П О С Т А Н О В А 
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
Справа № 560/14194/25 
Головуючий суддя 1-ої інстанції - Драновський Я.В. 
Суддя-доповідач - Слободонюк М.В. 
30 березня 2026 року 
м. Вінниця
Сьомий апеляційний адміністративний суд у складі колегії:
головуючого судді: Слободонюка М.В. 
суддів: Кузьмишина В.М.  Канигіної Т.С. , 

розглянувши в порядку письмового провадження апеляційну скаргу ОСОБА_1 на рішення Хмельницького окружного адміністративного суду від 12 листопада 2025 року у справі за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Хмельницької міської ради про визнання протиправним та скасування частково рішення, 
В С Т А Н О В И В :
В серпні 2025 року ОСОБА_1 (далі також позивач) звернулася до суду з позовом до Хмельницької міської ради (далі також відповідач, міська рада) за вимогами якого просила визнати протиправним та частково скасувати рішення позачергової 23-ї сесії Хмельницької міської ради від 29 грудня 2022 року № 6 «Про затвердження містобудівної документації «Коригування (внесення змін) генерального плану м. Хмельницький» в частині віднесення земельної ділянки із кадастровим номером 6810100000:12:002:0260 за адресою: АДРЕСА_1 , до зони комунальних підприємств, складів і баз. 
Заявлені позовні вимоги мотивовані тим, що позивач згідно укладеного з відповідачем договору оренди землі №422/01 від 24.10.2022 та додаткової угоди №42/02 від 19.02.2024 є орендарем земельної ділянки із кадастровим номером 6810100000:12:002:0260 площею 700 кв.м., яка передана в оренду з цільовим призначенням для будівництва і обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд. Разом із тим Управлінням архітектури та містобудування Хмельницької міської ради їй відмовлено у видачі будівельного паспорта на будівництво індивідуального (садибного) житлового будинку по АДРЕСА_1 з тих підстав, що вказана земельна ділянка знаходиться на території комунальних підприємств.
На думку позивача, відповідач оскаржуваним рішенням безпідставно змінив цільове призначення земельної ділянки без погодження з орендарем та таким чином перешкоджає належно користуватися цією землею, що спонукало її звернутися до суду з даним позовом.
Рішенням Хмельницького окружного адміністративного суду від 12.11.2025 у задоволенні позову відмовлено. 
Не погоджуючись з рішенням суду першої інстанції, позивачем подано апеляційну скаргу, в якій апелянт просить його скасувати та прийняти нове рішення про задоволення позову. В обґрунтування своїх доводів апелянт посилається на неправильне застосування судом першої інстанції норм матеріального та порушення норм процесуального права. Зокрема, вказує на те, що суд першої інстанції не врахував порушення права орендаря на забудову ділянки та факт зміни функціонального призначення території без згоди користувача, з яким і надалі міська рада продовжила орендні правовідносини.
Відповідач не скористався правом подання письмового відзиву на апеляційну скаргу, що в силу ч.4 ст. 304 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) не перешкоджає розгляду справи.
Сторони в судове засідання не з`явились, про дату, час і місце судового засідання повідомлені належним чином, що підтверджується матеріалами справи.
Відповідно до п. 2 ч. 1 ст. 311 КАС України суд апеляційної інстанції може розглянути справу без повідомлення учасників справи (в порядку письмового провадження) за наявними у справі матеріалами, якщо справу може бути вирішено на підставі наявних у ній доказів, у разі неприбуття жодного з учасників справи у судове засідання, хоча вони були належним чином повідомлені про дату, час і місце судового засідання.
За таких обставин, судом 25.03.2026 постановлено ухвалу про розгляд даної справи в порядку письмового провадження.
Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши матеріали справи та доводи апеляційної скарги виходячи з меж апеляційного перегляду, визначених статтею 308 КАС України, а також надаючи оцінку правильності застосування судом першої інстанції норм матеріального та процесуального права, суд апеляційної інстанції дійшов висновку, що апеляційну скаргу необхідно залишити без задоволення, а рішення суду - без змін, виходячи з наступного.
Як встановлено судом першої інстанції та підтверджується матеріалами справи, між Хмельницькою міською радою в особі міського голови Симчишина Олександра Сергійовича та ОСОБА_1 (орендар) укладено договір оренди землі №422/0Г від 24.10.2022 та додаткову угоду №42/02 до договору від 19.02.2024 стосовно земельної ділянки із кадастровим номером 6810100000:12:002:0260, яка розташована за адресою: АДРЕСА_1 та передана в оренду з метою будівництва і обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд.
В лютому 2025 року позивач звернулась до Управління архітектури та містобудування Хмельницької міської ради із заявою про надання будівельного паспорта на будівництво індивідуального (садибного) житлового будинку по АДРЕСА_1 .
Листом від 14.02.2025 Управління архітектури та містобудування Хмельницької міської ради відмовило позивачу в наданні будівельного паспорта пославшись на п. 2.4 Порядку видачі будівельного паспорта забудови земельної ділянки, затвердженого наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово - комунального господарства України №103 від 05.07.2011, а саме: невідповідність намірів забудови земельної ділянки вимогам містобудівної документації на місцевому рівні, детальним планам територій, планувальним рішенням проектів садівницьких та дачних товариств, державним будівельним нормам, стандартам і правилам. Також зазначено, що земельна ділянка, на якій планується будівництво відповідно до генерального плату міста Хмельницького, знаходиться на території комунальних об`єктів.
Крім цього, іншим листом від 17.03.2025 Управління архітектури та містобудування Хмельницької міської ради повідомило позивача, що згідно з “Коригування (внесення змін) генерального плану м. Хмельницький”, затвердженого рішенням позачергової 23-ї сесії Хмельницької міської ради від 29.12.2022 №6, земельна ділянка за адресою вул. Західно-Окружна, 12/2 знаходиться на проектній території комунальних об`єктів.
Позивач вважаючи, що відповідачем, на її думку, в односторонньому порядку змінено цільове призначення земельної ділянки, звернулася до суду з позовом.
Приймаючи оскаржуване рішення та відмовляючи у задоволенні позовних вимог суд першої інстанції виходив з того, що спірним рішенням міської ради не змінювалося цільове призначення землі, а лише підтверджено встановлені ще у 2008 році обмеження (санітарно-захисна зона), які не передбачають права будівництва на спірній земельній ділянці.
Колегія суддів погоджується з висновками суду першої інстанції з огляду на таке.
Правові та організаційні основи містобудівної діяльності, забезпечення сталого розвитку територій з урахуванням державних, громадських та приватних інтересів встановлені Законом України “Про регулювання містобудівної діяльності” від 17.02.2011 №3038-VI.
Відповідно до ч. 1 ст. 16 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" планування територій на місцевому рівні здійснюється шляхом розроблення та затвердження генеральних планів населених пунктів, планів зонування територій і детальних планів території, їх оновлення та внесення змін до них. Містобудівна документація на місцевому рівні розробляється з урахуванням даних державного земельного кадастру на актуалізованій картографічній основі в цифровій формі як просторово орієнтована інформація в державній системі координат на паперових і електронних носіях.
Згідно з ч. 1 ст. 17 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" генеральний план населеного пункту є одночасно видом містобудівної документації на місцевому рівні та документацією із землеустрою і призначений для обґрунтування довгострокової стратегії планування та забудови території населеного пункту.
Згідно з ч. 14 ст. 17 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" генеральні плани населених пунктів та зміни до них розглядаються і затверджуються відповідними сільськими, селищними, міськими радами протягом трьох місяців з дня їх подання.
Отже, зазначеним законом встановлений чіткий порядок прийняття генеральних планів та відповідно внесення змін до них.
Як слідує із матеріалів справи, містобудівна документація “Коригування (внесення змін) генерального плану м. Хмельницький” була розроблена згідно з рішеннями Хмельницької міської ради від 23.12.2020 №10 “Про затвердження Програми економічного і соціального розвитку Хмельницької міської територіальної громади на 2021 рік”, від 31.05.2017 “Про затвердження Стратегії розвитку міста Хмельницького до 2025 року”.
Проект “Коригування (внесення змін) генерального плану м. Хмельницький” було оприлюднено на офіційному сайті Хмельницької міської ради, в газетах “Є” та “Актуально для подолян”. Оголошення містили необхідну інформацію щодо проекту містобудівної інформації, проведення процедури громадських обговорень, зокрема повідомлялось де ознайомитись з повним текстом проекту містобудівної документації та куди безпосередньо подавати пропозиції та зауваження до проекту містобудівної документації.
Судом першої інстанції вірно встановлено, що процедура внесення змін до Генерального плану ("Коригування...") була дотримана у повній відповідності до ст. 17 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності". Проект пройшов громадські слухання (05.10.2022), стратегічну екологічну оцінку та отримав позитивний експертний звіт від 21.12.2022 №0002-5922-22/УЕГ. Апелянтом не надано жодних доказів порушення регламенту оприлюднення або обговорення документації, які б ставили під сумнів процедуру прийняття такого рішення.
Натомість, ключовим аргументом апелянта є твердження про зміну призначення ділянки оскаржуваним рішенням від 29.12.2022 №6.
Проте, як свідчать матеріали справи, згідно з Генеральним планом міста Хмельницького, затвердженого рішенням міської ради від 06.08.2008 № 4, спірна земельна ділянка по вул. Західно-Окружній, 12/2 на той час вже належала до території лісопарків та санітарно-захисних зон підприємств IV-V класу шкідливості. 
Крім того, згідно з Планом зонування території міста Хмельницького, затвердженого рішенням Хмельницької міської ради від 30.03.2011 № 25, така земельна ділянка відноситься до зони Р-2с (зелені насадження спеціального призначення), де будівництво житлових будинків є недозволеним видом використання.
Отже, обмеження щодо забудови орендованої позивачем земельної ділянки вже існували на момент укладення договору оренди у 2022 році. Натомість оскаржуване рішення міської ради лише пролонгувало та деталізувало існуючий містобудівний режим, а не створило нових обмежень для позивача.
Таким чином, колегія суддів погоджується з висновок суду першої інстанції про те, що оскаржуване рішення не віднесло спірну земельну ділянку до території комунальних об`єктів та санітарно-захисної зони підприємств та кладовищ, а відтак і не містить припису, який на думку позивача, порушує його права.
Також суд першої інстанції справедливо зазначив, що оскаржуваним рішенням не проводилась зміна цільового призначення земельної ділянки, про що свідчать відомості з Державного земельного кадастру, надані самим позивачем. 
Відповідно до ст. 20 Земельного кодексу України, зміна цільового призначення та зміна функціонального призначення території за містобудівною документацією є різними правовими процедурами. Оскаржуване рішення є актом планування території, а не рішенням про зміну категорії земель, що помилково ототожнюється позивачем.
Доводи ж апелянта про те, що він не може реалізувати наміри забудови згідно укладеного договору оренди землі, не спростовують законності рішення ради, оскільки право на забудову відповідно до ст. 26 Закону №3038-VI реалізується виключно з дотриманням вимог містобудівної документації.
За наведений вище обставин висновок суду першої інстанції про відсутність підстав для задоволення позову є правильним, оскільки оскаржуваним рішенням права орендаря земельної ділянки порушено не було.
Окремо апеляційний суд вважає за необхідним зазначити, що хоч і рішення Хмельницької міської ради від 29 грудня 2022 року № 6 «Про затвердження містобудівної документації «Коригування (внесення змін) генерального плану м. Хмельницький» є нормативно-правовим актом, оскільки в цілому стосується невизначеного кола осіб і розраховане на тривале застосування, проте в межах заявленого позову позивач просить його скасувати «у частині віднесення земельної ділянки з кадастровим номером 6810100000:12:002:0260 до зони комунальних підприємств, складів і баз», якої в такому рішенні не існує.
Зокрема, дослідивши зміст оскаржуваного рішення суд встановив, що воно не містить положень щодо конкретної земельної ділянки позивача. Генеральний план як вид містобудівної документації визначає функціональне призначення територіальних зон (зон за межами конкретних домоволодінь), а не правовий режим окремих земельних ділянок із зазначенням їх кадастрових номерів. Відсутність у рішенні міської ради положень про ділянку позивача свідчить про те, що оскаржуваний акт не змінював індивідуальний правовий статус позивача «адресно», а лише підтвердив загальний містобудівний регламент території, встановлений ще до 2022 року.
Оскільки оскаржувана позивачем «частина рішення» (в розрізі конкретної ділянки) фізично відсутня в тексті нормативного акта, а, власне, самі позовні вимоги в даному випадку фактично спрямовані на захист індивідуального права орендаря (яке в самому акті не згадується), тому, на думку суду, цей спір не може вважатися спором щодо оскарження нормативного акту, на який поширюються особливості, визначені статтею 264 КАС України. 
Отже, розгляд судом першої інстанції цієї справи в порядку спрощеного позовного провадження не є порушенням норм процесуального права, яке могло б призвести до неправильного її вирішення.
Частиною першою статті 9 КАС України передбачено, що розгляд і вирішення справ в адміністративних судах здійснюються на засадах змагальності сторін та свободи в наданні ними суду своїх доказів і у доведенні перед судом їх переконливості.
Відповідно до частини другої статті 77 КАС України в адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень обов`язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача.
У контексті оцінки кожного аргументу (доводу), наданого стороною, суд звертає увагу на позицію Європейського суду з прав людини, зокрема, у справах "Проніна проти України" (пункт 23) та "Серявін та інші проти України" (пункт 58): принцип, пов`язаний з належним здійсненням правосуддя, передбачає, що у рішеннях судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються. Хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов`язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент. Міра, до якої суд має виконати обов`язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення.
Згідно з частиною 1 статті 316 КАС України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.
Оскільки судом першої інстанції правильно встановлені обставини справи, судове рішення постановлено з додержанням норм матеріального та процесуального права та підстав для його скасування чи зміни не вбачається, суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення суду - без змін.
З огляду на результат апеляційного розгляду, судові витрати перерозподілу не підлягають.
Керуючись ст.ст. 243, 250, 308, 311, 315, 316, 321, 322, 325, 329 КАС України, суд 
П О С Т А Н О В И В :
апеляційну скаргу ОСОБА_1 залишити без задоволення, а рішення Хмельницького окружного адміністративного суду від 12 листопада 2025 року - без змін.
Постанова суду набирає законної сили з дати її ухвалення та оскарженню не підлягає, крім випадків передбачених пп. "а"-"г" п.2 ч.5 ст. 328 КАС України. 

Головуючий	 		Слободонюк М.В.	
 	 	 	 	
Судді	 	  	Кузьмишин В.М.    Канигіна Т.С.