ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
 
10 грудня 2025 року
місто Київ
 
справа № 296/704/21
провадження № 14-40цс24
 
Велика Палата Верховного Суду у складі:
судді-доповідача Мартєва С. Ю.,
суддів Банаська О. О., Білоконь О. В., Булейко О. Л., Воробйової І. А., Гімона М. М., Ємця А. А., Короля В. В., Кравченка С. І., Кривенди О. В., Мазура М. В., Погрібного С. О., Стефанів Н. С., Стрелець Т. Г., Ткача І. В., Уркевича В. Ю., Шевцової Н. В.,
розглянула в порядку письмового провадження цивільну справу за позовом керівника Житомирської місцевої прокуратури в інтересах держави в особі Головного управління Держгеокадастру у Житомирській області до Житомирської міської ради, ОСОБА_1 про визнання незаконним та скасування рішення, визнання недійсним договору оренди, скасування записів про реєстрацію прав, знесення самочинного будівництва
за касаційною скаргою заступника керівника Житомирської обласної прокуратури на рішення Корольовського районного суду м. Житомира від 23 лютого 2023 року, постановлене суддеюАдамовичем О. Й., та постанову Житомирського апеляційного суду від 29 червня 2023 року, ухвалену колегією суддів у складі Трояновської Г. С., Павицької Т. М., Галацевич О. М.,
УСТАНОВИЛА:
І. ФАБУЛА СПРАВИ
Стислий виклад змісту позову
1.                 Керівник Житомирської місцевої прокуратури (далі - прокурор) в інтересах держави в особі Головного управління Держгеокадастру у Житомирській області (далі - Держгеокадастр) у січні 2021 року звернувся до суду з позовом до Житомирської міської ради та ОСОБА_1 про визнання незаконним та скасування рішення, визнання недійсним договору оренди, скасування записів про реєстрацію прав, знесення самочинного будівництва.
2.                 Прокурор обґрунтовував пред`явлений позов тим, що Житомирська міська рада на підставі договору оренди землі від 22 грудня 2014 року передала в оренду Комунальному підприємству «Зеленбуд» (далі - КП «Зеленбуд») земельну ділянку, кадастровий номер 1810136600:04:010:0017, площею 0,0554 га на АДРЕСА_1 строком на 5 років.
3.                 Надалі КП «Зеленбуд» згідно з договором суборенди землі від 25 грудня 2014 року передало цю земельну ділянку в суборенду Приватному підприємству «Центр правової допомоги «Горос» (далі - ПП «Центр правової допомоги «Горос»), яке 03 березня 2015 року зареєструвало декларацію про початок виконання на цій земельній ділянці будівельних робіт щодо об`єкта «Нове будівництво будівлі офісу» з № ЖТ083150630168.
4.                 У грудні 2018 року виготовлено технічний паспорт на об`єкт незавершеного будівництва, на підставі зазначеної декларації ПП «Центр правової допомоги «Горос» зареєструвало право власності на об`єкт незавершеного будівництва (відсоток готовності 11 %).
5.                 Управління державного архітектурно-будівельного контролю Житомирської міської ради наказом від 08 січня 2019 року № 60-ОД скасувало реєстрацію декларації про початок виконання будівельних робіт від 03 березня 2015 року № ЖТ083150630168 через внесення до неї недостовірних відомостей щодо проєктної документації, оскільки немає робочого проєкту на об`єкт «Нове будівництво будівлі офісу» на АДРЕСА_1.
6.                 Рішенням від 17 вересня 2019 року № 1594 року Житомирська міська рада припинила право користування КП «Зеленбуд» земельною ділянкою за зазначеною адресою, а 14 лютого 2020 року до Державного реєстру речових прав на нерухоме майно внесла записи про припинення договорів оренди та суборенди земельної ділянки.
7.                 Прокурор наголосив на тому, що після припинення оренди та суборенди земельної ділянки ПП «Центр правової допомоги «Горос» продало ОСОБА_1 на підставі договору від 18 березня 2020 року об`єкт незавершеного будівництва за адресою: АДРЕСА_1 . Цього ж дня ОСОБА_1 зареєструвала право власності на об`єкт незавершеного будівництва у Державному реєстрі речових прав на нерухоме майно.
8.                 Рішенням від 03 квітня 2020 року № 1861 «Про затвердження документації із землеустрою та надання права користування земельними ділянками суб`єктам господарювання» Житомирська міська рада надала ОСОБА_1 право користування земельною ділянкою, кадастровий номер 1810136600:04:010:0017, на АДРЕСА_1 . Це рішення ухвалено з урахуванням витягу з Державного реєстру речових прав на нерухоме майно відповідно до запису від 18 березня 2020 року № 36000927 про реєстрацію права власності на об`єкт незавершеного будівництва.
9.                 Надалі Житомирська міська рада і ОСОБА_1 12 травня 2020 року уклали договір оренди спірної земельної ділянки. Право оренди зареєстровано в Державному реєстрі речових прав на нерухоме майно з № 36552517.
10.            На переконання прокурора, забудова земельної ділянки та передача її в оренду відбулися з порушенням вимог законодавства, оскільки реєстрацію декларації про початок виконання будівельних робіт скасовано з тих підстав, що бракує відповідного проєкту, об`єкт незавершеного будівництва є самочинним, а державна реєстрація не змінює його правового статусу як самочинного, тому ні ПП «Центр правової допомоги «Горос», ані ОСОБА_1 не набули права власності на зазначений об`єкт. Також не було надано дозволу від орендодавця на забудову земельної ділянки, відповідно й немає підстав для передачі в оренду (користування) ОСОБА_1 спірної земельної ділянки поза процедурою земельних торгів.
11.            Ураховуючи викладене, прокурор просив суд:
- скасувати запис про реєстрацію права власності № 36000927 на об`єкт незавершеного будівництва за адресою: АДРЕСА_1 ;
- визнати незаконним та скасувати пункт 5 рішення Житомирської міської ради від 03 квітня 2020 року № 1861 в частинні надання ОСОБА_1 у користування земельної ділянки, кадастровий номер 1810136600:04:010:0017;
- визнати недійсним договір оренди землі від 12 травня 2020 року, укладений між Житомирською міською радою та ОСОБА_1 ;
- скасувати запис про державну реєстрацію права оренди земельної ділянки, кадастровий номер 1810136600:04:010:0017, за ОСОБА_1 (№ 336552517);
- зобов`язати ОСОБА_1 звільнити земельну ділянку, кадастровий номер 1810136600:04:010:0017, шляхом знесення об`єкта незавершеного будівництва «Нове будівництво будівлі офісу» за адресою: АДРЕСА_1 як самочинного будівництва.
12.            Прокурор 25 травня 2022 року подав заяву про уточнення позовних вимог, у якій зазначив про описку в позовній заяві, а саме замість правильного номера запису про державну реєстрацію права оренди № 36552517 помилково зазначено № 336552517. До того ж прокурор вважав, що ефективним способом захисту є скасування державної реєстрації права власності на об`єкт незавершеного будівництва за реєстраційним номером об`єкта нерухомого майна 1735538518101 за ОСОБА_1 (запис про реєстрацію права власності № 36000927); скасування державної реєстрації права оренди земельної ділянки, кадастровий номер 1810136600:04:010:0017, за ОСОБА_1 (запис про інше речове право № 36552517).
13.            Прокурор стверджував, що цією заявою не змінив предмет чи підстави позову, а уточнив позовні вимоги з метою забезпечення ефективного захисту порушених прав. Просив врахувати цю заяву під час подальшого судового розгляду.
14.            Суд першої інстанції не прийняв цю заяву прокурора як заяву про зміну предмета позову та констатував пропуск визначеного процесуальним законом строку для її подання і ненадання прокурором доказів надсилання копії заяви іншим учасникам справи.
Стислий виклад позиції інших учасників справи
15.            Держгеокадастр пояснив, що у його планах роботи спірної земельної ділянки немає. Звернення від громадян та юридичних осіб щодо цієї ділянки не надходило. Інформації, на підставі якої могли б вживатися заходи щодо здійснення державного контролю за дотриманням земельного законодавства, використанням та охороною земель, немає.
16.            Відповідач Житомирська міська рада просила відмовити в задоволенні позову. Зазначила про те, що прокурору бракує повноважень на звернення з таким позовом в інтересах Держгеокадастру. Прокурор не визначив та не обґрунтував, як укладення договору оренди зашкодило або може зашкодити інтересам держави. Фактично розпорядником спірної земельної ділянки є територіальна громада в особі Житомирської міської ради, ділянка є у комунальній власності, а не у державній власності, і саме територіальна громада могла отримувати майнові блага від здавання нерухомого майна в оренду. Усі вжиті дії та ухвалені рішення підтверджують згоду міської ради на забудову, тож власник земельної ділянки не заперечує проти розташування на згаданій земельній ділянці об`єкта нерухомості. До того ж під час передачі в оренду земельна ділянка не була вільною від забудови, та відповідно до інформації з Державного реєстру речових прав на нерухоме майно у приватній власності ОСОБА_1 був об`єкт незавершеного будівництва, тому міська рада мала право розпоряджатися спірною земельною ділянкою без проведення аукціону та передавати земельну ділянку в оренду під незавершене будівництво. Стосовно вимоги про знесення самочинного будівництва, то з таким позовом може звернутися до суду орган місцевого самоврядування або безпосередньо орган державного архітектурно-будівельного контролю. Незавершене будівництво не порушує прав третіх осіб, зокрема й прав та інтересів держави, а власник земельної ділянки - територіальна громада м. Житомира в особі Житомирської міської ради не заперечувала проти будівництва цього об`єкта.
17.            Відповідачка ОСОБА_1 заперечувала проти позову. Зазначила, що декларацію про початок виконання будівельних робіт скасовано після реєстрації права власності на нерухоме майно, тому вона правомірно набула у власність нерухоме майно та законно отримала в оренду земельну ділянку, на якій розташовано об`єкт незавершеного будівництва.
Стислий виклад змісту судових рішень судів першої та апеляційної інстанцій
18.            Рішенням від 23 лютого 2023 року, залишеним без змін постановою Житомирського апеляційного суду від 29 червня 2023 року, Корольовський районний суд м. Житомира в позові відмовив.
19.            Суд першої інстанції, з висновками якого погодився апеляційний суд, дійшов переконання, що з 16 січня 2020 року закон не визначає такого способу захисту порушених речових прав, як скасування запису про проведену державну реєстрацію права, тому цей спосіб захисту вже не може призвести до настання реальних наслідків щодо скасування державної реєстрації прав за процедурою, визначеною у Законі України «Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень».
20.            Урахувавши обставини цієї справи, суд першої інстанції вважав, що ефективним способом захисту буде звернення до суду з вимогами про витребування майна із чужого незаконного володіння, якщо власник був позбавлений права володіння земельною ділянкою, або усунення перешкод у здійсненні права користування та розпорядження майном, якщо власнику вчиняють перешкоди в реалізації цих прав.
21.            Суд першої інстанції виснував, що Держгеокадастр не є належним позивачем у спірних правовідносинах, оскільки сформульовані прокурором вимоги позову пов`язані з порушенням права власності територіальної громади м. Житомира на земельну ділянку.
22.            Відповідно до висновків суду першої інстанції учасником спірних правовідносин є територіальна громада, яка в особі Житомирської міської ради та її представника заперечує факт порушення законодавства під час передачі в користування земельної ділянки. Держгеокадастр не наділений правом вимоги у правовідносинах, учасником яких є територіальна громада міста в особі Житомирської міської ради.
23.            Оскільки замінити позивача чи залучити співпозивача процесуально неможливо, то пред`явлення позову особою, якій не належить право вимоги, є підставою для відмови у позові.
24.            Суд апеляційної інстанції щодо позовних вимог про визнання незаконним та скасування рішення міської ради в частині та визнання недійсним договору оренди земельної ділянки також зазначив, що відповідно до змісту оскаржуваного рішення земельну ділянку надано в користування на умовах оренди із земель комунальної власності у зв`язку з переходом права власності на незавершену будівництвом будівлю відповідно до договору купівлі-продажу від 18 березня 2020 року і такі дії міської ради узгоджуються з приписами статей 124,134 Земельного кодексу України (далі - ЗК України). Тому немає підстав для задоволення похідної позовної вимоги про визнання недійсним договору оренди.
25.            Щодо позовної вимоги про зобов`язання звільнити земельну ділянку шляхом знесення самочинного будівництва, то суд апеляційної інстанції виснував, що вимагати знесення об`єкта самочинного будівництва має право насамперед власник земельної ділянки, який володіє, користується, розпоряджається своїм майном на власний розсуд. Власником спірної земельної ділянки, на якій розташований об`єкт самочинного будівництва, є територіальна громада м. Житомира в особі Житомирської міської ради, адже спірна земельна ділянка є у комунальній власності. Тож належним позивачем за цією вимогою має бути власник земельної ділянки в особі Житомирської міської ради.
Обставини, встановлені в рішеннях судів першої та апеляційної інстанцій
26.            Суди встановили, що рішенням від 09 грудня 2014 року № 815 Житомирська міська рада вирішила укласти з КП «Зеленбуд» договір оренди земельної ділянки, площею 0,0554 га, кадастровий номер 1810136600:04:010:0017, для будівництва та обслуговування будівель торгівлі (03.07), розташованої за адресою: АДРЕСА_1 , з правом укладення договору суборенди зазначеної земельної ділянки.
27.            Житомирська міська рада та КП «Зеленбуд» 22 грудня 2014 року уклали договір оренди землі, відповідно до умов якого міська рада передала КП «Зеленбуд» строком на 5 років в оренду спірну земельну ділянку для будівництва та обслуговування будівель торгівлі, цільове призначення земельної ділянки (категорія земель) - землі житлової та громадської забудови. Право оренди зареєстровано у Державному реєстрі речових прав на нерухоме майно 24 грудня 2014 року.
28.            25 грудня 2014 року КП «Зеленбуд» та ПП «Центр правової допомоги «Горос» уклали договір суборенди землі.
29.            У пункті 13 договору суборенди від 25 грудня 2014 року зазначено про збереження стану об`єкта оренди у спосіб використання орендованої земельної ділянки на власний розсуд відповідно до цільового призначення, обумовленого цим договором, без права будівництва об`єктів, а у пункті 27 цього договору визначено обов`язок суборендаря впродовж трьох місяців поновити асфальтне покриття біля земельної ділянки, яке було порушено під час будівництва цоколю огорожі.
30.            Право суборенди земельної ділянки строком на 5 років за ПП «Центр правової допомоги «Горос» зареєстровано 30 грудня 2014 року.
31.            03 березня 2015 року зареєстровано декларацію про початок виконання будівельних робіт № ЖТ083150630168 на земельній ділянці щодо об`єкта «Нове будівництво будівлі офісу» (замовник - ПП «Центр правової допомоги «Горос»).
32.            На підставі рішення Житомирської міської ради від 20 серпня 2015 року № 986 Житомирська міська рада та КП «Зеленбуд» 03 вересня 2015 року підписали зміни до договору оренди землі від 22 грудня 2014 року № 349 щодо нормативної грошової оцінки земельної ділянки, орендної плати та обов`язків орендаря, зокрема, виклали пункт 28 у новій редакції: «28. Обов`язки Орендаря: ...в разі здійснення забудови земельної ділянки, відповідно до вимог статті 40 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», орендар зобов`язаний укласти договір пайової участі замовників будівництва (реконструкції) у розвитку інженерно-транспортної та соціальної інфраструктури м. Житомира та сплатити кошти, що визначені таким договором (рішення виконавчого комітету Житомирської міської ради від 31 жовтня 2014 року № 494)».
33.            Аналогічні зміни внесені також до договору суборенди землі.
34.            Згідно з пунктами 4, 6 акта перевірки дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів від 22 березня 2016 року на об`єкт «Нове будівництво будівлі офісу: АДРЕСА_1» надано декларацію про початок виконання будівельних робіт, серії ЖТ № 083150630168 від 03 березня 2015 року, яка зареєстрована Управлінням Державної архітектурно-будівельної інспекції у Житомирській області.
35.            Під час проведення перевірки надана проєктна документація на об`єкт «Нове будівництво будівлі офісу: АДРЕСА_1», розроблена Товариством з обмеженою відповідальністю «Центр інвентаризації». Проєктна документація відповідає вимогам пунктів 3.17, 4.6.2 ДБН А.2.2-3-2014 «Склад та зміст проєктної документації на будівництво».
36.            За результатом перевірки 22 березня 2016 року винесено припис № 70/16-к-1 про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил до 18 квітня 2016 року. Встановлено, що на об`єкті «Нове будівництво будівлі офісу: АДРЕСА_1» були виконані без дозволу на їх виконання підготовчі роботи, а саме на об`єкті виконано роботи з підготовки земельної ділянки, улаштування огорожі, улаштування під`їзних шляхів. Документа, який дає право на виконання зазначених робіт, а саме повідомлення про початок виконання підготовчих робіт (або декларації про початок виконання будівельних робіт), немає, що є порушенням вимог пункту 4 Порядку виконання підготовчих та будівельних робіт, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 13 квітня 2011 року № 466 (зі змінами), частини першої статті 35 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» (зі змінами).
37.            Того ж дня складено протоколи про адміністративне правопорушення стосовно директора ПП «Центр правової допомоги «Горос» Яцюк Ю. М. та ПП «Центр правової допомоги «Горос» за допущені порушення.
38.            06 квітня 2016 року ухвалено постанову у справі про адміністративне правопорушення № 64-ф стосовно директора ПП «Центр правової допомоги «Горос» Яцюк Ю. М. та постанову про накладення штрафу в сумі 6 890,00 грн за правопорушення у сфері містобудівної діяльності № 22-10/4-12/1401/16 щодо ПП «Центр правової допомоги «Горос».
39.            На підставі декларації про початок виконання будівельних робіт 28 грудня 2018 року в Державному реєстрі речових прав на нерухоме майно за ПП «Центр правової допомоги «Горос» зареєстровано право власності на об`єкт незавершеного будівництва, відсоток готовності - 11 %.
40.            28 грудня 2018 року виготовлено технічний паспорт на об`єкт незавершеного будівництва.
41.            Наказом від 08 січня 2019 року № 60-ОД Управління державного архітектурно-будівельного контролю Житомирської міської ради на підставі службової записки головного спеціаліста сектору з проведення перевірок від 29 грудня 2018 року скасувало реєстрацію декларації про початок виконання будівельних робіт від 03 березня 2015 року № ЖТ0831506301689.
42.            Відповідно до службової записки головного спеціаліста сектору з проведення перевірок від 29 грудня 2018 року відомості в зазначеній декларації є недостовірними, оскільки робочий проєкт на об`єкт не розроблено, договір із замовником ПП «Центр правової допомоги «Горос» на виконання робочого проєкту, архітектурного нагляду або акт приймання-передачі проєктної документації не підписано.
43.            Листом від 26 лютого 2019 року № 41 КП «Зеленбуд» звернулося до Житомирської міської ради з клопотанням про розірвання договору оренди та суборенди земельної ділянки у зв`язку з несплатою суборендарем ПП «Центр правової допомоги «Горос» орендної плати за земельну ділянку.
44.            Рішенням від 17 вересня 2019 року № 1594 Житомирська міська рада припинила право користування КП «Зеленбуд» спірною земельною ділянкою.
45.            ПП «Центр правової допомоги «Горос» 24 вересня 2019 року звернулося до Центру надання адміністративних послуг Житомирської міської ради із заявою про ухвалення рішення про передачу в оренду земельної ділянки площею 0,0554 га, кадастровий номер 1810136600:04:010:0017.
46.            Рішенням від 31 жовтня 2019 року № 1664 Житомирська міська рада вирішила надати в користування ПП «Центр правової допомоги «Горос» зазначену земельну ділянку.
47.            ПП «Центр правової допомоги «Горос» та ОСОБА_1 18 березня 2020 року уклали договір купівлі-продажу незавершеної будівництвом будівлі, за яким ОСОБА_1 придбала незавершену будівництвом будівлю, розташовану за адресою: АДРЕСА_1 , на земельній ділянці з кадастровим номером 1810136600:04:010:0017.
48.            У договорі зазначено, що земельна ділянка, на якій розташований об`єкт нерухомості, що відчужується, належить територіальній громаді м. Житомира в особі Житомирської міської ради на праві комунальної власності. Відсоток готовності відчужуваної незавершеної будівництвом будівлі - 11 %. Площа основи (забудови) 46,5 кв. м.
49.            Цього ж дня до Державного реєстру речових прав на нерухоме майно внесено запис про реєстрацію права власності на об`єкт незавершеного будівництва за ОСОБА_1 № 36000927.
50.            Рішенням від 03 квітня 2020 року № 1861 «Про затвердження документацій із землеустрою та надання права користування земельними ділянками суб`єктам господарювання» Житомирська міська рада надала ОСОБА_1 право користування земельною ділянкою, кадастровий номер 1810136600:04:010:0017, на АДРЕСА_1 .
51.            Житомирська міська рада та ОСОБА_1 (орендар) 12 травня 2020 року уклали договір оренди землі № 61, згідно з яким в оренду передано земельну ділянку, кадастровий номер 1810136600:04:010:0017, площею 0,0554 га, розташовану на АДРЕСА_1 , строком на 5 років, для будівництва та обслуговування будівель торгівлі.
52.            Право оренди земельної ділянки зареєстровано за ОСОБА_1 в Державному реєстрі речових прав на нерухоме майно 18 травня 2020 року, номер запису 36552517.
53.            Відповідно до рішення від 09 жовтня 2020 року № 2045 Житомирська міська рада вирішила продати земельні ділянки несільськогосподарського призначення в м. Житомирі, зокрема ОСОБА_1 земельну ділянку з кадастровим номером 1810136600:04:010:0017, на якій розташовані об`єкти нерухомого майна заявниці, за ціною 417 145,38 грн для будівництва та обслуговування будівель торгівлі.
54.            Згідно з листом Департаменту бюджету та фінансів Житомирської міської ради від 24 грудня 2020 року № 1115 на казначейський рахунок від ОСОБА_1 надійшло 417 145,38 грн.
55.            Відповідно до інформаційної довідки з Державного реєстру речових прав на нерухоме майно від 17 лютого 2021 року № 244670750 земельна ділянка з кадастровим номером 1810136600:04:010:0017, цільове призначення - для будівництва та обслуговування будівель торгівлі, перебуває у комунальній власності територіальної громади м. Житомира в особі Житомирської міської ради.
ІІ. АРГУМЕНТИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
Короткий зміст вимог касаційної скарги
56.            Заступник керівника Житомирської обласної прокуратури в липні 2023 року подав до Верховного Суду касаційну скаргу, в якій просив скасувати рішення судів першої та апеляційної інстанцій і ухвалити нове рішення про задоволення позову.
Узагальнені доводи особи, яка подала касаційну скаргу
57.            Прокурор, наполягаючи на тому, що оскаржувані судові рішення ухвалено з неправильним застосуванням норм матеріального права та порушенням норм процесуального права, підставами касаційного оскарження наведених судових рішень визначив неврахування судами висновків щодо застосування норм права у подібних правовідносинах, викладених у постановах Великої Палати Верховного Суду від 20 липня 2022 року у справі № 923/196/20, від 01 червня 2021 року 
у справі № 925/929/19, від 07 квітня 2020 року у справі № 916/2791/13, від 23 червня 2020 року у справі № 680/214/16-ц, від 05 грудня 2018 року 
у справі № 522/2110/15-ц, у постановах Верховного Суду від 20 січня 2021 року у справі № 442/302/17, від 24 березня 2021 року у справі № 200/2192/18, від 13 березня 2019 року у справі № 910/22575/17, від 25 липня 2023 року 
у справі № 906/524/21, від 01 березня 2023 року у справі № 918/261/21, від 23 січня 2019 року у справі № 916/2130/15.
58.            Заявник зазначив, що реєстрація права власності на спірне самочинне будівництво за особою, яка його здійснила, не змінює правового режиму такого будівництва як самочинного. Вимога про усунення перешкод у користуванні земельною ділянкою шляхом знесення спірного самочинного будівництва є ефективним способом захисту прав власника земельної ділянки.
59.            Рішення щодо володіння, користування, розпорядження землями комунальної власності, ухвалені всупереч приписам закону, не є вираженням волі територіальної громади та не відповідає її інтересам. Отже, порушення представницьким органом вимог законодавства не тільки не відображає волю територіальної громади, а й порушує суспільні інтереси та інтереси громади загалом.
60.            Житомирська міська рада під час ухвалення оскаржуваного рішення розпорядилася земельною ділянкою поза конкурентними засадами, діючи всупереч інтересам територіальної громади та, відповідно, держави, тому вона є належним відповідачем і не може бути одночасно позивачем у цій справі. До того ж під час розгляду справи Житомирська міська рада позов прокурора не визнавала та заперечувала проти його задоволення.
61.            Натомість органи Держгеокадастру можуть звертатися до суду, якщо це потрібно для здійснення їхніх повноважень з нагляду (контролю) за дотриманням земельного законодавства, використанням та охороною земель усіх категорій і видів власності. Тож Держгеокадастр є органом, уповноваженим державою здійснювати у спірних правовідносинах функції нагляду (контролю) за дотриманням Житомирською міською радою встановленого законом порядку передачі земельних ділянок у користування, а також за їх використанням.
62.            Також прокурор наголосив, що подав заяву про уточнення позовних вимог до початку розгляду справи по суті, суд заслухав пояснення учасників справи, проте лише в оскаржуваному рішенні зазначив про неприйняття цієї заяви до розгляду, що вплинуло на результат вирішення справи.
Узагальнений виклад позиції інших учасників справи 
63.            Відзиви на касаційну скаргу до Верховного Суду не надійшли.
ІІІ. ВІДОМОСТІ ПРО РУХ СПРАВИ В СУДІ КАСАЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЇ ТА МЕЖІ РОЗГЛЯДУ СПРАВИ СУДОМ
64.            Ухвалою від 17 серпня 2023 року Верховний Суд у складі колегії суддів Першої судової палати Касаційного цивільного суду відкрив касаційне провадження, а ухвалою від 06 березня 2024 року справу призначив до розгляду у складі колегії із п`яти суддів у порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення учасників справи.
65.            Ухвалою від 13 березня 2024 року Верховний Суд у складі колегії суддів Першої судової палати Касаційного цивільного суду передав справу на розгляд Великої Палати Верховного Суду на підставі частини третьої статті 403 Цивільного процесуального кодексу України (далі - ЦПК України) длявідступу від висновків, викладених у постанові Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного господарського суду від 25 липня 2023 року у справі № 906/524/21.
66.            Обґрунтовуючи підстави для передачі справи на розгляд Великої Палати Верховного Суду, колегія суддів Першої судової палати Касаційного цивільного суду зазначила, що існує потреба у вирішенні питання, чи є Держгеокадастр належним позивачем у правовідносинах щодо захисту прав територіальної громади на земельну ділянку комунальної форми власності з цільовим призначенням - для будівництва та обслуговування будівель торгівлі.
67.            Колегія суддів врахувала, що в судовий практиці Верховного Суду у складі колегії суддів як Касаційного господарського суду, так і Касаційного цивільного суду сформована усталена судова практика, відповідно до якої у правовідносинах, які стосуються земельних ділянок комунальної власності, право розпорядження якими належить територіальній громаді, а функції власника якої виконує відповідна міська рада, яка і повинна діяти в інтересах територіальної громади, Держгеокадастр та його територіальні органи не наділені повноваженнями розпорядника з усіма повноваженнями власника на захист права власності, а надані законом функції державного нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі в частині дотримання земельного законодавства не наділяють Держгеокадастр та його територіальні органи правом контролю за реалізацією органом місцевого самоврядування повноважень щодо розпорядження землями територіальної громади, що виключає можливість звернення до суду з такими позовними вимогами (постанови Верховного Суду від 05 лютого 2019 року 
у справі № 910/7813/18, від 09 вересня 2020 року у справі № 917/342/19, від 25 вересня 2020 року у справі № 921/341/19, від 31 травня 2022 року 
у справі № 539/3886/19, від 14 червня 2023 року у справі № 308/8388/21).
68.            Натомість висновки Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного господарського суду, викладені у постанові від 25 липня 2023 року 
у справі № 906/524/21, відтворюють інший підхід до повноважень Держгеокадастру та його територіальних органів, згідно з яким Держгеокадастр є органом, уповноваженим державою здійснювати функції нагляду (контролю) за дотриманням органом місцевого самоврядування встановленого законом порядку розпорядження земельною ділянкою комунальної власності. З таким висновком колегія суддів не погодилася та зазначила про потребу відступити від нього.
69.            Ухвалою від 24 квітня 2024 року Велика Палата Верховного Суду прийняла справу до розгляду.
70.            З метою визначення меж розгляду справи Велика Палата Верховного Суду застосовує правила статті 400 ЦПК України, відповідно до яких, переглядаючи в касаційному порядку судові рішення, суд касаційної інстанції в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, перевіряє правильність застосування судом першої або апеляційної інстанції норм матеріального чи процесуального права і не може встановлювати або (та) вважати доведеними обставини, що не були встановлені в рішенні чи відкинуті ним, вирішувати питання про достовірність або недостовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими. Суд касаційної інстанції перевіряє законність судових рішень лише в межах позовних вимог, заявлених у суді першої інстанції. Суд не обмежений доводами та вимогами касаційної скарги, якщо під час розгляду справи буде виявлено порушення норм процесуального права, які визначені пунктами 1, 3, 4, 8 частини першої статті 411, частиною другою статті 414 цього Кодексу, а також у разі потреби врахування висновку щодо застосування норм права, викладеного у постанові Верховного Суду після подання касаційної скарги.
71.            Критерії оцінки правомірності оскаржуваного судового рішення визначені 
в статті 263 ЦПК України, відповідно до якої судове рішення повинне ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права. Судове рішення має відповідати завданню цивільного судочинства, визначеному цим Кодексом. Під час вибору і застосування норми права до спірних правовідносин суд враховує висновки щодо застосування відповідних норм права, викладені в постановах Верховного Суду. Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.
ІV. ПОЗИЦІЯ ВЕЛИКОЇ ПАЛАТИ ВЕРХОВНОГО СУДУ
72.            Велика Палата Верховного Суду перевірила в межах доводів касаційної скарги правильність застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального та процесуального права, за наслідками чого зробила такі висновки.
73.            Прокурор у цій справі звернувся до суду з позовом в інтересах держави в особі Держгеокадастру.
74.            Відмовляючи у позові, суди першої та апеляційної інстанцій базувалися на насамперед на тому, що сформульовані прокурором вимоги пов`язані з порушенням права власності територіальної громади м. Житомира на земельну ділянку комунальної власності, тому Держгеокадастр не може бути позивачем за цими вимогами, а належним позивачем має бути власник земельної ділянки в особі Житомирської міської ради.
75.            У касаційній скарзі прокурор наголосив, що органи Держгеокадастру можуть звертатися до суду, якщо це потрібно для здійснення їхніх повноважень з нагляду (контролю) за дотриманням земельного законодавства, використанням та охороною земель усіх категорій і форм власності. Натомість Житомирська міська рада в спірних правовідносинах діяла всупереч інтересам територіальної громади та, відповідно, держави, відтак є належним відповідачем і одночасно не може бути позивачем.
76.            Тож передусім Велика Палата Верховного Суду має надати відповідь на питання, хто саме є належним позивачем у спірних правовідносинах щодо захисту прав територіальної громади на земельну ділянку комунальної власності, а саме: Держгеокадастр, Житомирська міська рада, інший орган державної влади, орган місцевого самоврядування, суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, чи, можливо, прокурор як самостійний позивач. Для відповіді на це питання Велика Палата Верховного Суду має з`ясувати повноваження та процесуальний статус кожної зі згаданих осіб.
Щодо повноважень прокурора
77.            В Україні діє прокуратура, яка здійснює, зокрема, представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом (пункт 3 частини першої статті 131^1 Конституції України).
78.            Прокуратура України становить єдину систему, яка в порядку, передбаченому цим Законом, здійснює встановлені Конституцією України функції з метою захисту прав і свобод людини, загальних інтересів суспільства та держави (стаття 1 Закону України «Про прокуратуру»).
79.            Абзацом першим частини третьої статті 23 Закону України «Про прокуратуру» визначений вичерпний перелік підстав для здійснення прокуратурою представництва інтересів держави в суді. 
80.            Так, прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежно здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.
81.            Конституційний Суд України зазначив, що поняття «орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах» означає орган, на який державою покладено обов`язок щодо здійснення конкретної діяльності у відповідних правовідносинах, спрямованої на захист інтересів держави. Таким органом відповідно до статей 6, 7, 13 та 143 Конституції України може виступати орган державної влади чи орган місцевого самоврядування, якому законом надано повноваження органу виконавчої влади (абзац другий частини п`ятої Рішення Конституційного Суду України у справі за конституційними поданнями Вищого арбітражного суду України та Генеральної прокуратури України щодо офіційного тлумачення статті 2 Арбітражного процесуального кодексу України (справа про представництво прокуратурою України інтересів держави в арбітражному суді) від 08 квітня 1999 року № 3-рп/99).
82.            Отже, вирішення питання про орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах, полягає у визначенні того органу, який, використовуючи на підставі приписів законодавства надані йому повноваження, зобов`язаний з метою захисту інтересів держави вчиняти юридичні дії, що впливають на права та обов`язки суб`єктів спірних правовідносин, зобов`язуючи їх припинити порушення інтересів держави та усунути наслідки цих порушень (зокрема, звертатися до суду з відповідним позовом).
83.            Відповідно до абзаців першого-третього частини четвертої статті 23 Закону України «Про прокуратуру» наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді. Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді винятково після підтвердження судом підстав для представництва. Прокурор зобов`язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це громадянина та його законного представника або відповідного суб`єкта владних повноважень. У разі підтвердження судом наявності підстав для представництва прокурор користується процесуальними повноваженнями відповідної сторони процесу. Наявність підстав для представництва може бути оскаржена громадянином чи її законним представником або суб`єктом владних повноважень.
84.            У визначених законом випадках прокурор звертається до суду, зокрема, з позовною заявою (частина третя статті 56 ЦПК України).
85.            Згідно із частиною четвертою статті 56 ЦПК України прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, передбачених статтею 185 цього Кодексу.
86.            Відповідно до частини п`ятої статті 56 ЦПК України у разі відкриття провадження за позовною заявою особи, якій законом надано право звертатися до суду в інтересах інших осіб (крім прокурора), особа, в чиїх інтересах подано позов, набуває статусу позивача. У разі відкриття провадження за позовною заявою, поданою прокурором в інтересах держави в особі органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, зазначений орган набуває статусу позивача. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі прокурор набуває статусу позивача.
87.            Невжиття компетентним органом заходів протягом розумного строку після того, як цьому органу стало відомо або повинно було стати відомо про можливе порушення інтересів держави, має кваліфікуватися як бездіяльність відповідного органу. Розумність строку визначається судом з урахуванням того, чи потребували інтереси держави невідкладного захисту (зокрема, через закінчення перебігу позовної давності чи можливість подальшого відчуження майна, яке незаконно вибуло із власності держави), а також таких чинників, як: значимість порушення інтересів держави, можливість настання невідворотних негативних наслідків через бездіяльність компетентного органу, наявність об`єктивних причин, що перешкоджали такому зверненню, тощо (постанови Великої Палати Верховного Суду від 26 травня 2020 року у справі № 912/2385/18, пункт 40; від 06 липня 2021 року у справі № 911/2169/20, пункт 8.37; від 28 вересня 2022 року 
у справі № 483/448/20, пункт 7.16; від 20 червня 2023 року у справі № 633/408/18, пункт 10.17; від 21 червня 2023 року у справі № 905/1907/21, пункт 8.54; від 08 листопада 2023 року у справі № 607/15052/16-ц, пункт 8.16).
88.            Велика Палата Верховного Суду неодноразово звертала увагу на те, що захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні компетентні органи, а не прокурор. Прокурор не повинен вважатися альтернативним суб`єктом звернення до суду і замінювати компетентний орган, який може і бажає захищати інтереси держави. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідний компетентний орган, який усупереч вимогам закону не здійснює захисту або робить це неналежно (постанови Великої Палати Верховного Суду від 13 лютого 2019 року 
у справі № 826/13768/16, від 05 березня 2020 року у справі № 9901/511/19, від 26 травня 2020 року у справі № 912/2385/18, пункти 45, 47; від 06 липня 2021 року у справі № 911/2169/20, пункт 8.39, 8.40; від 21 червня 2023 року 
у справі № 905/1907/21, пункт 8.56, 8.57).
89.            У пунктах 69, 70 постанови від 26 червня 2019 року у справі № 587/430/16-ц Велика Палата Верховного Суду зауважила, що оскільки повноваження органів влади, зокрема і щодо здійснення захисту законних інтересів держави, є законодавчо визначеними, суд згідно з принципом jura novit curia («суд знає закони») під час розгляду справи має самостійно перевірити доводи сторін щодо наявності чи відсутності повноважень органів влади здійснювати у спосіб, який обрав прокурор, захист законних інтересів держави у спірних правовідносинах. Якщо підставою для представництва інтересів держави прокурор зазначив відсутність органу, до компетенції якого віднесені повноваження здійснювати захист законних інтересів держави у спірних правовідносинах, цей довід прокурора суд повинен перевірити незалежно від того, чи надав прокурор докази вчинення ним дій, спрямованих на встановлення відповідного органу. Процедура, визначена абзацами третім і четвертим частини четвертої статті 23 Закону України «Про прокуратуру», застосовується тільки до встановлення наявності підстав для представництва інтересів держави в суді у разі, якщо захист законних інтересів держави не здійснює або неналежно здійснює суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені повноваження з такого захисту.
90.            Частини третя та четверта статті 23 Закону України «Про прокуратуру» серед іншого встановлюють умови, за яких прокурор може виконувати субсидіарну роль із захисту інтересів держави за наявності органу державної влади, органу місцевого самоврядування чи іншого суб`єкта владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження (орган, уповноважений здійснювати функції держави у спірних правовідносинах).
91.            Визначена цим Законом умова про неодмінність звернення прокурора до компетентного органу перед пред`явленням позову спрямована на те, аби прокурор надав органу можливість відреагувати на стверджуване порушення інтересів держави (постанова Великої Палати Верховного Суду від 26 травня 2020 року у справі № 912/2385/18). На підставі позовної заяви, поданої прокурором в інтересах держави в особі органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, зазначений орган набуває статусу позивача.
92.            Тож визначений частиною четвертою статті 23 Закону України «Про прокуратуру» обов`язок прокурора перед зверненням із позовом звернутися спершу до компетентного органу стосується звернення до органу, який надалі набуде статусу позивача. У цій статті не йдеться про досудове врегулювання спору і, відповідно, вона не покладає на прокурора обов`язок вживати заходів з такого врегулювання шляхом досудового звернення до суб`єкта, якого прокурор вважає порушником інтересів держави і до якого як до відповідача буде звернений позов.
93.            Інакше кажучи, прокурор зобов`язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це відповідного суб`єкта лише тоді, коли той має повноваження здійснювати захист законних інтересів держави у спірних правовідносинах, але не здійснює чи неналежно їх здійснює. У разі відкриття провадження за позовною заявою, поданою прокурором в інтересах держави в особі органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, зазначений орган набуває статусу позивача. У разі, якщо такого органу немає або у нього немає повноважень щодо звернення до суду, прокурор зазначає про це у позовній заяві і в такому разі набуває статусу позивача (постанови Великої Палати Верховного Суду від 13 лютого 2019 року у справі № 826/13768/16, від 15 січня 2020 року 
у справі № 698/119/18, пункти 26, 27; від 11 лютого 2020 року у справі № 922/614/19, пункти 57, 58; від 28 вересня 2022 року у справі № 483/448/20, пункт 7.18; від 08 листопада 2023 року у справі № 607/15052/16-ц, пункт 8.18).
94.            Отже, якщо прокурор звертається до суду з позовною заявою в інтересах держави, він зобов`язаний у такій заяві зазначити підставу для здійснення ним представництва інтересів, визначену частиною третьою статті 23 Закону України «Про прокуратуру», та обґрунтувати її. У такому разі статусу позивача набуває або орган, уповноважений здійснювати функції держави у спірних правовідносинах (за наявності такого органу), або прокурор (у разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду з таким позовом).
95.            Невиконання прокурором вимог щодо надання суду обґрунтування наявності підстав для здійснення представництва інтересів держави в суді згідно із частиною четвертою статті 56 ЦПК України має наслідком застосування правил, визначених статтею 185 цього Кодексу, про залишення позовної заяви без руху для усунення її недоліків і повернення в разі, якщо відповідно до ухвали суду у встановлений строк ці недоліки не усунуті. Близькі за змістом висновки сформульовані в постановах Великої Палати Верховного Суду від 26 травня 2020 року у справі № 912/2385/18, від 27 лютого 2020 року у справі № 9901/513/19.
96.            Натомість, якщо суд не встановить підстав для представництва прокурором інтересів держави вже після відкриття провадження у справі, тоді позовну заяву прокурора потрібно вважати такою, що подана особою, яка не має повноважень на ведення справи. І в таких справах виникають підстави для застосування приписів пункту 2 частини першої статті 257 ЦПК України (залишення позову без розгляду). Близькі за змістом висновки викладені в постановах Великої Палати Верховного Суду від 26 травня 2020 року у справі № 912/2385/18, від 06 липня 2021 року у справі № 911/2169/20, від 23 листопада 2021 року у справі № 359/3373/16-ц, від 21 червня 2023 року у справі № 905/1907/21.
97.            Отже, процесуальний статус прокурора у справі залежить від наявності повноважень органів влади здійснювати захист законних інтересів держави у спірних правовідносинах. Ураховуючи наявність або відсутність таких повноважень, прокурор обґрунтовує й наявність підстав для представництва ним інтересів держави. Своєю чергою, суд оцінює наведене прокурором обґрунтування та у випадку невстановлення підстав для представництва застосовує наслідки, визначені статтею 185 або статтею 257 ЦПК України.
Щодо повноважень Держгеокадастру на звернення до суду з подібним позовом
98.            Прокурор у цій справі звернувся до суду з позовом в інтересах держави в особі Держгеокадастру.
99.            Підставою для передачі справи на розгляд Великої Палати Верховного Суду були доводи про потребу у відступі від висновків Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного господарського суду, викладених у постанові від 25 липня 2023 року у справі № 906/524/21, про те, що Держгеокадастр є органом, уповноваженим державою здійснювати функції нагляду (контролю) за дотриманням органом місцевого самоврядування встановленого законом порядку розпорядження земельною ділянкою комунальної власності.
100.        Велика Палата Верховного Суду врахувала, що після прийняття цієї справи до розгляду було ухвалено постанову від 11 червня 2024 року у справі № 925/1133/18, у якій сформульовано правовий висновок. Відповідно до згаданого висновку органи Держгеокадастру можуть звертатися до суду, якщо це потрібно для здійснення їхніх повноважень з нагляду (контролю) за дотриманням земельного законодавства, використанням та охороною земель усіх категорій і форм власності, як-от: з позовами щодо відшкодування втрат сільськогосподарського і лісогосподарського виробництва, повернення самовільно зайнятих чи тимчасово зайнятих земельних ділянок, строк користування якими закінчився, та іншими позовами, визначеними у відповідних нормативно-правових актах.
101.        Формулюючи цей висновок, Велика Палата Верховного Суду керувалася таким.
102.        Органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України (стаття 19 Конституції України).
103.        Держгеокадастр у сфері земельних відносин може виступати у двох різних правових статусах: 1) як центральний орган виконавчої влади, до компетенції якого відноситься реалізація державного контролю за використанням та охороною земель усіх категорій і форм власності, родючості ґрунтів; 2) як суб`єкт здійснення права державної власності на землю. Обсяг повноважень Держгеокадастру (зокрема і щодо звернення до суду з тим чи іншим позовом) під час захисту земельних прав може відрізнятися залежно від правового статусу Держгеокадастру у спірних правовідносинах.
104.        У правовідносинах, які стосуються порушення речових прав держави чи територіальної громади на земельні ділянки, Держгеокадастр та його територіальні органи не наділені повноваженнями власника на захист відповідного права державної або комунальної форми власності (крім земель сільськогосподарського призначення державної форми власності).
105.        Тож, як у згаданій вище справі № 925/1133/18, так і справі, що переглядається, Держгеокадастр виконує функції державного контролю.
106.        Згідно із частиною першою статті 28 Закону України «Про центральні органи виконавчої влади» міністерства, інші центральні органи виконавчої влади та їх територіальні органи звертаються до суду, якщо це потрібно для здійснення їхніх повноважень у спосіб, що передбачений Конституцією та законами України.
107.        У частині першій статті 15^2 ЗК України у редакції, чинній на час подання прокурором позову, зазначено, що до повноважень центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері здійснення державного нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі, у сфері земельних відносин, належить організація та здійснення державного нагляду (контролю) за дотриманням земельного законодавства, використанням та охороною земель усіх категорій і форм власності, у тому числі за дотриманням органами державної влади, органами місцевого самоврядування, юридичними та фізичними особами вимог земельного законодавства та встановленого порядку набуття і реалізації права на землю.
108.        Відповідно до абзаців першого-четвертого пункту «а», абзацу першого та другого пункту «б» частини першої статті 6 Закону України «Про державний контроль за використанням та охороною земель» у редакції, чинній на час подання прокурором позову у цій справі,до повноважень центрального органу виконавчої влади, який забезпечує реалізацію державної політики у сфері нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі, належать, зокрема: а) здійснення державного контролю за використанням та охороною земель у частині: додержання органами державної влади, органами місцевого самоврядування, юридичними та фізичними особами вимог земельного законодавства України та встановленого порядку набуття і реалізації права на землю; виконання вимог щодо використання земельних ділянок за цільовим призначенням; додержання вимог земельного законодавства в процесі укладання цивільно-правових угод, передачі у власність, надання у користування, в тому числі в оренду, вилучення (викупу) земельних ділянок; б) внесення до органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування клопотань щодо: приведення у відповідність із законодавством прийнятих ними рішень з питань регулювання земельних відносин, використання та охорони земель.
109.        Згідно з абзацом дев`ятим статті 10 Закону України «Про державний контроль за використанням та охороною земель» державні інспектори у сфері державного контролю за використанням та охороною земель і дотриманням вимог законодавства України про охорону земель мають право, зокрема, звертатися до суду з позовом щодо відшкодування втрат сільськогосподарського і лісогосподарського виробництва, а також повернення самовільно чи тимчасово зайнятих земельних ділянок, строк користування якими закінчився.
110.        В абзаці дванадцятому пункту 5^1 Положення про Державну службу України з питань геодезії, картографії та кадастру, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 14 січня 2015 року № 15, у редакції, чинній на час подання прокурором позову, визначено, що посадові особи Держгеокадастру та його територіальних органів, які є державними інспекторами у сфері державного контролю за використанням та охороною земель і дотриманням вимог законодавства України про охорону земель, в межах своїх повноважень мають право звертатися до суду з позовом щодо відшкодування втрат сільськогосподарського і лісогосподарського виробництва, а також повернення самовільно зайнятих чи тимчасово зайнятих земельних ділянок, строк користування якими закінчився.
111.        Отже, законодавством визначено перелік позовів, з якими Держгеокадастр має право звертатися до суду, виконуючи функції державного контролю за використанням та охороною земель.
112.        Ураховуючи викладене, Велика Палата Верховного Суду підтримує раніше сформульований нею висновок упостанові від 11 червня 2024 року у справі № 925/1133/18 про те, що органи Держгеокадастру можуть звертатися до суду, якщо це потрібно для здійснення їхніх повноважень з нагляду (контролю) за дотриманням земельного законодавства, використанням та охороною земель усіх категорій і форм власності, у тих випадках, які визначені у відповідних нормативно-правових актах, що регламентують повноваження Держгеокадастру (зокрема, з позовами щодо відшкодування втрат сільськогосподарського і лісогосподарського виробництва, повернення самовільно зайнятих чи тимчасово зайнятих земельних ділянок, строк користування якими закінчився). Підстав для відступу від наведеного висновку не встановлено, оскільки з моменту його формулювання суспільний контекст не змінився, вад у попередньому правозастосуванні, які б зумовлювали потребу в перегляді усталеного підходу, не виявлено.
113.        З огляду на наведене, висновок судів першої та апеляційної інстанцій про те, що органи Держгеокадастру не мають повноважень звертатися із цим позовом до суду, є правильним, а доводи касаційної скарги в цій частині є необґрунтованими.
Щодо відступу від висновків Верховного Суду
114.        Передаючи справу на розгляд Великої Палати Верховного Суду на підставі частини третьої статті 403 ЦПК України, колегія суддів Другої судової палати Касаційного цивільного суду вважала, що є підстави для відступу відвисновківВерховного Суду у складі колегії суддів Касаційного господарського суду, викладених у постанові від 25 липня 2023 року у справі № 906/524/21, про те, що органи Держгеокадастру можуть звертатися до суду, якщо це потрібно для здійснення їхніх повноважень з нагляду (контролю) за дотриманням земельного законодавства, використанням та охороною земель усіх категорій і форм власності.
115.        Також у згаданій постанові зазначено, що такі висновки узгоджуються із правовим висновком, викладеним Великою Палатою Верховного Суду в постанові від 01 червня 2021 року у справі № 925/929/19.
116.        Втім, Велика Палата Верховного Суду в постанові від 11 червня2024 року у справі № 925/1133/18 уточнила власний правовий висновок, викладений у пункті 50 постанови від 01 червня 2021 року у справі № 925/929/19, на який посилався Верховний Суд у постанові від 25 липня 2023 року у справі № 906/524/21, виклавши його в такій редакції: «Органи Держгеокадастру можуть звертатися до суду, якщо це потрібно для здійснення їхніх повноважень з нагляду (контролю) за дотриманням земельного законодавства, використанням та охороною земель усіх категорій і форм власності в тих випадках, коли це прямо визначено у відповідних нормативно-правових актах (зокрема, з позовами щодо відшкодування втрат сільськогосподарського і лісогосподарського виробництва, повернення самовільно зайнятих чи тимчасово зайнятих земельних ділянок, строк користування якими закінчився)».
117.        Велика Палата Верховного Суду наголошує на тому, що відступає не від постанови у конкретній справі, а від певного висновку щодо застосування норм права. Цей висновок міг бути сформульований в одній або декількох постановах. Незазначення повного переліку постанов, від висновку хоча б в одній із яких щодо застосування норм права Велика Палата Верховного Суду відступила, не означає, що відповідний висновок надалі застосовний (постанови Великої Палати Верховного Суду від 27 березня 2019 року у справі № 521/21255/13-ц, від 22 вересня 2022 року у справі № 462/5368/16-ц, від 26 жовтня 2022 року у справі № 201/13239/15-ц, від 14 червня 2023 року у справі № 448/362/22).
118.        Незалежно від того, чи перераховані всі судові рішення, в яких викладений правовий висновок, від якого відступила Велика Палата Верховного Суду, суди під час вирішення спорів у подібних правовідносинах мають враховувати саме останній правовий висновок Великої Палати Верховного Суду (постанови Великої Палати Верховного Суду від 30 січня 2019 року у справі № 755/10947/17, від 10 листопада 2021 року у справі № 825/997/17, від 04 жовтня 2023 року у справі № 906/1026/22).
119.        Ураховуючи наведене, Велика Палата Верховного Суду вважає, що немає підстав для відступу від висновків, викладених у постанові Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного господарського суду від 25 липня 2023 року у справі № 906/524/21, оскільки фактично Велика Палата Верховного Суду в постанові від 11 червня 2024 року у справі № 925/1133/18 вже цей висновок переглянула.
Щодо процесуального статусу Житомирської міської ради
120.        Суди першої та апеляційної інстанцій, правильно зазначивши, що Держгеокадастр не може бути позивачем у цій справі, водночас зробили висновок, що належним позивачем є Житомирська міська рада як представницький орган територіальної громади м. Житомира.
121.        Прокурор, не погодившись із такими висновками, зазначив у касаційній скарзі, що Житомирська міська рада, діючи всупереч інтересам територіальної громади та, відповідно, держави, розпорядилася земельною ділянкою поза конкурентними засадами, тому вона є належним відповідачем і не може бути одночасно позивачем. Також прокурор звернув увагу на те, що під час розгляду справи Житомирська міська рада заперечувала проти задоволення позову.
122.        Надаючи оцінку наведеним доводам касаційної скарги та відповідним висновкам судів першої та апеляційної інстанцій, Велика Палата Верховного Суду керується таким.
123.        Відповідно до частини першої статті 13 Конституції України земля, її надра, атмосферне повітря, водні та інші природні ресурси, які знаходяться в межах території України, природні ресурси її континентального шельфу, виключної (морської) економічної зони є об`єктами права власності Українського народу. Від імені Українського народу права власника здійснюють органи державної влади та органи місцевого самоврядування в межах, визначених цією Конституцією.
124.        Земля є основним національним багатством, що перебуває під особливою охороною держави. Право власності на землю гарантується. Це право набувається і реалізується громадянами, юридичними особами та державою винятково відповідно до закону (стаття 14 Конституції України).
125.        Органи місцевого самоврядування в межах повноважень, визначених законом, приймають рішення, які є обов`язковими до виконання на відповідній території (стаття 144 Конституції України).
126.        У пунктах «а», «б», «в», «є» статті 12 ЗК України зазначено, що до повноважень сільських, селищних, міських рад у галузі земельних відносин на території сіл, селищ, міст належить: розпорядження землями територіальних громад; передача земельних ділянок комунальної власності у власність громадян та юридичних осіб відповідно до цього Кодексу; надання земельних ділянок у користування із земель комунальної власності відповідно до цього Кодексу; здійснення контролю за використанням та охороною земель комунальної власності, додержанням земельного та екологічного законодавства.
127.        За змістом частини першої статті 122 ЗК України сільські, селищні, міські ради передають земельні ділянки у власність або у користування із земель комунальної власності відповідних територіальних громад для всіх потреб.
128.        Учасниками цивільних відносин є фізичні особи та юридичні особи. Учасниками цивільних відносин є: держава Україна, Автономна Республіка Крим, територіальні громади, іноземні держави та інші суб`єкти публічного права (стаття 2 Цивільного кодексу України; далі - ЦК України).
129.        Держава та територіальні громади діють у цивільних відносинах на рівних правах з іншими учасниками цих відносин (частина перша статті 167, частина перша статті 169 ЦК України).
130.        Держава набуває і здійснює цивільні права та обов`язки через органи державної влади, а територіальні громади набувають і здійснюють цивільні права та обов`язки через органи місцевого самоврядування, у межах їхньої компетенції, встановленої законом (статті 170, 172 ЦК України).
131.        Велика Палата Верховного Суду зауважує, що прокурор оскаржує рішення Житомирської міської ради та оспорює договір оренди спірної земельної ділянки, укладений на його підставі, тому визначив цей орган місцевого самоврядування відповідачем.
132.        Велика Палата Верховного Суду в постанові від 11 червня 2024 року 
у справі № 925/1133/18 звернула увагу на те, що помилковим є підхід, за якого у цій категорії справ - у справах за позовами прокурора, поданими на захист інтересів держави, порушених унаслідок незаконних дій органів державної влади, місцевого самоврядування, їх посадових осіб, - питання про належного відповідача вирішується як вторинне, похідне від питання про те, якого результату прагне досягнути прокурор своїм позовом.
133.        Прокурор визначає склад відповідачів самостійно в кожному конкретному випадку залежно від характеру спірних правовідносин, змісту порушених прав та інтересів держави, суб`єктів, які мають здійснювати захист цих прав та інтересів у відповідній сфері, обраного прокурором способу захисту останніх, який повинен бути ефективним та спрямованим на повне поновлення порушеного або оспорюваного права тощо (постанови Великої Палати Верховного Суду від 28 вересня 2022 року у справі № 483/448/20, пункт 7.12; від 20 червня 2023 року у справі № 633/408/18, пункт 10.13; від 08 листопада 2023 року у справі № 607/15052/16-ц, пункт 8.12).
134.        У пункті 7.17 постанови від 25 червня 2019 року у справі № 910/17792/17 Велика Палата Верховного Суду виснувала, що сторони - це суб`єкти матеріально-правових відносин, які виступають на захист своїх інтересів і на яких поширюється законна сила судового рішення. Позивачем є особа, яка має право вимоги (кредитор), а відповідачем - особа, яка повинна виконати зобов`язання (боржник).
135.        Тож у зазначеній категорії справ насамперед належить встановити, про захист яких інтересів держави йдеться, якими суб`єктами вони були порушені, у чому полягало порушення та чи є можливість за рахунок таких суб`єктів задовольнити позовні вимоги.
136.        Як уже зазначено вище, прокурор може здійснювати представництво інтересів держави в суді у разі, коли є порушення або загроза порушення інтересів держави. Стрижневим для застосування цієї конституційної норми є поняття «інтерес держави».
137.        Державні інтереси визначено як нормами Конституції України, так і нормами інших правових актів. Інтереси держави відрізняються від інтересів інших учасників суспільних відносин. В основі перших завжди є потреба у здійсненні загальнодержавних (політичних, економічних, соціальних та інших) дій, програм, спрямованих на захист суверенітету, територіальної цілісності, державного кордону України, гарантування її державної, економічної, інформаційної, екологічної безпеки, охорону землі як національного багатства, захист прав усіх суб`єктів права власності та господарювання тощо. Із врахуванням того, що «інтереси держави» є оціночним поняттям, прокурор чи його заступник у кожному конкретному випадку самостійно визначає з посиланням на законодавство, на підставі якого подається позов, у чому саме відбулося чи може відбутися порушення матеріальних або інших інтересів держави, обґрунтовує у позовній заяві потребу їхнього захисту та зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах (пункт 4 мотивувальної частини Рішення Конституційного Суду України від 08 квітня 1999 року № 3-рп/99).
138.        У постанові Великої Палати Верховного Суду від 25 вересня 2024 року 
у справі № 587/1382/15-ц зроблено висновок, що «інтереси держави» охоплюють широке і водночас чітко не визначене коло законних інтересів, які не піддаються точній класифікації, а тому їх наявність має бути предметом самостійної оцінки суду в кожному випадку звернення прокурора з позовом. Надмірна формалізація категорії «інтереси держави», особливо у сфері публічних правовідносин, може призвести до необґрунтованого обмеження повноважень прокурора на захист суспільно значущих інтересів там, де це дійсно потрібно.
139.        У постановах Верховного Суду від 29 листопада 2022 року у справі № 240/401/19, від 05 квітня 2023 року у справі № 916/3022/21, від 19 березня 2024 року у справі № 340/11/23 зроблено такі висновки:
«Громада володіє деякими ознаками суб`єкта публічно-правових відносин, може мати власні (публічні) інтереси, що є відмінними від інтересів конкретної (приватної) особи. До того ж, Основним Законом України (статті 13, 23, 41, 43, 89 та 95) визначено, що суспільні (публічні) інтереси підлягають самостійному захисту, а також обов`язковому врахуванню під час ухвалення найважливіших рішень на рівні держави або відповідної територіальної громади.
Інтереси держави, зокрема, охоплюють інтереси жителів територіальної громади, оскільки відповідно до статті 3 Конституції України людина, її життя і здоров`я, честь і гідність, недоторканність і безпека визнаються в Україні найвищою соціальною цінністю.
Хоча в Конституції України й не йдеться про захист прокурором інтересів суспільства, але інтерес держави є насамперед інтересом більшості членів суспільства, якому вона служить. Отже, інтерес держави охоплює суспільні (публічні) інтереси. Тому прокурор може захищати і суспільні інтереси, зокрема громад, з тих самих підстав, що й інтереси держави. Відтак звернення прокурора з позовом в інтересах держави охоплює у тому числі й захист інтересів громади».
140.        Підсумовуючи, Велика Палата Верховного Суду наголошує, що прокурор, звертаючись до суду з метою захисту інтересів держави, що охоплюють й інтереси певної територіальної громади (зокрема, коли порушником її інтересів є її орган місцевого самоврядування), фактично діє в інтересах держави.
141.        Велика Палата Верховного Суду у постановах від 20 червня 2023 року у справі № 633/408/18 та від 08 листопада 2023 року у справі № 607/15052/16-ц зауважила, що втручання у приватні права й інтереси має бути належно збалансованим з відповідними публічними (державними, суспільними) інтересами, із забезпеченням прав, свобод та інтересів кожного, кому держава гарантувала доступ до загальнонародних благ і ресурсів. У разі порушення рівноваги публічних і приватних інтересів, зокрема, безпідставним наданням пріоритету правам особи перед правами держави чи територіальної громади у питаннях, які стосуються загальних для всіх прав та інтересів, прокурор має повноваження, діючи в публічних інтересах, звернутися до суду, якщо органи державної влади, місцевого самоврядування, їхні посадові особи не бажають чи не можуть діяти аналогічним чином або ж самі є джерелом порушення прав і законних інтересів територіальної громади чи загальносуспільних (загальнодержавних) інтересів. У таких випадках відповідні органи можуть виступати відповідачами, а прокурор - позивачем в інтересах держави. За браком такого механізму звернення до суду захист відповідних публічних інтересів, поновлення колективних прав та інтересів держави, територіальної громади і її членів, захист суспільних інтересів від свавілля органів державної влади чи органів місцевого самоврядування значною мірою може стати ілюзорним. Так само брак зазначеного механізму може загрожувати недієвістю конституційної вимоги, згідно з якою використання власності не може завдавати шкоди правам, свободам та гідності громадян, інтересам суспільства, погіршувати екологічну ситуацію і природні якості землі (частина сьома статті 41 Конституції України).
142.        Отже, процесуальний статус сторін у подібних спорах залежить як від наявності чи відсутності повноважень органів влади здійснювати захист законних інтересів держави у спірних правовідносинах, так і від наведеного прокурором обґрунтування наявності підстав для представництва інтересів держави у конкретній справі.
143.        У цій справі прокурор у позовній заяві, апеляційній та касаційній скаргах зауважував, що Житомирська міська рада, всупереч приписам статей 124, 134 ЗК України, ухвалила незаконне рішення про передачу в користування земельної ділянки без проведення земельних торгів, а ОСОБА_1 незаконно використовує земельну ділянку шляхом розташування на ній об`єкта незавершеного будівництва, яке є самочинним. Тож звернення прокурора до суду спрямоване на задоволення суспільної потреби у відновленні законності під час вирішення суспільно значимого питання про передачу земельної ділянки комунальної власності у користування без дотримання конкурентних засад та розташування на ній самочинного будівництва.
144.        Прокурор наполягав на тому, що спірні правовідносини пов`язані з вибуттям земельних ділянок з комунальної власності, становлять суспільний, публічний інтерес, а оскаржувані рішення та дії міської ради суспільному інтересу не відповідають. А отже, позов подано з метою захисту інтересів держави загалом, а саме права власності Українського народу на землю, яка є основним національним багатством та є під особливою охороною держави.
145.        Велика Палата Верховного Суду погоджується з тим, що таке обґрунтування по суті відповідає категорії «інтереси держави», оскільки відповідно до статті 13 Конституції України земля є об`єктом права власності Українського народу, тому розпорядження землею комунальної власності становить суспільний інтерес та стосується прав й інтересів надвеликого кола осіб - мешканців відповідної територіальної громади. Завданням органу місцевого самоврядування є забезпечення раціонального використання майна, що є у комунальній власності, та розпорядження ним. Неефективне здійснення цих завдань, зокрема й шляхом ухвалення незаконних рішень та укладення протиправних правочинів, може порушувати, зокрема, економічні інтереси відповідної територіальної громади.
146.        Близький за змістом підхід до оцінки порушення «інтересів держави» в разі порушення прав територіальної громади, хоча й у нетотожних, проте подібних фактичних обставинах, застосований у постановах Великої Палати Верховного Суду 
від 20 липня 2022 року у справі № 910/5201/19, від 21 червня 2023 року у справі № 905/1907/21, від 08 листопада 2023 року у справі № 607/15052/16-ц, 
від 11 червня 2024 року у справі № 925/1133/18 та у постанові Верховного Суду від 29 листопада 2022 року у справі № 240/401/19.
147.        У цій справі прокурор звернувся з позовом, спрямованим на захист інтересів держави, які збігаються з інтересами територіальної громади м. Житомира, від порушення, яке, як стверджував прокурор, вчинене, зокрема, Житомирською міською радою.
148.        Житомирська міська рада під час тривалого судового розгляду заперечувала проти позову прокурора, просила відмовити у його задоволенні, що унаочнює те, що вона не має наміру бути позивачем у цій справі за будь-яких обставин та вчиняти у добровільному порядку дії щодо охорони прав на спірну ділянку, про які просить прокурор у цьому позові.
149.        Як наголошено вище, через те що бракує механізму звернення до суду, захист відповідних публічних інтересів, поновлення колективних прав та інтересів держави, територіальної громади і її членів, захист суспільних інтересів від свавілля органів державної влади чи органів місцевого самоврядування значною мірою може стати ілюзорним.
150.        Тож у ситуації, коли уповноважений державою чи територіальною громадою орган сам є учасником спірних відносин і порушником інтересів держави, визначення цього органу позивачем суперечило б принципу розумності. У такому разі статус позивача має належати прокурору, хоча фактичним позивачем за позовом, поданим в інтересах держави, є сама держава, а уповноважений орган - Житомирська міська рада - має бути відповідачем.
151.        Орган державної влади (або місцевого самоврядування), який порушив права держави чи територіальної громади ухваленням незаконного рішення від імені відповідного суб`єкта права, не може та не повинен (з огляду на відсутність спору з іншим учасником цивільних правовідносин) бути позивачем за позовом прокурора, спрямованим на оскарження незаконного рішення цього ж органу та відновлення порушених прав і законних інтересів держави чи територіальної громади. У процесуальному аспекті орган, який ухвалив такий акт, не має зацікавленості в задоволенні позовних вимог, стверджуючи про правомірність своїх дій, що суперечить правовому статусу позивача. Водночас доведення правомірності дій, які оспорює позивач, забезпечується процесуальними повноваженнями відповідача.
152.        У постанові від 11 червня 2024 року у справі № 925/1133/18 Велика Палата Верховного Суду узагальнила висновки щодо застосування норм права під час визначення повноважень прокурора та виснувала, що: 
1) прокурор звертається до суду в інтересах держави в особі органу, уповноваженого державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах, якщо: 
- орган є учасником спірних відносин і сам не порушує інтересів держави, але інший учасник порушує (або учасники порушують) такі інтереси; 
- орган не є учасником спірних відносин, але наділений повноваженнями (компетенцією) здійснювати захист інтересів держави, якщо учасники спірних відносин порушують інтереси держави;
2) прокурор звертається до суду в інтересах держави як самостійний позивач, якщо: - немає органу, уповноваженого державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах;
- орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах, є учасником спірних відносин і сам порушує інтереси держави.
153.        Тобто в разі якщо державний орган або орган місцевого самоврядування діє або ухвалює рішення всупереч закону та інтересам Українського народу, саме прокурор має право діяти на захист порушених інтересів держави шляхом подання відповідного позову до суду. У такому випадку орган (Житомирська міська рада) ухвалив рішення та вчинив дії, які, на думку прокурора, порушують інтереси держави, тому цей орган набуває статусу відповідача.
154.        Тож з метою реалізації конституційної функції представництва інтересів держави та з урахуванням стверджуваного порушення Житомирською міською радою цих інтересів прокурор правильно визначив її відповідачем у цій справі.
155.        Висновки судів першої та апеляційної інстанцій про те, що належним позивачем у цій справі є міська рада, не відповідають наведеним вище висновкам Великої Палати Верховного Суду й унеможливлюють захист інтересів держави, які [в цих конкретних спірних правовідносинах] охоплюють інтереси територіальної громади від можливого свавілля органу місцевого самоврядування (що має бути з`ясовано судом під час нового розгляду справи судом першої інстанції). Доводи касаційної скарги в цій частині є обґрунтованими.
Висновки щодо належного позивача у цьому спорі
156.        За обставинами цієї справи Держгеокадастр не має повноважень звертатися з таким позовом до суду, тому суди повинні були залишити в частині позов прокурора, пред`явлений саме в особі Держгеокадастру, без розгляду відповідно до пункту 2 частини першої статті 257 ЦПК України. Таку можливість Велика Палата Верховного Суду підтвердила й реалізувала в постановах від 23 листопада 2021 року у справі № 359/3373/16-ц та від 21 червня 2023 року у справі № 12-1гс23. Ці процесуальні дії суду мають бути спрямовані винятково на виключення з кола учасників цієї справи того органу влади, який прокурор помилково зазначив як такий, безпосередньо в інтересах якої прокурор має право звернутися до суду.
157.        Стосовно ж права прокурора на пред`явлення позову в інтересах держави у спірних правовідносинах загалом, то Велика Палата Верховного Суду зробила такі висновки.
158.        У спірних правовідносинах органом, уповноваженим державою здійснюватизахист її законних інтересів, є Житомирська міська рада. Проте, цей орган місцевого самоврядування сам порушив інтереси держави, має процесуальний статус відповідача та активно заперечує проти позову прокурора.
159.        Тож задля того, щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, статусом позивача має наділятися прокурор [який діє від імені держави], аби він мав право на звернення до суду в інтересах саме держави як самостійний позивач, чого суди першої та апеляційної інстанцій у цій справі не врахували.
160.        Те, що прокурор помилково визначив Держгеокадастр, в інтересах якого він має право звернутися до суду, та обґрунтовував підставу представництва інтересів держави тим, що захист цих інтересів не здійснює або неналежно здійснює орган державної влади, а не тим, що такого органу у спірних правовідносинах немає, - не впливає на процесуальну правоздатність прокурора, оскільки відповідно до обставин справи саме він є повноважним звернутися до суду як самостійний позивач в інтересах держави.
161.        Велика Палата Верховного Суду звертає увагу на те, що суди повинні уникати як надмірного формалізму, який може вплинути на справедливість провадження, так і надмірної гнучкості, яка призведе до анулювання вимог процесуального законодавства.
162.        У постановах від 05 грудня 2018 року у справі № П/9901/736/18, від 12 листопада 2025 року у справі № 754/947/22 Велика Палата Верховного Суду зазначила, що потрібно уникати занадто формального ставлення до визначених законом вимог, оскільки доступ до правосуддя повинен бути не лише фактичним, але й реальним. Надмірний формалізм може суперечити вимозі забезпечення практичного та ефективного права на доступ до суду.
163.        Завданням цивільного судочинства є справедливий, неупереджений та своєчасний розгляд і вирішення цивільних справ з метою ефективного захисту порушених, невизнаних або оспорюваних прав, свобод чи інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб, інтересів держави (частина перша статті 2 ЦПК України). Досягнення цієї мети відбувається через дію основоположних засад судочинства, зокрема верховенства права, рівності сторін та диспозитивності.
164.        Кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до суду за захистом своїх порушених, невизнаних або оспорюваних прав, свобод чи законних інтересів. У випадках, встановлених законом, до суду можуть звертатися органи та особи, яким законом надано право звертатися до суду в інтересах інших осіб або державних чи суспільних інтересах (частини перша та друга статті 4 ЦПК України).
165.        У справі, що переглядається, на момент подання позову прокурор вважав, що саме Держгеокадастр є органом державної влади, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, тому й не обґрунтовував підстав для самостійного представництва інтересів держави, що є цілком логічним.
166.        Неповноважність Держгеокадастру в спірних правовідносинах, а також неможливість Житомирської міської ради як органу, уповноваженого державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах,бути позивачем у цій справі через можливе допущення нею порушень інтересів держави Велика Палата Верховного Суду констатувала лише в цій постанові.
167.        За наведених особливих обставин цієї справи те, що позовна заява не містить мотивів для представництва інтересів держави прокурором як самостійним позивачем, не може бути підставою для залишення позову прокурора в інтересах держави без розгляду чи відмови в позові, оскільки це буде надмірним формалізмом, адже касаційний суд виснував, що прокурор має право представляти інтереси держави як самостійний позивач.
168.        Ці висновки узгоджуються й з тим, що прокурору як самостійному позивачу [у разі відсутності уповноваженого органу або браку в нього повноважень щодо звернення до суду] не потрібно виконувати вимоги абзацу третього частини четвертої статті 23 Закону України «Про прокуратуру» щодо попереднього повідомлення відповідного суб`єкта владних повноважень, оскільки в описаній ситуації такого суб`єкта немає.
169.        До того ж, предмет і підстави позову, а також спосіб захисту і доказова база залишаються незмінними, що не призведе до порушень принципів цивільного судочинства, зокрема принципів змагальності сторін та диспозитивності.
170.        Відтак Велика Палата Верховного Суду висновує, що належним позивачем у цій справі є прокурор, який звернувся до суду з позовом в інтересах держави, тому суди попередніх інстанцій повинні були вирішити цей позов по суті пред`явлених вимог як такий, що правомірно заявлений самостійно прокурором в інтересах держави.
171.        Втім суд першої інстанції відмовив у позові фактично з тієї підстави, що Держгеокадастр є неналежним позивачем, натомість належним позивачем мала б бути Житомирська міська рада. Суд апеляційної інстанції погодився з таким висновком суду першої інстанції щодо вимоги про зобов`язання звільнити спірну земельну ділянку шляхом знесення самочинного будівництва. Щодо інших вимог апеляційний суд виснував про їх недоведеність та неефективність, хоча рішення суду першої інстанції залишив без змін.
172.        Помилковий висновок суду першої інстанції щодо належного позивача та відмова в позові з підстав неправильного визначення прокурором особи, в інтересах якої він має право звернутися до суду, а саме в особі Держгеокадастру, без оцінки можливості прокурора бути самостійним позивачем з метою захисту інтересів держави, а також те, що апеляційний суд не виправив недоліків, допущених судом першої інстанції, унеможливило встановлення обставин, які мають значення для правильного вирішення справи, спір фактично залишився невирішеним по суті сформульованих вимог позову.
173.        Тож Велика Палата Верховного Суду резюмує, що суди повинні були вирішити позов належного позивача - прокурора, який діяв в інтересах держави, - по суті заявлених ним вимог. 
174.        Суди першої та апеляційної інстанцій справу по суті спору з урахуванням належного складу учасників не розглянули, що є достатньою підставою для скасування оскаржуваних судових рішень та направлення справи за позовом прокурора в інтересах держави на новий розгляд до суду першої інстанції як суду, який першим допустив порушення норм процесуального та матеріального права.
175.        Відповідно Велика Палата Верховного Суду не надає оцінки іншим доводам касаційної скарги, що стосуються вирішення спору по суті.
ВИСНОВКИ В РЕЗУЛЬТАТІ РОЗГЛЯДУ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ
176.        Відповідно до приписів пункту 2 частини першої статті 409 ЦПК України суд касаційної інстанції в результаті розгляду касаційної скарги має право скасувати судові рішення судів першої та апеляційної інстанцій повністю або частково і передати справу повністю або частково на новий розгляд, зокрема за встановленою підсудністю або для продовження розгляду.
177.        Згідно із частинами третьою, четвертою статті 411 ЦПК України підставою для скасування судового рішення та направлення справи на новий розгляд є порушення норм процесуального права, на які посилається заявник у касаційній скарзі, що унеможливило встановлення фактичних обставин, які мають значення для правильного вирішення справи. Справа направляється на новий розгляд до суду апеляційної інстанції, якщо порушення норм процесуального права допущені тільки цим судом. У всіх інших випадках справа направляється до суду першої інстанції.
178.        З огляду на висновки, зроблені в цій постанові, Велика Палата Верховного Суду вважає за неодмінне касаційну скаргу прокурора задовольнити частково, оскаржувані судові рішення скасувати, а справу за позовом прокурора в інтересах держави направити на новий розгляд до суду першої інстанції.
Розподіл судових витрат
179.        Згідно з підпунктами «б», «в» пункту 4 частини першої статті 416 ЦПК України резолютивна частина постанови суду касаційної інстанції складається, зокрема, з нового розподілу судових витрат, понесених у зв`язку із розглядом справи у суді першої інстанції та апеляційної інстанції, у разі скасування рішення та ухвалення нового рішення або зміни рішення, а також розподілу судових витрат, понесених у зв`язку з переглядом справи у суді касаційної інстанції.
180.        Відповідно до правила частини першої статті 141 ЦПК України судовий збір покладається на сторони пропорційно розміру задоволених позовних вимог.
181.        У частині тринадцятій статті 141 ЦПК України визначено, що якщо суд апеляційної чи касаційної інстанції, не передаючи справи на новий розгляд, змінює рішення або ухвалює нове, цей суд відповідно змінює розподіл судових витрат.
182.        Оскільки в цій справі касаційну скаргу задоволено частково, оскаржувані судові рішення скасовано, а справу за позовом прокурора в інтересах держави направлено на новий розгляд до суду першої інстанції, то розподілу судових витрат Велика Палата Верховного Суду не здійснює.
Керуючись статтями 400, 409, 411, 414, 416 ЦПК України, Велика Палата Верховного Суду
ПОСТАНОВИЛА:
Касаційну скаргу заступника керівника Житомирської обласної прокуратури задовольнити частково.
Рішення Корольовського районного суду м. Житомира від 23 лютого 2023 року та постанову Житомирського апеляційного суду від 29 червня 2023 року скасувати.
Справу за позовом керівника Житомирської місцевої прокуратури в інтересах держави до Житомирської міської ради, ОСОБА_1 про визнання незаконним та скасування рішення, визнання недійсним договору оренди, скасування записів про реєстрацію прав, знесення самочинного будівництва передати на новий розгляд до суду першої інстанції.
Постанова суду касаційної інстанції набирає законної сили з моменту її ухвалення, є остаточною і оскарженню не підлягає.

Суддя-доповідач                                                                                      С. Ю. Мартєв

Судді:                                    О. О. Банасько                                           О. В. Кривенда
 
                                               О. В. Білоконь                                            М. В. Мазур
 
                                               О. Л. Булейко                                             С. О. Погрібний
 
                                               І. А. Воробйова                                          Н. С. Стефанів
 
                                               М. М. Гімон                                                 Т. Г. Стрелець
 
                                               А. А. Ємець                                                 І. В. Ткач
 
                                               В. В. Король                                                В. Ю. Уркевич
 
                                               С. І. Кравченко                                          Н. В. Шевцова

Постанову оформив суддя Погрібний С. О. в порядку частини третьої статті 415 ЦПК України.