ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

15 січня 2026 року 
м. Київ

справа № 240/791/25
адміністративне провадження № К/990/28935/25 

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого - Чиркіна С.М.,
суддів: Берназюка Я.О., Стародуба О.П.,
розглянувши у порядку письмового провадження касаційну скаргу заступника керівника Житомирської обласної прокуратури на ухвалу Житомирського окружного адміністративного суду від 20.01.2025 (головуючий суддя: Семенюк М.М.) та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 18.06.2025 (головуючий суддя Ватаманюк Р.В., судді: Капустинський М.М., Сапальова Т.В.) у справі № 240/791/25 за позовом керівника Коростенської окружної прокуратури Житомирської області в інтересах держави в особі Державного агентства лісових ресурсів України, Центрального міжрегіонального управління лісового та мисливського господарства, Державної екологічної інспекції Поліського округу до Ушомирської сільської ради Коростенського району Житомирської області про визнання протиправною бездіяльності, зобов`язання вчинити дії,

У С Т А Н О В И В:

І. РУХ СПРАВИ
Керівник Коростенської окружної прокуратури Житомирської області звернувся до суду в інтересах держави в особі Державного агентства лісових ресурсів України, Центрального міжрегіонального управління лісового та мисливського господарства, Державної екологічної інспекції Поліського округу з позовом до Ушомирської сільської ради Коростенського району Житомирської області, в якому просив:
визнати протиправною бездіяльність Ушомирської сільської ради Коростенського району щодо невжиття вичерпних заходів до забезпечення внесення відомостей до Державного земельного кадастру про віднесення земельних ділянок з кадастровими номерами 182238600021:000:0040, 182238600021:000:0041, 1822382000:05:000:0070, 1822384100:07:000:0556, 1822380200:02:000:0379, 1822386000:21:000:0008, 1822382000:07:000:0181, 1822380200:03:000:0031, 1822380200:01:000:0229, 1822380200:02:000:0380, 1822382000:05:000:0006, 1822384100:07:000:0385, 1822380200:03:000:0053, 1822380200:01:000:0230, 1822380800:22:000:0085, 1822380200:01:000:0231, 1822382600:04:000:0159, загальною площею 396,2827 га, до самозалісених земель;
зобов`язати Ушомирську сільську раду Коростенського району вжити вичерпних заходів до забезпечення внесення відомостей до Державного земельного кадастру про віднесення земельних ділянок з кадастровими номерами 182238600021:000:0040, 182238600021:000:0041, 1822382000:05:000:0070, 1822384100:07:000:0556, 1822380200:02:000:0379, 1822386000:21:000:0008, 1822382000:07:000:0181, 1822380200:03:000:0031, 1822380200:01:000:0229, 1822380200:02:000:0380, 1822382000:05:000:0006, 1822384100:07:000:0385, 1822380200:03:000:0053, 1822380200:01:000:0230, 1822380800:22:000:0085, 1822380200:01:000:0231, 1822382600:04:000:0159, загальною площею 396,2827 га, до самозалісених земель.
Ухвалою Житомирського окружного адміністративного суду від 20.01.2025, яка залишена без змін постановою Сьомого апеляційного адміністративного суду від 18.06.2025, позовну заяву повернуто позивачу.
07.07.2025 до Верховного Суду надійшла касаційна скарга Житомирської обласної прокуратури, у якій скаржник просить скасувати ухвалу Житомирського окружного адміністративного суду від 20.01.2025 та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 18.06.2025.
Ухвалою Верховного Суду від 12.08.2025 відкрито касаційне провадження у цій справі та витребувано справу з Житомирського окружного адміністративного суду.
Ухвалою Верховного Суду від 13.01.2026 справу призначено до розгляду в порядку письмового провадження відповідно до статті 345 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України)

ІІ. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

Повертаючи позовну заяву суди попередніх інстанцій виходили з того, що прокурором не доведено неможливість або відсутність можливості позивачів, зокрема Держлісагентства та Центрального міжрегіонального управління лісового та мисливського господарства, звернутися з відповідним позовом, оскільки позивачі, в особі яких в інтересах держави з позовом до суду звернулась прокуратура, мають підстави і можливість самостійно захищати свої права і прокурор не довів неможливості реалізації такого захисту самими позивачами або відсутності у них процесуальної дієздатності.
Щодо визначення прокурором серед кола позивачів, в інтересах яких заявлено позов, Державної екологічної інспекції Поліського округу, судами зазначено, що заявнику було повідомлено, що питання бездіяльності органів щодо невіднесення земельних ділянок до самозалісених не відноситься до повноважень інспекції.

ІІІ. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ ТА ЗАПЕРЕЧЕНЬ

В обґрунтування касаційної скарги заявник зазначає, що прокурором проінформовано органи про виявлені останнім порушення, відповідні органи відреагували на повідомлення, що обізнані про такі порушення, але не здійснювали та не будуть здійснювати захист порушених інтересів, отже у такому випадку наявні підстави для представництва, передбачені абзацом першим частини третьої статті 23 Закону України від 14.10.2014 № 1697-VII «Про прокуратуру» (далі - Закон № 1697-VII).

Інші учасники справи правом на подачу відзиву на касаційну скаргу не скористалися, хоча про відкриття касаційного провадження у справі були повідомлені належним чином, що підтверджується документально (довідками про доставку електронного листа, зокрема, ухвали про відкриття касаційного провадження, до електронних кабінетів учасників справи). 

ІV. ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

Перевіряючи у межах повноважень, визначених частинами першою-другою статті 341 КАС України, правильність застосування судом апеляційної інстанції норм процесуального права, а також надаючи оцінку аргументам скаржника, Верховний Суд виходить з такого.
Конституція України визначає, що прокуратура здійснює представництво інтересів держави в суді у виключних випадках (пункт третій частини першої статті 131-1).
Конституційний Суд України у Рішенні від 05.06.2019 № 4-р(II)/2019 роз`яснив, що Конституцією України встановлено вичерпний перелік повноважень прокуратури, визначено характер її діяльності і в такий спосіб передбачено її існування і стабільність функціонування; наведене гарантує неможливість зміни основного цільового призначення вказаного органу, дублювання його повноважень / функцій іншими державними органами, адже протилежне може призвести до зміни конституційно визначеного механізму здійснення державної влади її окремими органами або вплинути на обсяг їхніх конституційних повноважень.
Частинами третьою-п`ятою статті 53 КАС України передбачено, що у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.
Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених статтею 169 цього Кодексу.
У разі відкриття провадження за позовною заявою, поданою прокурором в інтересах держави в особі органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, зазначений орган набуває статусу позивача. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі прокурор набуває статусу позивача.
Відповідно до частин першої, третьої та четвертої статті 23 Закону № 1697-VII представництво прокурором інтересів громадянина або держави в суді полягає у здійсненні процесуальних та інших дій, спрямованих на захист інтересів громадянина або держави, у випадках та порядку, встановлених законом.
Прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.
Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті, крім випадку, визначеного абзацом четвертим цієї частини.
Наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді.
Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва.
Прокурор зобов`язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це громадянина та його законного представника або відповідного суб`єкта владних повноважень. У разі підтвердження судом наявності підстав для представництва прокурор користується процесуальними повноваженнями відповідної сторони процесу. Наявність підстав для представництва може бути оскаржена громадянином чи її законним представником або суб`єктом владних повноважень.
Виключно з метою встановлення наявності підстав для представництва інтересів держави в суді у випадку, якщо захист законних інтересів держави не здійснює або неналежним чином здійснює суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, прокурор має право отримувати інформацію, яка на законних підставах належить цьому суб`єкту, витребовувати та отримувати від нього матеріали та їх копії.
Перевіряючи висновки судів попередніх інстанцій про недоведення прокурором наявності підстав для представництва інтересів держави в суді, зокрема з огляду на невстановлення причин бездіяльності компетентних органів, колегія судді враховує такі висновки Великої Палати Верховного Суду, викладені в постанові від 26.05.2020 у справі № 912/2385/18.
Відповідно до частини третьої статті 23 Закону № 1697-VII прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у двох випадках: 1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює компетентний орган; 2) у разі відсутності такого органу.
Бездіяльність компетентного органу (нездійснення захисту інтересів держави) означає, що компетентний орган знав або повинен був знати про порушення інтересів держави, мав повноваження для захисту, але не звертався до суду з відповідним позовом у розумний строк.
Прокурор, звертаючись до суду з позовом, повинен обґрунтувати та довести бездіяльність компетентного органу.
Звертаючись до компетентного органу до подання позову в порядку, передбаченому статтею 23 Закону № 1697-VII, прокурор фактично надає йому можливість відреагувати на стверджуване порушення інтересів держави, зокрема, шляхом призначення перевірки фактів порушення законодавства, виявлених прокурором, вчинення дій для виправлення ситуації, а саме подання позову або аргументованого повідомлення прокурора про відсутність такого порушення.
Невжиття компетентним органом жодних заходів протягом розумного строку після того, як цьому органу стало відомо або повинно було стати відомо про можливе порушення інтересів держави, має кваліфікуватися як бездіяльність відповідного органу. Розумність строку визначається судом з урахуванням того, чи потребували інтереси держави невідкладного захисту (зокрема, через закінчення перебігу позовної давності чи можливість подальшого відчуження майна, яке незаконно вибуло із власності держави), а також таких чинників, як: значимість порушення інтересів держави, можливість настання невідворотних негативних наслідків через бездіяльність компетентного органу, наявність об`єктивних причин, що перешкоджали такому зверненню тощо.
Таким чином, прокурору достатньо дотриматися порядку, передбаченого статтею 23 Закону № 1697-VII, і якщо компетентний орган протягом розумного строку після отримання повідомлення самостійно не звернувся до суду з позовом в інтересах держави, то це є достатнім аргументом для підтвердження судом підстав для представництва. Якщо прокурору відомі причини такого незвернення, він обов`язково повинен зазначити їх в обґрунтуванні підстав для представництва, яке міститься в позові. Але якщо з відповіді зазначеного органу на звернення прокурора такі причини з`ясувати неможливо чи такої відповіді взагалі не отримано, то це не є підставою вважати звернення прокурора необґрунтованим.
Частина четверта статті 23 Закону № 1697-VII передбачає, що наявність підстав для представництва може бути оскаржена суб`єктом владних повноважень. Таке оскарження означає право на спростування учасниками процесу обставин, на які посилається прокурор у позовній заяві, поданій в інтересах держави в особі компетентного органу, для обґрунтування підстав для представництва.
Суд зазначає, що «інтереси держави» є оціночним поняттям, прокурор чи його заступник у кожному конкретному випадку самостійно визначає з посиланням на законодавство, на підставі якого подається позов, в чому саме відбулося чи може відбутися порушення матеріальних або інших інтересів держави, обґрунтовує у позовній заяві необхідність їх захисту та зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах (пункт 4 мотивувальної частини Рішення Конституційного Суду України від 08.04.1999 № 3-рп/99).
Велика Палата Верховного Суду у постановах від 30.01.2019 у справі № 826/2793/18 та від 06.02.2019 у справі № 810/3046/17 визначила «інтерес держави» як важливої для значної кількості фізичних і юридичних осіб потреби, які відповідно до законодавчо встановленої компетенції забезпечуються суб`єктами публічної адміністрації.
Також колегія суддів звертає увагу на правову позицію, викладену у постановах Верховного Суду від 19.08.2020 у справі № 923/449/18, від 25.02.2021 у справі № 912/9/20 та від 18.06.2021 у справі № 927/491/19, згідно з якою прокурор не повинен перелічувати усі без винятку органи, уповноважені державою на здійснення повноважень із захисту інтересів держави у відповідному спорі; достатньо довести, що орган, в інтересах якого заявлено позов, уповноважений на здійснення відповідних функцій у спірних правовідносинах, тоді як суд згідно з принципом jura novit curia («суд знає закони») під час розгляду справи має самостійно перевірити доводи прокурора щодо наявності чи відсутності повноважень відповідного органу державної влади здійснювати у спосіб, який обрав прокурор, захист законних інтересів держави у спірних правовідносинах.
Стверджуючи про бездіяльність компетентних органів, як підстави для звернення прокурора до суду в інтересах держави, заявник вказав на такі обставини.
Прокурором на адресу Держаного агентства лісових ресурсів України 03.10.2024 за № 52/2-9728ВИХ-24 спрямовувалось повідомлення у порядку статті 23 Закону № 1697-VII про надання інформації та документів, зазначених у запиті. На вказане повідомлення відповідь надано 14.10.2024 за № 12-12/5895-24, зі змісту якої вбачається, що Держане агентство лісових ресурсів України не заперечує щодо звернення органу прокуратури до суду із позовною заявою в інтересах держави. При цьому у вказаній відповіді зазначено, що Держаному агентству лісових ресурсів України відомо, що Центральне міжрегіональне управління лісового та мисливського господарства направляло до Ушомирської сільської ради подання про віднесення земельних ділянок до самозаліснених, яке належним чином не розглянуте.
Також, окружною прокуратурою на адресу Центрального міжрегіонального управління лісового та мисливського господарства 03.10.2024 за № 52/2-9705ВИХ-24 надіслано повідомлення про встановленні порушення вимог природоохоронного законодавства. Листом Центрального міжрегіонального управління лісового та мисливського господарства від 11.10.2024 № 04-17/1104 надано відповідь, що Управлінням не вживалися заходи в частині пред`явлення позовів в судовому порядку до Ушомирської сільської ради, незважаючи на безрезультатне направлення подань про віднесення земельних ділянок до самозаліснених.
На думку прокуратури, час бездіяльності указаних органів, починаючи з листопада 2023 року є достатнім строком, упродовж якого Центральне міжрегіональне управління лісового та мисливського господарства та Держане агентство лісових ресурсів України мали можливість звернутися із позовом до суду про визнання протиправною бездіяльності Ушомирської сільської ради. 
Окрім того на адресу Державної екологічної інспекції Поліського округу 03.10.2024 за № 52/2-9711ВИХ-24 прокурором надіслано повідомлення про встановлені порушення вимог природоохоронного законодавства. Відповідно до листа Державної екологічної інспекція Поліського округу від 08.10.2024 № 5212/11-05 Інспекція не заперечує щодо здійснення заходів прокурорського реагування відповідно до статті 23 Закону № 1697-VII та вжиття заходів представницького характеру шляхом звернення до суду в інтересах держави для визнання протиправною бездіяльності Ушомирської сільської ради для виконання вимог закону у сфері захисту навколишнього природного середовища на території Ушомирської сільської ради Житомирської області до самозаліснених земель для виконання вимог закону у сфері захисту навколишнього природного середовища. 
Прокурор зазначив, що останнім вказано уповноваженим на захист інтересів держави органам про наявні порушення та необхідність судового захисту інтересів держави, натомість Державне агентство лісових ресурсів України, Центральне міжрегіональне управління лісового та мисливського господарства, а також Державна екологічна інспекція Поліського округу чітко повідомили про відсутність наміру самостійно звернутись за захистом порушених інтересів держави до суду. Будь-яких відомостей, що вказані органи у майбутньому будуть самостійно вживати відомостей для захисту державних інтересів ними не повідомлено. 
Підсумовуючи викладене, Суд зазначає, що під час касаційного перегляду справи підтвердилися доводи заявника про неправильне застосування судами попередніх інстанцій норм матеріального права та порушення процесуальних норм, а відтак суди зробили помилковий висновок про наявність підстав для повернення позовної заяви прокурора.

V. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ

Відповідно до частини першої статті 353 КАС України підставою для скасування ухвали судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи для продовження розгляду є неправильне застосування норм матеріального права чи порушення норм процесуального права, що призвели до постановлення незаконної ухвали суду першої інстанції та (або) постанови суду апеляційної інстанції, яка перешкоджає подальшому провадженню у справі.
Підсумовуючи викладене, ухвала Житомирського окружного адміністративного суду від 20.01.2025 та постанова Сьомого апеляційного адміністративного суду від 18.06.2025 підлягають скасуванню, а справа - направленню для продовження розгляду до суду першої інстанції.
Керуючись статтями 341, 345, 349, 353, 356, 359 КАС України, Верховний Суд

У Х В А Л И В:
Касаційну скаргу заступника керівника Житомирської обласної прокуратури задовольнити.
Ухвалу Житомирського окружного адміністративного суду від 20.01.2025 та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 18.06.2025 скасувати.
Справу № 240/791/25 направити до Житомирського окружного адміністративного суду для продовження розгляду.
Постанова набирає законної сили з дати її ухвалення та оскарженню не підлягає.

Судді Верховного Суду С.М. Чиркін

Я.О. Берназюк

О.П. Стародуб