають суб`єкту владних повноважень право на пред`явлення визначених законом вимог. Цим Кодексом та іншими законами можуть також встановлюватися інші строки для звернення до адміністративного суду суб`єкта владних повноважень.
26. Колегія суддів акцентує увагу на тому, що наведена норма чітко встановлює момент початку перебігу строку для звернення до адміністративного суду суб`єкта владних повноважень саме з дня виникнення підстав, які наділяють його правом на подання визначених законом позовних вимог. Такими підставами слід уважати об`єктивно визначені обставини, за наявності яких суб`єкт владних повноважень усвідомлює або повинен усвідомлювати факт порушення публічного інтересу, на захист якого спрямований відповідний адміністративний позов. При цьому слід виходити з того, що строк звернення до суду не може визначатися на розсуд суб`єкта владних повноважень чи пов`язуватися з будь-якими суб`єктивними чинниками, такими як момент прийняття внутрішніх рішень чи отримання додаткових роз`яснень.
27. Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
28. Указана норма Основного Закону означає, що суб`єкт владних повноважень зобов`язаний діяти лише на виконання закону, за умов і обставин, визначених ним, вчиняти дії, не виходячи за межі прав та обов`язків, дотримуватися встановленої законом процедури, обирати лише встановлені законодавством України способи правомірної поведінки під час реалізації своїх владних повноважень. При цьому, вжите законодавцем формулювання «на підставі» означає, що суб`єкт владних повноважень зобов`язаний діяти на виконання закону, за умов та обставин, визначених ним. «У межах повноважень» означає, що суб`єкт владних повноважень повинен приймати рішення та вчиняти дії відповідно до встановлених законом повноважень, не перевищуючи їх. «У спосіб» означає, що суб`єкт владних повноважень зобов`язаний дотримуватися встановленої законом процедури і форми прийняття рішення або вчинення дії і повинен обирати лише визначені законом засоби. А тому контролюючий орган чи інші суб`єкти владних повноважень не можуть самостійно «розтягувати» строки, визначені законом. Це прямо пов`язано з принципом, що суб`єкт владних повноважень «зв`язаний законом» і діє лише у межах строків, які встановив законодавець.
29. Встановлення строків звернення до суду з позовом законом передбачено з метою дисциплінування учасників адміністративного судочинства та своєчасного виконання ними передбачених КАС України процесуальних дій. Інститут строків в адміністративному процесі сприяє досягненню юридичної визначеності у публічно-правових відносинах, а також стимулює учасників адміністративного процесу добросовісно ставитися до виконання своїх обов`язків.
30. У рішенні Європейського Суду з прав людини від 19 червня 2001 року у справі «Креуз проти Польщі» (заява № 28249/95) зазначено, що «право на суд» не є абсолютним. Воно може бути піддане обмеженням, дозволеним за змістом, тому що право на доступ до суду за самою своєю природою потребує регулювання з боку держави. Гарантуючи сторонам право доступу до суду для визначення їхніх «цивільних прав та обов`язків», пункт 1 статті 6 Конвенції залишає державі вільний вибір засобів, що використовуватимуться для досягнення цієї мети.
31. Отже, право на звернення до суду не є абсолютним і може бути обмеженим, в тому числі і встановленням строків для звернення до суду, якими чинне законодавство обмежує звернення до суду за захистом прав, свобод та інтересів. Це, насамперед, обумовлено специфікою спорів, які розглядаються в порядку адміністративного судочинства, а запровадження таких строків обумовлене досягненням юридичної визначеності у публічно-правових відносинах. Ці строки обмежують час, протягом якого такі правовідносини можуть вважатися спірними. Після їх завершення, якщо ніхто не звернувся до суду за вирішенням спору, відносини стають стабільними.
32. Таким чином, законодавець передбачив об`єктивний критерій для обчислення строку звернення до адміністративного суду, який забезпечує належну реалізацію принципів юридичної визначеності, стабільності правовідносин та оперативності у вирішенні публічно-правових спорів. Недотримання цього строку позбавляє суб`єкта владних повноважень можливості реалізувати своє право на судовий захист, якщо не буде встановлено наявності поважних причин для його поновлення. Вказане забезпечує збалансованість інтересів суб`єктів владних повноважень та інших учасників адміністративного процесу, сприяє дисциплінованості та прогнозованості діяльності органів державної влади і місцевого самоврядування, унеможливлює зловживання процесуальними правами та гарантує ефективний судовий захист прав і законних інтересів усіх учасників правовідносин.
33. Верховний Суд у постанові від 12 вересня 2024 року у справі № 120/2322/24 дійшов висновку, що норми статті 289-2 КАС України не встановлюють окремих строків звернення до суду, не визначають інших вимог до позовної заяви, відмінних від тих, які передбачені загальними нормами КАС України, як і не встановлюють іншої, особливої процедури розгляду таких заяв, що свідчить про те, що звернення в порядку статті 289-2 КАС України з позовною заявою про обмеження виїзду керівника платника податків за кордон відбувається в загальному порядку, в тому числі і за загальними строками звернення до суду.
34. При цьому, право на звернення до суду згідно зі статтею 289-2 КАС України щодо встановлення тимчасового обмеження керівника юридичної особи або постійного представництва нерезидента-боржника у праві виїзду за межі України виникає через 240 днів з дня вручення платнику податків податкової вимоги, та повинно бути реалізовано в межах тримісячного строку, передбаченого частиною другою статті 122 КАС України.
35. Податковий кодекс України, зокрема пункт 87.13 статті 87, не містить спеціальної норми, яка б установлювала інший строк звернення контролюючого органу до суду з позовом про застосування тимчасового обмеження у праві виїзду за межі України або виключала застосування частини другої статті 122 КАС України. Відтак до спірних правовідносин підлягає застосуванню саме загальний процесуальний строк, визначений Кодексом адміністративного судочинства України.
36. Зазначене узгоджується з правовими висновками, викладеними Верховним Судом у постановах від 12 вересня 2024 року у справі № 140/26462/23, від 01 липня 2025 року у справі № 120/2450/24, від 24 липня 2025 року у справі № 80/11507/24, від 11 вересня 2025 року у справі № 460/1354/25.
37. Аналогічна правова позиція також викладена в постановах Верховного Суду від 18 грудня 2025 року у справі № 280/5892/25, від 18 грудня 2025 року у справі №160/20031/25 та від 13 січня 2026 року у справі № 280/6866/25, від 09 квітня 2026 року у справі № 480/8575/25 (адміністративне провадження № К/990/8037/26).
38. Судами першої та апеляційної інстанцій встановлено, що за КП «Кам`янська теплопостачальна компанія» обліковується податковий борг на загальну суму 93 146 644,59 грн.
39. У зв`язку з несплатою до бюджету сум податкового боргу, контролюючим органом сформовано податкову вимогу форми «Ю» № 334705-55 від 12 грудня 2019 року, яку направлено засобами поштового зв`язку та отримано представником підприємства 24 грудня 2019 року, що підтверджується рекомендованим повідомленням про вручення поштового відправлення (а.с.12).
40. Відповідно, як вірно враховано судом апеляційної інстанції, граничний 240-денний строк, визначений пунктом 87.13 статті 87 ПК України та частиною першою статті 289-2 КАС України, завершився 21 серпня 2020 року. Саме ця дата є тим днем, з якого у контролюючого органу виникло право на пред`явлення відповідних позовних вимог, а відтак з цього моменту почав свій перебіг тримісячний строк звернення до адміністративного суду, передбачений частиною другою статті 122 Кодексу адміністративного судочинства України.
41. Натомість, контролюючий орган подав позов до суду лише 09 липня 2025 року, що свідчить про те, що він скористався своїм правом звернення до суду значно пізніше визначеного законом тримісячного строку, при цьому жодних поважних причин такого пропуску ним не наведено.
42. Суд апеляційної інстанції правильно відхилив посилання контролюючого органу на приписи пункту 102.4 статті 102 ПК України. Указаною нормою дійсно встановлено спеціальний строк звернення до суду з вимогами про стягнення податкового боргу - 1095 днів з дня виникнення податкового боргу. Водночас зазначений строк не підлягає застосуванню до позовних вимог про застосування тимчасових обмежень у праві виїзду за межі України керівника платника податків-боржника. Це пояснюється тим, що такі забезпечувальні заходи, хоча й мають певний зв`язок із погашенням податкового боргу, але вони не можуть ототожнюватися з вимогами про безпосереднє стягнення податкового боргу.
43. Відповідно до позиції Верховного Суду, викладеної у постанові від 15 червня 2022 року у справі № 280/5400/19 повноваження податкового органу щодо стягнення податкового боргу та щодо інших заходів впливу на платника податків з метою погашення податкового боргу законом чітко розмежовуються, що виключає можливість їх ототожнення. За своєю правовою природою ці повноваження є різними, як з огляду на підстави їх виникнення, так і юридичні наслідки.
44. За таких обставин, суд апеляційної інстанції дійшов вірного висновку, що позовна заява у цій справі подана поза межами визначених законом строків. Відтак, рішення суду апеляційної інстанції про залишення позовної заяви без розгляду з підстав спливу строку відповідає вимогам процесуального законодавства.
45. Суд касаційної інстанції вважає, що аргументи касаційної скарги про неправильність зроблених апеляційним судом висновків є безпідставними та зводяться до переоцінки встановлених у справі обставин, що не узгоджується з приписами статті 341 КАС України.
46. Касаційна скарга не містить інших відомостей про обставини, які б давали підстави для поновлення строку звернення до суду, а також свідчили б про порушення судом норм процесуального права при ухваленні судового рішення, а тому підстави для його скасування та задоволення касаційної скарги відсутні.
47. Відповідно до частини першої статті 349 КАС України суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право, зокрема, залишити судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій без змін, а скаргу без задоволення.
48. Згідно з частиною першою статті 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо рішення, переглянуте в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах, ухвалено з додержанням норм матеріального і процесуального права.
49. Враховуючи викладене, Верховний Суд не встановив порушень норм процесуального права при ухваленні судом апеляційної інстанції оскарженого рішення і погоджується з його висновками.
На підставі викладеного, керуючись статтями 341, 345, 349, 350, 355, 356, 359 КАС України, Суд
ПОСТАНОВИВ:
Касаційну скаргу Головного управління ДПС у Дніпропетровській області залишити без задоволення, а постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 29 серпня 2025 року у справі № 160/20015/25 - без змін.
Постанова суду касаційної інстанції набирає законної сили з дати її ухвалення та оскарженню не підлягає.

Суддя-доповідач М. М. Яковенко
Судді О. В. Білоус
О. О. Шишов